NOU 2017:4 DELINGSØKONOMIEN

Transkript

1 Fylkesrådmannen Arkivsak-dok Saksbehandler Terje Kind Saksgang Møtedato Fylkestinget NOU 2017:4 DELINGSØKONOMIEN Forslag til VEDTAK Fylkestinget viser til NOU 2017:4 og vil gi følgende kommentarer: Forbrukerhensyn og næringsliv Fylkestinget har merket seg at "Delingsøkonomiutvalget" ikke mener det er grunnlag for nye eller endrede reguleringer spesielt innrettet for å styrke forbrukernes vern og rettigheter overfor delingsøkonomien. Fylkestinget vil imidlertid understreke det beskjedne erfaringsgrunnlag en har med delingsøkonomien så langt og forutsetter at de statlige tilsynsmyndigheter følger utviklingen nøye. Fylkestinget peker spesielt på de utfordringer som kan oppstå ved uklarheter knyttet til aktørenes status som ikke-næringsdrivende kontra næringsdrivende. Fylkestinget understreker behovet for en styrket dialog mellom de statlige myndigheter og plattformselskapene om utvikling av bransjestandarder og "best praksis". Fylkestinget støtter utvalgets forslag om å opprette eget offentlig nettportal der både forbrukere, tilbydere og plattformeiere kan dele og hente informasjon. Fylkestinget støtter forslag om at nåværende meglertjeneste i tvistespørsmål utvides til også å omfatte tjenestekjøp mellom ikke-næringsdrivende. Fylkestinget understreker at det generelt bør sørges for likeverdige konkurransevilkår mellom virksomheter knyttet til delingsøkonomien og det tradisjonelle næringsliv. Fylkestinget peker spesielt på nødvendigheten av å tilpasse skatteregelverket. Arbeidsliv Fylkestinget peker på at delingsøkonomien hvis den får et omfang som forventet vil kunne gi uheldige sosiale og fordelingsmessige konsekvenser for deler av den yrkesaktive befolkningen. Samtidig er det viktig å legge til rette for å kunne utnytte de muligheter som åpnes. Utviklingen må følges nøye. Fylkestinget er enig med et mindretall i utvalget som peker på behov for allerede nå å 1

2 vurdere arbeidsmiljølovens begrepsapparat. Nye organisasjonsformer for aktuelle deler av arbeidslivet bør vurderes. Drosjemarkedet. Fylkestinget anser at det er behov for endringer i dagens drosjemarked, men mener at flertallets forslag går for langt. Dersom flertallets forslag blir gjennomført, blir markedet for denne type tjenester radikalt endret. Fylkestinget er opptatt av at eventuelle endringer skjer med god offentlig kontroll for å ivareta både forbrukerinteresser og skatt- og avgiftsinnkreving. Fylkestinget er også bekymret for drosjetilbudet i distriktene og foreslår at alle offentlige etater pålegges å samarbeide om avtaler for sine transporttjenester, samt at det kreves at de som vinner kontrakten, tilbyr døgnkontinuerlig transporttilbud til privatbetalende til faste vilkår og priser i kontraktsperioden med det offentlige. Fylkeskommunene bør selv gis anledning til å avgjøre hvorvidt behovsprøving skal oppheves innenfor hele eller deler av løyvedistriktet. Godstransport Fylkestinget er enig i utvalgets anbefalinger om at nåværende løyveordning og regelverk for godstransport videreføres. Overnatting Fylkestinget er enig i utvalgets syn om at delingsøkonomiens inntog på overnattingsmarkedet ikke ser ut til å utfordre gjeldende regelverk i betydelig grad, men understreker at utviklingen må følges nøye, ikke minst for å unngå utilsiktede konkurransevridninger, skattemessige skjevheter osv. Rasmus O. Vigrestad Fylkesrådmann Terje Kind Ass. fylkesrådmann 2

