TILSYNSRAPPORT. Kommunen som barnehagemynde. Tokke kommune

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Kommunen som barnehagemynde - Kommunen sine verkemiddel for å sørgje for regelverketterleving, jf. barnehagelova 8 - Kommunen sitt tilsyn med barnehagane, jf. barnehagelova 16 - Barnehagemyndes handtering av regelverket om styrar jf. barnehagelova 17 - Barnehagemyndes handtering av regelverket om barnehagens øvrige personale jf. 18 og forskrift om pedagogisk bemanning Tokke kommune Mai 2016

2 Innhald Samandrag Innleiing Om tilsynet med Tokke kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde Tema for tilsyn Om gjennomføringa av tilsynet Om tilsynsrapporten Barnehagelova 8 Kommunens ansvar, herunder 16 Tilsyn Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannens vurderingar Barnehagemyndes handtering av barnehagelova 17, 18 og forskrift om pedagogisk bemanning Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannens vurderingar Frist for retting av lovbrot Kommunen sin frist til å rette

3 Samandrag Fylkesmannen vil med dette tilsynet kontrollere om Tokke kommune etterlev bestemte lovkrav knytt til temaet kommunens ansvar, jf. barnehagelova 8 og 16. Temaet for tilsynet er barnehagemyndes handtering av regelverket om styrar jf. barnehageloven 17 og om barnehagens øvrige personale jf. 18, og forskrift om pedagogisk bemanning. Formålet med tilsynet er å medverke til og sikre at sentrale føringar i regelverket blir ivareteke. Gjennom kontroll med handsaminga i kommunen av dei rettslege krava skal eventuell lovstridig praksis avdekkast. Fylkesmannen skal vurdere om Tokke kommune oppfyller oppgåvene etter barnehagelova 8 og påser at barnehagane i kommunen har ein forsvarleg leiing og at bemanninga i den enkelte barnehage er tilstrekkeleg til at personalet kan drive ein tilfredsstillande pedagogisk verksemd. Tilsynet er gjennomført som eit «stadleg tilsyn», der representantane frå kommunen møtte i Fylkesmannens lokalar i Statens hus i Skien. Kommunen har først svara på eit eigenvurderingsskjema, samt sendt Fylkesmannen dokumentasjon som skal underbygge svara i skjemaet. Det er heldt tilsynsmøte med påfølgjande intervju. Etter ein grundig gjennomgang av innsendt svar, dokumentasjon og informasjon frå intervjua har Fylkesmannen konkludert med at Tokke kommune ikkje ivaretek sine pliktar som barnehagemynde, jf. barnehagelova 8. 3

4 1 Innleiing Fylkesmannen har i perioden frå til dags dato gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemynde i Tokke kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsett frist for retting av lovbrot som er avdekte under tilsynet. Fristen er 3. juni Dersom lovbrota ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. 2 Om tilsynet med Tokke kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemynde er lovlegheitstilsyn, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemynde er utøving av mynde og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling og at det er etterprøvbart og effektivt. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Fylkesmannen vil kontrollere om Tokke kommune etterlev bestemte lovkrav knytt til rolla som barnehagemynde og kommunen sitt ansvar for å sjå til at regelverket på barnehageområdet er ivareteke, jf. barnehagelova 8. Fylkesmannen ser på kommunen sine verkemiddel i dette arbeidet jf. 16. I dette tilsynet er temaet barnehagemyndes handtering av regelverket om styrer, jf. 17 og barnehagemyndes handtering av regelverket om barnehagens øvrige personale, jf. 18 og forskrift til pedagogisk bemanning. Føremålet med tilsynet er å medverke til og sikre at sentrale føringar i regelverket blir tatt hand om. Gjennom kontroll med handsaminga i kommunen av dei rettslege krava skal eventuell lovstridig praksis avdekkast. Temaet er valt på bakgrunn av at det i Tokke blir praktisert barnehagedrift som ikkje er i tråd med hovudregelen i barnehagelova 17 om daglig leiing i barnehagen. Det lokale barnehagemynde har ei viktig rolle overfor barnehageeigar i kommunen. Barnehagemynde skal gi rettleiing og sjå til at barnehagane drivast i samsvar med gjeldande regelverk. Barnehagemynde er garantist for at barn og føresette får eit barnehagetilbod med god kvalitet, som er forsvarleg og som oppfyller dei krav til tilbodet som ligg i regelverket. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Tokke kommune vart opna gjennom brev Kommunen er blitt pålagd å leggje fram dokumentasjon for Fylkesmannen med heimel i kommunelova 60 c. 4

