Den konstitusjonelle betydningen av Stortingets forretningsorden. Særlig om Stortingets og representantenes plikter

Transkript

1 Den konstitusjonelle betydningen av Stortingets forretningsorden. Særlig om Stortingets og representantenes plikter Kandidatnummer: 598 Leveringsfrist: 25. april 2016 kl Antall ord: 17284

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Tema Presiseringer og avgrensning av tema Begrepsavklaringer Metode OM STORTINGETS FORRETNINGSORDEN Historikk Forretningsordenens rettslige status Forholdet til statsretten Ulike former for regler i Stortingets forretningsorden Riksrett og sanksjoner for brudd på forretningsordenen Generelt om Riksretten og stortingsrepresentantene Nærmere om Hauglin-saken Om Riksrett og stortingsrepresentanters brudd på forretningsordenen Rettslige sanksjoner Ikke-rettslige sanksjoner PLIKTER PÅ KOLLEGIUM Plikter på Stortinget Plikt til å ha en forretningsorden Plikt til å velge presidentskap Plikt til å sikre at alle representanter får plass i en fagkomité Behandlingen av representantforslag i Stortinget Plikter på Stortingets fagkomiteer Fagkomiteenes plikt til å avgi innstilling PLIKTER PÅ ENKELTREPRESENTANTER Voteringer under forhandlingene «stemmeplikten» Møteplikt for representantene i komiteene Representantenes taushetsplikt Innledning Taushetsplikt knyttet til forhandlinger i stortingsmøter og komitémøter Taushetsplikt ved møter i Europautvalget og i den utvidede utenriks- og forsvarskomité i

3 4.3.4 Taushetsplikt for sikkerhetsgradert og beskyttelsesgradert informasjon, personopplysninger og næringsopplysninger Sanksjoner ved brudd på taushetsplikten Taushetserklæring fra representantene Representantenes referatforbud fra komitémøter og høringer i de faste komiteene Representantenes informasjonsplikt om verv og økonomiske interesser SÆRLIG OM MINDRETALLSRETTIGHETER Bakgrunn Særskilte plikter på flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen Plikter på flertallet i alle fagkomiteene Plikter på flertallet i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen Fravikelse av forretningsordenen AVSLUTNING KILDER Litteraturliste Lovregister Forskrifter, instrukser og reglement Forarbeider og stortingsdokumenter Øvrige kilder ii

4 1 Innledning 1.1 Tema Hovedproblemstillingen i oppgaven vil være å analysere den konstitusjonelle betydningen av utvalgte bestemmelser i Stortingets forretningsorden, med spesiell vekt på Stortingets og representantenes plikter, og hvilke rettsvirkninger brudd på disse pliktene medfører. Det vil bli vurdert om pliktene er konstitusjonelle, om de er rettslige plikter uten konstitusjonell rang, eller om de er plikter av ikke-rettslig karakter. Et regelsett gitt av Stortinget i plenum og som er formelt bindende for Stortinget selv, vil ha stor betydning for hvordan Stortinget utøver sin myndighet. Det er av interesse å se på hvilken rettslig betydning reglene har for Stortinget selv og for representantene, eventuelt om reglene har mer karakter av ikke-rettslige, politiske normer. Det er også vesentlig å få et bilde av om man i hovedsak er lojal mot reglene i forretningsordenen, og hva denne lojaliteten eventuelt bunner i. 1.2 Presiseringer og avgrensning av tema Oppgaven tar for seg bestemmelser i forretningsordenen som angir plikter for stortingsrepresentanter, enkeltvis eller som kollegium. Temaet er derfor avgrenset mot plikter etter forretningsordenen som er pålagt andre enn stortingsrepresentanter, i første rekke regjering, enkeltstatsråder og forvaltningen. Oppgaven er på denne bakgrunn også avgrenset mot bestemmelser i forretningsordenen knyttet til parlamentarisk kontroll med regjeringen. Oppgaven er også avgrenset mot plikter på Stortingspresidenten. Stortingspresidenten har en særegen konstitusjonell rolle som skiller seg fra så vel presidentskapets øvrige medlemmer som den ordinære enkeltrepresentant. Protokollært rangerer Stortingspresidenten nest etter Kongen. 1 Vedkommende er Stortingets fremste tillitsmann i offisielle sammenhenger. 2 Ved regjeringsskifte etter stortingsvalg eller kabinettspørsmål kan Kongen velge å kalle inn Stortingspresidenten for å få råd. 3 Stortingspresidenten er ikke medlem av en fagkomité, 4 og er derfor i stor grad fristilt fra det løpende arbeidet i Stortinget knyttet til behandling av konkrete saker. 1 Smith (2015) s Vasbotten (1940) s Hansen (1995) s Forretningsordenen 12. 1

5 Ved omtale av sanksjoner er oppgaven avgrenset mot oppfølging av saker hos de ordinære påtalemyndigheter. Det er ikke tidligere gitt en slik fremstilling av representantenes plikter. For denne oppgaven vil det derfor føre for langt å foreta en sammenligning med tilsvarende regler som Stortingets forretningsorden i andre lands parlament. 1.3 Begrepsavklaringer I tilknytning til oppgaven er det nødvendig med enkelte begrepsavklaringer. Ved en henvisning til Stortingets forretningsorden eller «forretningsordenen» menes den forretningsorden som vedtas av Stortinget i en eventuelt ajourført utgave hvert år ved konstitueringen om høsten, jf. forretningsordenen 1 annet ledd annet punktum sammenholdt med 2. De siste endringer ble tatt inn 7. juni Når forretningsordenen bruker begrepet «Stortinget» betyr det Stortinget i plenum. Hvert Storting (stortingssamling eller sesjon) er et særskilt Storting med hvert sitt særskilte nummer, adskilt fra de andre tre Storting i 4-årsperioden. 5 Med uttrykket «representant» menes en enkelt stortingsrepresentant. Et «representantforslag» er et forslag fra én eller flere stortingsrepresentanter. Med «faste komiteer» menes de stortingskomiteer som er oppnevnt av valgkomiteen etter forretningsordenen 10 første ledd fjerde punktum. Det fremgår av valgkomiteens innberetning at de faste komiteer tilsvarer Stortingets «fagkomiteer», omtalt i forretningsordenen Fagkomiteer og faste komiteer brukes om hverandre i forretningsordenen og i forarbeidene. Det samme blir derfor gjort i denne oppgaven. «Stortingspresidenten» eller «Stortingets president» er den stortingsrepresentanten som er utnevnt av Stortinget i henhold til Grunnloven 73 første punktum, jf. begrepet «president», og valgt i henhold til forretningsordenen 6 som Stortingets president. Forretningsordenens bestemmelser skiller mellom «Stortingets president» og «president». Når begrepet «president» benyttes uten en presisering av hvorvidt det er Stortingets president, betyr uttrykket den person som på et gitt tidspunkt leder møtet i Stortinget. Det kan være Stortingets president, men det kan like gjerne være en av de fem visepresidentene som er valgt i henhold til Grunnloven 73 første punktum. Etter forretningsordenen 9 kan Stortinget også velge midlertidige presidenter eller settepresidenter. Det følger av 9 første ledd siste punktum at den president som leder møtet, har samme myndighet som Stortingspresidenten. 5 Vasbotten (1940) s Innberetning 1 ( ). 2