3 Bakgrunn: Ved kongelig resolusjon av 4.mars 2016 ble et utvalg ("Delingsøkonomiutvalget") oppnevnt for utrede muligheter og utfordringer knyttet til den såkalte delingsøkonomien. Utredningen kan søkes opp slik: I sin innledning til mandatet skriver regjeringen bla: «Ny teknologi endrer økonomien. Kombinasjonen av internett, smarttelefoner og metoder for å samle og bearbeide store datamengder gir nye eksempler på dette, bl.a. ved å senke kostnadene ved å inngå avtaler og gjennomføre transaksjoner på stadig nye områder. En del av denne IKT-drevne utviklingen omtales ofte som delingsøkonomi, men har anvendelse utover nye muligheter for å erstatte eie av realkapital, for eksempel bil, med leie av tjenester. Formidlingsøkonomi eller plattformsøkonomi er også begreper som brukes, gjerne for å tydeliggjøre at kjøp og salg gjøres via IKT i nett. Delingsøkonomien skaper nye markedsmuligheter og forretningsmodeller. Bedre utnyttelse av eiendeler som hus, bil og verktøy, eller nye former for kobling av selger og kjøper av arbeidskraft, kan gjøre bruken av de samlede ressursene mer effektiv. Det kan også være bedrifter som tilbyr tjenester og ledige ressurser gjennom delingsplattformer til andre bedrifter. Utvalget fikk et omfattende mandat. Både bakgrunnen for mandatet og selve mandatet framgår av sidene i utredningen. Fra mandatet gjengis følgende: «Utvalget skal vurdere muligheter og utfordringer som framveksten av delingsøkonomien reiser. Potensialet for en mer effektiv bruk av ressurser skal vektlegges i utvalgets arbeid. God ressursbruk understøttes av konkurranse i ordnede former. Reguleringene må legge til rette for dette, samtidig som andre viktige hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt. Utvalget skal ha et samfunnsøkonomisk perspektiv, og hovedvekten bør legges på generelle prinsipper som kan ha bred anvendelse, herunder om det er felles reguleringer som bør justeres for å oppnå større grad av symmetri mellom delingsøkonomien og tradisjonelle virksomheter. Generelt bør aktører i et marked stå overfor de samme reglene, uavhengig av om de benytter seg av ny teknologi eller ikke. Samtidig må det vurderes om det eksisterer reguleringer som enkelte aktører bør unntas fra, eksempelvis fordi etterlevelse av detaljerte reguleringer kan være særlig ressurskrevende for små ikke-profesjonelle tilbydere. Utvalget skal identifisere reguleringer som utfordres av delingsøkonomien, herunder reguleringer i arbeidsmarkedet, reguleringer i enkeltmarkeder og forbrukerrettigheter. Det videre mandatet utdyper dette nærmere, jfr sidene i utredningen. Bla poengteres at utredningen spesielt skal vurdere behov for reguleringer i Arbeidsmarkedet Forbrukerrettigheter Enkeltmarkeder der potensielle delingsøkonomiaktører ventes å kunne bli særlig framtredende. Som følge av siste punkt ovenfor har utvalget vurdert ulike deler av overnattingsmarkedet og markedet for persontransport og bildeling/bilutleie. Dette er områder der delingsøkonomien til nå har fått størst utbredelse. Utvalget har dessuten vurdert de skattemessige sider ved de nye forretningsmodeller. 3

4 Fylkesrådmannen finner det viktig innledningsvis å understreke at hverken NOU 2017: 4 eller dette saksframlegget til fylkestinget handler om "for eller mot" delingsøkonomi som sådan. Delingsøkonomien er et resultat av at en rivende teknologisk utvikling åpner for gjennomgripende nye og endrede samhandlingsformer i store deler av samfunnet. Det er - slik fylkesrådmannen ser det - viktig søke å utnytte de muligheter dette skaper og samtidig dels unngå, dels begrense konsekvensene av uheldige sider som den teknologiske utviklingen måtte åpne for. Noe av utfordringen i nåværende fase er etter fylkesrådmannens oppfatning i størst mulig grad å søke å forstå de bakenforliggende drivkrefter og prosesser og samtidig søke å påvirke utviklingen - i den grad dette er mulig - i ønsket retning. Delingsøkonomiens hovedidé Utvalget skriver følgende om dette: "Delingsøkonomiens hovedidé er å omsette ledig kapasitet fra ulike underutnyttede ressurser i økonomien. Plattformenes forretningsidé er å tilrettelegge for dette og kreve en andel av vederlaget for transaksjonen. Ettersom de viktigste kapitalelementene i husholdningene som kan deles, er knyttet til transportmidler, boligkapital og kompetanse (humankapital), er det ventet at omfanget av delingsøkonomien også blir størst på disse områdene." Utviklingen