Menneskerettigheter i et fugleperspektiv

Transkript

1 KAPITTEL 31: 445 Del VI: Menneskerettigheter i et fugleperspektiv

2 KAPITTEL 32: TILBAKEBLIKK 447 KAPITTEL 32: Tilbakeblikk Menneskerettigheter dekker mange og forskjellige forhold. Samtidig involverer de et stort antall aktører. Det kan derfor til tider være vanskelig å orientere seg i dette landskapet. Som en form for oppsummering kan det være tjenelig å se menneskerettighetene i et fugleperspektiv. Internasjonale menneskerettigheter tilhører det juridiske fagfeltet folkerett (eller internasjonal rett, «public international law»). Folkerett er rettsforholdet mellom stater og dekker mange forskjellige forhold, som transport, fiske, miljøvern, nedrustning og diplomatiske forbindelser. Folkeretten bygger på at alle stater er formelt like, og at de i utgangspunktet råder fritt over sitt territorium (statssuverenitet). Innskrenkninger i denne råderetten kan følge av folkerettslig sedvane, slik det for eksempel er tilfelle for forbudet mot folkemord og slaveri og for mange av menneskerettighetene. Viktigere er det at innskrenkninger i råderetten skjer ved at statene inngår avtaler seg imellom som kalles konvensjoner, traktater, protokoller og lignende. Det finnes en lang rekke slike internasjonale avtaler, deriblant menneskerettighetskonvensjoner. Internasjonale menneskerettigheter er forskjellige fra mye av den øvrige folkeretten på ett viktig punkt: De regulerer ikke rettsforholdet mellom stater, men i stater, ved at de gir individene rettigheter vis-à-vis statene. Disse rettighetene er slik at statene forplikter seg til å behandle eller beskytte individene på en bestemt måte. Menneskerettigheter finnes også på det nasjonale planet, for eksempel i grunnlov eller vanlig lov. Disse rettighetene kan være formulert helt likt som de internasjonale menneskerettighetene, eller de kan ha fått et noe annet uttrykk. Den grunnlovssikrede ytringsfriheten i Norge er for eksempel en helt annen enn den man finner i EMK artikkel 10. Poenget her er at de nasjonale menneskerettighetene har statene gitt individene i kraft av sin myndighet til å bestemme over sitt territorium (jurisdiksjon). De internasjonale menneskerettighetene blir derimot til gjennom det samarbeidet de likestilte statene inngår. Suvereniteten spiller også en rolle her, men bare i forhold til om statene ønsker å slutte seg til konvensjonene eller ei. Noen instruksjonsmyndighet eller lovgivningsmyndighet finnes ikke på det internasjonale planet. Utviklingen av nasjonale regler kan på denne måten ses som en vertikal prosess, mens den internasjonale er horisontal. De internasjonale institusjonene, som for eksempel FN og Europarådet, utvikler rettigheter. Dette skjer først og fremst gjennom utforming av konvensjoner og

3 448 DEL VI: MENNESKERETTIGHETER I ET FUGLEPERSPEKTIV tilleggsbestemmelser, men også ved tolkning av rettighetene gjennom klagesaker, rapporter og generelle kommentarer. Institusjonene vil også kunne bidra til å sette i gang prosesser som leder frem til nye rettigheter, for eksempel gjennom internasjonale konferanser eller støtte til utredningsarbeid. Institusjonene gjør samtidig en viktig oppgave i å bidra til at rettighetene blir virkeliggjort for individene, enten gjennom å overprøve de nasjonale myndighetenes aktivitet på området (klagesaker og rapportbehandling), eller gjennom mer samarbeidsrelaterte bidrag (generelle kommentarer, faglig og teknisk støtte, organisering av konferanser og seminarer etc). Noen av disse institusjonene er opprettet som rene menneskerettighetsinstitusjoner (som den europeiske menneskerettighetsdomstolen og FNs