Foredrag i Oslo Militære Samfund Mandag 10. oktober 2011

Transkript

1 1 Foredrag i Oslo Militære Samfund Mandag 10. oktober 2011 ved dr.philos. Janne Haaland Matlary, Institutt for Statsvitenskap, UiO, og prof. II, Forsvarets Høgskole, Stabsskolen Si vis pacem, para pacem? Strategi og statsmannskunst i dagens sikkerhetspolitikk 1 The separation of strategy and policy can only be achieved to the detriment of both. Henry Kissinger, 1957 Det er få strategiske analyser i moderne utenriks- og sikkerhetspolitikk, men mange planer og policies. Men dersom statesmanship har degenerert til reaksjon og utspillspolitikk også på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet, er det mye mer problematisk enn om det gjelder et politikkområde der det ikke får så store konsekvenser om strategien mangler. Militærmakten er statens ytterste maktmiddel, og dens bruk innebærer som regel uintenderte konsekvenser og interaksjon med fiender som ikke følger våre planer. I dette foredraget skal jeg ta for meg militærmakten og sette det politisk-strategiske nivået under lupen. Jeg vil spørre om politikerne i et moderne europeisk liberalt demokrati med vekt på Norge leder bruken av denne strategisk. Mens militærmakt brukes stadig oftere, også av småstater som Norge, er politikerne samtidig svært lite opptatt av strategisk tenkning. De snakker ofte om strategi, men bruker begrepet synonymt med policy, altså om tiltak man ønsker å gjennomføre. De snakker sjelden om strategi i forbindelse med bruk av militærmakt. Likevel leder de militære operasjoner av ekstrem vanskelighetsgrad hvor politikken er helt sentral langt ned på taktisk nivå, som ISAF i Afghanistan. Ser man for eksempel etter et strategisk dokument om norsk innsats i Afghanistan, finner man dokumentet Strategi for helhetlig innsats i Faryab-provinsen 2, som er blottet for analyse av interaksjon med motstandere. Strategien er et dokument på 10 sider, hvorav ca. 6 er bilder, og det består av en opplisting av tiltak fra norsk hold på sivil og militær side. Kun der Ghwormach-distriktet omtales, får vi høre om sikkerhetsmessige utfordringer. I stedet for en COIN 3 -strategi presenteres en liste av tiltak som det må antas kan 1 Utdrag fra mitt kapitel i boken Strategi: Mellom Vitenskap, Intuisjon og Etikk, (red. general Sverre Diesen), Universitetsforlaget, høsten (Fulle tekstereferanser kan fås fra forfatteren, da de er innbakt i en større bibliografi som ikke er inkludert her) 2 Vedtatt i regjeringen 16. juni 2009, felles for Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet. 3 Counter-Insurgency

2 2 implementeres uten noen som helst aktivitet fra motstandere. Den norske Faryabstrategien er altså ikke det jeg mener med strategi i dette kapitlet. Komplisert asymmetrisk krigføring der nedslagsfeltet med hensyn til politisk effekt er globalt, betyr at behovet for politisk evne til strategisk ledelse av militærmakt er påtrengende i NATO i dag. Hvis vi ser på ISAF som det fremste eksempel på en slik small war vil denne være typisk og ikke atypisk for mange fremtidige kriger, som han understreker. De fleste konflikter i dag er interne og varierer mellom relativ fred og full geriljakrig. COIN-strategi er derfor relevant i aller høyeste grad selv om en operasjon av ISAFs vanskelighetsgrad er sjelden. Videre må politikere mestre strategisk ledelse i konflikter der rammen er global. Hvis Europas center of gravity i global terrorisme og geriljakrig er dets egen befolkning, må dets politiske ledere kommunisere til befolkningen at den er den sentrale aktør i krigføringen. Dette er mildt sagt ikke populært: Interessen for gjenvalg og popularitet står i direkte kontrast til krigens strategiske krav. Hvis vi ser på bruken av tvangsdiplomati, som er den typiske form formen for press stater legger på hverandre, er denne nå tilbake også i det europeiske rommet med stormaktspolitikk som realitet i et raskt utviklende multipolært system. Georgia ble satt under politisk press av Russland i lang tid forut for det strategiske overfallet i august 2008, og vestlige stater ble advart om at løfter om NATO-utvidelse og Kosovo-anerkjennelse ville føre til militære reaksjoner. Da dette faktisk skjedde, var vestlige lands respons diffus og unnvikende, og Georgias forespeilede NATO-medlemskap ble fort glemt. Det hadde sannsynligvis ikke vært gjennomtenkt strategisk sett i utgangspunktet, som er et annet vesentlig poeng. Ingen NATO-land, aller minst USA, syntes å ha erkjent implikasjonene av å utvide artikkel 5-garantien til Georgia og Ukraina eller å ha vurdert disse opp mot den strategiske fordelen av å inkludere disse to landene. Men når russerne spiller sjakk og Europa vil spille bridge, må Europa kunne tvinge gjennom at spillet skal være bridge ellers blir det sjakk, muligens sjakk matt. Det generelle strategiske poenget er at Europa må kunne avskrekke andre fra å legge press på Europas politikk, men må også regne med å måtte kunne legge press på stater utenfor sitt geografiske område, for eksempel i håndteringen av Iran og andre rogue stater. Hvis Russland ikke skal sette betingelser for NATO-utvidelser, må Europa være villig til å forhindre dette. Norske statsledere må altså også kunne bruke militærmakt i tvangsdiplomati i dag, i tillegg til å være med å lede en COIN. Dette er en ny situasjon sammenlignet med den kalde krigen, og historisk sett er det også relativt nytt at småstater i det hele tatt er med i krigføring. Det er derfor ikke rart at politikerne er ukjente med strategisk tenkning. Strategi-begrepet Som sagt brukes ordet strategi svært vidt og bredt i både dagligtale, næringsliv og politikk. De fleste bedrifter og organisasjoner har strategiske planer, men begrepet defineres sjelden. Historisk er strategi knyttet til bruk av militærmakt. Ordet kommer fra det greske ordet for general, strategos. Intuitivt kan man slå fast at strategi har eksistert så lenge det har vært konflikt, og at det dreier seg om å vinne slaget i en eller annen forstand. Målet må defineres, og veien til målet er den strategiske planen for hvordan motstanden bekjempes og slaget vinnes. Jeg definerer strategi som en plan for den interaktive logikken med motstandere eller motstand for å nå det målet man har satt seg. Strategi er ikke nødvendigvis noe militært, men kan være en politisk eller annen konflikt hvor man bruker ikke-militære virkemidler.

3 3 Dog er strategiens nødvendighet absolutt når militærmakt er involvert, av både realpolitiske og etiske grunner noe jeg utdyper under. Det er altså den interaktive karakteren som kjennetegner en strategi hvor både en selv og/eller ens motstander av og til bruker en paradokslogikk, dvs. gjør det motsatte av hva man logisk forventer. Dette krever da strategisk tenkning som ikke bare kalkulerer logiske trekk, men også det motsatte. Dette er intellektuelt svært krevende: strategen må tenke fremover på sine og motstanderens trekk og på deres interaksjon og forsøke å bruke det man kaller baklengs induksjon for å komme frem til egen strategi. Gitt kompleksiteten i dette kan man snakke om statsmannskunst. Som Clausewitz påpeker, er all bruk av militærmakt politisk i sin effekt. Men strategisk tenkning kan også bety grand strategy for et land hvor alle ressurser er med, og er da på et mye mer generelt nivå enn det som refererer seg til militærmakt alene. Grand strategy blir ikke behandlet her. Men jeg vil påpeke at generell sikkerhetspolitikk for en stat passer i denne kategorien, for eksempel at man bidrar i NATO-operasjoner som generell regel fordi man vil styrke forholdet til USA. Når dette er forklaringen på slik deltagelse for de fleste europeiske NATO-land som diskutert under kunne man si at disse landene opptrer strategisk, i betydningen grand strategy. Effekten av militærmakt er politisk Den beste bruken av militærmakt er ikke å måtte bruke den aktivt: avskrekking eller tvangsdiplomati. Det siste betyr at motstanderen tvinges til å tilpasse seg våre ønsker fordi alternativet er verre. Men der slik tilpasning ikke finner sted, kan man måtte bruke militærmakt. Den aktive bruken av denne er alltid risikofylt og har uintenderte konsekvenser. En tredje bruk av militærmakt er passiv; det gjelder strukturell makt eller avskrekking: ved å ha evne og vilje til å slå en motstander blir han skremt fra å forsøke å endre status quo. Strategiske krav til ledelse på politisk nivå varierer med hvordan militærmakten anvendes. Gjelder det avskrekking, er de strategiske kravene avhengig av hva som skal avskrekkes. Gjelder det tvangsdiplomati, er kravene meget klare og meget krevende. Gjelder det aktiv bruk av militærmakt i asymmetriske operasjoner (COIN), som er de typiske i dag, er kravene også meget omfattende og vanskelige for et liberalt demokrati å innfri. Nå diskuterer jeg først disse tre typene bruk av militærmakt og definerer de strategiske kravene de oppstiller for det politiske nivået. Jeg fokuserer på COIN og tvangsdiplomati, med eksemplene ISAF og Libya. Deretter ser jeg på om europeiske NATO-land, spesielt Norge, kan sies å innfri slike krav. Denne analysen er tentativ mye mer detaljert forskning er nødvendig. Jeg bruker eksempler fra enkelte land og enkelte cases. Deja vu : Militærmakten er igjen statens politiske instrument I dag er ikke konvensjonell krig mellom stater aktuelt for NATO, og invasjonsscenariet er ikke sannsynlig. Dette betyr at begrepet «avskrekking» (deterrence) får et annet innhold i dag enn før. Mens avskrekking i den kalde krigens tid krevde effektiv evne til å forhindre en invasjon, altså en eksistensell konflikt, betyr avskrekking i dag evne til å forhindre ikkeeksistensielle angrep. Dette er en meget viktig forskjell, for den impliserer det at man ikke lenger avskrekker mot invasjon. Dette betyr at politikerne i dag må tenke på nytt når det gjelder strategier for avskrekking, og dette er av stor viktighet for hvordan artikkel 5 i NATO-traktaten skal fylles med reelt innhold. Avskrekking må være relatert til evne til både tvangsdiplomati (coercive diplomacy) og til effektiv bruk av militærmakt i felten, i den forstand at man lykkes med måloppnåelsen. Dette vil si at klassisk strategisk-politisk evne blir av