av delingsøkonomien har sitt grunnlag i en rask teknologisk utvikling innenfor digitalisering. Delingsøkonomien har hittil en beskjeden utbredelse i Norge. Potensialet for vekst vurderes imidlertid som betydelig. Gjennom delingsøkonomien får privatpersoner mulighet til å kunne leie ut eiendeler og tilby tjenester (bil, overnattings-/sengekapasitet etc ) i perioder disse ikke utnyttes av eier. Når det blir lettere for tilbydere å finne hverandre, kan utleie foregå på områder der det tidligere var for store kostnader forbundet med å finne og stole på hverandre. Sånn sett kan delingsøkonomien samlet sett bidra til en bedre ressursutnyttelse i samfunnet og derigjennom øke verdiskapingen. Også miljømessige gevinster trekkes fram som virkninger av delingsøkonomien. Begrepsmessig avklaring og avgrensninger I den offentlige debatten florerer en rekke begreper uten at innholdet er nærmere definert. Blant de hyppigst brukte begrepene er "plattformøkonomi", "bestillingsøkonomi", "formidlingsøkonomi", "gig-økonomi" osv. ( Gig økonomi er et uttrykk som er lånt fra underholdningsbransjen hvor hvert oppdrag er avlønnet og neste oppdrag usikkert. Med andre ord en form for free lansere eller "løsarbeidere" som en alternativ tilknytningsform til arbeidslivet.) Mennesket har alltid delt ideer, ting og tjenester. Sånn sett er ikke det som nå skjer noe nytt, prinsipielt sett. Forskjellen er at ny teknologi og digitalisering nå gjør dette mulig i et langt større omfang enn tidligere. Eksempler er utviklingen av internett, mobile enheter og digitale plattformer som tilretteleggere mellom tilbydere og kunder. Begrepet "delingsøkonomi" avgrenses - slik dette gjøres i utredningen - til en mindre del av det som i videre forstand omtales som "plattformøkonomi, bestillingsøkonomi osv. Begrepet "delingsøkonomi" brukes fortrinnsvis om interaksjon mellom privatpersoner og dreier seg først og fremst om utleie/tilbud av tjenester uten at eierrettigheter overføres. Skissen nedenfor søker å illustrere at begrepet "Delingsøkonomi" er av avgrenset del av det mer omfattende begrepet "Plattformøkonomi" og har visse overlappede deler også med begrepet "Bestillingsøkonomi". 4

5 Utvalget bruker følgende definisjon av delingsøkonomi (Side 31) Med delingsøkonomi mener utvalget økonomisk aktivitet som formidles gjennom digitale plattformer som legger til rette for ytelse eller utveksling av tjenester og kompetanse, eiendeler og eiendom, ressurser eller kapital, uten å overføre eierrettigheter og i hovedsak mellom privatpersoner. Dette innebærer at delingsøkonomien kan kjennetegnes ved: Tjenester formidles gjennom digitale plattformer Eierrettigheter overføres ikke Den økonomiske aktiviteten skjer i hovedsak mellom privatpersoner De digitale plattformene kan oppfattes som en "tredjeperson" som legger til rette for kontakten mellom kjøper og selger. Plattformene tilbyr gjerne en rekke tjenester som en del av den rene formidlingen eller bistanden med å opprette kontakt. Eksempler på slike tjenester er finansiering, betalingsløsninger og ulike former for rådgivning. Plattformselskapene tilbyr svært ofte også tilbakemeldingssystem for både tilbyder og kjøper. Gjennom et slik tilbakemeldingssystem kan det gis omtale og karakteristika om både tilbyder og kjøper. Dette har som formål å øke gjennomsiktigheten og tilliten i formidlingsprosessen. Utvalget har sett dette som et viktig poeng og foreslår opprettet en statlig informasjonskanal som skal fungere både for forbrukere, tilbydere og plattformselskapene. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6 i utredningen. Noen plattformselskaper går så langt i å tilby tjenester ut over den rene formidlingen at det kan være uklart om disse i realiteten er en integrert del av selve tjenestetilbudet. Desto mer integrert det primære tjenestetilbudet er i formidlingsvirksomheten, desto større grad kan det stilles spørsmål ved hvem som i realiteten har kontroll over produksjonsmidlene, 5

