FYLKESMANNEN I HEDMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen

Transkript

1 FYLKESMANNEN I HEDMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen RAPPORT FRA TILSYN 2010 STANGE KOMMUNE TIDSROM: Saksnr: 2010/4775 KOMMUNENS ADRESSE: FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: 2336 Stange Guri Hustad, revisjonsleder Anne Klafstad, revisor Tor Reinemo, revisor KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Kristin Schjetne, skolefaglig rådgiver Regelverk: - Lov av 17. juli 1998 nr 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Tilsynet omhandlet følgende emne: - Opplæringsloven 2-8: om skoleeier oppfyller lovens krav til ivaretakelse av minoritetsspråklige elevers rettigheter - Opplæringsloven andre ledd: om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta dette Fylkesmannen avdekket 2 avvik under tilsynet: Avvik 1: Stange kommune fatter ikke enkeltvedtak i tråd med regelverket når det gjelder særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter, jf opplæringsloven 2-8. Avvik 2: Stange kommune har ikke implementert et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om kravene i opplæringsloven knyttet til minoritetsspråklige elevers rettigheter blir ivaretatt slik dette følger av opplæringsloven 13-10, 2. ledd jf 2-8. Hamar, Guri Hustad Anne Klafstad Tor Reinemo revisjonsleder revisor revisor

2 Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik og pålegg 4. Gjennomføring Vedlegg: Vedlegg 1: Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn Vedlegg 2: Deltakere ved Fylkesmannens tilsyn 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Stange kommune og Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner, og rapporten viser avvik som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som skolemyndighet. Formålet med tilsynet var å kontrollere om Stange kommune har forsvarlig system for å sikre at opplæringslovens krav om særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter blir ivaretatt. Tilsynet ble gjennomført ved gjennomgang av dokumenter og ved intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen. Rapporten omhandler avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. - AVVIK er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. - MERKNAD er et forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensiale. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet: - Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa(opplæringslova) - Forskrift til opplæringslova - Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen - Dokumentasjon fra kommunen, jf. vedlegg 1

3 3. Avvik og pålegg Fylkesmannen avdekket to avvik under tilsynet: Avvik nr. 1: Stange kommune fatter ikke enkeltvedtak i tråd med regelverket når det gjelder særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter, jf opplæringsloven 2-8. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringsloven 2-8. Opplæringsloven 2-8 jf lovens forarbeider jf. Ot.prp. 55 ( ) og Ot.prp.55 ( ) Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Morsmålsopplæringa kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved. Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane. Kommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskilt språkopplæring. Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Lovkommentar 2-8: I følge bestemmelsen har kommunene plikt til å gi elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Formålet med både norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring er at elevene skal bli gode nok i norsk til å følge undervisningen med norsk som redskapsspråk. Om nødvendig har disse elevene også rett til morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring eller begge deler. Kommunens plikt til å gi morsmål og tospråklig fagopplæring gjelder så langt det er nødvendig. Hva som er nødvendig, strekker seg ikke lenger enn til eleven er god nok i norsk til å følge den vanlige undervisningen på norsk. Retten til morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring vil derfor ikke i noe tilfelle strekke seg lenger enn retten til særskilt norskopplæring. Elever som er gode nok i norsk til å følge vanlig undervisning i norsk og de andre grunnskolefagene, har ikke rettigheter etter 2 8.