menneskerettighetskomité), mens andre har menneskerettigheter som bare én av mange oppgaver (som FNs generalforsamling). De internasjonale institusjonene har intet maktapparat til rådighet for å iverksette de vedtakene som treffes. Vedtakenes effektivitet avhenger i stor grad av den faglige og politiske tyngden institusjonene har, og i hvilken grad vedtakene støttes av folkerettssamfunnet for øvrig. Noe verdenspoliti finnes ennå ikke, men i ekstreme tilfeller kan FNs sikkerhetsråd åpne for maktbruk i henhold til FN-pakten kapittel VII. Statene opptrer også på mange plan. For det første er det statene som står bak opprettelsen av de internasjonale institusjonene, og som bidrar til å utforme institusjonenes virksomhet (gjennom forslag, pengestøtte, samarbeid etc). Statene kan også arbeide for menneskerettigheter utenfor de formelle menneskerettighetsrammene, for eksempel gjennom å sette vilkår for bistand til fattige land, kritisere enkeltland som krenker menneskerettighetene, støtte demokratiseringsprosesser, foreslå resolusjoner i FNs generalforsamling etc. For å styrke dette arbeidet etablerer statene gjerne formelle eller uformelle samarbeidsformer. Statene bestemmer selv om de vil slutte seg til menneskerettighetskonvensjonene eller ei. Gjør de det, forplikter de seg til å sikre og respektere menneskerettighetene innenfor sitt ansvarsområde. Det innebærer ofte at de gjennomfører en rekke tiltak, for eksempel innen lovgivning, informasjon, utdanning, planlegging, kontrollordninger og økonomiske overføringer. Det er ikke alltid at statene er forpliktet etter konvensjonene til å gjennomføre slike tiltak, men det kan være hensiktsmessig for å nå målene om å sikre og respektere rettighetene. Individene er bærere av rettighetene: Det er de som skal respekteres og beskyttes. Individer i denne sammenheng er i utgangspunktet enkeltpersoner, men kan i visse sammenhenger også omfatte sammenslutninger av individer, som ikke-statlige organisasjoner og bedrifter. Individene er ikke selv ansvarlige for brudd på menneskerettigheter. Slikt ansvar er det bare statene som har. Individene har derimot ansvar etter humanitærretten (krigens folkerett) og etter internasjonal strafferett. De fleste stater i verden er organisert slik at individene i større eller mindre grad utpeker myndighetene. Den lovgivende forsamling utpekes gjerne gjennom valg, og denne igjen danner grunnlag for regjeringen og dermed forvaltningen. Noen steder foregår parallelle valg til nasjonalforsamling og presidentembete,

4 KAPITTEL 32: TILBAKEBLIKK 449 hvor presidenten danner regjering. Domstolene finner sin myndighet i den nasjonale lovgivningen. Dommerne kan utpekes av regjeringen, nasjonalforsamlingen, domstolene selv eller gjennom direkte valg. Poenget er at staten mer eller mindre tydelig gjenspeiler individene og deres ønsker og behov. Snur man det hele på hodet, vil man se at mange av de rettighetene som kalles menneskerettigheter, allerede finnes i nasjonal lovgivning, for eksempel ytringsfrihet, forbud mot tilbakevirkende lover, religionsfrihet og forbud mot tortur. Mer «moderne» rettigheter, som retten til arbeid eller retten til utdanning, har også vært lovregulert i noen land. Elementer av slike nasjonale menneskerettigheter har statene tatt med seg til internasjonale konferanser om utvikling av internasjonale menneskerettigheter. På den måte kan en si at ringen er sluttet, og at det (eneste) som har skjedd i prosessen, er at man har løftet vernet opp på et høyere plan. Det betyr at statene har gitt avkall på noe av den nasjonale selvråderetten og overlatt myndighet til det internasjonale samfunnet.