6 herunder personalressursene. Dette åpner nye aspekt for organisering og strukturer i produksjonsleddet og åpner tilsvarende opp for prinsipielle spørsmål i relasjon til tilbydere og ansatte. Av spørsmål som reises, er blant annet om tilknytningen mellom det som i utgangspunktet er selvstendige tilbydere og plattformselskapet er så integrert at det gir - eller bør gi - assosiasjoner om mer ordinære tilsettingsforhold. Blant annet påpekes at noen sysselsatte i delingsøkonomien - og særlig hvis utbredelsen tar avvil kunne bli værende i midlertidige oppdrag uten å få fotfeste i det ordinære arbeidsliv. Disse spørsmål er nærmere drøftet i kapittel 4 og 5 i utredningen. Nedenstående skisse - hentet fra side 82 i NOU 2017:4 - viser hovedrelasjonene og noen av de mekanismer som råder aktørene imellom i en delingsøkonomi Delingsøkonomiens omfang Utvalget poengterer at kunnskapen om delingsøkonomiens omfang og potensiale i Norge er mangelfull. Enkelte forsøk på kartlegging er gjort. Usikre anslag antyder et omfang i størrelsesorden 500 mill kroner pr år målt etter omsetning. Dette tilsvarer om lag 100 kroner pr innbygger. Tilsvarende anslag antyder et omfang i enkelte europeiske land på om lag 500 kroner pr innbygger, dvs vesentlig mer enn i Norge, men fortsatt på et beskjedent nivå. Det er videre gjort anslag på vekstpotensialet. Med minst samme grad av usikkerhet antydes en forventet årlig vekst på i størrelsesorden 60%. Etter dette vil delingsøkonomien over en 10- årsperiode kunne nå opp i et volum tilsvarende kroner pr innbygger i gjennomsnitt. I så fall vil omfanget etter hvert kunne bli nokså betydelig selv om andelen av totaløkonomien fortsatt vil være nokså begrenset. 6

7 Utvalget anser det mest som sannsynlig at delingsøkonomien vokser først og fremst for tjenester som fast eiendom, transportmidler og kompetanse (humankapital). Den kartleggingen som foreligger bekrefter også dette. Det anslås at bolig og eiendom utgjør knapt halvparten av omsetningen innenfor delingsøkonomien, og tilsvarende bil og transport om lag 40% Foruten noen sektorovergripende utfordringer vil fylkesrådmannen i det etterfølgende derfor først og fremst knytte noen kommentarer til disse områdene, dvs bolig, eiendom, overnatting samt transport, hovedsakelig persontransport. Fylkesrådmannen vil imidlertid først knytte noen kommentarer til enkelte gjennomgående problemstillinger på tvers av disse områdene, dvs forbrukerperspektivet og arbeidsmarkedet. Forbrukerperspektivet Forbrukerperspektivet er drøftet i kapittel 6 på sidene i NOU 2017:4. For en nærmere gjennomgang vises til denne. Fylkesrådmannen vil trekke fram enkelte problemstillinger. I utredningen pekes på at det fortsatt finnes svært begrenset forskning på fordeler eller ulemper knyttet til delingsøkonomien sett i et forbrukerperspektiv. Fra et teoretisk ståsted trekkes ofte fram at bedre tilgjengelighet, lavere priser, bedre utvalg og mindre vedlikeholdsansvar osv vil kunne være noen av fordelene sett fra forbrukernes side. På den annen side pekes på utfordringer knyttet til forbrukervern. Dagens forbrukervernregler regulerer forholdet mellom profesjonelle/næringsdrivende aktører på den ene siden og ikke-næringsdrivende/forbrukere på den annen side. Dette er konkretisert gjennom en rekke lover, eksempelvis markedsføringsloven, angrerettloven, matloven, persontransportloven, personopplysningsloven osv. Forbukervernreglene er i utgangspunktet utviklet med tanke på å verne "den svake" part - forbrukeren - mot "den sterke" part - den næringsdrivende. Relasjonene - og "maktbalansen" - er imidlertid gjerne annerledes når det er transaksjoner mellom forbruker og ikkenæringsdrivende/ikke profesjonell. Graden av forbrukervern vil generelt avhenge av om tilbyder er næringsdrivende eller ikke. Utvalget peker spesielt på de utfordringer som kan oppstå ved uklarheter om