STORBYENES PLANSTRATEGIER Sluttrapport. Program for storbyrettet forskning Bergen kommune. Dato:

Transkript

1 HOVEDELEMENTER I BYENES PLANSTRATEGIER Sammenhengene i byenes planer Overordnet utfordringsbilde Det nye bystyrets politikk Behov for hel eller delvis revisjon av KPS og KPA Planbehov for viktige politikk og utfordringsområder STORBYENES PLANSTRATEGIER Sluttrapport Dato:

2 STORBYENES PLANSTRATEGIER 1 DOKUMENTINFORMASJON Oppdragsgiver: Kommunesektorens organisasjon Rapporttittel: STORBYENES PLANSTRATEGIER Utgave/dato: 3/ 15. des Oppdrag: Storbyenes planstrategier Oppdragsleder: Erik Plathe Fag: Analyse og utredning Tema Kommunal og regional planlegging Skrevet av: Erik Plathe og May Britt Hernes

3 STORBYENES PLANSTRATEGIER 2 FORORD Asplan Viak har vært engasjert av Program for storbyrettet forskning, med Bergen som proskjektførende by, for å gjennomføre et FoU- prosjekt om storbyenes planstrategier. Prosjektet omfatter byene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Prosjektet er finansiert av KS v/ Program for storbyrettet forskning. Prosjektet er gjennomført fra desember 2015 til desember I løpet av perioden har storbyene utarbeidet andre generasjon kommunal planstrategi. FoU-prosjektet har vært todelt. Første del har vært en kartlegging av erfaringer med planstrategi for valgperioden Andre del har omfattet en drøfting av utvalgte tema knyttet til planstrategien i et 4-årshjul og planstrategien som politisk styringsverktøy. Arbeidet har vært fulgt av en nettverksgruppe bestående av Pål Bjørseth (Bergen), Grete Sjøholt (Kristiansand), Ivar Alnæs (Oslo) Ole Martin Lund (Stavanger), Ragnhild Setsaas (Trondheim) og Henning Berby (KS) Analysene bygger på informasjon fra intervju i byene, utviklingssamlinger, nettverksmøter og dokumentstudier. Analysene og anbefalingene i rapporten er Asplan Viak ansvarlig for. Kongsberg og Bergen, 15/12/2016 Erik Plathe Oppdragsleder May Britt Hernes Prosjektmedarbeider

4 STORBYENES PLANSTRATEGIER 3

5 STORBYENES PLANSTRATEGIER 4 SAMMENDRAG Planstrategi ble innført som et nytt verktøy i plan- og bygningsloven av Formålet er å styrke kommuneplanleggingen som politisk styringsverktøy, avklare viktige planbehov og bidra til effektive plan- og styringssystem i kommunene. Planstrategien er det nye bystyrets verktøy og skal vedtas innen et år etter at bystyret er konstituert. Før planstrategien ble introdusert i plan- og bygningsloven måtte kommunene selv utvikle verktøy som kunne ivareta behovet for dynamikk i byenes planlegging. Flere av byene har laget ulike prosedyrer og dokumenter for dette, men ingen av disse tar opp i seg kombinasjonen av innhold, formell forankring og offentlighet som planstrategien gjør. Erfaringene fra byenes første generasjon planstrategi (valgperioden ) viste at dette var et nytt og uprøvd verktøy. Byenes innretting av planstrategiarbeidet var på den ene siden preget av kommuneplanhistorikk og byenes plansystem, og på den andre siden administrative tilpasninger for hvordan planstrategien kunne tas i bruk på best mulig måte. I flere byer som Kristiansand og Oslo var det allerede etablert rutiner for vurdering av kommuneplanrevisjon som nå skulle erstattes av planstrategien. Alle byene innrettet planstrategien ut over minimumskravene i plan- og bygningsloven, og tok opp planbehov ut over revisjon av kommuneplanen. I Stavanger og Oslo ble planprogram for kommuneplanrevisjon enten integrert i planstrategien eller behandlet like etter planstrategien. Koblingen av planstrategi og planprogram synes å ha gjort planstrategiens funksjon mer uklar for mange. Planstrategiprosessene tok lang tid og alle byenes planstrategier ble vedtatt sent på året 2012 eller i Første generasjon planstrategi hadde begrenset nytte for politisk nivå. Den ble oppfattet som faglig, og var vanskelig å forstå for mange. Likevel var flere opptatt av planstrategirelaterte spørsmål som behovet for kommuneplanrevisjon, om samfunnsdelen og arealdelen skulle revideres samlet og behovet for tema- og sektorplaner. Utfordringsbeskrivelsen ble pekt på som nyttig og ga mulighet til å løfte blikket. Det ble av enkelte etterlyst bedre tid til politisk diskusjon om planstrategien. Administrativt ble planstrategiprosessen i flere av byene fremhevet som en god samordningsarena for sektorene. Det ble også vektlagt at byene hadde for omfattende volum av tema- og sektorplaner, og at det var behov for en bedre prioritering av planarbeid innenfor og på tvers av sektorene. Storbyregionalt var situasjonen ulik og preget av at de regionale planstrategiene kom for sent i gang. Samarbeidet med byenes omegnskommuner ble ulikt vektlagt. I Stavangerregionen ble samarbeidet framhevet som vellykket både fra politisk og administrativt nivå. Andre generasjon planstrategi (valgperioden ) har ut fra forslagene som var offentlig pr. oktober 2016, fått en tydeligere funksjon som planstrategi enn førstegenerasjons planstrategi. Utfordringsbeskrivelsene er videreutviklet med en klarere kobling mellom hovedutfordringer og avledet planbehov. Det er også en tydeligere synliggjøring av politikk i enkelte av byenes planstrategier. Der bystyrene har vedtatt revisjon av samfunnsdelen alene i planstrategien synes denne å ha fått en mer selvstendig rolle.