4 Retten etter 2-8 gjelder i forhold til den enkelte elevs ferdigheter og behov. Bestemmelsen krever derfor en individuell vurdering av hva den enkelte trenger av særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Kommunen har plikt til å kartlegge elevens ferdigheter i norsk før enkeltvedtak fattes. Den individuelle kartleggingen skal være grunnlaget for enkeltvedtak, og sikre at elevenes rettigheter for særskilt språkopplæring blir ivaretatt. Det skal også gjennomføres kartlegging av norskkunnskapene hos elevene underveis i opplæringsløpet. Slik kartlegging skal sikre at de elevene som får særskilt språkopplæring får realisert overgangen til den ordinære undervisningen når dugleiken tilsier det. Kartleggingen er også viktig for å sikre opplæring tilpasset elevens nivå, Hvor lang tid det må gå mellom hver kartlegging må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Morsmålsopplæring kan legges til en annen skole enn den eleven vanligvis går på. Begrunnelsen er at morsmålsopplæring skal gis i tillegg til det ordinære timetallet i grunnskolen. Tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring skal tilbys ved den skolen som eleven vanligvis går på. Når det ikke finnes egnet undervisningspersonale som kan gjennomføre morsmålsopplæringen eller tospråklig opplæring, skal kommunen så langt mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset elevens forutsetninger. Forskrift til opplæringsloven 1-1, bokstav e, sier at elevene skal ha opplæring etter tilpasning av læreplanen i norsk eller opplæring etter læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Når det gjelder morsmålsundervisning, er det utarbeidet en egen læreplan i morsmål for språklige minoriteter som skal følges. Fylkesmannen viser for øvrig til strategiplanen Likeverdig utdanning i praksis, samt Veileder om regelverk knyttet til minoritetsspråklige elevers og voksnes opplæringssituasjon (Utdanningsdirektoratet). Lovkommentar forvaltningslovens kap. IV-VI: Når kommunen tar stilling til elevens rettigheter etter 2-8, er dette et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2, og forvaltningslovens regler om saksbehandling og utforming av vedtaket skal følges. (jf. Ot.prp. nr. 55 ( ). Slike enkeltvedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. opplæringsloven forhåndsvarsling: Når partene ikke allerede har uttalt seg i saken, for eksempel gjennom søknad, kreves det forhåndsvarsling etter forvaltningslovens 16. Forhåndsvarselet skal gi parten en anledning til å uttale seg i saken. Forhåndsvarslet skal fastsette en frist for partens uttalelse. Forhåndsvarslet skal gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv. I regelen gis forhåndsvarsel skriftlig. 17 forvaltingsorganets utrednings- og informasjonsplikt: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette betyr at forvaltningsorganet skal bringe på det rene de faktiske forhold i saken. Plikten kan også kreve aktiv innhenting av opplysninger som er viktige når saken skal avgjøres. Som hovedregel skal faktiske opplysninger om en part, som vedtaksorganet mottar under saksforberedelsen, forelegges parten til uttalelse, jf ledd. Det er også fastsatt unntak

5 fra denne plikten. Et praktisk unntak er opplysninger som parten selv har gitt i søknad eller på annen måte. Kap. V: Om vedtaket: Enkeltvedtaket skal vanligvis være skriftlig og begrunnet. Dette følger av forvaltningsloven 23 og 24. Reglene om hva begrunnelsen skal inneholde er gitt i lovens 25: - Det skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre partene kjenner reglene. - I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på, gjengis. - De faktiske forhold som vedtaket bygger på, skal nevnes. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er henvisning til tidligere framstilling tilstrekkelig. - De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. 27 underretning om vedtaket: Når vedtaksorganet sender brev til parten med vedtak og begrunnelse, er det også enkelte andre opplysninger som skal med i selve brevet eller vedlegg til brevet. Parten skal få opplysninger om at vedtaket kan påklages og om retten til å se sakens dokumenter etter forvaltningsloven 18. I forbindelse med klage skal det gis informasjon om: - Klagefrist - Hvem som er klageinstans - At klagen skal sendes den som har fattet vedtaket - At klagen skal være underskrevet av klageren eller hans fullmektig - At klagen skal nevne det vedtaket det klages over og den endring klageren ønsker Kapittel VI om klage og omgjøring: I 28 fastsettes hvem som skal behandle klagen, dvs. hvem som er klageinstans. Etter hovedregelen i 28 første ledd er det nærmeste overordnede organ til det som har fattet enkeltvedtaket som er klageinstans. Annet ledd har en særregel for klage på kommunale vedtak. Opplæringsloven med forskrifter inneholder regler som avviker fra forvaltningslovens regler om klage. Opplæringslovens 15-2 fastsetter unntak fra reglene om klageinstans i forvaltningsloven 28. Etter 15-2 er staten klageinstans for enkeltvedtak i grunnskolen, uansett hvilket nivå i kommunen som har fattet enkeltvedtaket. Unntak gjelder personalsaker i grunnskolen. Videre i forvaltningslovens kapittel VI er det regler om klagefrist ( 29 og 31), når klagen skal være fremsatt ( 30), hva klagen skal inneholde, og hvor den skal sendes ( 32), saksforberedelse ( 33) og klageinstansens kompetanse ( 34).