aktørenes status som ikke-næringsdrivende kontra næringsdrivende. Det kan blant annet oppstå uklarheter om hvem som er de reelle tilbydere, plattformselskapet eller den primære leverenadør av tjenesten/produktet. Ved handel mellom privatpersoner kan det være et problem at kjøpere og selgere mangler informasjon om hverandre. Om dette sier utvalget: " I digitale markeder finnes det tilbakemeldingssystemer som består i at kjøper eller begge parter i en transaksjon gir tilbakemelding eller skår til motparten som blir synlig for andre deltakere på plattformen. Dette kan redusere informasjonsproblemene i markedet, selv om det kan være utfordringer knyttet til kvaliteten på tilbakemeldingssystemer, spesielt på plattformer med gjensidig tilbakemelding" Utvalget legger stor vekt på å utvikle ulike "tillitsmekanismer" som kan gi et bedre forbrukervern. Begrunnelsen for dette er at delingsøkonomien i stor grad er drevet fram av forbrukernes tillit til 7

8 plattformene og de tilbydere som benytter disse. Eksempler på slike tillitsmekanismer er brukeromtaler, garantiordninger etc. Utvalget konkluderer med at framveksten av delingsøkonomien i seg selv ikke fordrer nye reguleringer for å ivareta forbrukervernhensynet, men vektlegger utviklingen tillitsmekanismer. dette ligger også behovet for bransjestandarder, best praksis osv. Konkret foreslås opprettet en offentlig utviklet og drevet nettportal der både forbrukere, tilbydere og plattformer kan hente og dele informasjon om skatteregler, forbrukerrettigheter og relevant sektorlovgivning. Også klage- og meklerfunksjonen foreslås styrket. I Fylkesrådmannen ser det positive i og fordelen av å utvikle systemer og opplegg for tillitsskapende mekanismer slik utvalget foreslår, men er tvilende til om dette er tilstrekkelig til å ivareta de mange utfordringer de nye og uvante forbrukerperspektivene vil kunne føre med seg. Selv om det ikke innføres konkrete nye generelle reguleringer - eller nettopp derfor - påligger det de offentlige kontrollmyndigheter å følge utviklingen særlig nøye. Dette forsterkes av det faktum at det pr dato forefinnes kun begrenset erfaringsmateriale på dette området. Ikke minst gråsoneproblematikken mellom næringsdrivende og ikke-næringsdrivende bør følges nøye. Transportområdet drosjetransport På transportområdet foreslår utvalgets flertall grunnleggende endringer innen persontransport med drosje. De foreslår blant annet at dagens løyveplikt oppheves for den som vil drive eller tilby drosjetransport med personbil mot vederlag. Dermed faller også systemet med behovsprøving av antallet drosjeløyver og driveplikten bort. Plikten til å ha drosjevirksomhet som hovederverv og plikten til å være tilknyttet drosjesentral oppheves. I tillegg foreslår de at maksimalprisreguleringen oppheves, men at kravet om kjøreseddel beholdes. Det foreslås innført regler som sikrer at informasjon om turer og priser registreres og lagres, men kravene utformes teknologinøytralt slik at for eksempel måling og registering basert på GPS godtas på linje med taksameter. Det foreslås innført plikt til å gi forhåndspris i bestillingsmarkedet. Et mindretall slutter seg ikke til forslagene på transportområdet. Mindretallet mener drosjenæringen bør være bemannet av personer som har persontransport som sin hovedbeskjeftigelse, og at avveining av riktig antall drosjer i hvert område ikke "automatisk" løses av markedet. Dagens situasjon For Oppland fylkeskommune, som i dag er løyvemyndighet for Oppland som løyvedistrikt og stor kjøper av transporttjenester innen dette transportområdet, vil en omlegging av løyvepolitikken og dermed markedet bety store endringer. Oppland fylkeskommune har i dag ikke konkurrerende sentraler og det benyttes maksimalpriser for privatmarkedet. Det betyr at det er ikke er intern konkurranse i drosjemarkedet. Så langt fylkesrådmannen kjenner til, er det ikke faste Uber- eller lignende utøvere i dag, men det har vært meldt om pirattaxivirksomhet og typen " Jeg kjører i kveld". 8

