PREMISS Nº 2 11 ASYL- POLITIKK LØSSALG KR 50, ISSN ASYLPOLITIKK N PREMISS. Tidsskrift for EU-debatt

Transkript

1 PREMISS Tidsskrift for EU-debatt Nº 2 11 ASYL- POLITIKK ISSN LØSSALG KR 50, PREMISS N ASYLPOLITIKK

2 PREMISS N Tidsskrift for EU-debatt ISSN LØSSALG KR 50, REDAKTØR Oda Sjøvoll REDAKSJONSMEDLEMMER Maren Dahle Lauten, Jens Kihl og Kim André Åsheim ABONNEMENT abonnement@premiss-tidsskrift.no, eller SMS: Premiss navn og adresse til Det neste nummeret blir gratis for nye abonnenter. Løssalg kroner 50. Premiss utkommer to ganger i året. Ønsker du å bidra med en artikkel til neste utgave? Ta kontakt med redaksjonen på e-post: red@premiss-tidsskrift.no. Retningslinjer for artikler finner du på vår nettside OPPLAG 2000 OMBREKK Fredrik V. Sand FOTOGRAFI Olivia Corso Salles KORREKTUR Maren Dahle Lauten, Tale Marte Dæhlen og Marianne Granheim Trøyflat TYPOGRAFI Mercury Text og Akkurat TRYKK Nr 1 Arktrykk PAPIR Amber Graphic og Cyclus Offset Premiss er gitt ut av Ungdom mot EU og Nei til EU. Kom ut første gang februar 2009.

3 ABONNÉR PÅ PREMISS! PREMISS Nº 2 9 SOLIDARITET PERSON- VERN Tidsskrift for EU-debatt 2 GI OSS BESKJED

4 OM BIDRAGSYTERNE Trygve Nordby (født i 1954) er generalsekretær i Europabevegelsen. Han har vært generalsekretær i Norges Røde Kors og i Flyktninghjelpen (daværende Flyktningerådet), og flyktningpolitisk rådgiver for OSSE i Kroatia. Han var direktør i Utlendingsdirektoratet fra 2001 til Sylo Taraku (født 1973) er konstituert generalsekretær i Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS). Han har tidligere arbeidet som informasjonsmedarbeider i Flykninghjelpen og rådgiver i Helsingforskomiteen. Sitter i et regjeringsoppnevnt utvalg som skal vurdere organiseringen av og rammer for tilbud til asylsøkere i Norge, og i "Asylum Systems Core Group" i European Council on Refugees and Exiles (ECRE). Marielle Stigum Gleiss (født 1983) er stipendiat i samfunnsgeografi ved Universitetet i Oslo. Har en master i samfunnsgeografi og er tidligere redaktør for Samfunnsgeografen, et tidskrift utgitt ved institutt for sosiologi og samfunnsgeografi ved Universitetet i Oslo. Anne Solsvik (født 1981) er avtroppende leder i Unge Venstre. Har jobbet som politisk rådgiver for Venstre på Stortinget og ble i 2007 innvalgt som representant for Venstre i kommunestyret i Arendal. Marianne Borgen (født 1951) er leder for Redd Barnas Norgesprogram og Oslo SVs ordførerkandidat. Hun sitter i Oslo bystyre for SV og er medlem i Helse- og sosialkomiteen. Har vært avdelingssjef for Sosial- og familieavdelingen ved Fylkesmannen i Oslo og Akershus, konsulent i Kommunal- og arbeidsdepartementet og faglig leder ved Barneombudets kontor. Bjarne Kvam (født 1958) er stipendiat ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen. Skriver PhD-avhandling om utveksling av personopplysninger innen det europeiske politisamarbeidet. Har blant annet skrevet boken Norge og Schengen et svekket samarbeid mot kriminalitet. Har en mastergrad i rettsvitenskap og vært journalist i Bergens Tidende og Bergensavisen. Morten Harper (født 1973) jobber som utredningsleder i Nei til EU. Han er cand. jur. fra Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo. Alexander Harang (født 1976) er leder av Norges Fredslags våpenhandelgruppe og er selvstendig næringsdrivende gjennom «Harang Peace Consult». Han har tidligere vært politisk rådgiver for Stortingets utenrikskomité og utenriks- og forsvarspolitisk rådgiver for SVs stortingsgruppe.

5 INNHOLD LEDER av Oda Sjøvoll BEHOV FOR FELLES LØSNINGER av Trygve G. Nordby IDEALER OG VIRKELIGHET I EUROPEISK ASYLPOLITIKK av Sylo Taraku EUROPEISK INNVANDRINGSPOLITIKK FRA A TIL Å av Marielle Stigum FRA PIONÉR TIL ETTERNØLER av Bjarne Kvam HVA I ALL VERDEN HAR EU Å GJØRE I FN? av Morten Harper EN ELLER FLERE DØRER TIL EUROPA? av Anne Solsvik FØRST OG FREMST BARN av Marianne Borgen LIBERALISERER NORSK VÅPENEKSPORT av Alexander Harang

6 S 12 PREMISS N S 13 LEDER HVEM EIER ÅNDENS ASYL- MAKT DEBATTEN? Av Oda Sjøvoll Av Assad Nasir EN AV DE MEST betente debattene, som får Arbeiderpartiet til å vise sitt sanne ansikt og SV til å skjemmes i stillhet. Asyldebatten, HAR om SKJEDD hvor mange, SIDEN hvor få, hvem, om hvorfor og hvorfor MYE ikke. Premiss tar opp debatten, men på et noe annet grunnlag. Siden 1993 har over mennesker dødd i sitt forsøk på å ta seg inn i Europa. Konsekvensene av den europeiske asylpolitikken er en verkebyll for EU-tilhengere og kronargumentasjon for EU-motstandere, Vi ønsker ikke å diskutere hvem og hvor mange, men den europeiske asylpolitikken i sin helhet. Derfor var det naturlig å invitere Trygve Nordby til å skrive for oss. Hans sammensatte erfaringsgrunnlag fra Røde Kors, Flyktningerådet, UDI og nå Europabevegelsen bidrar til at artikkelen belyser spørsmålet på en god og reflektert måte. Et bidrag det virkelig er verdt å lese! Sylo Taraku, generalsekretær i NOAS, tar opp stafettpinnen og skriver om de problematiske returneringene av asylsøkere til Hellas. Artikkelen måtte endres dagen før innsending da Utlendingsnemnda innførte en midlertidig stopp i returneringer til landet. Den greske tragedien er foreløpig satt på pause, men hvor lenge varer den? Den europeiske asyljungelen er full av begreper, regelverk, forordninger og avtaler, og det kan være vanskelig å orientere seg og ta stilling i debatten. Derfor har vi bedt stipendiat Marielle Stigum om lov til å trykke en artikkel hun har skrevet, som tar for seg den europeiske innvandringspolitikken fra A til Å. En annen stipendiat ved navn Bjarne Kvam har også skrevet til dette nummeret, om Schengensamarbeidet. Han mener Norge blir hengende etter i kriminalitetsbekjempende arbeid når vi står utenfor EU. Anne Solsvik, liberaler og avtroppende leder i Unge Venstre, skriver om sine visjoner for asylpolitikken. Hun mener at migrasjon både er nødvendig og fattigdombekjempende, og omfavner muligheten til å bevege seg fritt over landegrensene, men etterlyser strengere krav til en rettferdig behandling av de som søker asyl i Europa. Sist, men ikke minst, tar Marianne Borgen, leder for Redd Barnas Norgesprogram, til ordet for at barn er de som lider mest under den strenge asylpraksisen i Europa. Vi har også viet plass til Lisboatraktaten, som gir EU utvidet beslutningsmyndighet og juridisk mandat. Morten Harper, utredningsleder i Nei til EU, skriver om at traktaten innebærer at EU skal kunne snakke med én samlet stemme i FN og en mer kraftfull EU-hær, noe som bringer EU flere skritt i retning av en føderativ stat. Ser vi en utvikling i retning av at EU tar skrittet fullt ut i den globale konkurransen med blant andre USA og Kina? Helt til slutt har Alexander Harang, leder for Norges Fredslags våpenhandelgruppe, skrevet en artikkel som problematiserer EUs våpenhandeldirektiv. Han mener det er et direktiv som liberaliserer norsk våpeneksport og svekker nasjonal kontroll over våpenhandelen. Premiss har som mål å øke EU-debatten i akademia. EU-spørsmålet og Norges tilknytning til EU er ikke høyt på agendaen verken i pensum eller blant studenter generelt. Ved å invitere en broket forsamling mennesker til å debattere et EU-temaer i et tidsskrift myntet på nettopp studenter, er vi et godt stykke på vei. De som skriver har ulike ståsted og ulike standpunkt i EU-saken, og noen har rett og slett ikke et klart standpunkt hva angår EU. Det som er felles for alle som skriver i dette nummeret er at de alle mener noe med utgangspunkt i sitt ståsted. Vi er ikke ute etter å overtale eller omvende noen, vi ønsker rett og slett å skape en god, og gjerne høylydt, debatt om EU. Balansen mellom de klare røstene, det være seg enten ja til EU eller nei til EU, er vi relativt godt fornøyde med. Kjønnsbalansen kan jobbes med. Men det definitivt største forbedringspotensialet for Premiss gjelder bidrag fra studenter, noe som kan forstås som en utfordring til studentene som leser dette. Så gjenstår det å se om du som leser er fornøyd med nummeret, og om du lar deg provosere og engasjere. Kjør debatt!