4 avgjørende betydning for avskrekking igjen. Når bruken av militærmakt igjen er blitt av gradert art, som instrument for statens begrensede interesser, krever den meget avansert strategisk tenkning, både på politisk og på militært nivå. Det er dette som er nytt i dag, etter tre eksistensielle kriger to «varme» og en «kald» som har formet den tenkningen om strategi som måtte finnes blant vestlige politikere. De må nå gjenoppdage fortidens typiske bruk av militærmakt som avskrekking i form av å forhindre andre stater å sette dem under press og som tvangsdiplomati i form av å legge press på andre stater i en kritisk situasjon, oftest fremprovosert av ikke-vestlige stater. Når jeg sier igjen her, henspiller det altså ikke på den kalde krigen eller for den saks skyld første og annen verdenskrig, men på den tradisjonelle bruken av tvangsmakt fra statssystemets utvikling. Etter Westphaler-traktatene (Münster og Osnabrück) som ble forhandlet i tre år etter 1648, trettiårskrigens slutt, finner vi en ujevn utvikling av det som til slutt blir nasjonalstater. Først er de imidlertid primært fyrstedømmer hvor den personlige makten hos herskeren blir lik Statsraison den personlige eller private interesse blir den politiske interesse. Det nye ved traktatene var prinsippet om territoriell integritet og all makt sentrert i fyrstens territorium dersom han har fysisk makt over det (rex imperator in regno suo). Men dette betød ikke at intervensjon i hverandres stater var forbudt. Et slikt forbud kommer først tre hundre år senere med FN-pakten i Inntil da, med unntak av forsøket på et delvis forbud mot militær trussel og intervensjon mellom stater i Folkeforbundet, er statssystemet basert på self-help -strategier. 4 De fremste av disse er balansering og nøytralitet. Mens store land kan og må balansere, er småstater henvist til en forhandlet status med stormakter hvor eventuell nøytralitet må garanteres av disse. Små land er altså militære aktører som søker territoriell ekspansjon eller balansering, og de har derfor heller ikke behov for å utvikle strategisk evne, slik stormaktene har. Men disse tre hundre årene med militærmakt som normalt og velbrukt virkemiddel i statsmannens portefølje leder til en utvikling av strategisk tenkning som gjør denne til selve kjernen i den politiske profesjonen. Bruken av militærmakt er begrenset med hensyn til skader: Fredrik den store mente at hans kriger kunne utkjempes uten at bøndene på marken eller borgerne i byen ville merke noe til det. Dette står i sterk kontrast til de totale krigene som foregikk i forrige århundre. I perioden fra ca til ca var strategi ikke bare den militære leders domene, men i aller høyeste grad også statsmannens. De to profesjonene er intimt knyttet sammen på strategiens felt. Som Henry Kissinger påpeker: The separation of strategy and policy can only be achieved to the detriment of both. (Kissinger, 1957.) I lys av historien fremstår altså tiden mellom 1914 og 1990 som et historisk unntak med hensyn til strategisk tenkning og bruk av militærmakt. Diplomatiet abdiserte når krigen brøt 4 Et unntak er maktbalanseringen som sikkerhetssystem fra Wienerkongressen i 1815, hvor de fem stormaktene i Europa på den tiden vedtok å balansere hverandre slik at ingen kunne dominere noen av dem. Dette systemet er en allianse, men eksplisitt basert på maktbalanse som individuell og rasjonell statlig strategi. Egeninteressen er i maktbalansering og eventuelt angrep på andre når man er sterk nok, derfor er den opplyste egeninteressen å forhindre at egen stat blir dominert og angrepet, ergo er det et system der alle passer på alle. Rousseaus berømte stag-hunt-metafor kan brukes her: Alle vil ha et system som beskytter dem, derfor denne avtalen, men alle vil være free-riders dersom de andre holder avtalen. Derfor forventet statslederne i Wien at alle statene i systemet ville forsøke å dominere de andre militært, og vedtok at dersom en stat forsøker dette, skal de fire gjenværende sammen stoppe denne staten. (Rousseaus staghunt handler om at alle bidrar i hjortejakten, men dersom en hare kommer forbi en jeger på post, har han insentiv til å forlate fellesjakten for å ta haren for seg selv.) 4

5 ut. Dette gjelder de to verdenskrigene, mens den kalde krigens strategiske tenkning var preget av et bipolært trusselbilde som var eksistensielt. Den strategiske tenkningen var derfor helt konkret sentrert om kjernefysisk og konvensjonell avskrekking av total krig med forskjellige strategier i denne perioden. Etter 1990 fulgte et tiår hvor bruk av militærmakt syntes usannsynlig når det gjelder europeiske sikkerhetsbehov, og den eneste aktuelle bruken av militærmakt var såkalte humanitære intervensjoner. Krigene i Bosnia og mot Serbia om Kosovo hadde et humanitært rasjonale ut fra norsk og europeisk politisk oppfatning. Sikkerhetspolitikk stod ikke i sentrum for disse krigene; de ble ansett som humanitære katastrofer hvor krigføringen måtte stoppes, men ikke som trusler mot egen sikkerhet i tradisjonell forstand. Imidlertid er det klart at Europa brukte militærmakt offensivt dog kun fra luften i både Bosnia og Kosovo. Samtidig ble såkalte humanitære operasjoner stadig skarpere og farligere, også i Afrika. Perioden der fredsbevaring var veldig forskjellig fra stabiliseringsoperasjoner, var over. Mot slutten av tiåret kom terrorproblematikken øverst på den sikkerhetspolitiske dagsordenen etter angrepet på Manhattan 11. september 2001, og begrepet failed states ble over natten til sikkerhetspolitikk. Krigføringen i Afghanistan startet 21. oktober samme år; mens angrepet på Irak kom i Begge operasjoner pågår fremdeles, selv om kampstyrkene er trukket tilbake fra Irak fra 2010 og det foreligger planer for det samme for ISAF. Begge disse krigene var initielt konvensjonelle i den forstand at massiv militærmakt ble brukt til å fjerne regimer, men de ble etter hvert til COIN-operasjoner. Piratvirksomhet utviklet seg fra ca i Aden-bukten, og responsen var EU-operasjonen Atalanta. NATO hadde en artikkel 5-operasjon i Middelhavet, Active Endeavour, som del av antiterrorberedskapen, mens Russland viste at konvensjonell bruk av militærmakt ikke var forsvunnet fra randsonen av Europa da det angrep Georgia i august Dette strategiske overfallet var både tradisjonelt og moderne: et omfattende og sofistikert cyberangrep fant sted sammen med land- og luftangrep på georgiske styrker. I 2011 gikk en koalisjon til luftangrep på Libya med mandat for en robust intervensjon fra FNs sikkerhetsråd. Norge var i fremste rekke i denne skarpe operasjonen sammen med Frankrike, Storbritannia, USA og Danmark, og etter flere måneders bombardement var Gaddafis styrker både ødelagt og demoralisert. Tripoli ble inntatt av opprørsstyrker 22. august 2011, og Gaddafi ble styrtet. Oppsummert: Europeiske land har vært travelt opptatt med mange militære operasjoner i perioden etter Mens NATO ikke hadde løsnet ett eneste skudd de foregående førti år, ble fredsperioden etter den kalde krigen også en tid hvor militærmakten ble brukt som statens virkemiddel for begrensede politiske interesser. Men ingen av de operasjonene som er nevnt over, kan kalles eksistensielle for europeiske land: Bosnias krig var ingen trussel mot land utenfor Balkan, heller ikke Kosovos interne humanitære problemer; terrorangrepet på USA og også senere på europeiske mål i Madrid og London blir ikke ansett som en eksistensiell trussel i Europa, mens det gjør det i USA. ISAF er en war of choice i Europa. Ser vi på piratvirksomheten i Aden-bukten, er den helt klart et spørsmål om nasjonale næringsinteresser. Invasjonen av Georgia utløste ikke noen reaksjon fra NATOs side annet enn en back-tracking med hensyn til det lovede medlemskap for landet, mens operasjonen mot Libya kun hadde en humanitær begrunnelse. Intet sto på spill for NATO der. Vi er altså i den tilsynelatende paradoksale situasjon at vi i Europa og Norge bruker militærmakt mye mer enn før, som et nesten «ordinært» virkemiddel for statens interesser og verdier, men uten at det behovet for strategisk tenkning dette medfører, har ledet til mye politisk opptatthet av strategisk logikk og interaksjon. Tvert om er det som om det ikke finnes noe strategisk behov i det hele tatt. Det er ingen kriger som skal vinnes, det er 5