9 Det er i dag 166 ordinære drosjeløyver og 92 reserveløyver i Oppland, om lag 70 % av omsetningen er offentlig betalt av sykehus, fylkeskommune og kommune. Det er svak søkning av kvalifiserte søker ved ledige drosjeløyver. Opplandstrafikk prioriterer å tildele nye løyver til nye løyvesøkere som tilfredsstiller kravene, fremfor søkere som har løyve fra før. En tendens er at en del løyvehavere ikke kjører eller kjører lite sjøl, slik at strengt vurdert burde løyvene blitt inndradd på grunn av reglene om hovederverv, men det har hittil vært praktisert, da en regner med at det ville være en relativt omstendelig prosess å gjennomføre. Maksimalpriser for privatmarkedet fungerer greit, det utgjøre også en liten del av omsetningen. For den store delen av omsetningen blir prisen satt etter konkurranse eller forhandling mellom oppdragsgiver og drosjesentral og noen få turbileier, som ikke har drosjeløyve. Det er svak konkurranse i marked og offentlig myndigheter må i del områder betale priser over maksimalprisene for å få kontraktene på plass. Fra utøverne begrunnes dette med dårlig utnyttelse av de bilene i bestemt tider på døgnet. Vurderinger En gjennomføring av endringene som utvalget foreslår ville bety mest for privatmarkedet, det offentlig vil måtte skaffe seg tjenestene gjennom utlyste kontrakter i markedet. I Oppland vil det medføre at områdene utenom Gjøvik og Lillehammer vil kunne oppleve at tjenestetilbudet ikke er tilgjengelig hele døgnet, mens i byene vil det med stor sannsynlighet være et marked. Fra et forbrukerståsted gir dagens løyvekrav en vurdering av vandel, økonomisk evne og tilstrekkelig fagkunnskap, dersom dette kun erstattes med kjøreseddel vil økonomivurderingen og faglig kunnskap ikke bli vurdert. Vandel vil bli vurdert gjennom kjøreseddel. Etter fylkesrådmannens vurdering bør det være en sertifiseringsordning som omhandler et minimum av kunnskap om transportsystemet i Norge, betaling og regnskapsføring. Det bør også være attester for betalte skatt og avgifter. Ordninger som nevnt, bør kunne gjennomføres ved elektronisk opplæring og testingen. Mulige løsninger for distriktene kan være at alle offentlige etater pålegges å samarbeide om avtaler for sine transporttjenester, samt det kreves at de som vinner kontrakten, tilbyr døgnkontinuerlig transporttilbud til privatbetalende til faste vilkår og pris i kontraktsperioden med det offentlige. Dette vil sikre distriktene en kvalitativt god tjeneste og at en samlet offentlig forvaltning tar ansvar for dette. Arbeidsliv Utvalget gir innledningsvis side 48 - slik generell beskrivelse av aktuelle utfordringer knyttet til delingsøkonomien og arbeidslivet: «Delingsøkonomien kan potensielt påvirke arbeidslivet og arbeidsforholdene på flere måter. Delingsøkonomien kan både endre arbeidstilbudet, måten bedrifter og privatpersoner etterspør arbeidskraft på og hvordan aktørene knyttes til hverandre i arbeidsmarkedet. Som en konsekvens av delingsøkonomien kan det bli flere selvstendige oppdragstakere og flere med uklar tilknytning til virksomhetene. Dersom økonomisk aktivitet i vesentlig større grad går over til å bli utført via plattformer av selvstendige oppdragstakere framfor ansatte arbeidstakere, kan dette ha konsekvenser for hvordan arbeidsmarkedet fungerer. Det er ennå ikke klart hvilket omfang delingsøkonomien vil få, og om en utvikling i retning av betydelig flere oppdragsgiveroppdragstakerforhold blir en realitet. Hvorvidt disse personene skal anses som arbeidstakere eller som selvstendig næringsdrivende/frilansere, har betydning for hvilke rettigheter og ytelser de har krav på.» 9