7 S 14 PREMISS N S 15 BEHOV FOR FELLES LØSNINGER Av Trygve G. Nordby Å snakke om en mur rundt Europa eller en festning Europa som stenger alt og alle andre ute er historieløst og i beste fall uopplyst. Sannheten er at Europa, med EU som drivkraft, aldri før har tatt i mot så mange innvandrere som vi gjør i dag. INGEN BESTRIDER STATERS LEGITIME rett til å bestemme hvem eller hva som skal komme inn på deres territorium. Med dagens internasjonale trusler i form av organisert kriminalitet, faren for terrorisme, og så videre, er behovet for sikkerhet knyttet til at statene har kontroll. I dette perspektivet er EUs kombinasjon av intern åpenhet for stadig flere og stadig bedre beskyttelse av grensene i positiv betydning et gode. Men medaljen har en bakside. For mennesker som søker internasjonal beskyttelse i Europa fører bedre grensekontroll til at det blir stadig vanskeligere å komme i posisjon til å søke asyl. Jeg våger likevel den påstand at med EU har vi fått både et normativt rammeverk og en praksis som er langt bedre enn det vi hadde hatt om den enkelte stat hadde styrt denne politikken alene. Selv om vi fortsatt er langt unna å ha en tilfredsstillende og human asylpolitikk. En human asylpolitikk definerer jeg da som en politikk som sikrer de som trenger og søker internasjonal beskyttelse, muligheten til å få slik beskyttelse - på en slik måte at deres verdighet og menneskerettigheter ivaretas. Vi har etter hvert et entydig internasjonalt rammeverk som bygger opp om dette, med FNs Flyktningkonvensjon og de universelle Menneskerettighetene som de viktigste. For Europa har vi i tillegg den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen, og EUs samlede nye asylregelverk og Lisboatraktaten som ytterligere styrker dette. Det normative er det altså ingen ting å si noe på. Men som på alle andre politikkområder er det praksis som teller. I det følgende vil jeg se nærmere på EUs yttergrensepolitikk knyttet til Schengenavtalen og EUs felles asylsystem CEAS - Common European Asylum system. Hvor står politikken i dag, i hvilken retning beveger den seg og hva hadde vært alternativet hvis europeiske stater, inklusive Norge, skulle styrt disse politikkområdene hver for seg? MIGRASJONSTRENDER FN anslår antallet migranter i verden, det vil si mennesker som bor mer enn ett år utenfor hjemlandet, til ca 200 millioner. Selv om antallet øker, har andelen migranter av verdens totale befolkning holdt seg relativt stabil i løpet av de siste tiårene. Den største endringen er at folk flytter oftere enn før: Vi flytter mot byer, og en stadig større andel av folk på flyttefot er kvinner. Anslagsvis over halvparten. Det meste av flyttingen skjer mellom land i sør, flyttingen fra sør til nord utgjør mindre enn halvparten av totalen. Bare noen få %, for tiden omtrent 16 millioner mennesker, er flyktninger etter FNs definisjon % av alle migranter har ikke lovlig opphold i det landet de befinner seg i. I alle deler av verden er diskusjonen om hvem som skal få tilgang til lovlig opphold et brennbart politisk tema. Noen vil hevde at generelle menneskerettighetsbestemmelser i sum gir nødvendig beskyttelse også til migranter. I prinsippet kan det være riktig, men i praksis ser vi at stater ofte unngår eller omgår sine forpliktelser. Et eksempel er hykleriet når det gjelder flyktningbeskyttelse. Riktignok har de fleste stater skrevet under Flyktningkonvensjonen som sikrer retten til å søke asyl. Men samtidig er grensene så lukket for dem som ønsker beskyttelse at det forutsetter at man må ta seg ulovlig inn i Europa og mange andre steder ved hjelp av menneskesmuglere for i det hele tatt å få prøvet sin sak. SCHENGEN-SAMARBEIDET Med Amsterdam-traktaten som ble ratifisert i 1999 og toppmøtet i Tampere samme år, gikk EU-landene inn i en ny epoke der de åpnet for å gi fra seg suverenitet til fordel for fellesløsninger på asyl- og innvandringsfeltet. Her ble det blant annet vedtatt at Schengen-samarbeidet, med opphevelse av indre grenser og etablering av felles yttergrenser og utvidet politisamarbeid, skulle bli en del av EU. Da Norge ble med i Schengen-samarbeidet i 2001 ble vår yttergrense i sør i mange henseende flyttet fra Svinesund til Gibraltar, og vår østgrense fra Kirkenes til Ukraina. I tillegg ble visumpolitikken harmonisert med Schengen-landenes, slik at et besøksvisum til Norge nå gjelder for hele Schengen-området. Og kanskje enda viktigere for et lite land som vårt: visum til et tjuetalls andre europeiske land gjelder også i Norge. «Det er nærmest en revolusjon som har funnet sted.» Det er nærmest en revolusjon som har funnet sted. Det er ikke mer enn seks år siden vi hadde asylsøkere og ulovlig innvandring i stor stil fra våre nærmeste naboland Litauen og Polen. I dag kan man reise fritt mellom 26 stater i Europa som omfatter nærmere 500 millioner mennesker. I tillegg kommer sterkt forenklet grensepassering til EU-statene som ennå ikke er med i Schengen. Våren 2005 ble det under Schengen-samarbeidet opprettet et eget grensekontrollbyrå som Norge er en del av