6 «Stortingets presidentskap» eller «presidentskapet» utgjøres av den gruppe av stortingsrepresentanter som er utnevnt av Stortinget i henhold til Grunnloven 73 første punktum, jf. ordlyden «president» og «fem visepresidenter». Stortingspresidenten leder presidentskapet, jf. forretningsordenen 7 annet punktum. Presidentskapet har gjennom forretningsordenens bestemmelser fått delegert myndighet av Stortinget til å lede Stortingets løpende virksomhet, herunder Stortingets arbeidsordning, innkalling og avvikling av stortingsmøtene samt tilsyn med komiteenes arbeid. Begrepet «partigruppe» er definert i forretningsordenen 77. Med formuleringen «utøvelse av Stortingets myndighet» menes den myndighet som Stortinget utøver gjennom sine funksjoner som lovgivende og bevilgende myndighet, gjennom vedtak i plenum og gjennom sine kontrollfunksjoner. Formuleringen omfatter også organisering av den løpende virksomheten internt på Stortinget. 1.4 Metode En drøftelse av stortingsrepresentantenes plikter etter Stortingets forretningsorden krever en særskilt omtale av rettskildematerialet. I tillegg til etablert rettskildelære vil det være nødvendig å komme inn på den rolle ikke-rettslige eller politiske normer spiller i tilknytning til Stortingets tolkning og anvendelse av forretningsordenens bestemmelser. 7 Forretningsordenen regulerer dels Stortingets indre anliggender, dels lovgivnings- og bevilgingsprosesser og dels forholdet mellom Storting og regjering. Det siste kan kalles regler for parlamentarisk kontroll. Når det gjelder de indre anliggender og parlamentarisk kontroll med regjeringen er det i praksis ingen kontroll ved de ordinære domstoler, og derfor heller ingen rettspraksis å vise til. 8 Til forretningsordenen finnes det ikke ordinære forarbeider i form av NOU-er, proposisjoner eller meldinger. Forarbeider utgjøres av innstillinger fra presidentskapet selv, med de tilknyttede stortingsforhandlingene. I tillegg kommer sentrale utredninger fra reglementskomiteer nedsatt for å utrede mulige endringer i forretningsordenen, og som presidentskapsinnstillingene helt eller delvis bygger på. Normalt legges slike utredninger ved innstillingene. Presidentskapet bestiller av og til juridiske betenkninger fra eksterne eksperter om konkrete tema. 9 Dersom slike betenkninger legges ved innstillingene og slik blir allment tilgjengelige, vil de bli vurdert som en del av forarbeidene og en relevant rettskildefaktor. 7 Eckhoff (2001) s Sejersted (2002) s Se som eksempel Innst. S. nr. 145 ( ) vedlegg 2. Betenkning fra prof. Torkel Opsahl. 3

7 Stortinget tolker selv forretningsordenens bestemmelser. Ved tolkningen vil Stortingets egen praksis ofte være avgjørende, og slik stå i en særstilling blant rettskildefaktorene. 10 Notater og rundskriv fra presidentskapet til komiteene og partigruppene er som hovedregel offentlige. 11 Slike dokumenter er med på å tolke og utfylle forretningsordenen på vesentlige punkter, og må tillegges stor vekt. 12 For komiteene og partigruppene vurderes de som interne instrukser. Reglementet for åpne kontrollhøringer i kontroll- og konstitusjonskomiteen er et annet eksempel på regler som utfyller forretningsordenen. 13 Stortingets administrasjon utarbeider juridiske betenkninger til presidentskapet om enkeltbestemmelser i forretningsordenen, eller andre forhold som angår komiteene, Stortinget eller partigruppene. Disse betenkningene er ofte grunnlaget for brev eller notater som sendes ut fra presidentskapet. Som regel er slike betenkninger unntatt fra innsyn. 14 De har da begrenset rettskildemessig verdi. En bestemmelse i forretningsordenen kan være kommet til for svært lenge siden, eller den kan ha utviklet seg over tid til å ha et annet innhold og en annen funksjon enn det som opprinnelig var tenkt. Det hender at formålet med regelen ikke er omtalt verken i reglementskomiteens eller presidentskapets innstilling. Ved drøftelsen av enkelte av bestemmelsene er det derfor resultatet av bestemmelsen slik den fungerer i dag, som blir lagt til grunn. I tillegg til de formelle reglene i forretningsordenen finnes det viktige, uskrevne politiske normer. Her spiller partigruppene på Stortinget en sentral rolle. 15 I forretningsordenen forekommer begrepet partigruppe kun i et fåtall paragrafer. 16 Partigruppene er imidlertid maktens reelle sentrum på Stortinget. De konstitusjonelle rammene legger føringer på hvordan saker skal behandles, men det vil være partigruppene som legger premissene. 17 Harmoniseringen av forholdet mellom partigruppene og Stortinget skjer i presidentskapet. Presidentskapet vil i vesentlige saker konsultere partigruppene før beslutning fattes, selv om en slik plikt ikke kan leses ut av forretningsordenen. 18 Uformelle politiske normer kan ha betydning for tolkning og anvendelse av forretningsordenens bestemmelser, og for valg av eventuelle sanksjoner. Politiske normer vil slik kunne virke 10 Stordrange (1998) s Regler for dokumentoffentlighet for Stortinget (2000) 4, jf. 1 annet ledd, jf. s Stordrange (1998) s Sejersted (2002) s Regler om dokumentoffentlighet for Stortinget (2000) s Forretningsordenen Se 11, 13, Heidar (2014) s Se som eksempel Innst. S. nr. 235 ( ) s. 1. 4