10 Delingsøkonomi kan, hvis det får et visst omfang, bidra til endringer i arbeidsmarkedet. Utvalget har på side gitt en summarisk opplisting av mulige utviklingstrekk som særlig viktige: Mer aktivitet skjer direkte mellom privatpersoner, og det kan bli økt utsetting av oppgaver fra bedrifter, i noen grad som erstatning for egne ansatte. Mulighetene for spesialisering og arbeidsdeling blir større, noe som kan innvirke positivt på produktiviteten. Det kan bli noe reduksjon i friksjonen i arbeidsmarkedet og muligheter for bedre utnyttelse av arbeidskraften. Tilbakemeldingssystemer kan bidra til bedre fungerende digitale markeder gjennom å Redusere informasjonsproblemer mellom oppdragtakere og oppdragsgivere. En større del av arbeidsmarkedet kan bli utsatt for internasjonal konkurranse. Flere kan få mulighet til å delta i arbeidslivet, og flere kan velge å arbeide flere timer, Eventuelt ved siden av en annen jobb. Delingsøkonomien kan tilby muligheter til personer som har vanskeligheter med å få fotfeste som arbeidstaker og personer som ikke kan eller ønsker å inngå i ordinære arbeidsforhold. Det er likevel ikke klart om sysselsettingen samlet sett vil øke. Noen kan bli værende i småjobber og sporadiske oppdrag, uten å komme seg over i mer stabilt arbeid. Inntektene for denne gruppen vil være usikre og varierende. Et sjikt i arbeidsmarkedet vil kunne få lav betaling, under tariffavtalenes minstelønnssatser. Andre som er svært etterspurt, vil imidlertid kunne oppnå god fortjeneste i plattformmarkeder. Dette drar i retning av større inntektsulikhet. For mange vil imidlertid aktivitet i delingsøkonomien fungere som et supplement til annen Inntekt og som en buffer, og muligheten for økt arbeidsinkludering drar også i motsatt retning. De samlede virkningene på ulikhet er derfor uklare. Dersom flere går fra å være arbeidstakere til å bli oppdragstakere, vil det medføre en overgang fra arbeidsgiverfinansiert til egenfinansiert opplæring. Organisasjonsgraden og tariffavtaledekningen kan synke, noe som på sikt kan svekke grunnlaget for en koordinert lønnsdannelse og partssamarbeidet. Det kan oppstå et press for å organisere nye grupper oppdragstakere og eventuelt oppnå kollektive avtaler for disse. Hvis flere går fra å være arbeidstakere til å bli oppdragstakere, vil flere falle utenfor HMS- og arbeidstidsreguleringer i arbeidsforhold, med mulige konsekvenser for deres helse og arbeidsmiljø og for eventuelle tredjeparter som berøres. Utvalget oppsummerer med å anføre at en vekst i delingsøkonomien ut over dagens relativt beskjedne nivå vil kunne få betydning for arbeidstakernes innflytelse, gjennom blant annet organisering, kollektive forhandlinger og trepartssamarbeidet som i dag kjennetegner store deler av norsk arbeidsliv. Utbredelsen målt for eksempel etter antall arbeidstimer - synes å være beskjeden i Norge i dag. Utvalget vurderer imidlertid potensialet som betydelig. Videre anføres at de nye delingsplattformene så langt i hovedsak ser ut til å basere sine tjenester på at selve arbeidet utføres av selvstendige næringsdrivende. Utvalget påpeker imidlertid at det hersker stor usikkerhet om hvordan delingsøkonomien vil utvikle seg og hvordan den vil påvirke arbeidslivet. For mer utdypende vurderinger vises til utvalgsrapporten. En helt sentral problemstilling er selve arbeidstaker- arbeidsgiverbegrepene. En rekke universelle ordninger er knyttet til gjeldende arbeidsgiver- arbeidstakerbegrep. Eksempelvis arbeidsgiveravgift, ferie og feriepenger, tjenenestepensjon, arbeidsgivers styringsrett, arbeidstakers personlige tjenesteplikter, HMS osv. Utgangspunktet for sentrale deler av lovgivningen - bla arbeidsmiljølovgivningen - er arbeidstakers vernebehov i relasjon til arbeidsgivers styringsrett. I arbeidsretten er det generelt lagt til grunn at oppdragstaker ikke har samme vernebehov. Utvalget har vurdert hvorvidt delingsøkonomien på noen vesentlig måte rokker ved disse forhold, herunder 10