6 nesten ingen som tar ordet fiender eller motstandere i sin munn, og det er liten politisk opptatthet av effekt, dvs. av «sluttproduktet». Man skulle tro at når man som regjering bruker statens ytterste maktmiddel, et spesielt virkemiddel fordi utøverne av den militære profesjon både risikerer eget liv og kan måtte ta andres under oppdraget så ville strategisk interaksjon med motstanderen være essensiell: Hva skal til for å vinne, hva er kostnaden i liv og penger, er effekten sannsynlig? Sannsynlighet for seier er et av de tradisjonelle «rettferdig krig»-kriteriene: Uten stor sannsynlighet for seier bør man ikke bruke militærmakt. Ut fra dette vil man forvente at 1) definisjon av «end state» i Afghanistan eller Libya er det første regjeringer spesifiserer, og 2) at de allokerer militære ressurser og tid til måloppnåelsen i en strategi som tar utgangspunkt i fiendens og egne ressurser. Essensen i dette er da nødvendigvis den strategiske interaksjonen med førstnevnte. Strategiske krav til asymmetrisk krigføring (COIN) og tvangsdiplomati Øyvind Østerud beskriver small wars som tidens typiske krig; interne konflikter som i varierende grad kan være COIN. Det finnes en omfattende litteratur om denne typen krig, og det er liten tvil om at det som juridisk betegnes som intern, væpnet konflikt, er utbredt. De fleste kriger i dag er det som før het borgerkriger, men de varierer når det gjelder graden av skarphet. ISAF er uten tvil den mest fremtredende COIN vi har i dag, men det finnes kriger og konflikter i Afrika som deler karakteristika med denne. Det samme kan sies om krigen i Libanon i Slike kriger finner sted i såkalte failed states hvor det ikke finnes effektiv sentralmakt. Ser vi på verdens konfliktområder, er det uten tvil et stadig økende behov for stabiliseringsoperasjoner, og vi kan forvente at NATO også i fremtiden vil delta militært i disse. En COIN har følgende karakteristika: Den skal sikre et land slik at dets regjering kan konsolidere sin stilling, og den skal så bidra til godt styresett og utvikling slik at befolkningen kan velge regjeringsalternativet. De tre operasjonslinjene er militærmakt/politi, styring og utvikling, og metoden er å sikre, holde og utvikle clear, hold og build. Som det ofte blir sagt, er militærmakten kun skjoldet, mens de sivile virkemidlene er sverdet, altså de som er viktigst. Men disse kan ikke virke uten sikkerhet på bakken. Der en eller flere opprørsbevegelser utfordrer en valgt regjering over tid, og sistnevnte får hjelp fra fredsbevarende eller stabiliseringsstyrker, kan vi snakke om en COIN. Det er ingen klar avgrensning mellom skarpe stabiliseringsoperasjoner og COIN, og vi kan anta at de fleste operasjoner hvor militærmakt vil brukes, har både dette så vel som sivile virkemidler En COIN oppstiller disse strategiske kravene: Tid som variabel er spesielt viktig; dvs. at motstanderen ikke må få en exit-dato. Da vil han kun vente lenge nok, så vinner han. Intensjonen som signaliseres til fienden, er direkte relatert til tid: Dersom det gis exit-tidspunkt eller begrensninger på tilstedeværelsen, har man tapt operasjonen. Dette kravet om ubestemthet med hensyn til tid i felt kolliderer direkte med den politiske logikken i våre demokratier i dag og er vanskelig for en aktør som NATO som ikke er enhetlig: Som i alle strategiske aktiviteter er enhetlig aktørstatus helt sentralt. «Unity of command» er essensielt i all militærmaktbruk, men spesielt viktig når operasjonen varer på ubestemt tid og ikke har en mekanisme for rettferdig byrdefordeling, som i NATO. I en COIN er kravet om en enhetlig aktør vanskeliggjort på to måter. Det første gjelder sivilmilitær integrasjon av virkemidlene, som ikke finnes i dag hvis vi ser på ISAF; det andre gjelder medlemslandenes forskjellige bidrag og alle begrensningene på disse (caveats). Å 6

7 agere strategisk krever en omforent aktør og en vilje, men dette er vanskelig å oppnå i en koalisjon. Det finnes en omfattende litteratur om COIN (Nyhamar 2009). En meget solid studie fra 2010, Understanding Counter-Insurgency: doctrine, operations, and challenges (Rid & Keaney) inneholder landstudier av NATO som viser at land som Tyskland er helt uforberedt på COIN. Mens USA nylig har utviklet sin doktrine, er implikasjonene av COIN langt fra akseptert eller internalisert i de fleste NATO-landene når det gjelder ISAF. Mens en slik operasjon krever ekstremt mye strategisk sett, er det ikke enighet i NATO om at man utkjemper en COIN i Afghanistan: ISAF is seen as a stability operation. It is a view shared by some continental European NATO members such as Spain and Italy, but thoroughly rejected by NATO members such as the US, UK, the Netherlands and Canada, where the debate is whether ISAF should concentrate on counterterrorism or counterinsurgency (ibid, s. 47). Det er altså ingen enighet om hva slags operasjon ISAF er. For de landene som beskriver den som en stabiliseringsoperasjon, er det selvsagt mulig å unngå strategisk tenkning fordi man da ikke trenger å akseptere den strategiske logikken som omfatter en fiende (eller flere). Man kan da tenke lineært, som en vanlig plan, med innsettelse av virkemidler etter egen kalender. Når fienden defineres ut, er det heller ingen grunn til å tenke strategisk om egen befolknings tålegrenser. Man kan simpelthen anse ISAF som en fredsoperasjon som er litt mer komplisert enn det vanlige. Strategisk tenkning på politisk nivå hva gjelder en COIN, må altså ta hensyn til motstanderens fordel tidsmessig ved å møte denne ved å unnlate å gi tidspunkt for egen deltagelse. Ingen exit-dato, med andre ord. Likevel er det nettopp en slik som diskuteres i nesten alle NATO-land. Geriljamotstanderens evne til barbari, siden han stiller seg på utsiden av krigens folkerett, er en annen faktor som ikke lenger kan møtes med tilsvarende barbari fra Vestens side, selv om dette var annerledes før. Videre må hearts and minds møtes med store troppestyrker for å sikre territoriet noe som ikke er tilfelle i ISAF, hvor det er færre styrker enn i Irak, enda Afghanistan er mye større og det må videre settes inn enormt med sivile virkemidler dersom et alternativ til Taliban skal være troverdig for lokalbefolkningen. Caset Afghanistan er vel det vanskeligste og mest krevende man kan tenke seg når det gjelder å lykkes med en COIN, dersom denne skal ha permanent effekt. Dette er også tydelig fordi den vestlige politiske interessen i saken er optional, mens for motstanderen er dette en war of necessity. Den politiske viljen til å lykkes er derfor relativt lav i NATOland, som primært er med i ISAF ut fra alliansehensyn, mens den er 100 prosent for motstanderen. Hvis vi antar at risikovilje er en funksjon av sakens viktighet, sier det mye om ISAF at vestlig risikovilje er så lav. Interesseasymmetri kalles dette. Forskningen påpeker at liberale demokratier svært sjelden vinner en COIN i den forstand at man påtvinger geriljamotstanderen sin vilje. Det er alltid en politisk forhandlingsløsning i en slik type krig, men det er stor forskjell på om man forhandler fra en styrkeposisjon eller som ledd i å trekke seg ut. Arreguín-Tofts studie av hvem som vinner small wars, viser at det i økende grad er den svake parten. Dette skyldes at liberale demokratier ikke kan opptre barbarisk, mens tidligere tiders regjeringer kunne ta av silkehanskene slik britene gjorde i Boer-krigen; og det skyldes at demokratiske regjeringer tenker mer på gjenvalget enn på situasjonen i felten. Arreguín-Toft argumenterer for at liberale demokratier kun kan vinne slike kriger dersom de har nok politisk vilje til å imitere geriljaens trekk uendelig med tid, ingen svakhet på hjemmebane, bakhold mot bakhold, osv. Mens vestlige stater alltid vinner konvensjonelle slag, er geriljaens taktikk da å unngå slike, og mens krigen er eksistensiell for geriljaen, er den ikke-eksistensiell for den vestlige staten. Den vestlige 7

8 parts center of gravity er derfor i eget hjemland, hvor et barbarisk angrep på egne borgere, eller et tilsvarende på egne i felt, vil ha maksimal effekt. Hans hovedpoeng er at den militært sterke parten ikke kan vinne ved direkte angrep der geriljaen velger indirekte strategi. Begge må bruke indirekte strategi, dvs. at den sterke parten må imitere geriljaens sterke sider. Som sagt er dette mer og mer umulig for vestlige stater som ikke kan «ta av seg silkehanskene», og som har sin primære politiske interesse i innenrikspolitikken hjemme. Studier at hvorfor vestlige land ikke vinner slike kriger, er enige om den generelle konklusjonen: at disse krigene i alle fall ikke kan vinnes dersom man ikke vil det sterkt nok, og de er generelt meget pessimistiske med hensyn til utfallet. James Corum analyserer i sin bok Bad Strategies: How Major Powers Fail in Counterinsurgency (2008) blant annet Frankrike i Algerie ( ), USA i Vietnam ( ) og USA i Irak ( ). Hans påpeker at alle krigene ble til geriljakriger hvor den militært sterke parten til slutt trakk seg ut et unntak her kan være dagens situasjon i Irak. Da den britiske forsvarssjefen, daværende hærsjef general David Richards uttalte til pressen at man bør være i Afghanistan i ca. 40 år, ble han raskt korrigert av politikerne: Forty years may be the military estimate, but political opinion in this country will never support a commitment of that length ( New army chief under fire over 40 years claim, The Times, 9. august 2009). En vestlig regjering som vil vinne en COIN som ISAF, må derfor ikke ha tidsfrist, agere strategisk overfor sin egen befolkning og sitt eget samfunn for å forberede dette, og prioritere operasjonen tilstrekkelig. I tillegg kommer de vanlige kravene til all bruk av militærmakt: enhetlig ledelse / unity of command, enhetlig forståelse av operasjonens målsetting og virkemidler, osv. Det er NATO og ikke det enkelte bidragsytende land som må agere strategisk, men hvert land må likevel gjøre den strategiske vurderingen av om saken er viktig nok å risikere egne styrker for. Her ligger både det sikkerhetspolitiske og det etiske kravet, som er intimt forbundet. Kun der sikkerhetspolitikken i saken er viktig nok til å risikere andres liv for, blir det etisk å gjøre nettopp det. Men i ISAF-caset er det stor forskjell på om denne typen analyser gjøres av regjeringene. Det er kun de regjeringer som er opptatt av de sikkerhetspolitiske sidene ved ISAF, som kan sies å agere strategisk. Dette gjelder i Storbritannia og USA, Danmark og Nederland; men ikke i den politiske debatten i de fleste andre ISAF-landene. Tvangsdiplomati Den andre typen bruk av militærmakt som vi kan anta vil øke i omfang fremover, er det som kalles coercive diplomacy, på norsk «kanonbåtdiplomati» eller tvangsdiplomati. Bildet av kanonbåten som legger seg utenfor kysten som en trussel og et press, er talende. Tvangsdiplomati defineres som trussel om bruk av militærmakt eller begrenset bruk av dette for å tvinge en motstander til å endre standpunkt i den retningen vi ønsker. Poenget er å true effektivt slik at militærmakt ikke må brukes: Coercive diplomacy uses force as a bargaining tool (Jacobsen 2010, s. 280). Når man bruker massiv makt, er det krigføring. Når man ikke bruker militærmakt som del av en diplomatisk strategi, men bare har denne makten som strukturell makt, er det avskrekking (deterrence) hvor man ikke er aktiv, men likevel avverger å bli satt under press eller angrepet. Avskrekking er strukturell makt i en stat eller en allianse hvor man vil beholde status quo ved å stoppe andre staters vilje til å forandre denne. Det er maktutøvelse på det viktigste 8