8 inn på hvorvidt pliktene etter forretningsordenen faktisk oppfattes som en konstitusjonell plikt, eller som en rettslig plikt uten konstitusjonell rang. Presidentskapet kan sees på som Stortingets høyeste tillitsmenn. Når presidentskapet avgir uttalelser til komiteer og partigrupper, bygger uttalelsene på en tolkning av Grunnlov, ansvarlighetslov, konstitusjonell sedvane og forretningsordenen samt hevdvunnen praksis. Uttalelsene må tillegges stor vekt ved fastsettelsen av gjeldende rett, ettersom de gir uttrykk for Stortingets mening. 19 Relevant for denne oppgaven er presidentskapets uttalelser om offentliggjøring av utkast til innstillinger og tolkningen av de relevante bestemmelsene i forretningsordenen. 20 Det samme gjelder presidentskapets uttalelser om utbyttingsordningen knyttet til tolkningen av forretningsordenen 20 og møteplikt i komiteene. 21 Praksis som knytter seg til tolkning av konkrete paragrafer i Grunnloven og til forholdet mellom våre øverste statsmakter, kan etter tradisjonell statsrettslig teori danne grunnlag for såkalt konstitusjonell sedvanerett, som er av høyere orden enn ordinær lov. 22 I begrepet ligger at disse (uskrevne) reglene supplerer Grunnloven. De er ikke vedtatt etter Grl. 121 og er heller ikke et resultat av tolkning av Grunnloven, men kan likevel kun endres eller oppheves ved å følge reglene i Grl Eivind Smith mener at konstitusjonell sedvanerett ikke kan godtas som begrunnelse for en regel. Begrepet kan imidlertid anvendes på det resultat som fremkommer når en sedvaneregel følges til tross for at den er klart i strid med bestemmelsene i Grunnloven. 24 Da har sedvaneregelen satt Grunnlovens bestemmelse til side, og selv blitt konstitusjonell. Flere eksempler på såkalt konstitusjonell sedvanerett er nå nedfelt i Grunnloven, og er dermed blitt en del av vår skrevne konstitusjon. 25 Slik sett er debatten om såkalt konstitusjonell sedvanerett blir mindre dagsaktuell. I denne oppgaven legges det til grunn at det eksisterer en lære om konstitusjonell sedvanerett i norsk statsforfatningsrett. Den konstitusjonelle rammen for Stortingets forretningsorden vil da utgjøres av Grunnloven selv og av konstitusjonell sedvanerett. Den samme rammen vil være basis for drøftelsen av hva som ligger i begrepet «konstitusjonelle plikter», jf. forretningsordenen 15 tredje ledd hvor begrepet er brukt, eller «konstitusjonelt ansvar», se 15 fjerde ledd. 19 Stordrange (1988) s Se punkt Se punkt Fliflet (2005) s. 31, Sejersted (2002) s , Eckhoff (2001) s Smith (2015) s Smith (2015) s Forhandl. i Stortinget ( ) s

9 2 Om Stortingets forretningsorden 2.1 Historikk Det rettslige utgangspunktet for Stortingets forretningsorden er siste punktum i Grunnloven 66, som lyder: «Etter den der vedtatte orden er enhver pliktig til å rette seg.» Det er sikker rett at det med «orden» er ment Stortingets forretningsorden, og at bestemmelsen hjemler en rett for Stortinget til å vedta en forretningsorden som gir nærmere bestemmelser om Stortingets virksomhet og organisering. 26 Stortingets forretningsorden må ikke være i strid med Grunnlovens bestemmelser eller prinsipper. 27 Det vil føre for langt å redegjøre for samtlige større endringer i forretningsordenen. Under dette punktet er derfor trukket frem noen av de mest sentrale endringene med betydning for dagens rettstilstand. Frem til 1830 satte hvert Storting ned en egen reglementskomité. Forretningsordenen ble vedtatt for hvert Storting på basis av reglementskomiteens innstilling. Etter 1830 ble forretningsordenen i stor grad videreført uendret fra ett Storting til det neste. Større revisjoner ble imidlertid foretatt i 1839, 1871, 1890 og Det skjedde også vesentlige endringer i forretningsordenen på 1990-tallet. I 1993 vedtok Stortinget å etablere en kontroll- og konstitusjonskomité, til erstatning for den tidligere kontrollkomiteen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen skulle være en fagkomité på linje med de andre fagkomiteene i Stortinget, men med utvidede fullmakter. 29 Etableringen var et avgjørende grep for å styrke de folkevalgte sin kontroll med regjering og forvaltning. I 1994 ble forretningsordenen endret for å regulere hvordan Stortinget skulle konsulteres ved utforming av norske posisjoner ved forhandlinger i EØS-komiteen. Begrunnelsen var å sikre Stortinget en åpen og demokratisk adgang til informasjon og påvirkning før regjeringen fattet beslutninger i EØS-samarbeidet. 30 Etter å ha vært debattert i plenum flere ganger tidligere uten å få det nødvendige flertall ble åpne komitéhøringer innført som en prøveordning i Ordningen ble vedtatt med knappest mulig margin 80 mot 79 stemmer. Begrunnelsen var å skape mer åpenhet og et bedre beslutningsgrunnlag i Stortingets arbeidsform. 31 Saken om åpne høringer som prøveordning 26 Andenæs (2006) s Fliflet (2005) s. 285, Vasbotten (1940) s Innst. 350 S ( ) s Forhandl. i Stortinget ( ) s , jf. Innst. S. nr. 145 ( ). 30 Forhandl. i Stortinget nr. 221 ( ) s Forhandl. i Stortinget nr. 15 ( ) s

10 viser at forretningsordenens bestemmelser noen ganger kan bli til under sterk dissens. Prøveordningen ble forlenget flere ganger. I 2001 ble åpne høringer tatt inn i forretningsordenen som en permanent ordning, nå med tilslutning fra et samlet Storting. 32 Ordningen med spørsmål og interpellasjoner ble revidert i Revisjonen gikk blant annet ut på å innføre i forretningsordenen en organisert form for skriftlig besvarelse av spørsmål til medlemmer av regjeringen. En prøveordning med muntlig spørretime, som senere ble gjort permanent, ble også innført. 33 Vesentlige endringer i forretningsordenen knyttet til mindretallsrettigheter trådte i kraft i 2003, 2007, 2009 og 2012, jf. omtale under kapittel 5. Forretningsordenen gjennomgikk ellers en omfattende teknisk og språklig revisjon i Gjeldende forretningsorden ble vedtatt av Stortinget uten endringer 1. oktober Forretningsordenens rettslige status Forretningsordenen vedtas av Stortinget ved alminnelig flertall hvert år, 35 på linje med andre viktige plenarvedtak som skattevedtak og vedtagelse av statsbudsjettet. I forhold til den enkelte representant er det klart at forretningsordenen er formelt bindende. Det synes i dag å være enighet om at forretningsordenen, som andre plenarvedtak, også kan pålegge regjeringen plikter. I forhold til Stortinget selv, som når som helst kan endre reglene ved flertallsvedtak, kan det hevdes at forretningsordenen ikke er rettsregler, men skriftlige prosedyrer for Stortingets løpende virksomhet. Når en regel er formelt nedfelt i forretningsordenen, skaper det imidlertid en høy politisk terskel mot endring. Reglene i forretningsordenen oppfattes og etterleves av stortingsrepresentantene som juridisk bindende, også av flertallet, noe som taler for å se på dem som rettslige normer. 36 Forretningsordenen er hjemlet i Grunnloven og er med på å utfylle og presisere denne. Sammenholdt med at den vedtas ved alminnelig flertall hvert år, er det rimelig å sidestille forretningsordenen trinnhøydemessig med andre plenarvedtak av ett års gyldighet. 32 Forhandl. i Stortinget nr. 238 ( ) s Forhandl. i Stortinget ( ) s Innst. 350 S ( ). 35 Forretningsordenen 1 annet ledd, jf Sejersted (2002) s