6 STORBYENES PLANSTRATEGIER 5 I den videre utviklingen av byenes planstrategier bør planstrategiens funksjon rendyrkes og fleksibiliteten i den tas ut. Det bør legges vekt på å styrke planstrategien som politisk styringsverktøy og gjøre den interessant som politisk verktøy. Skal planstrategien fylle dette behovet må den også synligjøre politikk som reflekterer det nye bystyret. Synliggjøring av det nye bystyrets politikk i planstrategien skal bidra til tydeligere kobling mellom politikk, overordnede utfordringer, nye nasjonale og regionale føringer, og hva dette avleder av planbehov og prioritert planinnsats i. Det må legges vekt på tidlig vedtak av planstrategien i valgperioden. Dette vil styrke den som et eget styringsverktøy og samtidig legge til rette for at eventuell revisjon av samfunnsdelen kan gjøres så tidlig som mulig i valgperioden. Effektive prosesser skal også sikre at aktører ikke slites ut av lange prosesser. Planstrategien må administrativt forberedes i god tid før valget. Planstrategien bør ikke brukes som arena for å løse eksisterende utfordringer i byenes plan- og styringssystem som er knyttet til ledelse og organisasjonsutvikling dersom dette går ut over framdrift og planstrategiens primære funksjon. Hovedfokus bør være på den politiske prosessen. Medvirkning bør begrenses og heller innrettes mot etterfølgende planarbeid bystyret velger å gi prioritet. Planstrategien bør i byene avgrenses til å gi prioriteringer av planaktivitet for viktige og strategiske plan- og utfordringsområder som er politisk prioritert, og ikke nødvendigvis omfatte komplette oversikter over eksisterende planer. Planstrategien må videre tydeliggjøre hvilke reelle prioriteringer av planaktivitet ut over revisjon av kommuneplanen som gjøres i planstrategien. Byene bør også definere bedre hva som er «planer» og hvilke funksjoner planer har i byenes plan- og styringssystem. Den storbyregionale samhandlingen bør være målrettet mot utfordringer og planbehov som har storbyregionale perspektiver, og ikke en generell «høring» av dokumenter. Oslo skal etter departementets fortolkning behandle planstrategien som regional planstrategi, og legge planstrategien ut til høring og offentlig ettersyn i 6 uker. Trolig vil Oslo være best tjent med å ha frihet til å behandle planstrategien som de andre storbyene. Bestemmelsene om kommunal planstrategi i 10-1 i plan- og bygningsloven gir byene fleksibilitet i arbeidet med planstrategiene. Det er imidlertid flere ledd som er uklare i forhold til departementets veileder om kommunal planstrategi og praksis. Loven kunne med fordel få en klargjøring på disse punktene som gjelder begrepet «strategiske valg» i første ledd, og bestemmelser om bred medvirkning og allmenn debatt i andre ledd. For å få et effektivt fireårshjul koblet til valgperiodene burde byene ha frihet til selv å velge om det er behov for planprogram når samfunnsdelen revideres alene. 4-1 i plan- og bygningsloven bør endres slik at kravet om obligatorisk planprogram for samfunnsdelen bortfaller når denne revideres alene.

7 STORBYENES PLANSTRATEGIER 6 Innhold FORORD... 2 SAMMENDRAG INNLEDNING FØRSTE GENERASJONS PLANSTRATEGI Byenes plan- og styringssystem Innrettingen av planstrategiene Erfaringene med første generasjons planstrategi OVERGANGEN TIL ANDRE GENERASJONS PLANSTRATEGI PLANSTRATEGIENS RAMMER OG POTENSIALE Lovgrunnlaget Planstrategiens potensiale og fleksibilitet Storbyenes særskilte utfordringer MULIGHETSROMMET FOR BYENES PLANSTRATEGIER Rendyrking av planstrategiens funksjon Planstrategien som politisk og administrativt styringsverktøy Planstrategiens innretting og hovedinnhold Utfordringsbeskrivelsen Plandefinisjon, planbehov og prioritering av planarbeid Framdriftsutfordringene Forholdet mellom planstrategi og planprogram Regional og storbyregional samhandling ANBEFALINGER OG OPPFØLGING Anbefalinger Behov for lovendringer Oppfølgingstema UNDERLAGSDOKUMENTER... 42

8 STORBYENES PLANSTRATEGIER 7

9 STORBYENES PLANSTRATEGIER 8 1 INNLEDNING Kommunal planstrategi kom inn som et nytt virkemiddel i plan- og bygningsloven av 2008, og ble utarbeidet av byene for første gang for valgperioden Hensikten med planstrategien etter plan- og bygningsloven er å styrke kommuneplanleggingen som politisk styringsverktøy, og sikre at planleggingen er tilpasset behovet. Planstrategien er det nye bystyrets verktøy og skal være vedtatt innen et år etter at bystyret er konstituert. Formålet med FoU prosjektet «Storbyenes planstrategier» er å kartlegge erfaringer med planstrategiene fra perioden , og belyse hvordan kommunal planstrategi og arbeidet med denne kan gi best mulig ramme for storbyenes planarbeid. Bykommunene Bergen, Kristiansand, Oslo, Stavanger og Trondheim inngår i prosjektet. To delprosjekt FoU-prosjektet er delt i to delprosjekt. Et innledende delprosjekt som belyser erfaringer fra storbyenes første planstrategi for valgperioden , og et oppfølgende delprosjekt der hovedfokus var om og hvordan planstrategiene kan bidra til å forenkle storbyenes planarbeid. Det innledende delprosjektet hadde avgrenset tidsramme fra januar til mars 2016, slik at byene kunne dra nytte av erfaringene i arbeidet med de nye planstrategiene for valgperioden Det har ikke vært et formål med prosjektet å følge evaluere arbeidet med de nye planstrategiene, men de er omtalt som en naturlig for å belyse problemstillinger knyttet til planstrategiene. Problemstillinger i oppfølgende delprosjekt I det oppfølgende delprosjektet ble det satt fokus på hvorvidt lovens regler om planstrategi gir en god ramme for storbyenes planarbeid, hvilken rolle planstrategien bør få for å forenkle framtidig planarbeid, og hvordan samarbeidet mellom storbyene og regionale aktører har artet seg under utarbeidelsen av planstrategier. Temaene er drøftet i to heldags utviklingssamlinger med representanter fra ulike deler av administrasjonen i byene. Første samling ble gjennomført i Trondheim i juni 2016 og hadde fokus på planstrategiene i byenes 4-årshjul. Den andre samlingen fant sted i Oslo i oktober 2016, da med planstrategi som politisk styringsverktøy som hovedtema. Prosjektets organisering og dokumentasjon Bergen har vært prosjektførende by for FoU-prosjektet. En nettverksgruppe bestående av kontaktpersoner fra de fem byene og representant fra KS har fulgt arbeidet og gitt innspill til prosjektets funn og anbefalinger. Nettverksgruppen har hatt 5 møter i løpet av prosjektet. Denne sluttrapporten er en sammenfatning av begge delprosjektene. Hovedfunnene fra innledende delprosjekt er oppsummert i kapittel 2. Kapittel 3 belyser overgangen fra første til andre generasjons planstrategi. Videre gjøres det greie for planstrategienes rammer og potensiale i kapitel 4 og i kapitel 5 drøftes det hvilke mulighetsrom det er for videreutvikling av planstrategiverktøyet i en storbykontekst. Avslutningsvis blir det pekt på anbefalinger for hvordan planstrategiene kan gi best mulig ramme for storbyenes planarbeid, samt behov for lovendringer og relevante oppfølgingsområder.