9 nivået, kan man si, for det strategiske poenget er at en motstander tenker seg om to ganger dersom den han vil påvirke, besitter makt til å avverge påvirkning. Som en marxist vil påpeke, er strukturell makt mye viktigere enn aktørmakt, og den siste avhenger av den første. Bandittens spørsmål når han rir inn i en ny landsby i cowboy-filmen er ikke Who s the sheriff in this town?, men Who runs this town?. Det er den som har den strukturelle makten han spør etter. Avskrekking er en type coercion, men av dyp og generell karakter: Man vil beholde og verne statens eller alliansens frihet og selvstendighet. Avskrekkingen er effektiv dersom den skaper den frykteffekten som trengs for å bevare status quo, dvs. at ingen setter staten under press. I den kalde krigen var avskrekkingen mot en invasjonstrussel, i dag er den mot å bli presset med hensyn til nasjonale interesser. En illustrasjon er småstaten med stormaktsnaboen: En konflikt kan eskaleres til militærmakt av stormakten dersom småstaten ikke har avskrekking nok til å forhindre dette. Stormaktens militærmakt vil alltid trumfe småstatens, derfor er småstaten mer avhengig av avskrekking som strategi. Med dagens trussel- og risikobilde er det altså politisk press med åpen eller dulgt trussel om militærmakt som er aktuelt, ikke lenger eksistensielle trusler. Dette betyr kort sagt at vestlige stater, ikke bare USA, igjen må kunne avverge slikt tvangsdiplomati mot seg selv og må kunne utøve det mot andre stater. Det første krever effektiv avskrekking, som ikke lenger kan bestå av å vokte egne grenser mot invasjon, men må bety reell evne til å svare på militært press med militære midler hvis nødvendig. Det andre må bety at europeiske land igjen lærer seg å kunne spille «sjakk» når motparten gjør det, selv om vi foretrekker «bridge». Tvangsdiplomati er en særdeles krevende statsmannskunst. Tvangsdiplomati handler om å tvinge en motstander til å endre standpunkt, og da må trusselen om militærmakt eller økonomiske sanksjoner være troverdig og alvorlig. Dette impliserer ikke bare militær evne hos den som truer, men også vilje til å bruke militærmakt dersom det blir nødvendig. Den som truer, må med andre ord også selv risikere mye. Tre akademiske arbeider utgjør den sentrale litteraturen om tvangsdiplomati. Disse er Th. Schellings Arms and Influence fra 1966, A. George og W. E. Simons The Limits of Coercive Diplomacy fra 1971, og P. V. Jacobsens Western Europe of Coercive Diplomacy After the Cold War fra 2008 som ser induktivt på hva som lyktes. De to første arbeidene er ikke empirisk-induktive, men basert på logisk deduksjon. Jacobsens arbeid forsøker å teste hypoteser fra de andres arbeider. Schelling stiller opp følgende kriterier for å lykkes med tvangsdiplomati: Trusselen må være stor nok til at motparten foretrekker å gi etter for presset, den må være troverdig, det må være tid til å gi etter (comply), det må være klart at det ikke kommer flere krav, og det må ikke være en nullsumkonflikt, men noen insentiver for motparten som gjør krig som alternativ mindre attraktivt (Schelling, op.cit., ss ). George og Simons har noen flere kritererier: Trusselen må være klar, basert på sterk politisk vilje og sterkt lederskap, hjemlig og internasjonal støtte, og saken må være viktigere for den som truer enn for motparten (interest asymmetry). Det må være klare kriterier for å enes om en løsning, og alternativet, krig, må være mindre attraktivt for motstanderen enn den foreslåtte løsningen (George & Simon, op.cit., ). Oppsummert: Bruk av tvangsmakt krever enhetlig aktørstatus og politisk og militær vilje til å gjennomføre en trussel dersom ens krav ikke blir innfridd. Tvangsmakt er vanskelig å bruke som trussel fordi det krever gjennomføringsvilje og betydelig risiko. Muligheten til å 9

10 lykkes med tvangsmakt avhenger av ens troverdighet med hensyn til dette samt av at den man skal påvirke, må gis mulighet til å innfri de kravene som stilles til ham. Kravet må være klart, det må kunne innfris, det må være tidsbegrenset, og det må ikke være tvil om at den som tvinger, også er villig til å bruke makt dersom kravet ikke innfris. Hvis ikke dette er tilfelle, er trusselen tom og derfor uten virkning.. Jacobsen har undersøkt vestlig bruk av tvangsmakt i perioden etter 1990 og finner at kun ca. 30 prosent av casene er vellykkede. USA var den primære aktøren her. Tvangsmakt som politisk instrument er altså meget krevende, spesielt når det gjelder trusselen ( the stick ), både i kombinasjon med insentiver ( carrots ) og uten slike. Han stiller opp det han kaller minimale krav for å kunne lykkes med tvangsdiplomati: man må ha det som kalles escalation dominance kunne anvende massiv og rask militærmakt for å inngi massiv frykt hos den man truer, man må gi en tidsfrist, og man bør tilby insentiver til motstanderen og forsikre ham om at det ikke kommer nye krav. Disse kravene er svært vanskelige for liberale demokratier å fremsette. Det første strategiske kravet må virke slik at it creates the fear of unacceptable escalation in the mind of the opponent, men opponents will regard Western threats involving a commitment to fight a protracted war as a bluff (ibid). Dette er fordi liberale demokratier ikke kan slåss ikke-eksistensielle kriger gjennom valgsykluser og upopularitet. Mens diktatoren kan dominere sitt folk og være enhetlig aktør, kan ikke demokratier opptre slik. Derfor må disse true med massiv og rask militærmakt dersom de skal være troverdige. Dernest må fristen være klar og innfris, ellers vil den som presses og befinner seg i en nowin -situasjon, tendere til å unngå en realistisk fortolkning av denne: The literature on misperception and deterrence failure shows that decision-makers are likely to interpret the actions and signals made by their opponent in a manner consistent with their own expectations and desires, sier Jacobsen, som siterer Robert Jervis kjente studie fra Videre vil mangel på tidsfrist invitere mot-trusler. Det siste strategiske kravet er insentiver eller i alle fall sikkerhet for at det ikke fremsettes flere og nye krav. Det er spesielt vanskelig for liberale demokratier å innfri dette fordi man stadig oftere krever regimeendring eller at den som trues, skal overgi seg til internasjonale straffedomstoler. Det gode kan med andre ord bli sin egen fiende. En diktator som er ettersøkt for krigsforbrytelser, har ingen insentiver til å gi etter for press. Jacobsen poengterer at disse tre strategiske kravene er minimumskrav hvis de ikke oppfylles, kan ikke tvangsdiplomati lykkes. Han ser på cases av vestlig tvangsdiplomati etter 1990 og finner at det er liten grad av suksess: Truslene mot Irak var mislykkede fordi de endte med krig. Trusselen var reell nok, men Saddam Hussein trodde ikke på den. Truslene under Bosnia-krigen var vage militært sett, og serberne tok dem ikke alvorlig, og de resulterte i appeasement fremfor compliance, mens serberne fikk tid til å sette i verk counter-coercion ved at de tok gisler blant FN-tjenestemennene. Med insentiver og sterkere militære trusler kom endelig et resultat som førte til en forhandlet løsning hvor serberne fikk en egen stat, Srpska, i Dayton-avtalen. I andre cases, som Haiti i 1994, kombinerte amerikanerne insentiv ( golden exile for militærregjeringen) med kanonbåtdiplomati i form av effektiv militær trussel, og dette ga et ønsket resultat. I Kosovo-caset var det, som vi skal se under, liten suksess før den militære trusselen ble reell i form av landstyrker, som i kombinasjon med mangel på russisk støtte til serberne resulterte i at Milosevic trakk seg. 10