5 450 DEL VI: MENNESKERETTIGHETER I ET FUGLEPERSPEKTIV KAPITTEL 33: Fremtidstro «Fra å være et flagg tappert heist over barrikadene, er menneskerettighetene nå blitt juristenes daglige brød.» 576 Ordene er René Cassins, den franske juristen som var sjefsarkitekten for FNs verdenserklæring om menneskerettigheter. Sitatet danner utgangspunkt for noen linjer nedenfor om hvordan menneskerettighetsfremtiden muligens vil kunne bli. Denne fremtidstroen bygger forsøksvis på de erfaringene menneskerettighetshistorien gir oss. Sitatet fra Cassin viser at menneskerettigheter ikke lenger er luftige og idealistiske tanker, men er blitt hard og kald juss. Vi har dermed sett en utvikling fra idealisering til positivering. Det store skillet skjedde i 1948, hvor sentrale internasjonale menneskerettigheter ble nedskrevet i FNs verdenserklæring. Denne var ikke rettslig bindende. Det neste skillet skjedde derfor da de internasjonale menneskerettighetene ble gitt rettskraft, som da FNs to hovedkonvensjoner ble vedtatt i 1966 eller Europarådets menneskerettighetskonvensjon ble vedtatt i Siden er det kommet mange nye generelle og spesielle konvensjoner til, både innen FN og innen de regionale ordningene. Parallelt med at menneskerettighetene er blitt gjort juridisk forpliktende for de statene som slutter seg til konvensjonene, skjer en utvikling innen den folkerettslige sedvaneretten og etablerer dermed rettsregler som er bindende også utenfor konvensjonsregimene. De fleste bestemmelsene i verdenserklæringen regnes nå som sedvanerett. Sedvaneretten veier dermed til en viss grad opp for at mange av konvensjonene skjemmes av de tiltrådte statenes tallrike forbehold. Men hva forteller dette oss om fremtiden? Et hint er at utviklingen av nye rettigheter i konvensjoner (standardsettingen) så å si er stoppet opp, mest fordi det ikke er så mange flere kamper å kjempe, men også fordi noen av de siste kampene dreier seg om store interesser hvor de som søker ytterligere vern, typisk er svake (som urfolk). Fremover vil noen av rettighetene kunne presiseres og styrkes i egne konvensjoner eller tilleggsprotokoller, og i enda større grad gjennom konvensjonsorganenes praksis. Noen nye konvensjoner vil kanskje komme til, for ek- 576 Sitatet er hentet fra Torkel Opsahl, Begrepet menneskerettigheter, Statsmakt og menneskerett bind 2, Oslo 1995, side 217. Torkel Opsahl skrev også en inspirerende artikkel om å tvile på menneskerettighetene, inntatt i Statsmakt og menneskerett bind 2, Oslo 1995, side 285. Flere relevante artikler er samlet i Philip Alston and James Crawford (eds), The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Cambridge 2000.

6 KAPITTEL 33: FREMTIDSTRO 451 sempel om funksjonshemmede (som da løftes opp fra «erklæringsnivået») og eldre (på samme måte som barn har fått sitt gjennom barnekonvensjonen). Kanskje noen rettigheter skytes ut til særkonvensjoner med egne gjennomføringsmekanismer, slik det er skjedd for eksempelvis tortur og diskriminering? Et annet hint er at den folkerettslige sedvaneretten vil spille en viktigere rolle fremover. Siden de konvensjonssikrede menneskerettighetene har utviklet seg så raskt (i folkerettslig sammenheng), vil det være et stort potensial for at sedvaneretten dekker inn etterslepet. Samtidig vil nok ikke bare den «ytre» rettigheten dekkes (som ytringsfrihet), men etter hvert vil også innholdet i sedvaneretten nærme seg det samme («indre») innholdet som konvensjonsbestemmelsene (som hva som dekkes av ordet ytring, hvor langt inngrepshjemmelen strekker seg, og lignende). Enda lenger frem vil nok flere menneskerettigheter løftes opp til folkerettens «førstedivisjon» (jus cogens). Mange vil vel si at det slett ikke er noen positiv utvikling, det å erstatte den menneskerettslige idealismen med juridisk kynisme. Men denne kynismen kan godt komme enkeltindividene til gode og samtidig bidra til å utvikle et samfunn i en positiv retning. Dersom juristene skal kunne få sitt daglige brød i tilstrekkelig kvalitet og kvantitet, fordrer det nemlig at de nasjonale myndighetene har konvertert de internasjonale menneskerettighetene til nasjonal rett. Advokater og