8 S 16 PREMISS N S 17 Frontex. Byrået er basert i Polen og skal koordinere samarbeid om grensekontroll, inkludert bekjempelse av ulovlig innvandring til EU-området. Norge er også med i samarbeidet om et felles yttergrensefond som skal sørge for at byrdene med å kontrollere de ytre grensene blir fordelt mellom deltakerstatene i Schengen-samarbeidet. Fondet har som mål å styrke medlemslandenes evne til vokte grensene på en tilfredsstillende måte. Herunder å gi opplæring om menneskerettigheter og hvordan man skal behandle mennesker som kommer til grensene for å søke om asyl. Og her er vi ved sakens kjerne. Med dagens store globale ulikheter og den globaliseringen som hele tida intensiveres, er det helt nødvendig å ha gode måter å regulere migrasjon på. Utøves yttergrensekontrollen riktig i forhold til internasjonale forpliktelser vil den være et gode, også overfor asylsøkere uten gyldige reisedokumenter. Problemet i dag er imidlertid at mange stater bare har videreført tidligere tiders uakseptable politikk ved å avvise mennesker, men nå med mer effektive midler. Her har EU store utfordringer. Noe av det som er svakest utviklet innenfor EU- og Schengen-området, er en oppfølging av at hvert enkelt medlemsland ivaretar sine humanitære forpliktelser. Utviklingen går imidlertid i positiv retning. Med Frontex og grensefondet har Europa også fått et system for opplæring og kontroll med at internasjonale normer blir fulgt. Det er langt igjen til dette fungerer tilfredsstillende. Men med EUs nylig vedtatte handlingsprogram, det såkalte Stockholmsprogrammet om hva som skal prioriteres på justisområdet i denne femårsperioden, har vi fått langt klarere mål om å balansere kontroll og rettigheter. Dette er en klar forbedring i forhold til den politikken de fleste europeiske statene tidligere hadde hver for seg. FELLES EUROPEISK ASYLSYSTEM EU har lenge vært på vei mot et felles europeisk asylsystem, som i seg selv er et gode. Med CEAS (Common European Asylum System) er nå alle hovedelementene på plass. EU har etablert regler for å fastslå hvilket medlemsland som har ansvaret for å behandle en asylsøknad (Dublin-samarbeidet). Også minimumsstandarder for vilkårene for å gi asylstatus og annen beskyttelse (Statusdirektivet), samt minimumsstandarder for boforhold, skole, helse og muligheter for å arbeide (Mottaksdirektivet) er vedtatt. Felles prosedyre for behandlingen av en asylsøknad (Prosedyredirektivet) var den siste byggesteinen som kom på plass. Alt dette er nå utprøvd over en femårsperiode og EU er i gang med å videreutvikle CEAS på bakgrunn av evalueringer av erfaringer så langt. De store utfordringene i øyeblikket er blant annet harmonisering av praksis mellom medlemslandene, innføring av nye standarder som bedre kan ivareta behovene til særlig sårbare grupper, som kvinner, barn og torturofre, og bedret byrdefordeling internt i EU. Standardene som er satt krever betydelig innsats fra mange land, og debatten går høyt. Debatten i EU går langs to dimensjoner. Den ene er mellom de ulike politiske grupperingene, hvor høyresiden ønsker enda mer individuell nasjonal kontroll og venstresiden legger større vekt på rettigheter og at EU må styrke sin rolle for å ivareta dette. Den andre dimensjonen er forholdet mellom EUs institusjoner, som «Asylsøkere har fått det betydelig bedre i mange EU-land og mange flere har fått beskyttelse i Europa.» grovt sagt kjennetegnes ved at Kommisjonen er pådriver for høyere standarder og flere rettigheter, mens Rådet og flere enkeltstater vegrer seg. Både fordi de ønsker å føre en mer restriktiv politikk og fordi de på mer prinsipielt grunnlag ikke ønsker å oppgi mer suverenitet på dette feltet. Mange har spådd og påstår at harmoniseringen i EU fører til et kappløp mot bunnen. At statene som fra før har høyere standarder enn minstenormene vil senke sin standard uten at de som ligger under vil heve sine. Dette har ikke skjedd. Asylsøkere har fått det betydelig bedre i mange EUland og mange flere har fått beskyttelse i Europa. I tillegg er EU nå i ferd med å bygge opp et eget støttekontor for oppfølging av statens arbeid med asylsaker, EASO (European Asylum Support Office), som får sitt hovedsete på Malta. Dette kontoret vil blant annet etablere et system for felles opplæringsprogrammer og rapporteringsrutiner som gjør det mulig å føre bedre kontroll med at minstekravene blir fulgt. Stadig flere snakker også om en framtidig felles saksbehandling av asylsøknader og muligheten til behandling av saker utenfor EUs territorium, men dette ligger fram i tid. Endelig har Lisboatraktaten som trådte i kraft fra nyttår gitt EUinstitusjonene betydelig mer autoritet i forhold til medlemslandene når det gjelder å kontrollere at reglene blir fulgt. Blant annet har kommisjonen foreslått at de midlertidig skal kunne stoppe tilbakesending til medlemsland etter Dublin-avtalen dersom menneskerettighetene ikke blir oppfylt, som tilfellet blant annet har vært i Hellas. I denne sammenheng er det verdt å merke seg at EU også har opprettet et eget kontor som skal påse at medlemslandene nettopp oppfyller grunnleggende rettigheter, OFR (Office of Fundamental Rights) som er basert i Wien. Temaer som for få år siden nærmest var tabu, er nå selvfølgelige punkter på EUs politiske dagsorden. Et konkret eksempel på dette er EU-pakten om migrasjon og asyl, med blant annet et forslag om intern byrdefordeling når det gjelder flyktninger som kommer inn på det felles europeiske området, i form av en egen europeisk kvoteordning for overføringsflyktninger. BEHOV FOR FELLES LØSNINGER Den internasjonale utviklingen gjør at vi trenger sterke nok overnasjonale strukturer til å beskytte oss mot internasjonal kriminalitet, så vel som å sørge for at stater ivaretar sine menneskerettighetsforpliktelser. For Europas del handler dette om EU. Denne rollen kan verken fylles av enkeltstater, FN, eller, for den saks skyld, Europarådet. De viktigste diskusjonene, også om norsk innvandringspolitikk, foregår derfor i EU i parlamentet, rådet og kommisjonen. Norges håndtering av dette politikkområdet er ubønnhørlig knyttet til det stadig tettere samarbeidet EUlandene knytter seg i mellom, uavhengig av om Norge er EU-medlem eller ikke. Stockholmsprogrammet betyr mer for norsk migrasjonspolitikk enn noen norsk Stortingsmelding. Likevel opplevde vi at Norge og det norske Stortinget «Land, og da også Norge, bygger høyere murer hver for seg enn de gjør når de kan stå sammen og dele ansvaret og byrdene med å føre en mer rettighetsbasert eller human asyl- og innvandringspolitikk.» var fullstendig fraværende i debatten om den felles europeiske asyl- og yttergrensepolitikken. Det vil si det som også er vår asylpolitikk og vår yttergrensepolitikk. Det er trist, for Norge har også en vei å gå før vi når en tilfredsstillende praksis på dette området. For tiden går deler av utviklingen i negativ retning, og et nylig eksempel på dette er returpolitikken. De siste fem årene har FNs høykommissær for flyktninger gitt verdens stater klare anbefalinger mot tvangsmessig retur av avviste asylsøkere til land som Iran, Irak og Somalia. I tillegg har de advart mot å benytte Dublin-avtalens muligheter til å sende asylsøkere tilbake til Hellas. Norge har brutt FNs oppfordring i alle tilfellene. Dette viser hvordan innenrikspolitisk press kan føre til at land er seg selv nok og beskytter seg med stadig høyere murer mot omverdenen hvis ikke sterkere krefter holder igjen. Land, og da også Norge, bygger høyere murer hver for seg enn de gjør når de kan stå sammen og dele ansvaret og byrdene med å føre en mer rettighetsbasert eller human asyl- og innvandringspolitikk. Håpet for alle de menneskene som også i fremtiden vil ha behov for å søke internasjonal beskyttelse, er at EUs institusjoner utvikles og styrkes, slik at de kan følge opp og sanksjonere dem som ikke følger spillereglene.