10 STORBYENES PLANSTRATEGIER 9 2 FØRSTE GENERASJONS PLANSTRATEGI I dette kapittelet er det gitt en sammenfatning av funn i FoU- prosjektets innledende delprosjekt der hovedformålet var å hente ut erfaringer fra byenes planstrategier for valgperioden (første generasjons planstrategi). Resultatene er formidlet i en mer utfyllende delrapport 1. Erfaringsinnhentingen i delprosjektet bygger på samtaler med 45 informanter fra administrativt og politisk nivå over 2 dager i hver by. For å fange bredden i erfaringene med planstrategien ble det intervjuet informanter fra ulike deler av administrasjonen, herunder ledernivå (rådmenn og sektor/byrådsledere), plan, stabsfunksjoner, økonomi, og sektorer som kultur og helse. Politikere ble intervjuet i 4 av byene og representerte både opposisjon, posisjon og tidligere politiker. Det er i tillegg utført dokumentstudier som omfattet planstrategiene med tilhørende underlagsdokumenter og dokumenter knyttet til byenes plansystem (kommuneplan, handlingsdel med økonomiplan og andre relevante dokumenter) 2.1 Byenes plan- og styringssystem Byene har ulike plan- og styringssystem og disse er et viktig bakteppe for å forstå byenes innretting av planstrategiarbeidet. En nærmere omtale av plan- og styringssystemene i de enkelte byene foreligger i delrapporten fra denne delen av prosjektet. Etter at Bergen fikk sin samfunnsdel vedtatt i 2015 og Oslo en rettslig bindende arealdel samme år, har byenes plan- og styringssystem i praksis samme hoveddokumenter. Kommuneplanen med samfunnsdel og arealdel utgjør øverste strategiske plannivå, det utarbeides en rekke temaplaner, sektorplaner, meldinger med videre på utdypende strategisk nivå. Byene har fast årlig rullering av økonomiplan i tråd med kravene i kommunelovens 44, men har i varierende grad handlingsdel til kommuneplanen etter kravene i plan- og bygningslovens 11. Koblingen mellom samfunnsdelen og handlingsdel med økonomiplan varierer og har vært under utvikling i flere av byene. I Kristiansand og Trondheim er det en tydelig kobling i dokumentene og i sektorenes ansvar for hvordan satsingsområder og mål i samfunnsdelen følges opp i handlingsdel med økonomiplan. I Kristiansand følges også planstrategien opp i handlingsprogrammet med en årlig prioritering av planoppgavene. I Stavanger arbeides det med å styrke koblingen, der planstrategien har vært et av insitamentene for dette. I Oslo har det tidligere vært en hierarkisk målstruktur fra samfunnsdelen ned i økonomiplanen, men dette er forlatt og det er nå ikke en direkte kobling mellom økonomiplanen og samfunnsdelen. I Bergen legges det i den nye samfunnsdelen opp til at den skal følges av en handlingsdel i økonomiplanen, men denne foreligger foreløpig ikke. Byenes samfunnsdel varierer i omfang og innretting, og om den inngår i en samlet kommuneplan med arealdel. I 2016 har Oslo, Stavanger og Kristiansand en samlet utarbeidet kommuneplan som både omfatter samfunnsdel og arealdel. Flere av byene har en samfunnsdel som må kunne betegnes som konsensusorientert. Mål og satsingsområder Storbyenes planstrategier. Erfaringer fra valgperioden