11 2.3 Forholdet til statsretten Grunnloven inneholder de grunnleggende regler om statens styre, og er en del av forfatningsretten. Grunnloven er Norges konstitusjon. Stortinget eksisterer i kraft av Grunnloven, og Stortingets virksomhet må holde seg innenfor de rammer Grunnloven setter. 37 Grunnloven selv har få bestemmelser om Stortingets nærmere organisering og arbeidsform. Grunnloven 66, jf. 80 annet ledd, legger imidlertid til grunn at det blir gitt nærmere regler om Stortingets organisering og funksjon. 38 Slike regler finner vi i Stortingets forretningsorden. Forretningsordenen er også en del av forfatningsretten. 39 Den vedtas hvert år av Stortinget i plenum og er formelt bindende for Stortinget selv. 40 Etter at statsrådene fikk rett til å møte i Stortinget og delta i forhandlingene, ble også de pålagt å følge reglene i forretningsordenen når de møter i Stortinget. 41 Stortingets forretningsorden gir viktige bestemmelser om Stortingets konstituering ( 1), om presidentskapet ( 6 7), om komiteene og deres arbeidsordning (kapitlene 3 og 4), om behandling av lovforslag ( 42), om behandling av saker om konstitusjonelt ansvar ( 44), om interpellasjoner og spørsmål (kapittel 10), om avvikling av møter og debatter i Stortinget ( 51 57) og om representantenes taushetsplikt. For å kunne forstå hvordan arbeidet i Stortinget foregår er det helt nødvendig med kjennskap til forretningsordenen. 42 Det ledende prinsipp ved avgjørelsen av hva Stortinget kan bestemme i sin forretningsorden, må være at man der kan fastsette en hvilken som helst regel om Stortingets arbeidsformer så lenge ikke det motsatte er uttrykkelig fastsatt eller forutsatt i Grunnloven. 43 Stortinget selv har helt siden 1815 løpende justert og bygget ut sin forretningsorden slik at Stortingets interne regler skal være tilpasset samfunnsutviklingen og skiftende politiske realiteter. Utformingen av forretningsordenen er av stor betydning for at Stortinget skal kunne utnytte sitt maktpotensial Smith (2015) s Fliflet (2005) s Fliflet (2005) s Forretningsordenen 1, jf Forretningsordenen Smith (2015) s Vasbotten (1940) s Wahl (2014) s. 2. 8

12 2.4 Ulike former for regler i Stortingets forretningsorden Reglene i forretningsordenen er av ganske ulik karakter. Noen av reglene kan sees på som pliktregler, såkalte «skal-regler». At noen har en plikt betyr at «det foreligger en norm som påbyr eller forbyr ham noe». 45 Ved en pliktregel har Stortinget pålagt seg selv å følge opp innholdet i bestemmelsen. Andre regler kan vi se på som kompetanseregler, eller «kanregler». Stortinget har gitt seg selv adgang til visse reaksjoner eller til å følge visse prosedyrer men de er ikke forpliktet til å anvende denne kompetansen. Endelig kan en og samme regel være både en kompetanseregel og en pliktregel, ved at Stortinget plikter å bruke den kompetanse som er gitt gjennom regelen. For pliktregler i forretningsordenen er det videre av betydning å vurdere om plikten kan utledes direkte fra Grunnloven, slik at den vurderes som en konstitusjonell plikt. Pliktbegrepet er ifølge Eckhoff ikke avhengig av om det eksisterer formelle sanksjoner mot pliktbrudd, hvor det er nedfelt andre normer som bestemmer hvordan brudd på pliktnormen skal sanksjoneres. Med sanksjoner menes her negative sanksjoner i form av straff, erstatning, disiplinærstraff e.l. I tillegg til plikter med formelle sanksjoner ved brudd eksisterer det forbud eller påbud som ikke er sanksjonerte. Eckhoff nevner som eksempel pliktnormer for offentlige myndigheter nedfelt i lov eller instruks, hvor det ikke er aktuelt med sanksjoner ved normbrudd. Det finnes også uformelle sanksjoner mot brudd på pliktregler. Her kreves det vanligvis at det står en autoritet bak normen, og at brudd utløser kritikk. 46 Den enkelte pliktregel i forretningsordenen, sammenholdt med bestemmelser i Grunnloven og ev. konstitusjonell sedvane, kan være en konstitusjonell plikt og dermed i prinsippet omfattet av lov 5 feb 1932 nr. 1 om ansvar for handlinger som påtales ved Riksrett (ansvarlighetsloven). 47 Alternativet til en konstitusjonell plikt er en rettslig plikt uten konstitusjonell rang. Dersom en pliktregel i forretningsordenen ikke vurderes som en konstitusjonell plikt, vil den ikke kunne sanksjoneres ved Riksrett. Spørsmålet er om pliktregler i forretningsordenen uten konstitusjonell rang kan kalles rettslige plikter selv om det ikke er fastsatt formelle sanksjonsregler i forretningsordenen. I tillegg til rettsregler anvendes i statsretten begrepet «politiske normer». Med «politiske normer» menes i henhold til Sejersted oppfatninger om hvordan de politiske aktører bør eller ikke bør forholde seg, som har en viss utbredelse, og som kan virke inn på hvordan de hand- 45 Eckhoff (1991) s Eckhoff (1991) s Ansvarlighetsloven