9 S 18 PREMISS N S 19 IDEALER OG VIRKELIGHET I EUROPEISK ASYLPOLITIKK Av Sylo Taraku Etter en lang periode med protester fra FN og menneskerettighetsorganisasjoner, basert på en massiv dokumentasjon av hårreisende og umenneskelige forhold for asylsøkere i Hellas, har Utlendingsnemnda endelig besluttet å krype til korset og på ny innføre en midlertidig stopp i returene til landet. EN IRANSK JENTE PÅ 24 år fortalte nylig NOAS om sine traumatiske opplevelser i en interneringsleir på den greske øya Patmos. Der var hun en av fire enslige jenter som måtte sove sammen med flere titalls menn, uten noen form for beskyttelse. Fangevokterne som skulle verne dem utsatte i stedet jentene for seksuell trakassering. Forholdene ble dokumentert av jenta ved at hun filmet med sitt mobilkamera. Deretter søkte hun seg til Norge, hvor de tre søstrene hennes bor, men siden hun var registrert i Hellas bestemte norske myndigheter at hun måtte sendes tilbake. Hennes bakgrunn fra hjemlandet var uten interesse for norske myndigheter så lenge saken ble regnet som en såkalt Dublin-sak. Dette innebærer at saken ikke realitetsbehandles her. Norske myndigheter la i stedet til grunn at hun ville få en tilstrekkelig god behandling i Hellas. Denne og hundrevis av andre lignende saker viser urettferdigheten og kynismen som har preget store deler av praktiseringen av Dublin II-forordningen. Fordi Norge ikke ønsker å tiltrekke seg asylsøkere som kommer til Hellas, ble denne sårbare jenta ofret ved å bli sendt tilbake til et liv på gata i greske byer, med fare for nye overgrep. DUBLIN-REGELVERKET Dublin II-forordningen er et EU-regelverk, som også Norge, Island og Sveits har sluttet seg til. Forordningen fastsetter hvilket medlemsland som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad som er fremmet i et av landene som regelverket omfatter. Hovedprinsippene i forordningen er at ansvaret for behandlingen av en asylsak pålegges det landet der asylsøkeren ble registrert først. Dette kan være landet som gjorde det mulig for utlendingen å søke om asyl gjennom å utstede et Schengen-visum, eller landet der en ulovlig grensepassering fra et tredjeland fant sted. En felles elektronisk fingeravtrykksbase, Eurodac, er det sentrale hjelpemiddelet for å få kjennskap til om en asylsøker allerede har vært i et annet Dublin-land. Formålet med Dublin II-forordningen er først og fremst å sikre at en asylsøker skal få sin sak behandlet i ett, og bare ett, land. På denne måten forhindres situasjoner der asylsøkere blir sendt frem og tilbake uten at noen av landene behandler søknaden ( refugee in orbit ). I tillegg blir det umulig for samme person å søke asyl i flere medlemsstater etter hverandre, noe som betegnes som asylshopping. En annen viktig målsetting er å sørge for at familier ikke splittes. ULIK PRAKIS Et viktig premiss for Dublin-forordningen er at beskyttelsesvurderingen og behandlingen av asylsøkere er tilnærmet lik i alle land som deltar. Alle er på lik linje forpliktet av Flyktningkonvensjonen og andre relevante menneskeret-