11 STORBYENES PLANSTRATEGIER 10 ligger tett opp mot nasjonale føringer, som blant annet blir formidlet gjennom nasjonale forventninger til planleggingen etter 6-1 i plan- og bygningsloven. Kommuneplanarbeidet i byene er preget av byenes ulike planhistorie og plankultur, og hvilke rutiner som over tid er innarbeidet. Stavanger og Oslo har rullert kommuneplanen 2 fast en gang i hver bystyreperiode over lang tid. Kristiansand og Trondheim har også hatt løpende rullering av kommuneplanen. Ved vedtak av samfunnsdelen i Bergen i 2015 hadde kommunen ikke revidert samfunnsdelen siden 1996, og byrådsplattformene synes langt på vei å ha fungert som en form for «samfunnsdel». Arealdelen er rullert jevnlig. 2.2 Innrettingen av planstrategiene Byenes innretting av planstrategiarbeidet for valgperioden var på den siden en direkte konsekvens av de enkelte byenes planhistorikk og plansystem, og på den andre siden det som må betegnes som administrative vurderinger av hvordan planstrategien kunne tas i bruk som verktøy på best mulig måte. I byer med allerede etablerte system for vurdering av kommuneplanrullering eller en fast kommuneplanrullering, måtte planstrategien tilpasses de etablerte systemene. Byenes tilpasninger fikk ulike utrykk. I Oslo ble planstrategien en integrert del av kommuneplanrevisjonen sammen med planprogrammet. I Stavanger ble også planstrategien utarbeidet parallelt med planprogrammet for kommuneplanrevisjonen, men her ble det gjort et bevisst valg om at dokumentene ble utarbeidet separat og behandlet politisk i ulike møter. I Bergen ble planstrategien en viktig arena for å legge til rette for at det skulle utarbeides en ny samfunnsdel. I Kristiansand ble planstrategien gjort mer overordnet og tilpasset det mer detaljerte plan- og utredningsprogrammet som ble rullert årlig i handlingsprogrammet. I Trondheim ble erfaringene fra planstrategien kommunen utarbeidet før lovbestemmelsene kom, brukt til å rendyrke den nye planstrategien. Administrativt ble ansvaret for planstrategiarbeidet plassert der ansvaret for kommuneplanleggingen vanligvis hadde ligget. I Oslo var dette finansavdelingen, i Bergen i etat for plan og geodata under Byrådsavdeling for byutvikling, i Trondheim i rådmannens stab, i Stavanger under tjenesteområdet Kultur og byutvikling og i Kristiansand til By og samfunnsenheten i teknisk sektor. Den reelle beslutningen om kommuneplanen skulle revideres eller ikke ble ikke nødvendigvis tatt i planstrategien i alle byene. Både i Oslo og Stavanger var denne beslutningen tatt i andre prosesser før planstrategien kom til behandling. Det regionale samarbeidet med nabokommuner, fylkeskommunen og regional stat varierte mellom byene. I flere av byene var det en utfordring at fylkeskommunene lå i bakkant tidsmessig med arbeidet med regional planstrategi. Alle byene vedtok planstrategiene sent på året 2012 eller i I Oslo, som fulgte prosesskravene til regional planstrategi, ble situasjonen spesiell fordi Miljøverndepartementet brukte nesten halvannet år på å godkjenne planstrategien. 2 I Oslo samfunnsdel med ikke rettslig bindende arealstrategier inntil det ble vedtatt en rettslig bindende arealdel i 2015.

12 STORBYENES PLANSTRATEGIER 11 Vedtakene ble gjort av bystyret i Oslo , Bergen , Trondheim , Stavanger og Kristiansand Byenes planstrategier har med noe ulik tilnærming en omtale av; o Formålet med planstrategien og plasseringen i kommunens plansystem o Forutsetninger blant annet forholdet til nasjonale forventninger og regional planstrategi o Beskrivelse av viktige utviklingstrekk o Beskrivelse av utfordringer (indirekte lovpålagt jf. kapittel 4) o Om kommuneplanen skal revideres helt eller delvis (lovpålagt). Byenes innretting og vurdering av planbehov er karakterisert ved; o Bergen, Trondheim og Stavanger har med noe ulik tilnærming en innretting der kommunens samlede planbehov og prioritering av viktige temaplaner og arealplaner (kommunedelplaner og områdereguleringsplaner) tas opp i planstrategien. o o Kristiansand kommune hadde allerede et planstrategisystem innarbeidet i kommunen gjennom et integrert plan- og utredningsprogram i den årlige rulleringen av kommuneplanens handlingsdel. Planstrategien for Kristiansand ble utviklet med en arbeidsdeling med dette dokumentet. I Kristiansand følges også planstrategien opp i handlingsprogrammet med en årlig prioritering av planoppgavene. Oslo kommune var (og er) i en særstilling fordi Oslo er en kommune med fylkeskommunale oppgaver. Miljøverndepartementet la til grunn at Oslo skulle utarbeide en planstrategi på linje med andre fylkeskommuner. Planstrategien skulle behandles som en regional planstrategi med høring og offentlig ettersyn i 6 uker, mens bestemmelsene om kommuneplan skulle brukes når Oslo utarbeider samfunnsdel og arealdel. Planstrategien for Oslo ble fulgt av et planprogram for kommuneplanrevisjonen (to adskilte dokumenter satt sammen) 3 og var i første rekke innrettet mot arbeidet for ny kommuneplan Byene gjorde følgende vedtak for kommuneplanrevisjon: o Bergen: Ny samfunnsdel og rullering av arealdel o Oslo: Ny kommuneplan 2030 med samfunnsdel og rettslig bindende arealdel o Kristiansand: Gjeldende kommuneplan videreføres o Stavanger: Revisjon av kommuneplanen for o Trondheim: Kommuneplanens samfunnsdel for videreføres. Kommuneplanens arealdel sluttføres med vedtak Både planstrategien for Stavanger og Oslo pekte på tema som skulle tas opp i kommuneplanrevisjonen. Dette er i samsvar med planstrategiens mulige funksjon tatt opp i departementets veileder for kommunal planstrategi (T-1494). 3 Plan- og bygningsloven 10-1 åpner for at planstrategien og planprogrammet for kommuneplanrevisjonen kan slås sammen. Planstrategien får da samme behandlingsregler som planprogrammet. Svært få kommuner har valgt å gjøre dette.