11 Jacobsen bemerker at tvangsdiplomati mot kjernevåpenprogrammer og statsstøttet terrorisme i Libya, Iran og Nord-Korea kun har gitt resultater i Libya, og at dette kan forklares med kombinasjonen militær trussel og insentiv i form av garantert overlevelse for regimet: assurance against regime change was crucial for success (ibid, s. 289). Jentlesons forskning rundt dette caset understreker denne konklusjonen (Jentleson & Whytock 2005). Vestens insistering på å utvikle demokrati og innføring av rettstatens prinsipper er altså et klart problem med hensyn til de strategiske kravene tvangsdiplomati innebærer. Vi ser at for eksempel forhandlinger om Darfur er meget vanskelige etter at Sudans president Omar Al-Bashir ble ettersøkt for krigsforbrytelser av Den internasjonale straffedomstolen. Det er også blitt umulig å akseptere ikke-demokratiske styreformer i land hvor vestlige land har militære styrker vi driver regimeendring mot menneskerettigheter og demokrati der vi har innflytelse. Dette er verdimessig riktig, men vanskeliggjør troverdig tvangsdiplomati mot verstinger. Diplomati består normalt av samarbeid basert på forhandlinger, som igjen er basert på makt og interesser. Å true med sanksjoner og straff av økonomisk og/eller militær karakter tilhører unntakene fra vestlige aktørers side. Særlig gjelder dette i Europa. Europeiske stater har ikke militært press som del av sitt diplomati, mens USA er den aktøren blant de vestlige statene som holder all options on the table når de forhandler med for eksempel Iran. Likevel tyder alt på at land i Europa igjen må lære seg tvangsdiplomatiets kunst når verden nå blir mer multipolar, og når USAs makt minker. USA vil i fremtiden forvente at Europa tar vare på egne sikkerhetsbehov i langt større grad enn nå, og også at Europa blir i stand til å spille en global politisk rolle. Dette vil betinge evne til å beherske hele arsenalet av diplomatiske virkemidler, både carrots og sticks. De strategiske kravene til den som vil utøve tvangsmakt, er altså meget store: Man må være ville til å risikere å bruke militærmakt dersom presset ikke lykkes er man ikke det, vil det bestemt ikke lykkes. Man må altså inngi nok frykt til å skremme en motstander til å gi etter. Dette er i seg selv meget problematisk i det postmoderne Europa: Er ikke det å skulle skremme eller true noen et etisk problem? Ifølge FN-pakten er tvangsdiplomati ikke tillatt, men de fleste tilfeller av slikt press kommer kun når FNs sikkerhetsråd er med. Et unntak er Kosovo-ultimatumet i 1999, hvor NATO fremsatte konkrete krav til Milosevic. Men det fremste eksemplet på tvangsdiplomati i Europa er luftkrigen mot Libya som startet i Denne gangen var det et meget klart og robust FN-mandat (resolusjon 1973) som gav FNs medlemsland autoritet til å bruke all necessary measures for å beskytte sivile mot Gaddafis angrep. Ved å innføre en no fly -zone samt stoppe angrep på sivile med alle midler er dette formelt en humanitær intervensjon som ikke har regimeendring som eksplisitt mål, men middelet for å stoppe Gaddafi er et militært pressmiddel, og derfor er dette tvangsdiplomati. Hensikten er å endre motstanderens politikk gjennom tvang. I løpet av noen måneder i 2011 ble Gaddafis regime gradvis svekket, og støttespillerne hans deserterte. Strategisk sett må dette sies å ha vært vellykket. 11 Hvorfor så svak strategisk ledelse hos politikerne? Bruk av militærmakt er noe spesielt sammenlignet med alle statens øvrige virkemidler fordi det impliserer så stor risiko, primært for egne borgere i nasjonale styrker, men også for andre i felten, og kan ha enorme konsekvenser for egen stat. Dette gjelder selv om trusselen ikke er eksistensiell, for eksempel kan fremsettelse av et ultimatum føre til

12 krigshandlinger eller terroranslag, også mot egen stat. Man skulle derfor anta at det er det sikkerhetspolitiske problemet som bestemmer bruken av militærmakt. Men i ikke-eksistensielle konflikter er dette ingen logisk slutning; for da vil ikke sikkerhetspolitikken automatisk dominere den politiske agendaen som prioritet nummer én, noe vi ser ikke er tilfelle. Det bør tilføyes at selv i Cuba-krisen i 1963, hvor situasjonen var så nær en eksistensiell krise man kan komme, viser Graham Alisons analyse at det ikke var en enhetlig respons med hensyn til policy fra den amerikanske regjering. Tvert imot varierte responsen med forskjellige innenriksvariabler. Som sagt er det situasjonen i felten eller det sikkerhetspolitiske problemet som krever strategisk tenkning. Det er motstanderens disposisjoner som avkrever strategisk vurdering i kombinasjon med viktigheten av saken av å vinne eller dominere. Hvis saken er uviktig for politikeren, spiller det jo ikke så stor rolle om motstanderen vinner og vi taper. Men hvis saken er viktig, må vi vinne. Det følger av dette at jo viktigere saken er, desto viktigere blir strategisk tenkning. Dreier det seg om eksistensiell krig, er intet viktigere enn å vinne den. Dreier det seg om optional wars, er det nok viktig å vinne, men ikke viktigst. Dreier det seg kun om å tilfredsstille forventninger fra NATO eller FN, eller om innenrikspolitikk, blir strategisk tenkning uviktig. Det er da logisk at en empirisk indikator på om saken er sikkerhetspolitisk viktig for en regjering, er hvor opptatt den er av strategisk tenkning og strategisk lederskap. Er den ikke det, betyr det at sikkerhetspolitikken spiller liten rolle i beslutningen om å bruke militærmakt. Vi kan operasjonalisere strategisk tenkning og lederskap på flere måter. I analysen av ISAF under velger jeg å se etter utsagn fra den politiske ledelsen om den militære strategien og fremgang/tilbakegang i felten for egne og allierte tropper. Logikken her er at dersom den sikkerhetspolitiske problematikken er den sentrale, vil politikerne være sterkt opptatt av den militære delen av ISAF og situasjonen i felten vis-à-vis motstanderen på daglig basis. Man vil etterspørre nytt fra fronten, og man vil agere strategisk også på kommunikasjonssiden for å forteller motstanderen at man har politisk vilje til å stå løpet ut og vinne slaget. Men la oss først undersøke hva forskningen om sikkerhetspolitikk forteller om trianglet sikkerhetspolitikk, allianseforpliktelser og innenriksvariabler: 5 I den kalde krigen var avskrekking på systemisk nivå hovedstrategien, og kun de to supermaktene kunne agere strategisk. NATO utgjorde den ene aktøren, men USA dominerte klart. Den strategiske litteraturen fra denne perioden preges av realismen, det være seg maktbalansering eller trusselbalansering (Walt, 1987). Innenriksvariable spiller ingen rolle i denne typen systemisk teori fordi man antar enhetlig aktør-status for staten og permanente nasjonale interesser. En annen teoritradisjon basert på public goods undersøker hvorfor små land er med på å bære byrdene ved avskrekking og sikkerhetspolitikk. Her er modellen collective action problemet: hvorfor være med hvis stormaktene likevel bærer byrdene ved å løse et felles problem? Applisert på dagens sikkerhetspolitikk kunne man si at små NATO-land som Norge ikke behøver å bry seg med sikkerhetspolitikk dersom aktører på systemisk nivå likevel tar seg av denne. Men som vi ser, er byrdefordeling i NATO en realitet fordi alle stater vil delta i operasjoner som for eksempel ISAF. Er dette fordi de anser terrortrusselen fra Afghanistan som så viktig at de vil bekjempe den? Eller er det fordi de anser NATO-alliansen som så viktig at de vil bidra pga. forholdet til USA og deres standing i NATO? Som sagt forklarer ikke 12 5 PhD-student Ida Marie Oma, UIO og IFS, har skrevet en meget god litteratur-survey om forskningen om burdensharing i NATO som jeg trekker på i det følgende, Explaining state burden-sharing behaviour within the context of NATO, term paper for PhD-kurs om NATO, sommeren 2010, upublisert.

13 systemiske teorier at små land i NATO er med i operasjoner selv når disse er optional wars og ikke engang artikkel 5-operasjoner. 6 Derimot finner vi forklaringskraft i teorier om allianser og samarbeid mellom stater. Her finner vi at selv om hegemonen, altså USA, bærer hovedbyrden i operasjoner, er det bidrag fra de fleste NATO-land, og flere av disse innebærer mye risiko. I en studie av den første Irak-krigen, Burden-Sharing in the Persian Gulf War, fant man at selv om andre land kunne vært free-riders, var de det ikke. 7 Oma konkluderer med at forskningen viser at stormaktene bærer størst byrde fordi de er mest avhengige av at sikkerhetspolitikken lykkes, men dette forklarer ikke hvorfor små stater bidrar. Her kommer allianseavhengigheten inn som forklaringsfaktor: I Glenn Snyders artikkel fra 1984, The Security Dilemma in Alliance Politics, er hypotesen at medlemmer av allianser frykter marginalisering (abandonment), men også å bli fanget (entrapment). Det dreier seg om sikkerhetshegemonen og de avhengige statene, og dette er disse statenes alliansedilemma. Hvis de ikke bidrar, vil hegemonen ikke bistå dem i en krise, men hvis de er med hegemonen, vil de være prisgitt dennes globale politikk. Denne hypotesen er på nasjonalt eller unit -nivå, og baserer seg på at en stat som ikke er sikkerhetsmessig sterk nok til å ivareta egen sikkerhet, alltid må søke allierte. Det kan være et hegemonisk forhold til en stormakt og/eller en militærallianse. De fleste slike har vært basert på nødvendighet av maktbalansering fremfor delte verdier. Alliansedilemmaet er tydelig i små staters sikkerhetspolitikk, og byrdefordelingsproblemet er mye mer akutt nå enn under den kalde krigen fordi operasjonene er optional. Egne tap blir derfor mye vanskeligere å legitimere hjemme. Jo mer avhengig en stat er av hegemonen, desto farligere blir det å velge marginalisering. Man må altså delta med hegemonen selv om det resulterer i entrapment. I NATO-sammenheng er det tydelig at enkelte små land legger meget stor vekt på å være med der USA er; herunder Danmark etter sin nyorientering av sikkerhetspolitikken fra ca og de øst-sentraleuropeiske landene. Også Norge har tradisjonelt fulgt USA i operasjoner, også en periode i Irak. En studie av denne hypotesen med hensyn til den første Irak-krigen viste stor forklaringskraft: De landene som fryktet marginalisering i forholdet til USA, bidro sterkt militært. Den danske forskeren Jens Ringsmose fant at det var press fra Washington og ikke endret trusseloppfatning som forklarte dansk sikkerhets- og forsvarspolitikk, ettersom et lite land uansett ikke kan gjøre noe med endret trusselbilde på egen hånd. De systemiske variablene er altså ikke direkte relevante som kausale for små land. Når det gjelder norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, er betydningen av forholdet til USA velkjent og veldokumentert i forskningen, både under den kalde krigen og etterpå. Allianseavhengigheten kan sies å være minst like viktig etter den kalde krigen som før da var Norge nordflanken i invasjonsscenariet, og derfor var det ikke mulig å bli marginalisert uansett hva vi gjorde, mens det nå er vanskelig å få amerikansk oppmerksomhet mot nord og norske interesser. Heiers arbeid viser gjennom en rekke intervjuer at et hovedmål for norsk sikkerhetspolitikk etter 1990 har vært og er å unngå marginalisering (Heier 2006). Som i andre små vestlige NATO-land legger også norske politikere avgjørende vekt på forholdet til USA. Det er riktignok en viss ideologisk forskjell mellom partiene, noe som forklarer hvorfor Norge bidro i Irak under Bondevik II ISAF er ikke en artikkel 5-operasjon selv om NAC (NATOs råd) 12. november 2001 definerte angrepet på Manhattan som en artikkel 5-situasjon. Som kjent ønsket ikke USA at dette skulle håndteres av NATO, med Kosovos war by committee i mente. ISAF er derfor en FN-mandatert stabiliseringsoperasjon som kom i gang etter at Operation Enduring Freedom hadde angrepet Taliban-regjeringen i Kabul. Likevel er alle NATO-statene med i ISAF. 7 Bennett, A. mfl. (1948): Burden-Sharing in the Persian Gulf War. International Organization, 1948, 1, s