5 Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er basert på skriftleg dokumentasjon og opplysningar i intervju. Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Eigenvurderingsskjema Referat frå intervju Organisasjonskart for oppvekstetaten Administrativ delegeringsreglement for Tokke kommune Politisk delegeringsreglement for Tokke kommune Tilsynsrapport for Dalen barnehage Tilsynsrapport for Høydalsmo barnehage Plan for tilsyn Mal for tilsynsrapport Ny styringsstruktur for oppvekstetaten Fagleg utgreiing av pedagogiske omsyn ved utarbeiding av ny styringsstruktur for oppvekstetaten Det vart gjennomført tilsyn med opningsmøte og intervjuar Fylkesmannen gjennomførte intervju med: Anita Stenberg Mandt, styrer i Høydalsmo barnehage Oppvekstsjef Finn Arne Askje Dagny E. Skjelbreid, pedagogisk rådgiver og styrer i Dalen barnehage Rådmann Brit Houge 2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneheld frist for retting av ulovleg forhold avdekt under tilsyn, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er Dersom forholdet ikkje er retta innan den fastsette rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på etter reglane for dette i forvaltningslova, jf. forvaltningslova kapittel VI. 3. Barnehagelova 8 Kommunens ansvar, herunder 16 Tilsyn 3.1 Rettslege krav Barnehagelova 8: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Regelen presiserer kommunen sitt overordna ansvar for å sikre at barna får eit godt og forsvarleg barnehagetilbod. Kommunen skal gjennom aktiv rettleiing og tilsyn sjå til at barnehagane i kommunen drivast i tråd med dei krav som går fram av barnehagelova med tilhørande forskrifter. Regelen krev ein viss kontinuitet i oppfølginga. 5

6 Barnehagelova 16: «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.» Barnehagelova 16 gjer kommunen heimel til å føre tilsyn med barnehagane i kommunen. Regelen legger det lokale tilsynsansvaret til kommunen. Kommunestyret avgjer kva for organ dette ansvaret skal leggast til. Tilsynsansvaret inneber at kommunen gjennom rettleiing og pålegg skal sjå til at verksemder som omfattast av barnehagelova drives etter barnehagelovas regler og elles er forsvarlege. Barnehagelova gjer ingen bindande reglar om korleis eller kor ofte tilsyn skal gjennomførast. Avgjerande er at tilsynet må vere egna til å avdekke og rette lovbrot. 3.2 Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannen har gått gjennom innsendt dokumentasjon, eigenvurderingsskjema, referat frå intervjua samt søkt informasjon på kommunen si nettside. Fylkesmannen har og gått gjennom barnehagens årsmelding, rapportera via BASIL. 3.3 Fylkesmannens vurderingar I Tokke kommune er det to barnehagar. Begge er kommunale, og har avdelingar fordelt på fleire hus. Det er oppvekstsjefen saman med pedagogisk rådgjevar som har det daglege barnehagemyndeansvaret, med rådmannen som overordna ansvarleg. I tillegg er oppvekstsjefen den daglege representanten for å ivareta barnehageeigars plikter etter barnehagelova. Oppvekstsjefen har kontor i Dalen barnehage, og er såleis tett på drifta i Dalen barnehage. Fylkesmannen ser at barnehagemynde har god oversikt og kunnskap om barnehagane. Det visast mellom anna til barnehagevandring, som er ein formell dialog oppvekstsjefen gjennomfører to gonger i året. Tokke har eit samarbeid med dei andre kommunane i Vest-Telemark når det gjeld det lokale tilsynet, og dei siste åra har det vore Vinje som har ført tilsyn med barnehagane i Tokke etter 16. I dei to siste tilsyna gjennomført av Vinje vart det innhenta informasjon som gjorde kommunen i stand til å ta stilling i lovlegheit i barnehagane. Vinje vurderte og konkluderte om tilhøva var lovleg eller ikkje. Vurderingane og konklusjonane vart formidla skriftleg til tilsynsobjektet. Fylkesmannen finn at gjennomføringa av tilsynet er egna til å avdekke lovbrot. Vinje har utarbeidd rapporter der det ikkje er gitt pålegg om lovbrot. Vinje kommune har heller ikkje mynde til å gje pålegg. Likevel er det i rapportane skildra høve som ikkje er i tråd med lova, og som Tokke kommune av den grunn skulle fylgt opp overfor barnehagane. Fylkesmannen kan ikkje sjå at det er gjort. Kommunen kan delegere gjennomføringa av tilsynet til annan kommune, men ansvaret for å påse at regelveret vert fylgt, og ansvaret for å gje pålegg, ligg hos barnehagemynde i Tokke kommune sjølv. Tokke har ikkje fylgt opp at tiltak for å rette lovbrot er satt i verk. I tilsynsplanen for Vest-Telemarksamarbeidet står det at til vanleg skal alle barnehagar ha minst eit tilsyn annan kvart år. Vinje førte tilsyn med Høydalsmo barnehage mars 2013, og Dalen barnehage i mars Tilsynsplanen er dermed ikkje fylgt. I intervjua spør Fylkesmannen om mynde gjer risikovurderingar mellom dei tilsyna som Vinje utførar, og 6