13 STORBYENES PLANSTRATEGIER Erfaringene med første generasjons planstrategi Nytt og uprøvd verktøy Intervjuene i byene viste at planstrategi for valgperioden var et nytt og uprøvd verktøy. Begrepet planstrategi var vanskelig å forstå for mange både på administrativt og politisk nivå. Dette preger også informasjonen fra informantene. For mange som ikke hadde direkte ansvar for arbeidet, var planstrategien noe de i liten grad kunne formidle erfaringer fra. Det er trolig flere forklaringer på dette. Planstrategien var et nytt verktøy som ingen hadde erfaringer med, og der det var gitt ulike signal på hvordan det skulle brukes. I tillegg synes planstrategiene også, med noen unntak, i liten grad å ha vært et «levende dokument» som er blitt brukt aktivt gjennom 4-årsperioden. Den opplevdes således mer som en «engangsøvelse» og en sak blant flere viktige saker, noe som også gjorde det vanskeligere for informantene å formidle erfaringene 4 år senere. I byer som koblet planstrategien og planprogrammet for kommuneplanrevisjonen sammen ble planstrategien også i større grad oppfattet som et prosessledende dokument som planprogrammet er, og i mindre grad som et besluttende dokument som planstrategien er. I intervjuene ble det likevel gitt informasjon om planstrategirelaterte tema uten at informantene nødvendigvis selv kunne knytte disse temaene til planstrategien. Dette gjaldt for eksempel spørsmål om hvordan plansystemet fungerte, behovet for og nytten av temaog sektorplaner, behovet for å revidere kommuneplanen og innretting av den, og når kommuneplanen burde komme til politisk behandling i valgperioden. Denne type informasjon ble gitt av informanter fra både politisk og administrativt nivå. Funnene indikerer at planstrategiens potensiale som styringsverktøy ikke er tatt ut i byene. Plassering av det praktiske ansvaret Plasseringen av det praktiske ansvaret for planstrategiarbeidet ble i alle byene plassert der hovedansvaret for kommuneplanarbeidet hadde ligget. Det var få informanter fra byene som tok opp plasseringen av det praktiske administrative ansvaret som en utfordring. Unntaket her var Bergen der hovedinnvendingen var at ansvaret var plassert i en underliggende fagetat og ikke i en byrådsavdeling med tett kobling til byrådet. Erfaringer fra politisk nivå Informanter fra politisk nivå oppgir i hovedsak at planstrategien har hatt begrenset nytte for dem, og er lite forankret som politisk verktøy. Planstrategien framheves som for «faglig» og lite politisk av noen. Andre framhever at både planstrategien og samfunnsdelen er for generelle, og at det er økonomiplanen politikerne er mest opptatt av. De generelle overordnede målene i for eksempel samfunnsdelen er noe de fleste er enige i og oppleves derfor som vanskelig å diskutere. De samme erfaringene oppgis for planstrategien. Flere fra politisk nivå pekte også på at det var for liten tid til å sette seg inn i og komme med endringer til saker som gjelder overordnede spørsmål. Det ble pekt på behov for bedre tid til politisk diskusjon og mulighet for å gjøre endringer i forslag til planstrategi. Også behovet for bedre oppfølging av planstrategien i valgperioden med rapportering ble etterspurt. Flere ga utrykk for at det ofte var politiske bestillinger om planer underveis i valgperioden.

14 STORBYENES PLANSTRATEGIER 13 Enkelte politikere trakk fram utfordringsbeskrivelsen til planstrategien som viktig, og at den har gitt dem mulighet for å «løfte blikket» og ikke fokusere på enkeltsaker. Mange politiker var opptatt av, og hadde tydelige meninger om, spørsmål som er klart planstrategirelaterte. Dette gjaldt behovet for kommuneplanrevisjon, om samfunnsdel og arealdel bør være delt eller ikke, behovet for planer, kommunens plansystem mv. I flere byer var også beslutningen om kommuneplanrevisjon tatt før planstrategien ble vedtatt slik at det ikke ble en reell diskusjon om kommuneplanen skulle revideres eller ikke. Erfaringer fra administrativt nivå Informasjonen fra informanter på administrativt nivå var tydelig preget av den innrettingen planstrategien fikk i de ulike byene, og hvordan dette så ut fra ulike administrative ståsted. I byer som hadde etablerte rutiner og dokumenter for vurdering av behovet for kommuneplanrevisjon før bestemmelsene om planstrategi ble innført, som Oslo og Kristiansand, ble planstrategien, av mange, oppfattet som noe «i tillegg til det vi allerede har». Det var uklart hva verktøyet skulle tilføre det eksisterende systemet. I byer der planstrategien var koblet sammen med planprogrammet var også flere opptatt av spørsmål relatert til planprogrammet som gjelder innrettingen av og innholdet i selve kommuneplanrevisjonen, og i mindre grad innholdet i planstrategidelen. Administrativ samordningsarena Et gjennomgående trekk fra informanter på administrativt nivå er den nytte planstrategien hadde som samordningsverktøy mellom sektorene i byene. I de byene der behovet for temaog sektorplaner ble satt på dagsorden gjennom planstrategien har dette ifølge flere informanter bidratt til bedre samordning mellom sektorenes planlegging. Det har gitt bedre oversikt over planer og planbehov innenfor ulike sektorer og tjenesteområder, og økt potensialet for bedre samordning av planarbeid for tverrsektorielle tema. Samtidig var det ulike oppfatninger om planstrategien ga noen reell prioritering av tema- og sektorplaner. Opplistingen av planer som skulle utarbeides ble av mange sett på som en oversikt og ikke en reell prioritering. Flere informanter fra sektorene pekte på at de hadde utarbeidet mange planer i tillegg til de som stod i planstrategien. Sektorenes planbehov Fra administrasjonen i sektorene ble det av flere vektlagt at de hadde et klart behov for bedre prioritering av planarbeid innenfor sektoren og på tvers av sektorer. Flere informanter fra store lovpålagte tjenesteområder la vekt på at de hadde for omfattende planlegging innenfor sektoren, og at det var behov for bedre prioritering av planarbeid. Fra sektorer som ikke var omfattet av lovpålagte oppgaver som kultur og næring, ble det på den andre siden pekt på at disse sektorene hadde et tydelig og større behov for tema- og sektorplaner for å bli prioritert i økonomiplanen. Utfordringsbeskrivelsen Planstrategiens utfordringsbeskrivelse ble av flere informanter på administrativt nivå pekt på som viktig. Det ble videre vektlagt at den må være relevant og fokusert og ikke gjøres for omfattende. Flere vektla at det kanskje har vært lagt ned for mye innsats i utfordringsbeskrivelsen på bekostning av en diskusjon om hva utfordringene medfører når det gjelder planbehov og prioritering av planoppgaver.