14 regjeringen, mens det var et poeng for den påtroppende Stoltenberg-regjeringen å trekke seg ut da den tiltrådte i Men i alle andre militære operasjoner etter 1990 har det vært enighet, sågar med SV om bord da det gjaldt Kosovo i Også for de store militærnasjonene i Europa er forholdet til USA essensielt. Frankrike er nå tilbake i den militære strukturen i NATO og samarbeider tett med USA og med Storbritannia (den bilaterale avtalen), mens sistnevnte følger USA i sitt special relationship : The United Kingdom is not primarily in Afghanistan to address the developmental difficulties of the Afghans, nor to tackle the terrorist threats to the British homeland at source. Britain is in Afghanistan for the same reason it took part in the invasion in Iraq: The Anglo-American alliance is the corner-stone of British foreign and defence policy (Strachan 2009, s. 2). Men det som viktig her, er at allianseavhengighet som primær forklaringsvariabel bare gjelder så lenge det er konsensus blant politiske partier i regjering og i opposisjon om bidraget. Krebs har undersøkt hvorfor ISAF-bidrag fortsetter på tross av at omtrent 50 prosent av opinionen i de aller fleste bidragsytende stater er mot deltagelsen. Hun konkluderer med at forklaringen er allianseavhengigheten, men også at en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse er det hun kaller elitekonsensus blant partiene (Krebs 2010). Poenget er altså at allianseavhengigheten forblir den dominante forklaringen kun så lenge opposisjonen ikke utnytter motstanden mot militærbidraget politisk. Allianseavhengigheten i NATO er større enn i andre, historiske militærallianser, som ofte var basert på nødvendighet og var ad hoc, ikke basert på langsiktige forpliktelser. Partnerlandene stolte ikke på hverandre og falt hverandre også ofte i ryggen dersom det var fordelaktig. Thies analyse av historiske allianser viser tydelig hvordan NATO er annerledes enn tidligere allianser, og at den holdes sammen av permanente og gjensidige forpliktelser (Thies 2009). Vi kan også forstå dybden av gjensidighet gjennom spill-teori: NATO er et iterated game hvor man har en meget lang shadow of the future, og hvor sunk costs er meget store. Selv om demokratier skifter regjeringer og disse arver beslutninger om bruk av militærmakt, er det sjelden eller aldri at de backer ut av NATOoperasjoner. [The] alliance acts as a commitment device, tying the hands of governments by bonding the state s reputation to its fulfillment of treaty obligations (Krebs op.cit., s. 202). Hvis man ikke oppfyller sine forpliktelser, vil ens stat ikke lenger anses som å være til å stole på. Dette er svært alvorlig når man søker støtte fra andre for egen sikkerhet gjennom en artikkel 5 som kun sier at stater skal konsulteres om hva de kan bidra med i en gitt situasjon. Man kan si at good standing som alliert er en forutsetning for at artikkel 5 skal fungere for en selv, spesielt i ikke-eksistensielle situasjoner. Om man trekker seg fra en vanskelig operasjon som ISAF, er effekten enda sterkere fordi det da er så tydelig at man ikke vil bære byrdene i alliansen. ISAF increases the cost of defection (ibid, s. 203). Det er altså sterke grunner til at stater ikke eksperimenterer med allianselojaliteten i NATO kostnadene ved dette er rett og slett for store, også for opposisjonen (Moravcsik Det er likevel fristende for opposisjonen å utnytte populær uenighet om en operasjon, spesielt dersom man kan vinne et valg på det. I dagens ikke-eksistensielle konflikter er det ikke sikkert allianseavhengighetens krav holder lenger. Som Krebs poengterer, er en operasjon som ISAF så krevende med hensyn til egne tap og mulige terrorangrep på egne borgere at allianselojaliteten strekkes meget langt. Dette er en interessant og viktig konklusjon fordi den bringer inn innenriksvariabler i analysen av sikkerhetspolitikken. Det systemiske nivået dominerte og strukturerte innenrikspolitikken når det gjaldt NATO i den kalde krigens periode, også i Norge, med noen få unntak av USA-dissens. Men med optional wars er dette bildet endret, for det er ikke lenger mulig å peke på trusler som er så klare og store at de setter innenrikspolitikken 14

15 til side. Derfor er den rollen denne spiller, blitt sentral. Det er tydelig at ingen NATO-stat ønsker å være den første som bryter rekkene og trekker seg ut av ISAF, men det er også vanskeligere enn før for en regjering å insistere på at sikkerhetspolitikken må forbli prioritet nr 1. I det norske tilfellet har vi hatt en intern regjeringsdissens om ISAF under neste hele perioden norske styrker har vært med, fordi SV kom inn i regjeringen i I Stoltenbergregjeringen var dette et stadig tilbakevendende problem som gjorde at norske bidrag til ISAF ble moderert i forhold til NATOs ønsker for å kunne opprettholde et kompromiss med SV. Dette gjaldt hyppigheten av deployering av spesialstyrker og hvor de kunne operere, og SV opponerte mot sin egen regjering om ISAF. Forskningen om dette viser for det første at allianseavhengigheten forklarer norsk deltagelse i ISAF, men også at SVs deltagelse i regjering har hatt innflytelse på bidraget: Bøifots masteroppgave viser at rasjonalet for ISAF primært har vært allianseavhengigheten ut fra en resiprositetstankegang (NATO i nord) og dernest utviklingsaltruisme (Bøifot 2007). Dette er konstant fra 2001 til nå, gjennom skiftende regjeringer. Under Stoltenberg-regjeringen var det tydelig at indre kompromiss med SV ble en hovedsak i tillegg: Fokus for regjeringens Afghanistan-politikk gikk etter hvert over til å holde regjeringen samlet og sittende. SV ble derfor innrømmet muligheter til å la sin ideologi og sitt idealistiske syn farge regjeringens avgjørelser vedrørende norske styrkebidrag til Afghanistan. Dette førte ikke til en radikal endring i den norske Afghanistan-politikken, men definitivt til en justering av den (op.cit., s. 64). Viktigheten av å kompromisse med SV underbygges av Oma i hennes masteroppgave om Stoltenberg II-regjeringens politikk overfor ISAF: Hypotesen om at det ikke har vært mulig å bidra helt i tråd med NATOs forespørsler på grunn av en målsetting om å bevare regjeringssamarbeidet, finner klar støtte. Ap har måttet godta innflytelse fra SV i sikkerhetspolitikken (Oma 2008, s. 99). Denne førte som nevnte blant annet til nekt av å sende spesialstyrker til Afghanistan, at de som endelig likevel ble sendt, ikke skulle sør i landet, og at de regulære norske styrkene heller ikke skulle dit. Bøiflots arbeid er den hittil mest omfattende studien av norske politiske begrunnelser som er gitt for deltagelsen i ISAF. Som sagt er det konsistens i hele perioden med tanke på begrunnelsene: Det er primært pragmatiske nyttebetraktninger om at dette er nødvendig fordi Norge kan trenge NATO i nord, dernest idealisme i form av utvikling og demokrati for et fattig land. Men nesten aldri er begrunnelsen sikkerhetspolitisk med hensyn til felten i form av å minske faren for terror Den politiske diskusjon i Norge har i liten grad dreid seg om hva som behøves i Afghanistan. men snarere om på hvilken måte Norge skal støtte NATO (op.cit., s. 67). Som sagt er allianseavhengigheten den sentrale forklaringsvariabelen for de fleste NATOlands bidrag til operasjoner, men denne modifiseres i forskjellig grad ut fra nasjonal opposisjon og militær/strategisk kultur. Slik ser vi meget stor forskjell på Danmark og Norge, eller på Storbritannia og Tyskland. Jeg kommer tilbake til dette i analysen av ISAF under. I sum er innenriksvariabler viktigere i europeisk sikkerhetspolitikk fordi kriger er blitt «valgfrie» og artikkel 5 ikke lenger er en sak som gjelder et eksistensielt invasjonsscenario. Spørsmålet er derfor om allianseavhengigheten kan trumfe innenriksopposisjonen stort lenger i operasjoner som krever mye av både life and treasure, som ISAF. Forskningen viser at two-level games (Putnam 1988) som modell for interaksjonen mellom NATO-nivået og nasjonal politikk griper mye av dynamikken: De regjeringene som er avhengige av sitt parlament og av opposisjonen for å kunne bidra militært, tvinges til å bidra mindre for å tilfredsstille hjemlige krav. Svake executives som Tyskland må importere drahjelp fra det internasjonale nivået for å kunne bidra Koenig- Archibugi 2004). 15