dommere gis et sammensatt og standardisert regelverk de kan bruke i angrep på og forsvar mot politiske og forvaltningsmessige myndigheter. Det politiske og forvaltningsmessige spillerommet vil som følge av konverteringen gjøres mindre på noen felt, i bytte mot forutsigbarhet for og likebehandling av enkeltindivider. Dommerne kan avsi dommer som gir tilbakemelding til myndighetene om hvor det eventuelt skorter på realiseringen. I neste runde vil slike hull kunne bli påtalt av de internasjonale gjennomføringsorganene, kanskje i individsaker, kanskje i behandlingen av statenes «selvangivelser». En klar utvikling her er at jo mer juridiske menneskerettighetene blir, jo sterkere blir individene i forhold til de nasjonale myndighetene. Juristene ser seg ofte blinde på reglene: De er tross alt opplært til å leve sine liv i loven. Men internasjonale menneskerettigheter er strengt tatt ikke mer enn statenes vilje. Der juristene søker å finne frem til om noe innebærer en krenkelse av en menneskerettighet eller ei, vil myndighetene i tillegg se utenfor disse juridiske rammene og finne argumenter knyttet til økonomi, sosiologi, statsvitenskap eller annet. Dette gjelder på det nasjonale som det internasjonale planet. Juristene er gitt sitt spillerom i et skjørt byggverk. De landene som legger for stor vekt på jussen i sitt internasjonale samarbeid, vil kanskje oppleve at argumentasjonen ikke når frem overfor land som ser bredere på disse problemstillingene. Dersom juristene blir for sterke, vil politikerne kunne bruke de konvensjonsbestemte inngrepshjemlene i større grad eller kanskje derogere flittigere eller de vil være mer forsiktige både med å slutte seg til nye konvensjoner og å gjøre konvensjonene om til nasjonal rett. Dersom de «juridisk pågående» landene blir for ivrige eller for kritiske, vil politikerne kunne endre konvensjonene, stramme inn på pengeoverføringene til gjennomføringsorganene, stilltiende godta at juristenes «funn»

7 452 DEL VI: MENNESKERETTIGHETER I ET FUGLEPERSPEKTIV ikke skal følges opp eller de vil erstatte de flittige juristene i gjennomføringsorganene med andre som er mer lydhøre for politikernes underforståtte anvisninger. Det kan være at pendelen en periode har svingt for langt til jussens fordel, og at vi nå går inn i en tid med større «fleksibilitet». Vi ser det allerede i sammensetningen av de politiske organene: FNs menneskerettighetskommisjon ledes av Libya, et land som er kjent for mye annet enn sitt utrettelige arbeid for å respektere og sikre menneskerettigheter. Vi ser det også i stemmegivning og forhandlinger, hvor for eksempel USA ofte er å finne sammen med Kina, Saudi-Arabia, Israel, Cuba, Indonesia heller enn Frankrike, Tyskland og Canada. Og vi ser det kanskje også i oppnevningen av «eksperter» i gjennomføringsorganene, hvor det etter hvert er blitt langt mellom de tunge og kvalifiserte personlighetene. De samme linjene avtegner seg også for den europeiske menneskerettighetsdomstolen, som år etter år forgjeves anmoder statene om større pengeoverføringer for at domstolen skal kunne fungere optimalt. Samtidig kan en ikke ta Cassin helt på ordet her. Menneskerettigheter er ikke forbeholdt juristene alene, og barrikadene er på langt nær forlatt. En lang rekke ikke-statlige organisasjoner, med profesjonelle staber og engasjerte medlemmer, er knyttet til menneskerettighetsarbeidet, nasjonalt som internasjonalt. Organisasjonene har bidratt til standardsetting og den senere utviklingen av standardene, og de har spilt en viktig rolle ved å informere om menneskerettighetssituasjonen i enkeltland og å rapportere tilbake fra konvensjonsorganene. De presser og påvirker både enkeltland og de internasjonale mekanismene. Mange organisasjoner mottar støtte, økonomisk som praktisk, særlig av de «snille» landene. Organisasjonene utsettes på den annen side for press fra de myndighetene som ikke ser seg tjent med for kritiske blikk på menneskerettighetsetterlevelsen, og det søkes oppstilt mer restriktive betingelser for deres tilstedeværelse i internasjonale fora. Organisasjonene på sin side etablerer flere og raskere nettverk i takt med den tekniske utviklingen