7 mynde stadfestar at det gjer dei ikkje. Barnehagemynde brukar ikkje den kunnskapen han har om barnehagane til å vurdere behovet for å gje rettleiing og føre tilsyn. Det er ikkje noko krav om kor ofte barnehagemynde må føre tilsyn etter 16, men myndeansvaret som ligg i 8 om å «påse» regelverksetterleving, inneber at kommunen gjer jamlege risikovurderingar for å sjå om det er naudsynt å føre tilsyn. Det er barnehagemynde i Tokke kommune som etter lova er pålagt å påse at regelverket fylgjast i barnehagane. Dette gjeld og overfor kommunale barnehagar, og i dette tilfellet har oppvekstsjefen både rolla som barnehageeigar og barnehagemynde. Det er likevel ikkje noko i vegen for at barnehagemynde i kommunen fører tilsyn med sine eigne barnehagar. Myndes plikt til å «påse» inneber at mynde må gjere risikovurderingar av om det er naudsynt å gje rettleiing og føre tilsyn for å sørgje for at barnehagelova følgjast i barnehagane. Barnehagemynde i kommunen må vite kva som ligg i myndeoppgåva og kva slags regelverk som gjeld for eigar. Fylkesmannen er i tvil om barnehagemynde har oversikt over kva lovkrav kommunen som barnehagemynde skal kontrollere. I forarbeida til lova er det presisert at kommunen skal drive aktiv rettleiing. Mynde visar til leiarmøter kvar tredje veke, der regelverk kan ha vore tema. Gjennom tilsynet går det likevel ikkje klart fram at barnehagemynde i Tokke kommune bruker rettleiing som eit verkemiddel for å sjå til at regelverket blir fylgt. Fylkesmannen finn at Tokke kommune ikkje har ei aktiv og målretta mynde når det gjeld påse at regelverket vert fylgt. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Tokke kommune som barnehagemynde gir ikkje rettleiing og påser ikkje til at barnehagane drivast i samsvar med gjeldande regleverk jf. 8 og Barnehagemyndes handtering av barnehagelova 17, 18 og forskrift om pedagogisk bemanning 4.1 Rettslege krav Styrar Det følger av barnehageloven 17 første og andre ledd: «Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnehagefaglig og pedagogisk kompetanse.» Hovudregelen er at barnehagen skal ha ein daglig leiar ein styrar. Det står i førarbeidane (Ot.prp. nr. 72 ( ) til lova at omgrepet hver barnehage er ein lokal eining som driv pedagogisk verksemd for barn under opplæringspliktig alder. Dagleg leiing Med omgrepet «daglig ledelse» har det mykje å sei kva for oppgåver som er lagt til styrer som leiar av barnehagen. Styrar representerer barnehagens eigar. Styraren har ansvar for å leie den 7