16 Som Alison fant i sitt arbeid om Cuba-krisen, er det stor forskjeller når det gjelder hva the national interest til slutt blir (Alison 1969). Gjennom case-studier kan man bestemme hva den relative forklaringskraften for henholdsvis sikkerhetspolitikken i felt, allianseavhengigheten og innenriksvariabler er. Miksen her vil variere mer nå enn under den kalde krigen siden den første variabelen er optional wars, derav følger at allianseavhengigheten legitimt kan oppfattes som mindre viktig enn før, og dette gir i sin tur større rom for innenriksvariabler. Som Julian Lindley-French sier: most states only recognise as much threat as they can afford (2004). Dette slår spesielt inn i disse tider hvor nesten alle NATO-land tar store kutt i sine forsvarsbudsjetter. Jeg innledet denne delen med å si at kun dersom det sikkerhetspolitiske problemet bestemmer bidraget og deltagelse,n kan vi forvente at strategisk tenkning finner sted. Jeg la senere til at alliansetilhørigheten som variabel også i aller høyeste grad dreier seg om sikkerhetspolitikk, og at politikere meget legitimt kan tenke strategi ut fra eget lands behov for å sikre resiprositet. Dette vil være en annen strategisk vurdering enn den som gjelder den enkelte operasjon. Altså: Dersom innenriksvariabler bestemmer mest når det gjelder bruken av militærmakt, vil vi ikke se strategisk tenkning. Dersom allianseavhengigheten bestemmer, vil vi ikke se strategisk tenkning om den operasjonen man bidrar i, men eventuelt omkring resiprositet. Da preges den politiske ledelsen av two-level -spill hvor man forsøker å unngå upopularitet innenrikspolitisk ved å peke på nødvendigheten av bidrag, men ofte oversetter realitetene i felten til noe som er forenlig med innenrikspolitiske krav. 16 Strategisk ledelse av militærmakten? ISAF Ser vi strategisk tenkning i den politiske ledelsen av ISAF? Dette forventer vi kun der deltagelsen er motivert av det sikkerhetspolitiske problemet i Afghanistan, nemlig terrorismeproblemet, som var grunnen til Operation Enduring Freedom i ISAF kom til to år etter som en stabiliserings- og støtteoperasjon til Kharzai-regjeringen, men har siden 2006 omfattet hele landet og har måttet drive krigføring i store deler av dette. Motstanden har omdefinert ISAF fra en krevende stabiliseringsoperasjon til en COINoperasjon, men dette er ikke erkjent politisk i alle deltagerlandene. Således snakker landene som kjemper i sør, om COIN, mens land som Tyskland og Norge ikke har mange spor av denne typen strategi i offentlige politiske utsagn. Mens USA helt klart var motivert av det sikkerhetspolitiske problemet i felten, har president Obama lett etter veier ut av Afghanistan. NATO tar nå sikte på å trekke kampstyrkene ut av landet rundt 2014, og også Obama ser ut til å prioritere gjenvalg fremfor krigføringen. Dette henger selvsagt sammen med at en COIN krever ekstremt mye av vestlige regjeringer, og at Afghanistan må sies å være et av verdens verste krigsteatre å skulle lykkes i, noe britene har erfart flere ganger i historien.

17 Det er en stor forskjell på for eksempel britene og tyskerne de første er med på den mest upopulære byrde-fordelingen å ta store egne tap i en ikke-ekstensiell krig. 8 I resiprositetskalkylen er selvsagt typen militært bidrag helt essensielt for USA. Som Heier fant, er det etterspurte, risikovillige og relevante militære bidrag som gir politisk uttelling nettopp fordi disse er mest nyttige for å vinne slaget (Heier 2004, Cimbala & Forster 2010). Disse bidragene er i den innerste sirkel når det gjelder byrdefordeling norske spesialstyrker er den kapasiteten som har denne statusen hos allierte (ibid.). Bidrag som er symbolske, har tilsvarende liten verdi. Mange av bidragene til ISAF må betraktes som rent politiske for å være med i operasjonen. Det er relativt langt mellom de reelt brukbare militære bidragene ut fra COINS krav. For britene betyr det å gå med USA å kjempe side om side med USA, og det vil derfor være livsnødvendig med strategisk tenkning om COIN for britene selv om den primære grunnen til at de er med, ligger i allianseavhengigheten. Strachan skriver at også britene er motivert av forholdet til USA det vi har kalt allianseavhengigheten når de er med i USA-initerte kriger som i Irak og Afghanistan. Det er ingen grunn til å tvile på dette. Annen forskning viser at the special relationship er selve bærebjelken i britisk sikkerhets- og forsvarspolitikk (Dumbrell 2006, Dunne 2004). Dette innebærer likevel at suksess i felten er avgjørende for britene fordi de kjemper tettest mulig sammen med USA som den allierte som er militært sett mest nyttig for USA. De kan derfor ikke delta med perifere militære oppgaver og må også derfor være meget opptatt av å lykkes militært. Vi kan derfor forvente reell interesse for strategi hos britiske politikere og offentlige utsagn om dette. Dette er mulig fordi the foreign policy prerogative (FPP) fremdeles er reelt i Storbritannia, og den militære kulturen er sterk og støtter forsvaret. Regjeringen møter derfor ikke innenriksmotstand i sine mange internasjonale operasjoner selv om Irak-krigen har betydd en endring i form av opinion mot akkurat denne krigen. Også de mange falne i Afghanistan har ført til mye kritikk. Men britiske regjeringer har mye større frihetsgrad politisk sett enn de fleste europeiske, med unntak av franske. 9 Britene har også frihet til å agere strategisk. FPP gjelder som sagt, og det er en sterk militær kultur; britiske tropper har vært i utenlandsoperasjoner i nesten alle år etter annen verdenskrig. Motstanden mot dette ser vi først når problemene med Irak-krigens sviktende grunnlag trer inn. Dernest ser vi protester mot at det ikke er nok politisk støtte til soldatene; en kritikk som spesielt ble rettet mot tidligere statsminister Gordon Brown, og kritikk mot det urettferdige i byrdefordelingen i ISAF. De som tar tap, er landene i sør, mens de som 17 8 Cimbala og Forster (2010) har beskrevet denne som mye vanskeligere i ikke-eksistensielle konflikter enn under den kalde krigen. I dagens konflikter må regjeringer rettferdiggjøre egne tap uten at disse står i forhold til andre NATOlands tap, og de må forklare egne velgere at slike tap må tas fordi «nok» står på spill sikkerhetspolitisk. Samtidig har de ofte omskrevet krigføringen til en slags ufarlig fredsoperasjon og møter sin egen retorikk i døren. Alternativt kan regjeringen argumentere med at the frontline is in Helmand med hensyn til egen sikkerhet hjemme, som i det britiske caset, men dette må da være troverdig dersom det skal være etisk forsvarlig. Dersom beslutningen om å være med i operasjonen kun er alliansetilhørigheten, holder ikke dette argumentet. Når det gjelder ISAF er mangelen på rettferdig byrdefordeling mellom landene et ekstremt viktig problem, etisk så vel som strategisk. Her er tendensen til free riding klar. Byrdefordelingens vanskeligste variabel er egne tap. 9 Jeg analyserer hvor autonom regjeringene i Storbritannia, Fr rike og Tyskland er på sikkerhets- og forsvarsfeltet i min bok European Union Security Dynamics, Palgrave Macmillan, Houndsmills, 2009.

18 slipper unna, er land som har caveats og befinner seg i andre deler av Afghanistan. 10 Men kritikken i UK dreier seg ikke om bruken av militærmakt og de kravene det innebærer, men om Irak-krigen spesielt og om mangelen på politisk ansvar for soldatene slik opinionen oppfatter det. Dette er tegn på en sterk militær kultur fremfor det motsatte. Det er mangelen på strategisk tenkning, aksjon og ansvar som har vært kritisert. Annerledes er det med Tyskland, hvor parlamentet vedtar alt ned til ROEs (rules of engagement) (Bono 2005; Born & Hanggi 2004 og 2005). Tyskland har meget svak militærkultur, og regjeringer har kun kommet med i internasjonale bidrag når de har brukt pålegg fra internasjonale organisasjoner som NATO, FN og EU som argumenter hjemme i en perfekt utnyttelse av den muligheten two-level spill gir. Tyskland er med i ISAF av samme grunn som alle andre europeiske land allianseavhengigheten, men forskjellen mellom regjeringene ligger i graden av frihetsgrad/autonomi: De med FPP kan følge USA militært og strategisk, mens de som er bundet av opposisjon, opinion og mangel på militær kultur for krigføring, ser seg nødt til å omskrive krigens realiteter på hjemmebane for å kunne være med i operasjonen. Disse regjeringene må balansere NATO-operasjoners krav med innenriksvariabler som truer deres eksistens gjennom mistillit, tap i neste valg, osv. Storbritannia og Frankrike har de sterkeste executive powers i Europa med hensyn til bruken av militærmakt, og de har også de sterkeste strategiske og militære kulturene. Tyskland er helt i den andre enden av spekteret; her er det nærmest en pasifistisk kultur. De andre NATO-landene ligger et sted imellom hvis vi ser på indikatorer som regjeringens uavhengighet av parlamentet i sikkerhetspolitikken, hvor profesjonelt militærvesenet er, hvordan regjeringen ligger ideologisk, og hvor sterk den er i forhold til opposisjonen. Alle disse variablene er relevante, og deres relative vekt er ikke på noen måte klar, og vi kan heller ikke måle den. Men rent generelt kan vi slå fast at det finnes viktige forskjeller. Hvis vi antar at enhver regjering har overlevelse/gjenvalg som sin første prioritet i ikkeeksistensiell sikkerhetspolitikk (i en eksistensiell fare vil selvsagt denne prioriteten endres til den sikkerhetspolitiske), er det kun de regjeringene som samtidig kan sikre overlevelse og strategisk deltagelse, som kan utvikle det siste. Disse må ha handlefrihet overfor opposisjonen til å gjøre upopulære ting som krigføring. I Europa i dag finnes slik handlefrihet for britiske og franske regjeringer, men, avhengig av politisk farge, også hos dansker, nederlendere og, under tvil, hos oss. Som vi har sett, har SV i regjering innskrenket dennes handlefriheten når det gjelder ISAF, og den borgerlige regjeringen før 2005 deltok litt i Irak, noe sosialistene etterpå ikke ville. Hva er de empiriske indikatorene på strategisk tenkning om ISAF? Vi nevnte tidspunkt for tilbaketrekning som det man absolutt ikke må begi seg inn på. Motstanderen vil da bare vente til man drar hjem. Likevel har nå flere NATO-land gitt slike tidspunkt, viktigst av dem USA. Kai Eide, tidligere FN-representant i Afghanistan, skriver i sin bok at dette er noe av det mest skuffende han opplevde: Amerikanerne hadde undergravd afghanernes tiltro til at den internasjonale forpliktelsen overfor landet var langsiktig (Eide 2010, s. 229). Dette førte også til at alle andre NATO-land begynte å tenke på et tall, og det må telle som strategisk feil nummer én Combat deaths fra 2009 ser slik ut: USA 830, Storbritannia 213, Canada 129, mens det etter dette følger tosifrede og ensifrede tall. (Tallene har dessverre steget en del frem til dags dato.) Mens Canada har langt færre soldater i ISAF enn Tyskland, er altså de canadiske tapene mye større enn de tyske. Man skal ikke trekke dette for lang, men konklusjonen er klar med hensyn til farene ved å være i sør.