10 S 20 PREMISS N S 21 tighetskonvensjoner. EU-land er i tillegg forpliktet av EUs asyldirektiver. Systemet er basert på en gjensidig tillit mellom samarbeidslandene, og er avhengig av at alle respekterer sine forpliktelser. Problemet med dette premisset er at europeiske land på langt nær har kommet så langt i harmoniseringen av asylpolitikken som Dublin-forordningen forutsetter. Dette viser seg blant annet gjennom de enkelte landenes innvilgelses%: I 2009 fikk 77 % av iranske asylsøkere bli i Tyskland, mot 19 % i Norge. Samme år fikk 82 % av afghanske asylsøkere bli i Frankrike, mot 50 % i Norge. Av de somaliske asylsøkerne fikk 96 % bli i Finland, men kun 7 % fikk bli i Spania. I Hellas er innvilgelses%en for alle grupper samlet mindre enn 1 %. Et tydelig bilde på at det er tilfeldigheter i form av hvilket land asylsøkeren havner i - som avgjør om personen får beskyttelse. Dublin-forordningen fratar asylsøkerne muligheten til å søke i det landet hvor det er størst sjanse for å få beskyttelse. Et annet eksempel på manglende harmonisering av den europeiske asylpolitikken er forskjellene i de enkelte landenes mottaksforhold. Mens Norge tilbyr alle asylsøkere en mottaksplass under asylprosessen, er dette langt unna å være tilfelle i land som Italia og Hellas. Systemet skaper også en urettferdighet i forholdet mellom nasjonene. Erfaringene så langt viser at Dublin-forordningen legger en uforholdsmessig stor byrde på de søreuropeiske landene som grenser til land utenfor Europa, og da spesielt Hellas og Italia som de aller fleste asylsøkere som kommer til Europa må reise gjennom. Disse landene opplever følgelig et betydelig antall ankomster, som spesielt Hellas ikke har kapasitet til å håndtere. Landet er rammet av økonomisk krise, og det i utgangspunktet underutviklede greske asylsystemet står nå på randen av total kollaps. På denne bakgrunn kan det konkluderes med at forutsetningene som ligger til grunn for Dublin-samarbeidet ikke er oppfylt. Dette var grunnen til at en rapport om asylforholdene i Hellas, utarbeidet av NOAS i samarbeid med Den norske og Den greske Helsingforskomiteen, i 2008, ble gitt tittelen Et uverdig sjansespill om asyl i Europa. Dette er dessverre fortsatt, og i enda større grad, beskrivende for dagens situasjon. FOLKERETTSSTRIDIG RETURPRAKSIS Med Utlendingsnemndas returstopp til Hellas er det foreløpig pause for en praksis som har levnet norske utlendingsmyndigheter liten ære. Denne gangen er imidlertid ikke stoppen begrunnet i at situasjonen i Hellas har forverret seg, men i at Den Europeiske Menneskerettsdomstolen i Strasbourg har gitt beskjed om at alle Hellas-sakene de nå mottar vil bli gitt en såkalt Rule 39-beslutning en beordring om stopp i utsendelse. Bakgrunnen for denne beslutningen er en prinsipiell domstolsavgjørelse om returneringer til Hellas som er like om hjørnet, i en sak som angår en asylsøker som ble henvist tilbake til Hellas fra Belgia. Det er blant annet denne situasjonen som har ført til at land som Nederland og Storbritannia har valgt å stoppe returneringer til Hellas. På bakgrunn av dette er det derfor ingen stor overraskelse at også Norge beslutter å stanse returene. At Norge skulle ignorere Menneskerettighetsdomstolens anmodning ville være uhørt, og vakt berettiget oppsikt. Norge har i de senere årene gått fra å være et foregangsland for en human tilnærming til Hellas-problematikken til nærmest å være en pådriver for returneringer til Hellas. Dette gjelder både omfanget og strengheten i vurderingene. I 2010 har Norge tronet øverst på listen over antall tilbakesendelser, i tillegg til at det stadig har blitt vanskeligere å få innvilget unntak for sårbare asylsøkere. Dublin-forordningen inneholder nemlig to viktige unntaksbestemmelser: Den såkalte suverenitetsklausulen (art 3(2)) og humanitetsklausulen (art. 15). I henhold til disse bestemmelsene er en stat ikke bundet til å overføre en asylsøker til et annet medlemsland, som for eksempel Hellas. Problemet er at disse sikkerhetsventilene i forordningen i liten grad har blitt benyttet av medlemslandene. Klausulene er ment å brukes nettopp i slike saker som den til den iranske jenta som har tre søstre i Norge som hun er avhengig av. Alternativet for henne er et ubeskyttet liv på gata eller i interneringsleire i Hellas, eller retur til Iran uten at hennes beskyttelsesbehov i det hele tatt blir vurdert. Etter å ha undersøkt tilfeller av illegale deportasjoner av asylsøkere fra Hellas til Tyrkia, har NOAS, Den norske Helsingforskomiteen og den greske organisasjonen Aitima konkludert i sin rapport fra 2009, Out the Back Door The Dublin II Regulation and illegal deportations from Greece, «Norge har i de senere årene gått fra å være et foregangsland for en human tilnærming til Hellas-problematikken til nærmest å være en pådriver for returneringer til Hellas.» at anvendelsen av Dublin-forordningen overfor Hellas kan være folkerettsstridig. Denne konklusjonen støttes av professor James Hathaway, som er blant de fremste ekspertene på flyktningrett i verden. I sitt foredrag under UDIs vårkonferanse i år, understreket han at stater som skal sende en asylsøker til et tredjeland er ansvarlig for å gjøre en svært grundig undersøkelse av at søkeren får den beskyttelsen han eller hun har krav på. Hellas er et skoleeksempel på en stat man absolutt ikke kan returnere asylsøkere til, og Norge bryter klart internasjonal rett, slo Hathaway fast. Det gjenstår å se hva Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg vil konkludere med, men at de anmoder om midlertidig stopp tyder på at også de vurderer returene som et mulig brudd på Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. REFORM AV DUBLIN-REGELVERKET Etter mye kritikk fremmet EU-kommisjonen i 2008 et forslag til revidering av forordningen. Forslaget om en Dublin III-forordning har stort sett blitt positivt mottatt av EU-parlamentet, og for tiden foregår seige og vanskelige forhandlingsrunder mellom parlamentet og medlemslandene (Rådet). Det er altså forlengst igangsatt en revideringsprosess, der et av temaene er muligheten for å suspendere returer til land som ikke overholder forpliktelsene som forutsettes eller som i en tidsbegrenset periode ikke har kapasitet til å håndtere asylankomstene. Med tanke på mangelen på en koordinert reaksjon i forhold til problemene i Hellas har Kommisjonen foreslått at den selv får myndighet til å bestemme midlertidig returstopp. Dette er møtt med lunkenhet fra flere land i unionen, som trolig frykter at land som Hellas skal få slippe for billig unna. Men prosessen pågår, og som utenforland har Norge begrenset mulighet til å påvirke. Det må her minnes om at Dublin-avtalen i utgangspunktet er en avtale mellom EUlandene, der land som Norge og Sveits er assosierte medlemmer. Dette innebærer at beslutningene om avtalens framtid og hvordan den skal revideres gjøres uten Norges deltakelse. Norge blir riktignok orientert av Europakommisjonen om diskusjonene i EU, og kan i den forbindelse komme med innspill, men, som med alt annet som angår unionen, er ikke Norge med blant beslutningstakerne. HARMONISERING OG ANSVARSFORDELING Uansett hvordan en kommende Dublin III-forordning til slutt vil se ut, vil den fortsatt bære preg av et urettferdig system så lenge europeiske land ikke klarer å harmonisere sin asylpolitikk. Dette viser seg å være vanskelig i en situasjon der hensynet til ikke å fremstå som attraktive for asylsøkere, og på den måten unngå å tiltrekke seg et uforholdsmessig antall asylsøkere, er et dominerende hensyn for flere land, og deriblant Norge. Derfor har også spørsmålet om en mer rettferdig ansvarsfordeling for asylsøkere som kommer til Europa, og solidaritet mellom landene, blitt satt på EUs agenda. Dette kan skje ved å gjenbosette flyktninger fra land som Malta eller Hellas, men også ved finansiell og annen praktisk støtte. Her kan og bør Norge være en stor bidragsyter. Privilegerte land som Norge har gode forutsetninger og dermed et moralsk ansvar for å ta sin del av ansvaret, og vel så det.

11 S 22 PREMISS N S 23 EUROPEISK INNVANDRINGS- POLITIKK FRA A TIL Å Av Marielle Stigum A SYLSHOPPING er et begrep som brukes både i policy-dokumenter og i media for å betegne asylsøkere som søker om asyl i flere land, enten fordi de har fått søknaden sin avslått i et land eller fordi de har en formening om at det er enklere å få asyl i visse land. EU-kommisjonens strategi for å redusere utbredelsen av dette fenomenet er å harmonisere europeisk asylpolitikk gjennom mer standardiserte prosedyrer (se Dublin-konvensjonen). BLÅTT KORT eller Blue Card et et forslag til en spesiell arbeidstillatelse for høyt utdannede arbeidere. Kortet ble foreslått i oktober 2007 som et virkemiddel for å møte EUs framtidige behov for arbeidskraft. EU-kommisjonen har estimert at EU vil måtte tiltrekke seg 20 millioner høyt utdannende arbeidere i løpet av de neste 20 årene, spesielt innen ingeniørfag og datateknologi. Navnet på kortet er inspirert av det amerikanske Green Card, men fargen er byttet ut til blå for å matche EUs blåfarge. CEUTA og Melilla er navnet på to spanske enklaver i Nord-Afrika, omgitt av Marokko på den ene siden og Middelhavet på den andre siden. På 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet forsøkte tusenvis av afrikanske migranter å krysse grensen fra Marokko til Ceuta eller Melilla for derfra å ta seg videre inn i Europa. Ceuta og Melilla er nå omgitt av doble piggtrådgjerder som er opptil seks meter høye. På grunn av den forsterkede grensekontrollen i området rundt Ceuta, Melilla og Gibraltarstredet har uautorisert migrasjon fra Afrika til Europa tatt nye ruter, slik at målet for mange båtmigranter nå er Kanariøyene, Malta eller den italienske øya Lampedusa (se Lampedusa, Malta). DUBLIN II-FORORDNINGEN fra 2003 bygger på Dublinkonvensjonen fra 1990 og regulerer behandlingen av flyktninger som søker asyl i EU. Forordningen er et ledd i utviklingen av en felles asylpolitikk i EU og legger blant annet føringer for hvilket land som skal behandle en asylsøknad hvis en asylsøker har søkt om asyl i flere av landene som er med i samarbeidet. Hovedregelen er at asylsøkere skal søke om asyl og få sin søknad behandlet i det første Dublin-landet de kommer til. Norge og Island er forpliktet etter forordningen gjennom en egen tilknytningsavtale. Forordningen får imidlertid kritikk fra flere hold. Land beliggende ved EUs eksterne grenser, som Hellas og Malta, mener at de på grunn av sin geografiske beliggenhet ender opp med å måtte behandle uforholdsmessig mange asylsøknader. På bakgrunn av blant annet dette foreligger det planer om å reformere Dublin-systemet. EN EUROPEISK ASYL- OG MIGRASJONSPAKT ble vedtatt av EU i oktober Pakten er et forsøk på å sette ned felles mål for europeisk migrasjonspolitikk, med et fokus på å bekjempe ulovlig innvandring, organisere lovlig innvandring, skjerpe grensekontrollen, harmonisere asylsystemet og skape et globalt partnerskap med innvandrernes hjemland.