8 samla personalgruppa. Styraren skal sørgje for at det samla pedagogteamet arbeidar på ein måte som gjer alle barnehagens barn dei beste utviklingsmoglegheitene. Styraren skal sørgje for at samarbeidet med barnehagens personale og andre institusjonar og instansar fungerer bra. Styraren har også ansvar for at rammeplanen med intensjonar nedfeller seg både i årsplanen og barnehagens kvardag. I førarbeidane (Ot.prp. nr. 72 ( ) til loven og i Veileder om kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven med forskrifter, står det at styrarfunksjonen kan samanfattast i fire hovudoppgåver: leie pedagogisk verksemd utøve personalansvar utføre administrative oppgåver samhandling med det kommunale barnehagemynde Styraren må i tillegg vere tilgjengeleg for alle foreldra. Det går fram av Ot.prp. nr. 72 ( ) at det som er sagt om styrarens oppgåver tilseier at han/hun dagleg bør vere mest mogleg til stade i barnehagen. Tidlegare førearbeider til lova, reelle omsyn og høringsinstansanes syn peiker til saman heilt eintydig i retning av at kvar lokale eining må ha ein styrar. Leiarskap Det går fram av førearbeida til lova, Ot.prp. nr. 72 ( ), at barnehagens styrar er leiar av heile barnehagen, stor eller liten. Leiarskap dreier seg om: å ta ansvar for at barnehagens mål og rammer er klarlagt at det utvikles en felles forståing av måla blant medarbeidarane og for dei resultata som bør skapast at resultata følgjas opp slik at ein på ein best mogleg måte sikrar å oppnå måla at ein initierer og gjennomfører naudsame endringsprosessar slik at ein på ein betre måte kan møte barna og foreldras behov Styrarressurs Det går fram av merknadar til forskrift om pedagogisk bemanning 2 at ein må sette av tilstrekkelege ressursar til styrarstillinga. Dimensjoneringa må skje på bakgrunn av: ein konkret vurdering av oppgåvene som skal løysast barnehagens samla ressursar brukaranes behov Departementet si tolking i brev av 2001: «Normen for pedagogisk bemanning skal overholdes. Det vil si at pedagogisk leder(e) ikke skal tas ut av sitt arbeid i barnegruppene for å utføre styreroppgaver. Geografisk plassering Det står i merknadane frå Ot.prp. nr. 72 ( ) til 17: «Ved vurdering må det legges vekt på virksomhetens størrelse etter sammenslåing, geografisk plassering i forhold til hverandre og tilgangen på kvalifisert personale». I brev av «Ledelse og organisering av skoler og barnehager» uttaler Utdanningsdirektoratet i høve godkjenning av barnehagar med fleire adskilte avdelingar: «Utdanningsdirektoratet mener at jo større geografisk avstand det er mellom barnehagene, desto mer taler det for at styrerressursen svekkes og at det ikke kan åpnes for en slik ordning.» 8

9 Vidare skriv Utdanningsdirektoratet at «Dersom barnehagens bygningsmasse ligger forholdsvis tett, taler dette for å anse bygningsmassen som én barnehage. Når barnehagens bygninger er adskilt, for eksempel ved at det er mer enn noen minutters gangavstand mellom bygningene, vil dette i hovedsak måtte anses som flere selvstendige barnehager hvor det må søkes om godkjenning for hver enkelt.» Samling av styrarressursen Sjølv om hovudregelen er at kvar barnehage skal ha ein styrar, åpner reglene for styrarressursen for ein viss fleksibilitet ved organiseringa av den daglege leiinga i den enkelte barnehage. Det går fram av førearbeida til barnehagelova, Ot.prp. nr. 72 ( ) at det kan i enkelte høve vere behov for at fleire barnehagar samlar sine styararessursar, for eksempel i eit leiarteam. Ein slik samordning må ikkje føre til ein reduksjon av styrarressursane for den enkelte barnehage. Det vert vidare lagt til grunn at det må vere ein hensiktsmessig avstand mellom barnehagane, at styrarteamet kan ha dagleg kontakt og oppfølging av kvar barnehage og at den forskriftsfesta normen for pedagogisk bemanning vert haldt. Vidare står det presisert i Ot.prp. nr. 72 ( ) at «Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i loven.» Føresetnaden er at den pedagogiske og administrative leiinga i barnehagen ligg innanfor den forsvarlegheitsnormen som følgjer av barnehagelova 17 fyste ledd. Barnehagens størrelse, lokalenes geografiske plassering i forhold til kvarandre og tilgangen på kvalifisert personale vil vere av betydning. Dersom verksemda blir for stor eller dersom verksemdas ulike deler ligger langt frå kvarandre, vil styrar vanskeleg kunne utføre dei oppgåvene han/ho er tillagt etter lova. Reint unntaksvis kan det vere positivt at fleire små barnehagar organiserast saman som ein felles verksemd med ein styrar. Også her må barnehagemynde ved godkjenning og tilsyn vurdere om den samla verksemda oppfyller barnehagelovas krav. At barnehagen har ein forsvarleg pedagogisk og administrativ leiing er eit ansvar som kvilar på eigar av barnehagen, jf. barnehagelova 7. Kommunen som lokal barnehagemynde har likevel eit ansvar for å påse at barnehageeigar held seg innanfor regelverket, jf. 8 og 16. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta ein totalvurdering av om dei barnehagane som vel å samordne styrarressursar fortsatt oppfyller krava som stilles til barnehagedrift i barnehagelova. Barnehagemynde har derfor eit overordna ansvar for å påse at krava i 17 er oppfylt. Dette betyr at kommunen som lokal barnehagemynde og tilsynsmynde må foreta ein totalvurdering av om dei barnehagane som vel å samordne styrarressursen oppfyller barnehagelovas krav Barnehagens personale Det følger av barnehageloven 18 at: «Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.» Kva som er tilstrekkeleg må vurderast ut frå barnegruppas storleik og barnas behov. Med omgrepet tilfredsstillande pedagogisk bemanning er det meint at barnehagen skal drives i samsvar med dei krav til føremål og innhald som går fram av loven. 9