6 Avvik 1 bygger på følgende observasjoner: Dokumentasjon og intervju viser at enkeltvedtak ikke er fattet for alle elever som har undervisning etter 2-8. Stange kommunes enkeltvedtak er ikke i overensstemmelse med opplæringsloven og forvaltningslovens bestemmelser, jf. forvaltningslovens 2 og opplæringslovens Intervju avdekket at undervisningen ikke alltid er i tråd med enkeltvedtaket som er fattet. Avvik 2 Stange kommune har ikke implementert et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om kravene i opplæringsloven knyttet til minoritetsspråklige elevers rettigheter blir ivaretatt slik dette følger av opplæringsloven andre ledd jf 2-8. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringsloven andre ledd, jf Opplæringsloven andre ledd: Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den videregående opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftast av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestingen og den øvste leiienga ved dei private grunnskolane. Lovkommentar andre ledd: Etter opplæringsloven andre ledd skal kommunen ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylte. Kommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører med hjemmel i fjerde ledd. Med et forsvarlig system menes at systemet kan beskrives, er kjent, er aktivt i organisasjonen og er ordnet etter visse planmessige prinsipper. For at systemet skal bli sett på som forsvarlig, må systemet være egnet til å avdekke om kravene i lovverket blir ivaretatt, og sikre iverksetting og oppfølging av tiltak for å rette på forholdene. Det skal videre legges vekt på om kommunikasjonen og rapporteringen mellom ansvarsnivåene fungerer på området. Lovbegrepene skal ha vært drøftet, og det skal være lagt til rette for felles forståelse av lovens begrep innad i kommunen. Kommunen skal ha et tydelig delegasjonsreglement, og rektor, skoleeiernivå og PPT skal ha tilstrekkelig skolefaglig kompetanse knyttet til ivaretakelse av språklige minoriteters rettigheter.

7 Skoleeier skal ha et system for å følge opp resultatene av vurderingene om elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, blant annet ved å vurdere behovet for endringer i arbeidsmåter, organisering av opplæringen, læremidler og progresjon i opplæringen opp mot kompetansemålene. Skoleeier skal ha et system for å sikre at skolen har den nødvendige kompetansen for å tilpasse opplæringen slik at elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Utdypende kommentarer: Ot.prp. nr.55 ( ) og Innstilling O. nr. 92 ( ) gir utdypende kommentarer til lovteksten. Videre omtaler rundskriv F nærmere endringen som skjedde i 2-8 i Avvik nr. 2 bygger på følgende observasjoner: Stange kommunes system for kartlegging brukes i varierende grad som pedagogisk verktøy for å vurdere faglig måloppnåelse, endring i innhold, organisering og metode i undervisningen etter 2-8. Lærere som underviser minoritetsspråklige elever arbeider ikke etter samme system, systemet er personavhengig. Intervju og dokumentasjon viser ikke system for vurdering og evaluering av om ressursene til særskilt språkopplæring er tilstrekkelige for å sikre at den enkelte elevs rettigheter etter opplæringsloven 2-8, 4. ledd blir ivaretatt. Vedtak om retting av avvik: Stange kommune pålegges å sikre at det fattes enkeltvedtak for elever med særskilt språkopplæring slik dette følger av opplæringsloven 2-8 og forvaltningslovens bestemmelser. Stange kommune pålegges å sikre et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om kravene i opplæringsloven knyttet til minoritetsspråklige elevers rettigheter blir ivaretatt, jf opplæringsloven andre ledd jf 2-8. Fylkesmannen har hjemmel for å gi pålegg etter opplæringsloven 14-1, 3. ledd. Fylkesmannen ber om en skriftlig tilbakemelding innen om at avvikene er rettet. Dette er et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er etter forvaltningsloven 29 tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem. Utdanningsdirektoratet er klageinstans, men klagen sendes Fylkesmannen i Hedmark. Etter forvaltningsloven 18, jf 19 har kommunen rett til å se sakens dokumenter. Det gjøres oppmerksom på at vedtaket vil kunne bli gjennomført før klagesaken er avgjort, og at