12 S 24 PREMISS N S 25 FESTNING EUROPA er en metafor som ofte brukes for å beskrive det EU-kritikere ser på som en restriktiv europeisk innvandringspolitikk, der fjerningen av indre grenser og økt grensekontroll ved eksterne grenser omskaper Europa til en ugjennomtrengelig festning, der kun de med gyldig visum slipper gjennom (se Grenser; Schengen; Åpne eller stengte dører). GRENSER er det mange av i EU. Når man snakker om innvandring i en europeisk kontekst fokuserer man som oftest på grensen for Schengen-området. Her er det viktig å skille mellom indre grenser (mellom Schengen-land) og eksterne grenser (mellom Schengen-land og ikke-schengen land). Det er ved de eksterne grensene at grensekontrollen skjerpes inn, i form av blant annet passkontroll. Her finnes det nesten 1800 grenseposter, hvorav over 600 kontrollerer europeisk luftrom, rundt 870 kystgrenser og rundt 250 landegrenser (se Schengen). HAAG-PROGRAMMET er navnet på et femårig program som ble vedtatt av EU i Programmet har blitt kalt en ønskeliste og inneholder en rekke mål for EUs asyl- og innvandringspolitikk, i tillegg til politiske mål knyttet til å bekjempe organisert kriminalitet og terrorisme. Da Haag-programmet gikk ut i 2009, ble det erstattet av Stockholm-programmet, som tar sikte på å videreføre målene fra Haag-programmet og arbeider for mer harmonisering av de nasjonale regelverkene og færre unntak fra EUs felles regelverk. Programmet legger til rette for opprettelse av et elektronisk registreringssystem for tredjelandsborgere som reiser inn eller ut av EU. INTEGRERINGSKONTRAKTER har blitt et nytt integreringsvirkemiddel i flere europeiske land de siste ti årene. Slike kontrakter varierer i omfang, og i noen land er det knyttet krav om språkkurs og integreringskurs til nye innvandrere. JEMEN er en stat beliggende på den arabiske halvøya. I likhet med Sør-Europa mottar Jemen mange afrikanske båtmigranter som krysser Adenbukta fra Afrikas horn til Jemen. Adenbukta er for øvrig også kjent for å være åsted for piratvirksomheten utenfor kysten av Somalia. K VOTER brukes ofte som et innvandringspolitisk virkemiddel for å tilpasse antall arbeidsinnvandrere til et lands behov for arbeidskraft innen bestemte sektorer eller geografiske områder. L AMPEDUSA er en italiensk øy beliggende i Middelhavet mellom Sicilia og Tunisia. Øya har fått mye medieoppmerksomhet som en inngangsport for uautorisert båtmigrasjon fra Nord-Afrika (se Ceuta, Malta). MALTA er en annen inngangsport til Europa for afrikanske båtmigranter, grunnet sin sentrale lokalisering mellom Tunisia og Libya på afrikansk side av Middelhavet og Sicilia og fastlands-italia på den andre siden. Rundt 2000 båtmigranter kom til Malta i Til sammenlikning kom over til Kanariøyene i samme periode. NORGE skrev under på Schengen-avtalen i 1996 og har implementert Schengen-reglene siden Imidlertid er det gjort et unntak for Svalbard, som ikke er med i Schengen-området. Svalbard er også unntatt fra den nordiske passunionen som ble etablert i 1952 for å gi nordiske statsborgere muligheten til å reise i andre nordiske land uten passkontroll. POLEN ble med i EU i 2004 samtidig med Kypros, Tsjekkia, Estland, Ungarn, Latvia, Litauen, Malta, Slovakia og Slovenia. Grunnet frykt for masseinnvandring innførte mange EU-land restriksjoner på arbeidsinnvandring fra de nye medlemsstatene, med unntak av arbeidere fra Kypros og Malta. REGULARISERING eller amnesti innebærer å gi oppholdstillatelse til innvandrere som har oppholdt seg ulovlig i et land, det vil si at de har manglet nødvendige papirer. Til tross for individuelle forskjeller mellom ulike europeiske land er det en tendens til at man mener at generelle regulariseringer bør unngås for ikke å få en strøm av nye innvandrere, men at det bør finnes muligheter for individuelle regulariseringer. SCHENGEN er navnet på en landsby i Luxemburg, en avtale signert i 1985 om å fjerne indre grenser mellom europeiske land og en betegnelse for å referere til det geografiske området som omfatter de landene som har underskrevet Schengen-avtalen. Per dags dato inkluderer dette 22 EU-land (Østerrike, Belgia, Tsjekkia, Danmark, Estland, Frankrike, Finland, Tyskland, Hellas, Ungarn, Italia, Latvia, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederland, Polen, Portugal, Slovakia, Slovenia, Spania og Sverige) samt tre tilknyttede land (Island, Norge og Sveits) (se Grenser; Visum). TRAFFICKING eller menneskehandel skiller seg fra menneskesmugling. Trafficking innebærer at mennesker flyttes med makt og siden utnyttes som arbeidskraft eller i prostitusjon. Menneskesmugling, derimot, vil si å betale noen for å få hjelp til å komme seg inn i et land uten visum eller andre nødvendige papirer. Både trafficking og menneskesmugling er definert som kriminelle aktiviteter. UTVISNING innebærer at innvandrere som oppholder seg ulovlig i et land blir sendt tilbake til hjemlandet, enten gjennom frivillig eller tvungen retur. I den forbindelse vedtok EU et returdirektiv sommeren 2008, som blant annet åpner for å fengsle innvandrere i inntil 18 måneder før de utvises og nekte dem adgang til EUområdet i fem år etter utvisningen. Direktivet har blitt sterkt kritisert, både av europeiske menneskerettighetsorganisasjoner og flere stater i Latin-Amerika.

13 S 26 PREMISS N S 27 VISUM er et papir som gir tillatelse til å reise inn i et land. Innenfor Schengen-området kan man søke om å få et Schengen-visum som i de fleste tilfeller også gir tillatelse til å reise mellom Schengen-land (se Schengen). WARSAWA er ikke bare Polens hovedstad og største by, men også sete for hovedkvarteret til Frontex, EUs byrå for ekstern grensesikkerhet, som ble opprettet i Frontex formål er å bistå EUs medlemsland i arbeidet med å koordinere kontrollen av Europas eksterne grenser samt implementere EUs regler for ekstern grensekontroll. I tillegg driver byrået noe utredningsarbeid, blant annet innenfor risikoanalyse. Frontex disponerer ikke egne grensevakter, men er avhengig av at medlemsstatene stiller ressurser til disposisjon for å kunne koordinere grensekontrolloperasjoner. Byråets logo symboliserer landegrenser (grønn linje), sjøgrenser (blå sirkel) og luftgrenser (bakgrunn) bundet sammen av EUs gule stjerner. ØST-EUROPA har blitt EUs nye grense mot øst etter at Tsjekkia, Estland, Ungarn, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Slovakia og Slovenia ble en del av Schengen-området i EU stiller krav til styrket grensekontroll for å bli med i Schengen, og dette er en viktig grunn til at Kypros, Romania og Bulgaria, som alle er EU-land, foreløpig ikke er med i Schengen-området. Å PNE eller stengte dører? Det er et sentralt stridsspørsmål i europeisk innvandringspolitikk. I tillegg til uenighet om hvor åpen eller lukket døren til Europa skal være, er det også debatt om hvem som skal få slippe inn og hvem som må bli igjen på utsiden (se Festning Europa).