13 ler. 48 Dette er ikke-rettslige regler som styrer Stortingets bruk av egen kompetanse. Politiske normer er praktisk viktige, og kan legge klare føringer for hvordan Stortinget utøver sin virksomhet. De kan oppleves like bindende som rettslige normer. 49 Dersom en regel i forretningsordenen ikke vurderes å være en rettslig plikt, kan den alternativt karakteriseres som en politisk norm. 2.5 Riksrett og sanksjoner for brudd på forretningsordenen Generelt om Riksretten og stortingsrepresentantene Riksrettsordningen følger av Grl. 86 og 87. Ordningen ble betydelig endret i Grunnlaget for endringene ble lagt gjennom to utredninger. Frøiland-utvalget ble oppnevnt av Stortinget i 2000 og leverte sin rapport i september De foreslo at riksrettsordningen skulle oppheves. Forslaget var begrunnet i rettssikkerhets- og effektivitetshensyn. 50 Da utvalgets innstilling ble behandlet av kontroll- og konstitusjonskomiteen i Stortinget, mente komiteen at alternativer til Riksretten burde utredes videre. Stortinget ga sin tilslutning til dette. 51 Kosmo-utvalget avga innstilling i Utvalget fremmet forslag til en helt ny riksrettsordning der riksrettsansvaret skulle omfatte handlinger som bare statsråder, høyesterettsdommere og stortingsrepresentanter kan gjøre seg skyldig i, og som er av en kvalifisert karakter. En slik avgrensning av Riksrettens kompetanse ville gi godt samsvar mellom handlingene og den eksklusive behandling landets høyeste embeter og verv ville få gjennom riksrettssystemet. 52 Utvalget pekte også på at behovet for et riksrettsinstitutt for å løse tvister mellom regjering og Storting ikke lenger var til stede. Stortinget vedtok i 2007 endringer i Grunnloven og i Stortingets forretningsorden i tråd med innstillingene fra kontroll- og konstitusjonskomiteen og Kosmo-utvalget. 53 På samme tid trådte endringer i ansvarlighetsloven og riksrettergangsloven i kraft. Riksretten har vært satt åtte ganger. Alle sakene var mot medlemmer av regjeringen, og seks av dem ble reist i perioden Siste gang Riksretten var i funksjon, var i saken mot ministeriet Abraham Berge i Sak har aldri vært reist mot stortingsrepresentanter. 48 Sejersted (2002) s Sejersted (2002) s Dokument nr. 14 ( ). 51 Forhandl. i Stortinget ( ) s Dokument nr. 19 ( ) s Forhandl. i Stortinget ( ) s Andenæs (2006) s

14 Någjeldende riksrettsordning har Stortinget som påtalemyndighet. Riksretten avgjør i saker som Stortinget anlegger mot statsrådets, Høyesteretts eller Stortingets medlemmer for «straffbart eller annet rettsstridig forhold» når de har brutt sine «konstitusjonelle plikter», se Grl. 86 første ledd. Riksrettens kompetanse er eksklusiv. Ingen annen domstol kan dømme i de saker som hører under Riksretten. 55 Med «rettsstridig forhold» i Grl. 86 første ledd menes brudd på rettsregler. Riksrettsansvaret kan gjøres gjeldende kun når det foreligger brudd på rettsregler. Brudd på politiske normer hører nå ikke inn under Riksretten. «Konstitusjonelle plikter» vil i utgangspunktet være plikter for vedkommende verv eller embete som følger av Grunnlovens bestemmelser, ev. supplert med plikter som følger av konstitusjonell sedvanerett. 56 Ansvaret for å oppfylle de konstitusjonelle pliktene kalles konstitusjonelt ansvar. For Stortingets medlemmer vil det konstitusjonelle ansvaret også gjelde vararepresentanter. 57 Riksretten er en ansvars- og straffedomstol. Straffansvar kan bare ilegges med hjemmel i lov. Det følger av Grl. 96 første ledd. Dette prinsippet gjelder også for Riksretten. Riksrettens kompetanse er som retningslinje angitt gjennom de straffbare forhold som konkret er nevnt i ansvarlighetsloven. Handlinger som rammes av straffeloven, faller bare inn under Riksrettens kompetanse dersom de begås samtidig med brudd på konstitusjonelle plikter eller i seg selv representerer brudd på en konstitusjonell plikt. Ansvarlighetslovens bestemmelser antas å dekke de fleste lovbrudd som kan anses som brudd på konstitusjonelle plikter. 58 Bestemmelser om straff og erstatning i øvrig lovgivning supplerer ansvarlighetsloven, jf. 1 annet ledd. Foreldelsesfristen for adgangen til å reise straffesak etter ansvarlighetsloven er «ikke i noget tilfelle» «kortere enn 15 år», jf. 5 første ledd. Fremtidige Storting etter valg har derfor anledning til å ta ut riksrettstiltale mot hele eller deler av et tidligere Storting Nærmere om Hauglin-saken Odelstinget klargjorde gjennom Hauglin-saken Riksrettens kompetanse knyttet til Grl. (daværende) 86 første ledd og vilkåret om at handlingene måtte være begått av statsråder, høyesterettsdommere og stortingsrepresentanter «som sådanne». Odelstingets flertall konkluderte med at det bare er forhold knyttet til de konstitusjonelt ansvarlige personers embetsmessige utførelse eller utførelse av verv som hører inn under Riksretten. 55 Fliflet (2005) s Dokument nr. 19 ( ) s Andenæs (2006) s Dokument nr. 19 ( ) s

15 Saken gjaldt en stortingsrepresentant som ble beskyldt for å gi uriktige opplysninger om bostedsforhold for slik å skaffe seg for stor diettgodtgjørelse. 59 Flertallet mente at å heve for mye stortingsgodtgjørelse lå klart utenfor området for den konstitusjonelle oppgave som var tillagt en stortingsrepresentant. Hauglin-saken hørte dermed under de alminnelige domstoler ikke Riksretten. 60 Kosmo-utvalget påpekte at selv om man tar Hauglin-saken som utgangspunkt, vil det like fullt være handlinger som hører inn under Riksretten selv om «hvem som helst» kan utføre dem. Brudd på taushetsplikten eller det å la seg bestikke er handlinger utført av en statsråd, en høyesterettsdommer eller en stortingsrepresentant som etter omstendighetene vil kunne høre inn under Riksretten. Utvalget sier samtidig at det ikke i dag foreligger nærmere holdepunkter for hvordan grensen skal trekkes for hvilke forhold av denne typen som omfattes av Riksrettens kompetanse. 61 Andenæs hevder at brudd på taushetsplikten er en krenkelse av den særlige plikten som følger med vervet som statsråd og stortingsrepresentant, uansett om bruddet har skjedd under utøvelse av privat virksomhet, og at dette også er forutsatt i ansvarlighetsloven Om Riksrett og stortingsrepresentanters brudd på forretningsordenen Ansvarlighetsloven 12 har bestemmelser om representantene og forretningsordenen. Det følger av annet punktum at «den representant» som uten gyldig grunn «forsettlig» unndrar seg fra å delta i Stortingets forhandlinger eller som «ikke retter sig efter Stortingets forretningsorden» straffes med bøter. Formuleringen «den representant» kan tyde på at bestemmelsen har enkeltrepresentanter som pliktsubjekt. En slik tolkning understøttes av reelle hensyn. Stortinget selv kan ved simpelt flertall endre forretningsordenen dersom flertallet ikke ønsker å rette seg etter eksisterende bestemmelser. Forutsetningen er at endringen ikke er i strid med Grunnloven. Det må videre kunne legges til grunn at kravet til forsettlig handling gjelder både for deltagelsen i forhandlingene og for den som ikke retter seg etter forretningsordenen. Dersom en enkeltrepresentant forsettlig ikke retter seg etter bestemmelsene i forretningsordenen, kan vedkommende derfor ha gjort seg skyldig i brudd på ansvarlighetsloven 12. Grunnloven 66 siste punktum etablerer en plikt for «enhver» til å rette seg etter forretningsordenen. Lest i sammenheng med resten av bestemmelsen legges det til grunn at «enhver» 59 Innst. O. nr. 26 ( ) s Forhandl. i Odelstinget nr. 11 ( ) s Dokument nr. 19 ( ) s Andenæs (2006) s