og den økende globaliseringen, og de får større treffsikkerhet og tyngde gjennom opplæring og erfaring. I en verden hvor nasjonale grenser vil kunne spille mindre rolle enn i dag, vil organisasjonenes innsats bli enda mer betydningsfull. Sitatet gir også et innblikk i at menneskerettighetsarbeidet ikke lenger er for de få og sære, men tvert om for de mange og alminnelige. Menneskerettighetene har i mange tilfeller gått fra å være det siste halmstrå for en fortvilet strafferettsadvokat til å bli grunnstenen i hans prosedyre. Ikke bare har vi sett en jevn økning i antallet saker hvor menneskerettigheter påberopes, men i tillegg utvides virkeområdet til nye fagfelt og sakstyper. Den norske menneskerettsloven har hatt avgjørende betydning for denne utviklingen i Norge, sammen med utdanning (og etterutdanning) av juristene og kravet om at forslag til ny lovgivning skal inneholde en vurdering av menneskerettighetene på feltet. Den internasjonale utviklingen, særlig dommene fra den europeiske menneskerettighetsdomstolen, har også betydd mye. Det synes ikke som om taket er nådd ennå. En mulig trend er at saksmengden vil øke inntil domstolene får gitt advokatene tilbakemelding på hvor stor plass menneskerettighetene bør ha i forhold til nasjonal rett eller lovgiverne

8 KAPITTEL 33: FREMTIDSTRO 453 får gitt dekkende nasjonal lovgivning som gjør det unødvendig å bygge argumentasjonen på de internasjonale menneskerettighetene. Uansett er det fortsatt stort rom for å alminneliggjøre menneskerettighetene i de fleste samfunn i dag. Tilsvarende gjelder på det internasjonale planet. Overraskende mange stater har sluttet seg til de viktigste menneskerettighetskonvensjonene. Når landene først har sluttet seg til de menneskerettslige regimene, skal det ganske mye til før de trekker seg ut. Ikke-statlige organisasjoner og menneskerettighetsfremmende stater vil kunne bruke de ressursene som før var låst til forhandlinger og rettsutvikling, til heller å påvirke de landene som henger etter. De neste årene vil en kanskje fullende denne delen av menneskerettighetsarbeidet. Den neste runden er å luke bort forbeholdene, men her vil motstanden nok bli adskillig større. Menneskerettighetene er samtidig blitt alminneliggjort også innen de internasjonale organisasjonenes arbeid (mainstreaming). FN har de siste tiårene gjort en stor innsats for at de forskjellige arbeidsfeltene også menneskerettigheter gjensidig skal styrke hverandre. Tiltak rettet mot kvinner og miljøvern får på denne måten et menneskerettighetsaspekt i tillegg. Integreringen av menneskerettigheter innen de internasjonale organisasjonene synes allerede å flate ut. Engasjementet nå synes å stå i forhold til å inkludere nye aktører i menneskerettighetsarbeidet, og da særlig næringslivet. Forsiktige ansatser om at næringslivet kunne spille positivt på lag med de «snille» landene, er blitt erstattet med krav om at næringslivet bør avstå fra grove overgrep. Det neste synes å være at næringslivet blir likestilt med statene når det kommer til ansvar for å sikre og respektere menneskerettighetene. Den store tilslutningen til konvensjonene, sammen med fremveksten av den folkerettslige sedvaneretten, gjør at den store diskusjonen om menneskerettighetenes universalitet snart kan avsluttes. Dette er kanskje i tråd med at kampen om å formulere og utvikle rettighetene nå begynner å avta, og at det dermed ikke er så mange situasjoner som gjør det nødvendig å trekke frem at menneskerettighetene er en påtvungen vestlig idé som ikke tar tilstrekkelig høyde for andre måter å organisere samfunn på eller avstemme forholdet mellom enkeltindivider og samfunn. Det kan også skyldes at mange stater har oppnådd nok gjennom sine mange forbehold til konvensjonene, og at nye «universalitetsutfordringer» kan møtes gjennom de unntaksmulighetene konvensjonene gir. En annen forståelse av universalitet, det at menneskerettighetene gjelder alle og enhver, synes derimot å komme mer under press. Det er en mental utfordring for mange, statsoverhoder som enkeltpersoner, at menneskerettighetene ikke bare skal beskytte den høyreiste som risikerer tortur for sine politiske meninger, men også skal beskytte pedofile og massemordere. Mange synes også det er vanskelig å gi innvandrere og flyktninger den samme menneskerettighetsbeskyttelsen som statsborgerne. Her går mange ulike og motstridende krefter sammen. For tiden med fremmedfrykt og terroristjakt har disse kreftene vind i seilene. Når menneskerettighetene forlater barrikadene til fordel for advokatenes lønningsposer, blir menneskerettighetene samtidig ufarliggjort. Denne faren blir større jo videre menneskerettighetene favner, både i forhold til hvilke land som er