14 S 28 PREMISS N S 29 HVA I ALL VERDEN HAR EU Å GJØRE I FN? Av Morten Harper Denne høsten etableres EUs nye diplomatkorps. EU har egenhendig foreslått å gi seg selv talerett i FNs generalforsamling. EEAS ER SISTE TILSKUDD i kryptiske EU-forkortelser vi kan lære oss først som sist: European External Action Service. Denne høsten skal EUs nye diplomatkorps være på plass, med den omdiskuterte Cathrine Ashton, britisk baronesse av Upholland, i spissen som såkalt høytstående representant i utenrikssaker. Det alle andre enn EU kaller utenriksminister. ET SLAGS DIPLOMATI EU har i mange år hatt et slags diplomati, gjennom EU-kommisjonens utenlandske delegasjoner. De har for eksempel hatt en delegasjon for Norge og Island med kontor i Oslo. Med den nye Lisboatraktaten, som trådte i kraft 1. desember 2009, omgjøres EU-kommisjonens delegasjoner til unionens felles representanter og diplomatkorpset bygges ut betydelig. Opprinnelig var det en forutsetning at dette ikke skulle koste ekstra, men mer ha karakter av omorganisering. Den britiske avisen Sunday Telegraph avslørte i sommer at diplomatkorpset gir en ekstraregning på over 400 millioner kroner. 1 Et tall som talspersoner fra EU-kommisjonen måtte innrømme er på «riktig banehalvdel». Budsjettsprekken har naturlig nok vakt oppsikt i et EU med økonomiske nedgangstider og der kommisjonen krever budsjettkutt i medlemslandene. UTVIDET BESLUTNINGSMYNDIGHET Lisboatraktaten gir EU beslutningsmyndighet på over femti nye områder. Ifølge den svenske Riksdagens utredningstjeneste er dette den mest omfattende maktoverføringen siden Sverige ble medlem av EU i Traktaten har ikke minst ambisjoner om et EU som samordner enda mer av utenrikspolitikken og taler med bare én stemme i internasjonale forhandlinger. På samme måte som Fellesakten etablerte det indre markedet, Maastrichttraktaten kom med euroen og Amsterdamtraktaten endret justisområdet, er det en mer ensartet utenrikspolitikk i bred forstand som kan sies å være Lisboatraktatens hovedprosjekt. I traktaten er utenriksambisjonene uttrykt bredt slik: «Unionens kompetence inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, herunder gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik, der kan føre til et fælles forsvar.» 2 EUs internasjonale aktiviteter har hittil vært atskilt mellom de sakene som rådet tar seg av, det vil si den felles utenriksog sikkerhetspolitikken, og det EU-kommisjonen har hånd om, det vil si internasjonal handel, utviklingspolitikk og humanitær bistand samt det økonomiske samarbeidet med land utenfor EU. Ashton kommer fra jobben som EUs handelskommissær. Med henne i stillingen som EUs første utenriksminister, smelter EU sammen kommisjonens avdeling for eksterne relasjoner med det høyrepresentantembetet som Javier Solana har hatt. Dermed etableres et «utenriksdepartement» som har hånd om både rådets og kommisjonens utenrikspolitikk, samtidig som utenrikstjenesten er en selvstendig enhet. Lisboatraktaten legger opp til en langt mer integrert politikk overfor u-land, der innvandring og handelspolitikk ses i sammenheng med den mer tradisjonelle utviklingspolitikken. Lisboatraktaten legger store politiske og økonomiske ressurser til utenriksministerposten. I utdypende notater fra det svenske EU-formannskapet høsten 2009 om hvordan traktaten skal forstås, understrekes det dessuten at utenrikstjenesten skal styre seg selv både når det gjelder budsjett og personalhåndtering. EU-parlamentet får ingen direkte innflytelse over utenrikstjenesten. Ashton står imidlertid overfor store praktiske utfordringer, når hun må manøvrere med én fot i EU-kommisjonen og den andre i Ministerrådet. Ashtons maktbase blir et apparat på 7000 personer, hvor omkring 3000 vil være diplomater rundt omkring i verden. Det samlede budsjettet er på 55 milliarder kroner. Etableringen av utenrikstjenesten er trolig den største enkeltstående opprustningen av EU-byråkratiet noensinne. ÉN JURIDISK PERSON Lisboatraktaten bestemmer at EU blir én juridisk person, noe som betyr at unionen i seg selv kan inngå forpliktende internasjonale avtaler. Tidligere har EU hatt ulik juridisk status i forskjellige internasjonale sammenhenger. EU og EF (altså den politiske unionsdelen og den økonomiske felleskapsdelen) er nå omdannet til én juridisk person. Det betyr at EU kan inngå bindende avtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner på et langt bredere grunnlag, og ikke primært innenfor handel. Hovedregelen er fortsatt enstemmighet i utenrikspolitikken, men traktaten myker opp dette kravet på flere måter. Rådet kan med enstemmighet beslutte å gå over kvalifiserte flertallsvedtak på de delene av den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken som ikke er spesifikt nevnt i traktaten. Sikkerhets- og forsvarspolitikken kan ikke flyttes over til kvalifisert flertall. Traktaten bestemmer dessuten at det er tilstrekkelig med flertallsvedtak på elleve områder av utenrikspolitikken, blant annet når det gjelder forslag fra utenriksministeren, oppbyggingen av diplomatkorpset, valg av utenriksminister og det nye EU-fondet for utenrikspolitikk.