16 betyr enhver representant. Så vel brudd på ansvarlighetsloven 12 som brudd på Grl. 66 siste punktum, sammenholdt med Grl. 86, kan derfor utgjøre brudd på konstitusjonelle plikter for en representant som ikke retter seg etter forretningsordenen. En slik situasjon er likevel betinget av at den aktuelle bestemmelsen i forretningsordenen er en rettslig plikt. Bruddet må være «rettsstridig», jf. Grl. 86 første ledd første punktum. I tillegg må saken, etter Stortingets egen oppfatning, være «så vidt betydningsfull» at den kommer inn under riksrettsordningen. 63 Det må derfor foretas en helhetsvurdering av forholdets karakter og alvorlighetsgrad. Dersom uttalelsene i Kosmo-utvalget legges til grunn, vil det være begrenset hvilke konstitusjonelle plikter utover det å være representant en stortingsrepresentant kan bryte slik at det medfører riksrettsansvar. Utvalget pekte her på taushetsplikten og opplysningsplikten som konstitusjonelle plikter. Taushetsplikten er omhandlet i forretningsordenen 75 samt i ansvarlighetsloven 14. Andre bestemmelser i forretningsordenen ble ikke nevnt. Det ble i 2007 gjort betydelige endringer i ansvarlighetsloven for å tilpasse loven til den nye riksrettsordningen. 64 Paragraf 12 ble imidlertid ikke endret. Smith påpeker at ansvarlighetsloven ikke ble så grundig gjennomgått ved reformen i 2007 at den uten videre skapte klarhet i hvor grensene for riksrettsansvaret for høyesterettsdommere går. 65 Det samme kan muligens sies om riksrettsansvaret for stortingsrepresentanter ved eventuelle brudd på forretningsordenen. I dokument 14 ( ) drøftet en arbeidsgruppe alternative sanksjonsformer ved brudd på stortingsrepresentantenes plikter. Gruppen var bredt politisk sammensatt, med medlemmer fra samtlige partigrupper på Stortinget. Gruppen gjennomgikk gjeldende regler i forretningsordenen og konkluderte med at mange av dem måtte ansees å innebære konstitusjonelle plikter for representantene. Arbeidsgruppen nevnte som eksempler taushetsplikten, plikten til å møte i komiteene, forbudet mot å gjengi uttalelser fra andre komitémedlemmer i lukket møte, forbudet mot å gjengi innstillinger før de er avgitt og plikten til å registrere sine verv og økonomiske interesser. Brudd på slike plikter kan bare sanksjoneres ved riksrettssak. Arbeidsgruppen mente at dette meget sjelden vil bli aktuelt, slik at brudd på representantenes plikter fastsatt i forretningsordenen i praksis ikke vil få konsekvenser i form av formelle sanksjoner. 66 I sin behandling av dokument 14 ( ) kommenterte ikke presidentskapet konkret hva som måtte ansees å være konstitusjonelle plikter, og heller ikke om brudd ville bli sanksjonert 63 Innst. O. nr. 28 ( ) s Innst. O. nr. 38 ( ). 65 Smith (2015) s Dokument 14 ( ) s

17 i praksis. 67 Det er derfor ikke mulig å trekke noen klare slutninger om hva Stortinget selv legger til grunn som brudd på konstitusjonelle plikter i forretningsordenen. Arbeidsgruppen var på sin side enstemmig i sine bemerkninger i rapporten om hvilke plikter i forretningsordenen som måtte ansees som konstitusjonelle. Når representanter fra samtlige (i 2012) partier på Stortinget gir eksempler på hvilke konstitusjonelle plikter de selv mener hviler på dem som representanter, må dette kunne vurderes som en relevant rettskilde og tillegges en viss vekt. Stortingets manglende vilje til å uttale seg konkret om hvilke rettslige plikter i forretningsordenen som er av konstitusjonell karakter, kan bety at Stortinget ønsker at alle pliktregler formelt sett skal vurderes som konstitusjonelle. Spørsmålet er om det likevel finnes en kjerne av rettslige plikter i forretningsordenen som klart vurderes som konstitusjonelle, og som er aktuelle for påtale ved Riksrett, mens enkelte andre i praksis blir ansett som plikter uten konstitusjonell rang. Vurderingen må ta utgangspunkt i Grunnlovens bestemmelser og Stortingets egen helhetsvurdering av pliktens karakter og betydning og hvor alvorlig et eventuelt brudd ansees å være. Det må også vektlegges at brudd på forretningsordenen må være forsettlig, jf. ansvarlighetsloven 12, noe som innebærer at hvert forhold må vurderes for seg. Stortingets praksis knyttet til tolkning og praktisering av enkeltbestemmelser vil her være av stor betydning Rettslige sanksjoner En pliktbestemmelse i forretningsordenen som ikke vurderes som en konstitusjonell plikt, kan kalles en rettslig plikt uten konstitusjonell rang. Den vil da ikke være omfattet av riksrettsansvaret. For rettslige plikter uten konstitusjonell rang er det av interesse å se på om forretningsordenen selv har rettslige sanksjonsbestemmelser, eller om Stortinget anvender andre typer sanksjoner ved pliktbrudd. En annen problemstilling er om rettslige sanksjoner i forretningsordenen kan anvendes samtidig med riksrettsinstituttet ved brudd på konstitusjonelle plikter. Forretningsordenen har kun én formell bestemmelse om sanksjoner for brudd på forretningsordenens regler, se 58. Dette kan bety at Stortinget ønsker at brudd på reglene i forretningsordenen primært skal søkes løst uformelt, på politisk nivå. Man vil unngå å etablere formelle sanksjoner for å løse konflikter mellom likemenn. En slik tolkning understøttes av innstillingen fra presidentskapet om dokument 14 ( ). Presidentskapet viser til arbeidsgruppens omtale av alternative sanksjonsmåter for brudd på representantenes plikter. Arbeidsgruppen konkluderte med at det allerede finnes formelle sanksjoner for brudd i form av Riks- 67 Innst. S. nr. 259 ( ). 14