15 STORBYENES PLANSTRATEGIER 14 Storbyregional samordning Det andre samordningsperspektivet som ble trukket fram av informantene var planstrategiens funksjon for samordning av felles planoppgaver i storbyregionene. Her har situasjonen vært ulik i de ulike storbyregionene. Gjennomgående ble det pekt på at det var en utfordring for storbyene at arbeidet med de regionale planstrategiene kom for sent i gang. Samarbeidet med nabokommunene har vært ulikt vektlagt, og det var ulike syn på hvor stor betydning det hadde og bør ha. I Stavangerregionen ble samarbeidet framhevet som vellykket både fra politisk og administrativt nivå.

16 STORBYENES PLANSTRATEGIER 15 3 OVERGANGEN TIL ANDRE GENERASJONS PLANSTRATEGI Byene har i løpet av den perioden FoU-prosjektet har pågått, gjennomført arbeidet med andre generasjon planstrategi. Første generasjon planstrategi var, som det går fram av kapittel 2, preget av at dette var et nytt og uprøvd verktøy. Som en del av underlaget i FoUprosjektet har det vært sett på hvilken utvikling det har vært i byenes planstrategier fra første generasjon (valgperioden ) til andre generasjon (valgperioden ). Det er gitt en sammenfattende vurdering uten å gå ned i detaljer i de enkelte byene. Underlaget for vurderingene har vært dokumentstudier basert på forslag til planstrategier som er gjort offentlig i oktober Det er ikke gjort informasjonsinnhenting om erfaringer tilsvarende slik det er gjort i analysene av første generasjons planstrategi. Gjennomgangen viser følgende hovedtrekk i utviklingen fra første til andre generasjons planstrategi: I noen av byene videreutvikles hovedinnholdet fra første generasjons planstrategi, mens i andre er det større innholds endringer som tydeliggjør planstrategiens funksjon (Oslo). Omfanget er tatt ned i enkelte byer, mens i andre er det uendret eller litt større. Det er en bedre og tydeligere kobling av utfordringsbeskrivelsene og planbehov i andre generasjons planstrategi. Generelt er utfordringsbeskrivelsene gode, med dels nye måter å formidle utfordringer på (utfordringsark Trondheim). Det er også en tydeligere kobling mellom utfordringer, planbehov og det nye bystyrets politikk i enkelte av byene. Generelt er det en klarere avgrensning av hvilke planer som omtales/prioriteres i andre generasjon planstrategi enn i første, selv om det er vanskelig å forstå hva som er en reell prioritering. Det er også en tydeligere definisjon av planer i enkelte byer, men generelt synes planmangfoldet stort og dels uoversiktlig. Flere byer har valgt å dele revisjonen av samfunnsdel og arealdel jf. tabell 3.1. Det er også fokus på rask revisjon av samfunnsdelen i byer som velger å revidere den (Oslo, Kristiansand). Det er også føringer om færre og tydeligere mål og strategier i samfunnsdelen. KPS Samfunnsdel KP Arealdel Bergen Gjeldende KPS fra 2015 videreføres Vedtak ny KPA i 2017 (revisjon pågår) Oslo Revidert KPS i 2017 KPA vurderes revidert i valgperioden Kristiansand Revidert KPS første halvår 2017 KPA revideres når KPS er vedtatt. Stavanger Trondheim KPS og KPA revideres samlet i valgperioden KPS revideres i samarbeid med Klæbu (bystyrets vedtak ble ikke som forslaget) KPS og KPA revideres samlet i valgperioden KPA videreføres Tabell 3.1 Foreløpig vurdering av behovet for kommuneplanrevisjon i byenes forslag til planstrategier for gjort offentlig i oktober 2016.

17 STORBYENES PLANSTRATEGIER 16 Innhold planstrategi Innhold planstrategi Bergen Oslo PS PP 8 3 Kristiansand Stavanger Trondheim Formål 2. Status og føringer 3. Langsiktige utviklingstrekk 4. Utfordringer og planbehov 5. Strategisk drøfting av planbehovet 6. Aktuelle planoppgaver i valgperioden ( ) 1. Kommuneplanarbeidet 2. Viktige fakta og utviklingstrekk 3. Oslos muligheter og utfordringer planleggingsperspektiv 4. Arbeidet med byutviklingsstrategier og juridisk bindende arealdel 5. Kommuneplanens rolle som styringsdokument 1. Innledning Kommunal planstrategi i Kristiansand 2. Utfordringer og nasjonale forventninger 3. Planstatus Vurdering av planbehov 5. Kommunal planstrategi for Kristiansand ( ) 1. Formål, rammer og politiske prioriteringer 2. Utfordringsbilde for Stavangerregionen 3. Planstrategier for perioden Sammendrag forslag til planoppgaver Formålet med kommunal planstrategi 3. Nasjonale og regionale føringer som har betydning for kommunens planbehov 4. Status for oppfølging av Kommuneplanens samfunnsdel Utfordringer og planbehov 6. Forslag til planoppgaver Formelle krav 2. Bergen kommunes plansystem 3. Utviklingstrekk og utfordringer 4. Planoversikt 1. Planlegging for et grønnere, varmere og mer rettferdig Oslo 2. Plansystemet i Oslo 3. Byens utfordringer og kommunens planbehov 4. Behov for å revidere kommuneplanen 5. Rammer for Oslos planlegging 6. Medvirkningsopplegg i planarbeidet 1. Innledning 2. Plansystemet i Kristiansand 3. Begreper 4. Planstrategiens innretting 5. Kristiansands utfordringsbilde 6. Overordnede føringer og plansamarbeid 7. Vurdering av kommunens planbehov 8. Planstrategi for Kristiansand Innledning 2. Om kommunal planstrategi 3. Fra utfordringer og muligheter til planbehov 4. Fremtidsbilder 5. Evaluering av kommuneplan Planbehov i perioden Sammendrag 2. Formålet med kommunal planstrategi 3. Nasjonale og regionale føringer som har betydning for kommunens planbehov 4. Utviklingstrekk 5. Utfordringer og planoppgaver Forslag til planoppgaver Tabell 3.2 Sammenligning av hovedinnholdet i byenes planstrategier for perioden og Tall i venstre kolonne angir endring i omfang mht. sidetall.