15 S 30 PREMISS N S 31 FELLES FORSVAR Den felles europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken (ESDP) blir tydeligere og rettsgrunnlaget bredere og mer konkret med Lisboatraktaten. Dette må forstås slik at EU har til hensikt å utvikle ikke bare den «myke» utenrikspolitikken, men også den spisse militære delen. EU-grunnlovens omstridte bestemmelser om felles forsvars- og sikkerhetspolitikk er beholdt ordrett i Lisboatraktaten, deriblant at landene forplikter seg til å bygge opp sin militære kapasitet. EU skal ha en felles politikk som «vil føre til fælles forsvar» når rådet bestemmer det med enstemmighet. 3 Traktaten påbyr dessuten opprustning: «Medlemsstaterne forpligter sig til gradvis at forbedre deres militære kapacitet.» 4 Det var på toppmøtet i Helsinki i 1999 at EU besluttet å opprette en egen utrykningsstyrke. Med styrken ble det etablert egne institusjoner som er uavhengige av NATO. EU har også opprettet mobile kampgrupper, som kan rykke ut på kort varsel. Kampgruppene er operative, men er foreløpig ikke sendt ut på oppdrag. AMBISJONER OG REALITETER Står Lisboatraktatens utenrikspolitiske ambisjoner i forhold til den internasjonale rollen EU har, eller nøkternt vurdert, kan innta? En første sentral motforestilling er EUs økende avhengighet av energiimport. Skal man peke ut ett motiv som kan forklare motorikken i mye av EUs utenrikspolitikk, er det forsyningssikkerheten. Den avgåtte høyrepresentanten Javier Solana har selv påpekt at unionens avhengighet av olje og gass fra ikke-demokratiske land kan alvorlig begrense unionens muligheter til å drive offisielle utenriksmålsetninger som menneskerettigheter, konfliktforebygging og demokrati. 5 Det er heller ikke gitt at utviklingen av militær slagkraft vil styrke EUs utenriksrolle. Tvert imot kan denne kapasiteten skape mistanker om fornyede imperialistiske ambisjoner med tap av anseelse og troverdighet i store deler av verden som resultat. Dette blir ekstra problematisk i og med at medlemslandene, i overskuelig fremtid, neppe vil forplikte seg til at EU overtar de vesentlige delene av forsvaret. Et tredje poeng er EUs utydelighet i forhold til FN og om EU kan vedta tvingende militære operasjoner uten mandat fra FNs sikkerhetsråd. Lisboatraktaten stiller ikke noe krav om FNmandat, og Rådet har heller ikke gitt noen avklaring om at EU skal respektere FN i så henseende. Utviklingen i EU både institusjonelt og politisk har gått i retning av flere selvstendige beslutninger. De militære styrkene som er etablert har ikke en særlig innretning til FNs rådighet, men primært at EU selv skal være til stede med styrker i konfliktområder. I Finland har man endog gjort endringer i statsretten slik at militære operasjoner uten FN-mandat nå er lovlig. EUs egne retningslinjer for bruk av hæren sier at den skal kunne settes inn hvor som helst i verden. Alt i alt må mangelen på en avklaring fra EUs side forstås slik at styrken kan brukes uten at det foreligger et mandat fra FN. Alt dette er forhold som svekker EUs rolle og troverdighet som internasjonal aktør. EU PRØVER SEG I FN «Samtidig som EU har klare, traktatfestede målsetninger om en felles utenrikspolitikk, har vi ofte sett at EU-landene spriker i store, viktige spørsmål.» EU-landene ble i juli enige om å fremme et forslag for FNs generalforsamling som skal gi EU tale- og forslagsrett i FN på linje med nasjonalstatene. EU har i dag observatørstatus, som bl.a. Vatikanet, Røde kors og Den arabiske liga. Forslaget legger opp til at EU-presidenten Herman Van Rompuy skal kunne tale for FN på linje med landenes statsledere. Det skal også gjøres plass til ekstra seter for utenriksminister Ashton og EUs ambassadør. EUs representasjon skal ifølge forslaget komme i tillegg til EU-landenes seter i FN. Det har skapt reaksjoner blant arabiske og afrikanske land fordi deres regionale organisasjoner ikke har slike rettigheter. I den interne maktfordelingen i EU gir Lisboatraktaten også utenriksminister Ashton en formalisert rolle i forhold til FNs sikkerhetsråd. Det heter i traktaten at når EU har en felles holdning til en sak som behandles, anmodes EU-landene i Sikkerhetsrådet om å invitere utenriksministeren til å legge frem unionens holdning. Samtidig som EU har klare, traktatfestede målsetninger om en felles utenrikspolitikk, har vi ofte sett at EU-landene spriker i store, viktige spørsmål. Medlemslandenes holdning og interesser er for eksempel ulik når det gjelder relasjonene med Russland, Tyrkia og USA. I praksis har EU hatt en felles utenrikspolitikk i den grad stormaktene er enig. Derfor er det all grunn til å forvente at den stadig mer omfattende utenrikspolitiske samkjøringen i hovedsak skjer på noen få lands pre- misser. Man kan også se for seg situasjoner der EU ender opp med posisjoner som er på tvers av intensjonene og interessene til en rekke medlemsland. Den britiske aviskommentatoren Melanie Phillips oppsummerer problemet slik: «Diplomatkorpset vil ta utenrikspolitiske avgjørelser som lett kan være i strid med politikken og interessene til medlemslandene, men som - skremmende nok - Storbritannia og de andre EU-landene vil ha forbud mot å motsi. For at alle 27 medlemslandene skal bli enige om en felles utenrikspolitikk, vil de uunngåelig bli tvunget til å samles rundt minste felles multiplum.» 6 OMSTRIDT ENSRETTING Lisboatraktatens ambisjoner om en ensartet utenrikspolitikk blir ikke virkelighet over natten, men høstens etablering av diplomatkorpset er et stort steg videre i retning av et EU som snakker med én stemme på flere og flere internasjonale arenaer. EU-kommisjonen er en av de ivrigste pådriverne for denne føderale utviklingen av EU. Kommisjonen ser Lisboatraktaten som en fullmakt til at den skal tale på EUs vegne også i internasjonale miljøforhandlinger, slik den lenge har gjort blant annet i WTO. I forbindelse med sluttforhandlingene om et globalt forbud mot kvikksølv i regi av FN har det pågått en tautrekking mellom kommisjonen og medlemslandene om hvem som skal definere EUs mandat. Norge har vært en pådriver for kvikksølvforbudet. Allerede i 2002 ble det fra norsk side tatt et initiativ for en slik avtale. Det er dessuten innført et forbud mot å bruke kvikksølv i produkter her hjemme. På FNs toppmøte i Nairobi i fjor ble det enighet om rammene for en bindende avtale om å avskaffe kvikksølv, som er en av de farligste miljøgiftene som finnes. Når EU taler med én stemme må medlemslandene være tause. Land som er uenige i EUs holdning kan ikke tone flagg i internasjonale forhandlinger. Mens Norge er til stede som aktiv aktør i FN, IMO og WTO, er land som Sverige og Danmark satt på gangen fordi EU har felles delegasjon. Ensrettingen av utenrikspolitikken og EUs ambisjoner i FN er omstridt også innad i unionen. Da Lisboatraktaten skulle vedtas høsten 2007 advarte Storbritannias nåværende utenriksminister William Hague mot at traktaten til syvende og sist ville føre til at EU tok over Storbritannias faste sete i FNs sikkerhetsråd. Hague uttalte den gangen: «Når EU taler med én stemme må medlemslandene være tause.» «Den nye traktaten, i likhet med den gamle [EUgrunnloven, red.anm.], kan automatisk la EUs utenriksminister snakke på vegne av Storbritannia for FNs sikkerhetsråd i visse situasjoner. Dette er helt klart den tynne enden av kilen for en EU-overtagelse av vårt eneste sete.» 7 Som minister har han ikke ordlagt seg like skarpt, men det er jo ingen sjeldenhet at politikere er mer klartenkte i opposisjon enn posisjon millioner euro, ifølge Sunday Telegraph Traktaten om Den europeiske union artikkel Artikkel Artikkel Cramér, Gustavsson og Oxelheim 2007, side Daily Mail Sitert etter EU Observer , Litteratur: Lave Knud Broch og Trine Pertou Mach: Militære EU-operationer med eller uden FNmandat (Tænketanken NyAgenda 2007). Per Cramér, Sverker Gustavsson og Lars Oxelheim (red.): EU som aktör i världen, Santérus förlag Sverker Gustavsson, Lars Oxelheim og Lars Pehrson (red.): Hur gemensam är den europeiska gemenskapen?, Santérus förlag Neill Nugent: The Government and Politics of the European Union (Palgrave 2006, 6 utg.). Pernille Rieker og Walter Carlsnaes (red.): Nye utfordringer for europeisk sikkerhetspolitikk (Universitetsforlaget 2009).