18 rett, og også mange uformelle måter å påtale uønsket adferd på. Presidentskapet støttet arbeidsgruppen i at det ikke er behov for ytterligere sanksjonsregler i forretningsordenen, og fremmet ikke forslag om endringer på dette punktet. Dette har som konsekvens at selv om flere av pliktene i praksis ikke vurderes som konstitusjonelle, vil ikke Stortinget gi slipp på den formelle muligheten til å benytte riksrettsinstituttet. Riksrett vurderes som et både nødvendig og tilstrekkelig «ris bak speilet» for brudd på bestemmelsene i forretningsordenen dersom uønsket opptreden ikke kan løses på annen måte. Paragraf 58 i forretningsordenen er en sanksjonsbestemmelse som gjelder overtredelse av bestemmelsene under kapittel 7 «Debattene». Dette følger av ordlyden i annet ledd, som viser til «fratas ordet» og «forhandlingene». Uttalelser i dokument 14 ( ) trekker i samme retning. Der sies det at det gir liten mening å vise en representant bort fra forhandlingene for en dag dersom vedkommende har gjort seg skyldig i brudd på regler i forretningsordenen i andre sammenhenger. Bestemmelsen er derfor lite anvendelig ved brudd på pliktregler utenom forhandlingene. 68 Det er stilt spørsmål ved om bruk av rettslige sanksjoner etter 58 vil kunne utelukke bruk av riksrettsinstituttet på et senere tidspunkt. I dokument 14 ( ) sies det imidlertid at former for sanksjoner som kan sammenlignes med «ordensstraff» som følge av tjenesteforsømmelse neppe vil stenge for senere riksrettssak, og at bestemmelsen i 58 antagelig kan vurderes som en slik sanksjon. 69 Det betyr at man i forretningsordenen kan anvende rettslige sanksjoner av typen formell kritikk og kortvarig utestengelse fra komiteene uten at Stortinget mister muligheten til Riksrett senere. Dokument 14 ( ) drøfter i tillegg andre sentrale rettslige spørsmål knyttet til eventuelle nye rettslige sanksjoner i forretningsordenen. Vedtak om sanksjonering stiller krav til riktig faktum og en prosess som ivaretar rettssikkerheten til representanten. Ved nye sanksjonsregler bør det også utarbeides egne regler for behandlingen av regelbrudd. 70 De nevnte rettslige problemstillinger kan også være en begrunnelse for at presidentskapet og Stortinget selv ikke ønsker å innføre ytterligere rettslige sanksjoner mot representantene Ikke-rettslige sanksjoner Foruten de formelle sanksjonene knyttet til riksrettsinstituttet, alminnelige strafferettslige sanksjoner og sanksjoner etter forretningsordenen 58 eksisterer det i Stortinget en rekke uformelle måter å sanksjonere uønsket adferd på. Det er altså ikke slik at det er «fritt frem» 68 Dokument 14 ( ) s Dokument 14 ( ) s Dokument 14 ( ) s

19 verken for enkeltrepresentanter, komiteer eller partigrupper til å bryte forretningsordenens bestemmelser. Stortingspresidenten eller presidentskapet vil muntlig kunne påpeke uønsket adferd av enkeltrepresentanter direkte til representanten Presidentskapet kan også sende skriftlige henstillinger til komiteene eller partigruppene. I tillegg avholdes det halvårlige møter mellom presidentskapet og komitélederne, hvor uønskede forhold kan påpekes. Lederne for partigruppene vil også kunne stramme inn adferden hos enkeltrepresentanter eller fraksjoner, muntlig eller gjennom gruppereglementene. Dokument 14 ( ) gir eksempler på andre mulige uformelle sanksjoner som vil kunne anvendes uten hjemmel i lov eller forretningsorden. Stortinget kan i vedtaks form gi uttrykk for kritikk mot en representant. Fra presidentens talerstol kan det gis muntlig kritikk mot en representant, en kritikk som vil gjenfinnes i referatet fra forhandlingene. Dette vil antagelig være en alvorlig sanksjon mot den aktuelle representanten. Utestengelse fra komiteene eller fra Stortinget over en lengre periode vil ikke kunne gjøres uten klar hjemmel. Å utelukke en representant fra hele stortingsperioden kan Stortinget ikke gjøre uten å endre Grunnloven. 75 Det følger av Grl Plikter på kollegium 3.1 Plikter på Stortinget Plikt til å ha en forretningsorden Grunnloven gir gjennom 66 siste punktum hjemmel for å kunne ha en forretningsorden. Ifølge Fliflet forutsetter Grunnloven at det blir gitt nærmere regler for Stortingets egen arbeidsordning. 76 Bestemmelsen må tolkes som en kompetanseregel. Det er Stortinget som er gitt kompetansen, jf. ordlyden «den der vedtatte» som peker tilbake på Stortinget i første punktum. Det er overlatt til Stortinget selv om det vil gjøre bruk av kompetansen. Ordlyden «Stortingets reglement godkjennes» i forretningsordenen 1 annet ledd annet punktum må imidlertid tolkes dithen at Stortinget skal ha et «reglement». Reglement er ensbe- 71 Kolle Grøndahl (2016). 72 Dokument 14 ( ) s Dokument 14 ( ) s Se som eksempel Arbeiderpartiets gruppereglement. 75 Vasbotten (1940) s Fliflet (2005) s

20 tydende med forretningsorden. 77 Det legges til grunn at det med «godkjennes» menes at det er Stortingets flertall som skal stå for godkjenningen. Sammenholdt med 2 viser bestemmelsen at forretningsordenen vedtas kun for det enkelte Storting. Stortinget plikter derfor å vedta forretningsordenen på nytt hvert år, ved konstitueringen. Hensynet bak regelen er at ett Storting ikke skal kunne binde kommende Storting. 78 Brudd på pliktregelen i forretningsordenen 1 annet ledd annet punktum, jf. 2, vil kunne være brudd på en konstitusjonell plikt. Dette følger av Grl. 66 sammenholdt med Grl. 86 og ansvarlighetsloven 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, se omtalen under punkt Praksis viser at hvert Storting lojalt har fulgt opp plikten til å ha en forretningsorden, og til å vedta denne på nytt hvert år. Det er sannsynlig at det enkelte Storting helt fra 1815 og frem til i dag har vurdert det som nødvendig for utøvelsen av sin myndighet å vedta interne regler om arbeidsordning, komitéstruktur og konstituering. På et gitt tidspunkt er praksis så nedfelt som en regel i selve forretningsordenen. Mulige endringer i forretningsordenen blir grundig utredet av reglementskomiteer eller utvalg og forankret i partigruppene før de vedtas. Et kjennetegn ved reglementskomiteene som foreslår endringer overfor presidentskapet er at de tilstreber konsensus. Kontroversielle forslag til endringer blir oftest ikke foreslått, og kommer derfor heller ikke inn i forretningsordenen. Det gjør at forretningsordenens ordlyd består, mens Stortingets praksis over tid delvis endrer eller utfyller bestemmelsene. 79 Brudd på bestemmelsen i 1 vil derfor trolig ikke forekomme. Dersom et flertall i Stortinget likevel skulle bryte plikten til å vedta forretningsordenen på nytt et år, er det lite sannsynlig med formelle sanksjoner. Den eksisterende forretningsordenen er jo fortsatt gyldig og vil bli fulgt inntil det nye Storting vedtar noe annet. I praksis vil nok forholdet bli forsøkt ryddet opp i så snart feilen er oppdaget. Dersom flertallet opphever forretningsordenen, vil det være klart i strid med plikten til å ha et reglement, og representere et alvorlig brudd på en konstitusjonell plikt. Det er lite sannsynlig at et flertall på det samme Storting tar ut tiltale mot seg selv. Et fremtidig Storting etter valg vil imidlertid ha anledning til å ta ut riksrettstiltale mot hele eller deler av et tidligere Storting Hansen (1995) s Vasbotten (1940) s Stordrange (1998) s Sejersted (2002) s