10 I forskrift om pedagogisk bemanning 1 har departementet fastsett ein pedagognorm: «Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år» Normen regulerer ikkje gruppestorleik, normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Vidare er det presisert i forskrifta 2: «Styrerens tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning.» Dette betyr at det må settast av tilstrekkelege ressursar til styrarstillinga. 4.2 Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannen har gått gjennom innsendt dokumentasjon, eigenvurderingsskjema, referat frå intervjua samt søkt informasjon på kommunen si nettside. Fylkesmannen har og gått gjennom barnehagens årsmelding, rapportera via BASIL. 4.3 Fylkesmannens vurderingar Hovudregelen følgjer av ordlyden i barnehagelova 17. Det stilles krav til at barnehagen skal ha ein dagleg leiar, samt kva for utdanning leiaren skal ha. Det går fram av lovens forarbeid at styrar, ut frå sine arbeidsoppgåver, bør vere mest mogleg til stade i barnehagen. Forarbeida opnar for at det kan tenkast unnatakstilfelle der det kan vere behov for at fleire barnehagar samlar sine styrarressursar. Departementets forutsetning om at en eventuell samordning av styrarressursen ikkje skal føre til reduksjon av styrarressursen for den enkelte barnehage har nær samanheng med kravet om at kvar barnehage skal ha sin eigen styrar som dagleg er tilstade i barnehagen. Det forutsettes vidare at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagane, og at styrarteamet har dagleg kontakt og oppfølging av kvar enkelt barnehage. I tillegg må den forskriftsfesta normen for pedagogisk bemanning overhaldast. Dette betyr at lovlegheitsvurderinga må byggje på følgande forhold: - Forsvarleg pedagogisk leiing i samanslåtte barnehagar - Forsvarleg administrativ leiing i samanslåtte barnehagar - Dagleg leiing i samanslåtte barnehagar - Hensiktsmessig avstand mellom barnehagebygga - Kontakt og oppfølging av avdelingane i samanslåtte barnehagar - Styrar tilgjengeleg for foreldra i samanslåtte barnehagar - Styrarressursen i samanslåtte barnehagar - Tilstrekkeleg bemanning - Norm for pedagogisk bemanning overholdes i samanslåtte barnehagar Barnehagemynde har ansvar for å kjenne reglane og gjere lovlegheitsvurderinga som skildra over. Det må gjerast ein konkret lovlegheitsvurdering for kvar enkelt barnehage. Før Tokke kommune vedtok ein ny styringsstruktur for oppvekstetaten i 2014, vart det laga ei utgreiing, der det mellom anna var tema om det er juridisk høve til å ha felles styrar på to eller fleire barnehagar. Etter Fylkesmannens oppfatning er det kommunen som skule- og 10