8 kommunen etter forvaltningsloven 42 første ledd har adgang til å be om at gjennomføringen utsettes. 4. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Varsel ble sendt: Åpningsmøte: Intervjuer: , Varsel om enkeltvedtak: Sluttmøte: VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn Kommunens delegeringsreglement Organisasjonskart for Stange kommune Årsrapport for 2009 Årsbudsjett 2010 virksomhetsplan Strategisk skoleplan Kommunens prosedyre Grunnleggende norsk og morsmål for språklige minoriteter med vedlegg Fordeling av timer til særskilt norsk og morsmål/tospråklig fagopplæring 2009/10 og 2010/11 Rapport etter Stange kommunes systemrevisjon særskilt språkopplæring 2009 Oversikt over elever i kommunen som har søkt særskilt språkopplæring skoleåret 2009/2010 og fått avslag Stange ungdomsskole: Virksomhetsplan Budsjett/oversikt over midler ved tildeling av timer til grunnleggende norsk og morsmål/tospråklig Oversikt over elever med kartleggingsresultater og vedtak Enkeltvedtak for elever med særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring Skriv om kartlegging, elevvurdering og organisering Oversikt over lærere som underviser i særskilt språkopplæring Elevmapper Responsen 2010 Stange skole: Budsjett/oversikt over midler ved tildeling av timer til grunnleggende norsk og morsmål/tospråklig Oversikt over elever med kartleggingsresultater og vedtak Enkeltvedtak for elever med særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring Arstad skole:

9 Budsjett/oversikt over midler ved tildeling av timer til grunnleggende norsk og morsmål/tospråklig Oversikt over elever med kartleggingsresultater og vedtak Enkeltvedtak for elever med særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring Oversikt over lærere som underviser i særskilt språkopplæring Elevmapper Responsen 2010 VEDLEGG 2 Oversikt over deltakere involvert i tilsynet Oversikten viser deltakere fra kommunen under åpningsmøte, intervju og sluttmøte. I tillegg vises en oversikt over representanter fra Fylkesmannen i Hedmark, oppvekst og utdanning, som gjennomførte tilsynet. Navn Stilling Åpningsmøte og intervju Intervju Sluttmøte Stein Erik Thorud Rådmann Liv Ingrid Vasaasen May Birgit Kjeverud Kommunalsjef Rektor Kristin Schjetne Skolefaglig rådgiver Trude Ø. Halland Lærer Tove Løken Fung. Rektor Geir Mauseth Rektor Ivar Refsdahl Lærer Hassen Ali Abdirasaaq Annemor Skaare Eva Sandelin Randi Ljosvoll Morsmålslærer Ped-psyk/nestleder HIPPT Koordinator/lærer Lærer Reidun Eriksen Lærer Tove Nygaard Ass. Rektor Helen Ødegaard Rektor Siv Anita Bjørtomt Rektor Solvår Lang-Ree Rektor Jan Utengen Rektor

10 Morten Midtlien Rektor Torger Stensrud Rektor Morten Riise Rektor Fra Fylkesmannen i Hedmark: Anne Klafstad Revisor Tor Reinemo Revisor Guri Hustad Revisjonsleder