21 3.1.2 Plikt til å velge presidentskap Det følger av Grl. 73 første ledd at Stortinget plikter å velge en president, fem visepresidenter og to sekretærer. Valget av president, visepresidenter og sekretærer er altså en konstitusjonell plikt som følger direkte av Grunnlovens bestemmelser. Begrepet «presidentskap» forekommer imidlertid ikke i Grunnloven. I en debatt i Stortinget i 1958 om utvidelse av presidentskapet ble det presisert av talere fra flere partier at presidentskapet ikke er instituert gjennom Grunnloven. Hjemmelen for et presidentskap er kun Stortingets eget reglement, slik det vedtas hvert år av hvert enkelt Storting. 81 Det må derfor legges til grunn at Grunnloven ikke oppstiller noen plikt for Stortinget til å ha et presidentskap. Bestemmelsen i forretningsordenen 7 første ledd slår fast at den president og de visepresidenter som er valgt etter 6 «danner» Stortingets presidentskap. At Stortinget har et presidentskap er også lagt til grunn i flere andre bestemmelser i forretningsordenen. I 23 annet ledd og 27 første ledd heter det at en beslutning kan bringes inn for «presidentskapet» for avgjørelse. Videre sier 33 første ledd at «Presidentskapet» fastsetter når Stortinget skal møte. En ordlydsfortolking av 7 sammenholdt med en fortolkning ut fra sammenhengen tilsier at 7 første ledd er en pliktregel. Et eventuelt brudd på plikten etter 7 første ledd til å danne et presidentskap vil kunne vurderes som brudd på en konstitusjonell plikt som kan føre til riksrettstiltale. Dette følger av Grl. 66 sammenholdt med Grl. 86 og ansvarlighetsloven 12, jf. punkt På samme måte som med forretningsordenen har Stortinget siden begynnelsen av 1800-tallet funnet det nødvendig å ha et presidentskap. Hovedoppgaven til presidentskapet er å være et slags administrasjonsutvalg for Stortinget, i tillegg til å lede og organisere møtene i plenum. Presidentskapet har også en sentral rolle som «koblingsboks» mellom politiske og administrative prosesser på Stortinget. 82 Det er derfor lite sannsynlig at flertallet skulle velge ikke å organisere Stortingspresidenten og visepresidentene i et kollegium. Dersom det likevel skulle skje, vil flertallet enkelt kunne unngå sanksjoner ved å vedta de nødvendige endringer i forretningsordenen. Det er ikke noe konstitusjonelt i veien for at flertallet kan gjøre en slik endring, så lenge plikten etter Grunnloven til å velge en president, fem visepresidenter og to sekretærer er overholdt. Hvis forretningsordenen ikke endres, vil mangelen på et presidentskap i praksis sette mange av bestemmelsene i forretningsordenen ut av spill. Stortinget vil da få svekket sine muligheter til å utøve sin myndighet. En slik situasjon vil være klart i strid med forretningsordenen og 81 Forhandl. i Stortinget (1958) s Heidar (2014) s

22 representere et alvorlig brudd på en konstitusjonell plikt. Et nytt Storting etter valg vil på dette grunnlag kunne reise riksrettstiltale mot flertallet i et tidligere Storting. Stortinget la fra starten av stor vekt på at presidentskapet skulle være «tingets tjenere, ikke dets herrer». 83 I en kortere periode fra 1870-årene og frem til rundt århundreskiftet var imidlertid presidentskapet et politisk organ i Stortinget, med sentrale politiske funksjoner. Det er i dag sikker praksis for at presidentskapet ikke er en arena for politisk maktutøvelse. Det er ut fra samme tankegang tradisjon for at Stortingspresidenten foreslår at politiske saker eller saker som kan bli politisk kontroversielle, legges frem for partigruppenes ledere til avgjørelse. 84 En interessant problemstilling er hva som vil skje dersom presidentskapet igjen blir en politisk aktør. Vi har da, som følge av langvarig praksis, et brudd på en politisk plikt. En mulig løsning kan være at flertallet vedtar å regelfeste dagens praksis i forretningsordenen. Ved sterke flertall i Stortinget som eventuelt ønsker et politisk presidentskap, er dette imidlertid ikke en farbar vei. En annen mulighet som kan virke politisk nøytraliserende, er å endre antallet medlemmer i presidentskapet slik at alle partier er representert. En slik løsning ble fremsatt i 1958 da stortingsrepresentant Per Borten fra Senterpartiet fremmet forslag om å utvide presidentskapet fra 6 til 9 medlemmer. Forslaget falt med 72 mot 65 stemmer Plikt til å sikre at alle representanter får plass i en fagkomité Grunnloven har ingen bestemmelser om komiteer og komitébehandling i Stortinget. Det foreligger derfor ingen konstitusjonell plikt til verken å organisere Stortinget i komiteer eller til å etablere et gitt antall komiteer. I forretningsordenen, derimot, har komiteene en sentral plass. Kapittel 3 i forretningsordenen omhandler de ulike komiteene på Stortinget, deres oppbygning, ansvarsområder og saksbehandling. Kapittel tar for seg fagkomiteenes arbeidsordning. At bestemmelsene i kapittel 4 bare gjelder fagkomiteene følger av 22 første ledd sammenholdt med 14. Straks etter konstitueringen utnevner Stortinget en valgkomité som kommer med innstilling til hvordan Stortingets faste komiteer skal være sammensatt. 86 Etter forretningsordenen 12 følger det at «samtlige representanter» unntatt Stortingets president «fordeles» på de opplistede fagkomiteer. Stortinget har dermed gjennom 12 pålagt seg selv en plikt til å utnevne fagkomiteer og til å gi alle representanter plass i (minst) en fagkomité. 83 Kaartvedt (1964) s Hansen (1995) s Forhandl. i Stortinget (1958) s Forretningsordenen 10 første ledd fjerde punktum. 19