18 STORBYENES PLANSTRATEGIER 17 Andre generasjon planstrategi er for byene samlet sett blitt tydeligere mot planstrategiens hovedfunksjon, med tidlig revisjon av samfunnsdelen, og innrette planleggingen mot viktige behov og politiske prioriteringer. Det har også vært en videreutvikling av byenes utfordringsbeskrivelser med en tydeligere kobling mellom hovedutfordringer og avledet planbehov. I enkelte av byene har planstrategien også fått et tydeligere politisk innhold som reflekterer det nye bystyret. Tydeligst i Oslo med en direkte kobling til det nye byrådets prioriteringer og Kristiansand med en kobling til bystyrevedtak gjort av det nye bystyret.

19 STORBYENES PLANSTRATEGIER 18 4 PLANSTRATEGIENS RAMMER OG POTENSIALE Rammene for kommunal planstrategi er gitt i plan- og bygningsloven Planstrategien er et verktøy med stor fleksibilitet, og mange kommuner har i andre FoU-prosjekt oppgitt at de har hatt stor nytte av planstrategien. Byene er store komplekse organisasjoner som har særskilte utfordringer som også påvirker planstrategiarbeidet. 4.1 Lovgrunnlaget Kommunal planstrategi kom inn som et nytt virkemiddel i plan- og bygningsloven av Planstrategien setter et tydelig fokus på at planleggingen skal være behovsstyrt, ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig og være tilpasset kommunens situasjon og utfordringer. Planstrategien er det nye kommunestyrets verktøy og skal være vedtatt innen et år etter at kommunestyret er konstituert. I forarbeidene til plan- og bygningsloven blir det understreket at hensikten med den kommunale planstrategien er å styrke kommuneplanleggingen som politisk styringsverktøy. «Forslaget om lovfestet planstrategi inviterer i større grad enn i dagens lov til at til at den enkelte kommune kan tilpasse planbehovet etter situasjonen, slik at planaktiviteten kan tilpasses lokale forhold» «Hensikten er å styrke kommuneplanleggingen som politisk styringsverktøy, sikre oppdatering av planene og avklare sektorenes planbehov» Figur 4.1. Utdrag fra Ot. Prp. nr. 32 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plandelen). Bestemmelsene om kommunal planstrategi er nedfelt i 10-1 i plan og bygningsloven Kommunal planstrategi Kommunestyret skal minst én gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, utarbeide og vedta en kommunal planstrategi. Planstrategien bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden. Kommunen skal i arbeidet med kommunal planstrategi innhente synspunkter fra statlige og regionale organer og nabokommuner. Kommunen bør også legge opp til bred medvirkning og allmenn debatt som grunnlag for behandlingen. Forslag til vedtak i kommunestyret skal gjøres offentlig minst 30 dager før kommunestyrets behandling. Ved behandlingen skal kommunestyret ta stilling til om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres, eller om planen skal videreføres uten endringer. Kommunestyret kan herunder ta stilling til om det er behov for å igangsette arbeid med nye arealplaner i valgperioden, eller om gjeldende planer bør revideres eller oppheves. Utarbeiding og behandling av kommunal planstrategi kan slås sammen med og være del av oppstart av arbeidet med kommuneplanen, jf. kapittel 11. Figur 4.2. Bestemmelsene om kommunal planstrategi i plan- og bygningsloven.

20 STORBYENES PLANSTRATEGIER 19 I henhold til veileder om kommunal planstrategi 4 kan planstrategien utformes etter behovet i den enkelte kommune. Det sentrale i lovens første ledd er at det skal ligge en vurdering til grunn for prioriteringene av planbehovet. Første ledd henviser til at denne vurderingen bør drøfte kommunens planbehov i lys av de utfordringene kommunen har som samfunn og organisasjon (utfordringsbeskrivelse). Kommunen bestemmer selv innholdet i vurderingene. Kommunen skal i henhold til andre ledd innhente synspunkter fra nabokommuner, statlige og regionale organer i arbeidet med planstrategien. I henhold til veilederen om kommunal planstrategi er hensikten å avklare interkommunale planbehov og planbehov som følge av nasjonale føringer og regionale utfordringer. Kommunal planstrategi skal gjøres offentlig i minst 30 dager før kommunestyrets behandling. Kommunestyret bør vurdere om det er behov for bred medvirkning og allmenn debatt ut over dette, men loven setter ingen krav. I veilederen pekes det på at det i større grad bør fokuseres på medvirkning i planprosessene som følger etter at planstrategien er vedtatt, enn å legge opp til medvirkning om planstrategien. Det er grunn til å anta at befolkningen vil ha vanskeligheter med å skille planbehov fra planinnhold. Dersom det skal legges til rette for medvirkning pekes det på at den bør rettes mot grupper som kan ha særlig interesse av at kommunen igangsetter et bestemt planarbeid som brukergrupper, miljøorganisasjoner og utbyggere. Kommunestyret skal etter tredje ledd gjennom kommunal planstrategi ta stilling til om kommuneplanen helt eller delvis skal revideres. I tillegg kan kommunestyret ta stilling til behovet for andre planer enten dette gjelder temaplaner eller arealplaner. Kommunal planstrategi kan etter fjerde ledd slås sammen med planprogrammet for en kommuneplanrevisjon. Planstrategien må da følge prosessreglene til planprogrammet jf i plan- og bygningsloven og legges ut til høring og offentlig ettersyn i 6 uker. 4.2 Planstrategiens potensiale og fleksibilitet Lovbestemmelsene om kommunal planstrategi gir kommunene stor frihet i å bruke planstrategien som verktøy tilpasset eget behov. I praksis kan dette spenne fra et kort dokument der det på grunnlag av en utfordringsbeskrivelse tas stilling til om kommeplanen skal revideres eller ikke, til planstrategier som i tillegg tar opp hele kommunens plansystem og prioritering av tema- og sektorplaner. I noen kommuner er det også lagt vekt på omfattende utfordringsbeskrivelser. I veilederen om kommunal planstrategi blir det også pekt på at planstrategien kan brukes til å legge et politisk mandat for en kommuneplanrevisjon som reflekterer det nye kommunestyrets politikk. I FoU prosjektet «Effektivisering av kommunal planlegging» 5 som blant annet omfattet dybdestudier i 16 kommuner, ble kommunal planstrategi fremhevet som et viktig verktøy for de kommunene som har tatt det ordentlig i bruk. Politikere ga uttrykk for at planstrategien har gitt de en helt annen mulighet til å ha oversikt over og å prioritere planarbeid. Det ble også framhevet fra politikere at de har fått et annet eierforhold til 4 T KS-FoU Effektivisering av kommunal planlegging, 2015