11 barnehageeigar som står bak utgreiinga. Når barnehagemynde og eigar består av same kontor, har vi likevel ikkje haldepunkt for å sei at mynde ikkje har vurdert høvet. Fylkesmannen ser at endringane i styringsstrukturen byggjer på ynskje om kvalitet i skule og barnehage, og kommunen har gjennom ordninga auka ressursane til styrar. Vurderinga er to år gamal, og går ikkje i detalj inn på alle dei momenta som skal inngå i ein lovlegheitsvurdering. Ein del av momenta kan likevel ikkje gjerast greie for før drifta er i gang, og må følgjast opp gjennom tilsyn. I tilsynet gjennomført av Vinje kommune er 17 om styrar inkludert i tilsynsmalen. Det er spørsmål om barnehagen har styrar med førskolelærarutdanning eller høgskuleutdanning, og så er det plass til å fylle ut årsverk og ein merknad. Styrar i Dalen barnehage stadfestar i intervju at styrarressursen var tema i tilsynet mars Fylkesmannen finn likevel ikkje noko skriftleg informasjon om kva for vurderingar Vinje eller barnehagemynde i Tokke har gjort på bakgrunn av informasjonen i tilsynet. Fylkesmannen finn det ikkje sannsynleggjort at Vinje eller Tokke har gjort ein lovlegheitsvurdering som inneber alle dei momenta som er skissert over. Vidare er det eit krav om at det må settast av tilstrekkelege ressursar til styrarstillinga. Styrarens tid til administrasjon og leiing kjem i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. I Tokke er det tre pedagogiske leiarar som er løna ekstra for å ta eit større ansvar i kontakten med foreldre og styrar. I intervjua vart det sagt at det er ein lønskompensasjon for å vere styrars stedfortreder, men at det ikkje er lagt andre styraroppgåver til den pedagogiske leiaren enn kontakt med foreldra og skaffe vikarar. I sluttmøte vart det presisert at «stedfortreder» ikkje er eit dekkande omgrep, men at den pedagogsike leiaren har rolla som kontaktperson. Den pedagogiske leiaren vil til dømes ikkje overta rolla som styrar ved ei sjukemelding. Fylkesmannen finn grunn til å stille spørsmål om pedagognormen blir overhaldt når den pedagogiske leiaren har denne rolla som kontaktperson. I fleire av barnehagane er det ikkje meir pedagogar enn det må vere, jf. normen i forskrifta 1. Så lenge Tokke kommune har barnehageeigar i kommunen som har samanslåtte barnehagar med berre ein styrar, er det etter Fylkesmannens vurdering behov for oppfylging og kontroll av denne praksisen. Det er ein rekke moment som inngår i vurderinga av om barnehagen har ei forsvarlig leiing etter 17. Desse momenta må vurderast heilt konkret for kvart einskild tilfelle. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Tokke kommune som barnehagemynde påser ikkje gjennom tilsyn at barnehagane har ein forsvarleg pedagogisk og administrativ leiing. Ordninga med felles styrar på to eller fleire barnehagar er ein organisering av styrarressursen som viker frå hovudregelen. Når barnehagemynde kjenner til at det er etablert ein ordning som ikkje er i tråd med hovudregelen, bør det i seg sjølv vere ein oppfordring til å foreta ein lovlegheitsvurdering. Fylkesmannen tar ikkje stilling til om ordninga er lovleg eller ikkje. Kommunen som tilsynsmynde må gjere ein vurdering av om barnehagane oppfyller dei krava som barnehagelova stiller til dagleg leiing og pedagognorm. Tokke kommune har ikkje sannsynleggjort at barnehagemynde har gjennomført dei vurderingane som må ligge til grunn for at kommunen kan påse at barnehagane drivast i tråd med regelverket, jf. 8, 16, 17 og

12 5. Frist for retting av lovbrot Fylkesmannen har i kapitla 3.3 til og med 3.4 konstatert lovbrot. I denne rapporten får Tokke kommune frist til å rette det ulovlege forholdet, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta, og ei utgreiing om korleis lovbrotet er retta. Dersom forholdet ikkje er retta innan den fastsette rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på etter reglane for dette i forvaltningslova, jf. forvaltningslova kapittel VI. Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: 1. Tokke kommune skal påse at barnehagane i kommunen etterlev krava i barnehagelova, jf. 8 og 16. Korreksjonspunkt: Pålegget inneber at a) Barnehagemynde i Tokke kommune må gi aktiv rettleiing, jf. barnehagelova 8. b) Barnehagemynde må gjere risikovurderingar og vurdere tilsyn etter barnehagelova 16. c) Barnehagemynde må bruke dei verkemidla dei har etter barnehagelova til å påse at barnehaganes praksis er i tråd med 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning. Kommunen må i sine vurderingar legge til grunn riktig lovforståing. 6. Kommunen sin frist til å rette Som nemnt i kapittel 5 ovanfor, har kommunen fått ein frist for å rette dei ulovlege forholda som er konstaterte i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 3. juni Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Skien, mai 2016 Solrun Nistad Fleischer Synne Ose Jan Collier 12