11 om delingsøkonomien vurderes å ville skape situasjoner der tjenestetilbydere blir klassifisert som oppdragsgivere, men som likevel vil ha et reelt vernebehov og om det i så fall er behov for å endre arbeidsmiljøloven. I hvilken grad en er å anse som arbeidstaker, freelansere eller selvstendig vil ha stor betydning da det er varierende rettigheter for de ulike gruppene i Folketrygdloven, Ferieloven og Arbeidsmiljøloven. Utvalgets flertall finner ikke at det foreligger et generelt vernebehov hos en gruppe oppdragstakere som skulle begrunne at disse må likestilles med arbeidstakere. Flertallet mener at det ikke er behov for et utvidet arbeidstakerbegrep. Flertallet framfører videre at selv om delingsøkonomien medfører flere tilfelle der det kan være tvil om hvilken status tjenestetilbydere reelt har, er ikke dette i seg selv argument for å endre arbeidsmiljølovens grense mellom arbeidstakere og oppdragstakere. Det pekes imidlertid på at det internasjonalt er en viss uenighet og usikkerhet om hvorvidt tjenestetilbydere innen delingsøkonomien er å anse som arbeidstakere eller ikke. Et mindretall i utvalget tar som utgangspunkt at arbeidsrettslige verneregler må gjelde hvis avtalen forventer eller stiller krav om personlig arbeidsplikt. Det påpekes at det er særlig her vernebehovet er til stede. Et eget mindretall viser til (side 75) at «en definisjon av arbeidstakerbegrepet må bidra til rettsavklaring og klarere grensedragning, være teknologinøytral og omfatte alle avtaleformer hvor det foreligger et vernebehov». Et annet mindretall ønsker å utrede en ny kategori arbeidstakere samt en vurdering av arbeidsmiljølovens begrepsapparat. Delingsøkonomien har ennå et beskjedent omfang. De problemstillinger som reises foran har derfor mest prinsipiell betydning inntil videre. Fylkesrådmannen er imidlertid enig med mindretallet i at det kan være behov for slike prinsipielle avklaringer, helst i forkant av en ventet utvikling. Fylkesrådmannen ser ikke bort fra at de prinsipielle avklaringer vil måtte avveie til dels betydelige interessemotsetninger, noe som igjen borger for tidkrevende prosesser. Dette arbeidet kan med fordel kan starte opp nå. Overnatting Utvalget skiller mellom privat utleie av eget hjem og utleie av bolig som man ikke bor i. Selv om all form for korttidsutleie omfattes av de ulike formidlingsplattformene, anses utleie fra eget hjem å være «kjernevirksomheten» i delingsøkonomien. Utleie av bolig man ikke bor i vil hvis det har et visst omfang - kunne ta form av profesjonell næringsvirksomhet. Den teknologiske utviklingen har bidratt til en økning av begge former for utleievirksomhet. Markedet for overnatting betjenes av en rekke elektroniske plattformer. Hotellsøkemotorer som Hotels.com, Booking.com, Finn Reise osv formidler hotellovernatting til enkeltpersoner og gir tilpassede tilbud etter kundenes ønsker. Etter inngangen til 2000 tallet oppsto gradvis formidlingsplattformer for deling av overnatting mellom privatpersoner og et marked ble etablert i tillegg til de kommersielle tilbudene. Det foreligger usikre anslag på omfanget av formidlingen mellom privatpersoner. Omfanget er neppe stort, anslagsvis om lag 1% av de samlede hotellovernattingene, sannsynligvis størst i sentrumsnære områder. Utvalget vurderer imidlertid potensiale for vekst som betydelig. I rapporten foretas videre en vurdering av de markedsmessige virkninger og mener bla at delingsplattformene både kan være et supplement og konkurrent til tradisjonell overnattingsvirksomhet. Utvalget mener at denne type virksomhet særlig hvis omfanget tiltar vil kunne virke prisdempende, særlig i høysesongperioder. 11

12 Utvalget konkluderer med at privat korttidsutleie av eget hjem vil kunne bidra positivt til en bedre ressursutnyttelse. Utvalget mener videre at det ikke er nødvendig med regelendringer, hverken av brannvernhensyn, eller av bolig og bygningsrettslig art. Utvalget peker imidlertid på at det kan oppstå spørsmål om bruksendring dersom omfanget av en utleievirksomhet tiltar. For en nærmere drøfting vises til utvalgsrapporten, herunder skatterettslige spørsmål. 12