19 Men denne strategiske feilen har sin forklaring i at innenrikspolitikken betyr mer enn en strategi for en COIN, som krever altfor mye ressurser over altfor lang tid. Målet er det samme, nemlig å forhindre terrorbaser i Afghanistan, men i de ti årene krigføringen har pågått, har målene stadig omfattet mer og mer samfunnsbygging. Nå er disse nedskalert til et anti-terror «minimum», også fordi terrortreningen i større og større grad foregår i Pakistan. En annen indikator på strategisk tenkning er opptatthet av militær fremgang/tilbakegang i felten. Men når vi ser på hva regjeringene i for eksempel Tyskland og Norge har argumentert med når det gjelder ISAF i disse 10 årene, ser vi at de har unngått mest mulig å tale om militær fremgang eller tilbakegang i felten. De har i stedet snakket om de humanitære aspektene ved ISAF. Det har vært helt unødvendige debatter om man er i krig eller ikke i begge land, når dette kunne vært løst ved å peke på forskjellen på jusens krigsbegrep og realitetenes krigsbegrep, og politikerne har distansert seg fra krigens realiteter inntil disse inntok mediene hjemme og derved måtte konfronteres. Det kan synes som om regjeringene fulgte opinionen slavisk og ikke ledet den. Det foreligger en god del studier av aspekter ved dette bildet, og under følger en oppsummering av disse i det norske caset samt noen illustrasjoner fra det tyske. 11 Norge: En forbitret offiser skrev i en kronikk i VG at den besøkende forsvarsministeren var langt mer interessert i hvilke humanitære prosjekter soldatene bidro til, enn i de militære fremganger (Riise 2008), og at det var dette som ble vist frem for pressen. Brunborg (2008) bemerker at rundt 1900 og fremover til slutten av den kalde krigen var politikken inneforstått med hva militærmakten var, mens det i dag må til en omskrivning av fakta som er en akrobatisk øvelse i politisk korrekthet, som han kaller det. I en artikkel sier Generalinspektøren for Hæren, generalmajor Robert Mood sierfølgende: Politikerne vil ikke si at vi er i krig: Spørsmålet er hvilken forskjell dette utgjør for soldatene på bakken når kulene flyr rundt ørene på dem. Dagens Næringsliv fortsetter: Han mener vegringen mot å snakke om Norge i krig skyldes synet vi har på oss selv som fredsnasjon, mer enn det skyldes formaljus" Dagens Næringsliv, 10. januar 2009, s. 51). Dette indikerer sterkt at den militære utviklingen i felten er temmelig uviktig for norske politikere, og derved også deres rolle som oppdragsgiver: De sender soldater ut i en krigføring som de selv ikke finner så viktig at de er opptatt av resultatene av den. Dette er kardinalpunktet i min egen kritikk, spissformulert i to kronikker i VG (Matlary 6. og 23. november 2008), hvor jeg spurte hvorfor man ikke er opptatt av om skarpskytteren treffer, men mer av hva slags ammunisjon han bruker. 12 Siden ISAF er et multinasjonalt oppdrag, skulle jo også den militære suksessen eller tilbakegangen i felten over hele landet være av aller høyeste interesse for norske politikere. Men militære nyheter fra andre deler av landet etterspørres og kommenteres sjelden. Det må jo bety at den politiske oppdragsgiveren som bruker sitt militære virkemiddel, ikke egentlig har tatt inn over seg at han eller hun faktisk er aktør i felten. Kun når det er norske falne og skadede, kommer det sikkerhetspolitiske aspektet frem i argumentasjonen fra henholdsvis statsminister og utenriksminister, viser Nordviks Fremstillingen er i stor grad basert på mitt kapitel Kriger i kamuflasje? i boken Krigerkultur i en fredsnasjon (Abstrakt Forlag 2009). 12 Det har gjentatte ganger vært en debatt, først reist av Røde Kors, om 12.7-ammunisjonen skarpskytterne av og til bruker, er inhuman og/eller forbudt. I disse debattene har politikerne deltatt hver gang, mens det faktum at skarpskyttervåpenet er helt essensielt i COIN og også det mentalt sett mest krevende fordi man ser sitt mål i kikkertsiktet, ikke har påkalt oppmerksomhet fra politikerne.

20 masteroppgave med den talende tittelen Så militært som nødvendig så humanitært som mulig (Norvik 2009). Da soldaten Sørli Jørgensen falt i november 2007, havnet med ett terrorfaren i felten i fokus. Da gav utenriksminister Støre et større intervju til Dagsavisen hvor han poengterte at Norge bekjemper terrorister i Afghanistan: [Det] ble et fristed for Al-Qaida, noe som truet sikkerheten langt utenfor Afghanistans grenser, med 11. september som det mest dramatiske (Dagsavisen 9.november 2007). Det sikkerhetspolitiske rasjonalet ved ISAF ble også fremhevet av statsministeren i en kronikk i Aftenposten i samme forbindelse: Formål nr. 1 Vi er der for å stabilisere landet og bidra til sikkerhet, mens formål nummer to og tre er listet opp som henholdsvis humanitær hjelp og selvstyre til afghanerne (Aftenposten 21. november 2007). Allianseavhengigheten er ikke nevnt. Norvik har gått gjennom alle ytringer fra statsminister, utenriksminister og forsvarsminister i Stoltenberg II-regjeringen, og konkluderer slik: Det humanitære argument er alltid til stede, men det varierer ut fra situasjonen det er sterkest i perioder som er rolige. I situasjoner hvor det meldes om dødsfall eller angrep på norske styrker er begrunnelsen for den norske deltagelsen tuftet på å bekjempe terrorisme (Norvik 2009, s. 64). En annen studie bekrefter antagelsen om at norske medier kun er opptatt av norske vinklinger i ISAF; det er ingen interesse verken politisk eller mediemessig for allierte (Nordby 2009). Den innenrikspolitisk omstridte sikkerhetspolitiske begrunnelsen for ISAF er et problem fordi krigføring er problematisk både for den politiske venstresiden og for fredsnasjonen. Den legges derfor raskt vekk når det ikke er tragisk for nordmenn i felten. Og fordi det sikkerhetspolitiske rasjonalet faktisk ikke er det viktigste for norske politikere, er man rett og slett lite opptatt av det. Hvordan det går med krigføringen i Helmand, er liksom ikke noe som direkte angår oss. Hvis dette hadde vært sikkerhetspolitisk viktig, hadde norske politikere naturlig nok vært svært opptatt av krigens gang. Når dette ikke er tilfellet, kan man distansere seg fra krigføringen som om det er noen andre som har ansvaret for den som en offiser sa: Det er som om vi er reist ut av eventyrlyst i et statlig finansiert reiseselskap. En kognitiv dissonans mellom realiteter i felten og hjemlig politikk med hensyn til ISAF er ikke særnorsk. I min studie av fransk, britisk og tysk sikkerhetspolitikk fant jeg en helt ekstrem grad av slik dissonans i det tyske tilfellet (Matlary 2009). Det var umulig for tyske politikere å snakke om krigføring, falne eller tapre soldater. I stedet måtte man snakke om fred, drepte og sidestille humanitære aktører med militære. Det var for eksempel stor motstand fra den politiske venstresiden mot å innføre en tapperhetsmedalje. Redaktøren for Süd-deutsche Zeitung, Stefan Kornelius, krevde «Mehr Ehrlichkeit» (mer ærlighet) i tysk debatt (Kornelis 2008). Det er en skinnkonsensus i Tyskland, sa han, de politiske partiene våger ikke å snakke om krigføringen og farene til det tyske publikum, spesielt ikke i et valgår.forskningen underbygger kommentatorene den tyske offentligheten er rett og slett ikke blitt fortalt hva tyske styrker gjør ute. Det er politikerne som har underkommunisert dette (Koenig-Archibugi 2004). 13 Da den amerikanske forsvarsministeren Robert Gates bad om flere tyske styrker til ISAF i 2008, ble dette prompte avvist av den tyske regjeringen. Min analyse av tysk innenrikspolitisk debatt konkluderte med at hensynet til valget i 2009 trumfet forholdet til NATO (Matlary 2009). Tyskland sliter med en tilnærmet pasifistisk offentlighet som nå søkes endret mot en normal sikkerhetspolitisk kultur av den forrigeforsvarsminister Kar-Theodor zu Guttenberg. 14 Han snakket blant annet om at det er krig i Afghanistan, et ord som har vært bannlyst i tysk debatt. Han poengterte viktigheten av å få til en realistisk språkbruk og har 13 «es wird Zeit, in Berlin und anderswo, einen Krieg einen Krieg zu nennen.» 14 Han kommenterte dette i en tale i Oslo Militære Samfund 18. november 2010, hvor han sa at det nå er mulig å endre dette mye raskere enn før. 20