9 454 DEL VI: MENNESKERETTIGHETER I ET FUGLEPERSPEKTIV tilsluttet normene, og hvor mye av det å være menneske som dekkes. Når høytidens glans forsvinner, er det ikke sikkert at dagliglivets blasse lys er sterkt nok til å engasjere folket i myndighetenes krenkelser. Kanskje blir terskelen for krenkelser lavere, slik at myndighetenes menneskerettighetsbrudd kommer på linje med de parkeringsbøtene individene blir ilagt? Eller kanskje blir de store og alvorlige bruddene besudlet av de små og ubetydelige? Når tortur og forsvinninger nevnes i samme setning som opptjening av tilleggspensjonspoeng eller fritt bytte av navn, vil det kanskje ikke lenger være fullt så ille om en stat kommer i skade for å torturere ett og annet enkeltindivid. Tilsvarende om alle land i verden ramses opp som torturiststater, og hvor forskjellen i intensitet og omfang viskes ut. Denne siste linjen er allerede tydelig, og den vil nok bli ennå tydeligere i tiden som kommer. Men kanskje et neste trinn blir å skille ut verstinglandene for egne prosesser eller egne domstolsordninger, slik det allerede finnes under FNs prosedyre? Sitatet fra Cassin gir innblikk i omfanget av krenkelser. Selv når en ser på de alvorligste menneskerettighetsbruddene, er omfanget stort. Amnesty Internationals rapport for 2003 omtaler tortur i 106 land. Tortur er forbudt i globale og regionale konvensjoner, og forbudet er styrket gjennom egne spesialkonvensjoner og gjennom egne og mer effektive gjennomføringsmekanismer. Hvordan er det da med de andre «bløtere» rettighetene, som retten til helse eller utdanning, hvor statene i langt mindre grad taper ansikt om de blir tatt med buksene nede? Det synes heller ikke som om antall brudd synker til tross for økende antall land som slutter seg til konvensjonene og deres gjennomføringsmekanismer. Kanskje det er blitt for lav terskel for å bli tatt opp i det gode selskap, og at iveren etter å få tilslutning til konvensjonene har vannet ut deres funksjon? På den annen side kan det like gjerne være slik at jo bedre informasjon om rettighetene, jo flere brudd vil meldes eller avdekkes. Situasjonen trenger med andre ord ikke være verre, den er bare beskrevet mer presist. Det er vel dessuten bare juristene som kun teller menneskerettighetsbrudd for de landene som er tilsluttet konvensjonene, og som ikke har tatt forbehold til de aktuelle bestemmelsene for de fleste andre mennesker vil bruk av tortur eller inngrep i religionsfriheten være brudd uansett slike juridiske «spissfindigheter». Utsagnet fra Cassin speiler ikke bare at et stadig økende antall personer er knyttet til menneskerettighetsarbeid, men også at det er etablert mange ulike internasjonale gjennomføringsorganer, både gjennom konvensjonene og gjennom de organisasjonene som står bak konvensjonene (som FN og Europarådet). Stadig vekk kommer nye til. Noen av disse organene har nesten helt overlappende kompetanse, som FNs menneskerettighetskomité og Europarådets menneskerettighetsdomstol når det gjelder individklager. Andre organer er mer spesialiserte, som FNs rasediskrimineringskomité i forhold til menneskerettighetskomiteen. Atter andre organer har en mer politisk enn juridisk tilnærming, som FNs menneskerettighetskommisjon i forhold til komiteen. Men når antallet organer øker, øker også forvirringen og muligheten for motstridende konklusjoner. Det kan også være at den respekten organene nyter fra statene og kanskje også individe-

10 KAPITTEL 33: FREMTIDSTRO 455 ne avtar med antall organer. De lange restansene ved konvensjonsorganene, statenes uvilje mot å gi organene tilstrekkelige økonomiske ressurser og statenes trenering i forhold til egenrapportering vitner i alle fall ikke om den største ærefrykt. Dette kaller kanskje på et mer altomfattende, selvstendig og overordnet organ, en form for verdens høyesterett i menneskerettighetsspørsmål. I dag er en slik tanke den rene utopi se bare på de store problemene som er og har vært med den internasjonale straffedomstolen men med økende antall overlappinger og kollisjoner vil en form for endring kunne presse seg frem. Mer sannsynlig vil det være at organene (videre)utvikler former for samarbeid, for eksempel standardisering av egenrapporteringen, kryssbehandling av rettigheter som også dekkes i andre konvensjoner, eller felles behandling av land som har store menneskerettighetsproblemer. Det kan også være at konvensjonsorganene blir mer krevende overfor medlemslandene og på den måten (re)etablerer respekt. Det kan også være at de juridiske og politiske gjennomføringsorganene over tid evner å samordne og styrke sin innsats. Utfordringen fremover vil verken være knyttet til normutvikling eller kontrollmekanismer, men derimot den helt konkrete realiseringen av menneskerettighetene i de enkelte landene. Det store problemet her er at realiseringen av menneskerettighetene fortsatt i all hovedsak er overlatt til nasjonale myndigheter. Noe internasjonalt håndhevingsorgan finnes ikke, annet enn det FN-paktens kapittel VII reserverer for svært alvorlige tilfeller og erstatningsordningen under Europarådets menneskerettighetskonvensjon. Rett nok finnes mange internasjonale ordninger som tar sikte på å hjelpe, veilede, informere, påvirke, kontrollere og presse de enkelte landene, men dersom det skorter på den nasjonale viljen eller evnen eller begge deler, blir menneskerettighetene lite annet enn en illusjon. Statssuvereniteten står så sterkt at det nok bare er i den tenkte verden at et internasjonalt håndhevingsorgan kan oppstå, enn si fungere. Det nærmeste vi kommer i dag, er kanskje fremtidens Europa, dersom menneskerettighetene blir så godt integrert at håndhevingen kan skje gjennom det unionsbaserte samarbeidet. Det betyr at menneskerettighetsarbeidet også fremover vil være knyttet til bruk av positive (men gjerne krevende) virkemidler for å få løftet menneskerettighetene ut av konvensjonene og lovene, og inn i virkeligheten. Cassins ord falt i Det var rett etter den store kampen for å få vedtatt FNs to hovedkonvensjoner av Fremtiden var lys. Siden ble det mørkt, med kald krig mellom Øst og Vest. Atter sto solen opp: Berlinmuren falt, det var perestrojka og en ny interesse for internasjonale forhold. Oppslutningen om konvensjonene økte, og de internasjonale gjennomføringsmekanismene arbeidet relativt uforstyrret. Konvensjonsorganenes meldinger om medlemslandenes trenering og global økonomisk nedtur varslet nytt mørke, mens terroranslagene mot USA 11. september 2001 slukket lyset nær sagt fullstendig. Frihet og demokrati ble erstattet med kampen mot terrorisme, og USA fant nye venner i tidligere fiender, samtidig som de gamle vennene ble mer kritiske til landet. Det nye årtusenet ble innledet med en fase av internasjonal uorden og rot preget av at FNs rolle og betydning ble satt under sterkt press av «den sterkestes rett» (Irak-krigen og

11 456 DEL VI: MENNESKERETTIGHETER I ET FUGLEPERSPEKTIV USAs motarbeiding av den internasjonale straffedomstolen). Samtidig møtte ord som personlig frihet, retten til privatliv og individklagerett motstand fra ord som kontroll, overvåkning og ansvar for fellesskapet. Menneskerettighetenes «venner» ble færre, svakere og stillere, mens menneskerettighetenes «fiender» ble flere, sterkere og mer høylydte. Det er høyst uklart hvor fast og langvarig denne «menneskerettighetsfiendtlige» perioden vil være. Kanskje kommer en motreaksjon: at både små og store land ser behov for felles spilleregler, hvor menneskerettighetene kan danne grunnfjellet og de internasjonale organene kan bidra til deres etterlevelse? Det kan også være at denne perioden er preget av store ord og tett kruttrøyk, og at det snart er «business as usual», på menneskerettighetsfeltet som innen folkeretten for øvrig.