21 STORBYENES PLANSTRATEGIER 20 plansystemet enn de hadde tidligere. Det har også hjulpet administrasjonen til å løfte blikket og fokusere på sammenheng mellom planer, planbehov og kommunens plansystem. I «effektiviseringsprosjektet» ble det pekt på at kommunal planstrategi, kommuneplanens samfunnsdel og kommuneplanens handlingsdel koblet sammen med økonomiplanen må gis en grunnleggende og varig posisjon i det kommunale plansystemet. Dette setter krav til innretting av innholdet i den kommunale planstrategien og samfunnsdelen, og en rullering som følger valgperiodene og kan håndtere politiske skifter og ønsker om endret politikk. Aktiv bruk av planstrategien som styringsverktøy forutsetter at rådmannen ser det potensialet planstrategien og samfunnsdelen har som styrings- og utviklingsverktøy, og at det gis en god politisk forankring. Prosjektet viste videre at kommunal planstrategi bør tas i bruk som et verktøy for å gå gjennom hele kommunens plansystem og prioritering av planoppgaver i valgperioden, herunder behovet for tema- og sektorplaner og større arealplaner. Også enkeltkommuner har i ulike fora vektlagt betydningen av planstrategien som styringsverktøy, for eksempel for å få kontroll over en vanskelig økonomisk situasjon Storbyenes særskilte utfordringer Storbyene er store komplekse organisasjoner med stor regional og nasjonal betydning på viktige samfunnsområder. Byene er også organisert forskjellig gjennom formannskapsmodell og byparlamentarisme. Samlet gir dette storbyene et utgangspunkt der planstrategien må vurderes i en annen sammenheng enn for andre kommuner. Samtidig er det trolig erfaringer fra andre kommuner som også er relevante for storbyenes bruk av planstrategiene og vice versa Plan- og styringssystem i store komplekse organisasjoner Storbyene har ulik kommuneplanhistorikk og plan- og styringskultur, men er alle store komplekse organisasjoner med sterke sektorer. Dette preger byenes arbeid med planstrategiene og arbeidet med å få sammenheng i plansystemene fra kommuneplan til økonomiplan. De viktigste styringsdokumentene i planleggingen hjemlet i plan- og bygningsloven er de samme; planstrategi, kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, og kommuneplanens handlingsdel med økonomiplan. Likevel brukes de forskjellig, og de tillegges ulik vekt i byenes plansystem. Gjennomgående viser erfaringsinnhentingen fra innledende delprosjekt at handlingsdel med økonomiplan tillegges stor vekt, mens kommuneplanens samfunnsdel påpekes som nødvendig, men med begrenset styrende funksjon. Dokumentstudier viser videre at i flere av byene er det vanskelig å se sammenheng mellom mål og strategier i samfunnsdelen og hvordan de følges opp i økonomiplanen. I andre byer, som Trondheim og Kristiansand, er sammenhengen tydelig. 6 Rådmannen i Narvik kommune. Innlegg på kommuneplankonferansen 2015.

22 STORBYENES PLANSTRATEGIER 21 Dette er en utfordring for det kommunale plan- og styringssystemet slik plan- og bygningsloven forutsetter det skal fungere, og som byene som planmyndighet har ansvar for å levere. For politikere som skal forholde seg til begge dokumentene som styringsdokument, må det også være utfordrende at det opereres med ulike målformuleringer i samfunnsdelen og i økonomiplanen. Det kan også beskrives som en utfordring for innsyn og transparens. Befolkning, næringsliv og andre har rett til å gi uttalelser til kommuneplanens samfunnsdel og innsyn i økonomiplanen når den gjøres offentlig før vedtak. En synliggjøring av kommuneplanens satsingsområder og mål i økonomiplanen vil også gi innbyggerne bedre innsyn i hvordan byene styres. Kommunelovutvalget 7 har foreslått at økonomiplanen kan fungere som handlingsdel til kommuneplanen. Plan- og bygningslovens krav til innhold i kommuneplanens handlingsdel må da være oppfylt, jfr. 11-3, med krav om at handlingsdelen også skal omfatte planleggings- og samarbeidsoppgaver. Kommunelovutvalget understreker at «Det sentrale må være at kommunene utarbeider en fireårig plan for gjennomføring av kommuneplanens langsiktige del» og «i dette ligger også en forutsetning om at økonomiplanen kobles til kommuneplanens langsiktige del». Det foreslås videre at økonomiplan som handlingsdel til kommuneplanen skal ha samme offentlighetsregler som økonomiplan i gjeldende lov. Kommunelovutvalget understreker koblingen mellom kommunenes langsiktige planlegging (kommuneplanens samfunnsdel) og økonomiplan. Planstrategien er et verktøy som skal sikre at det sittende bystyre har en oppdatert samfunnsdel å styre etter. Dette krever revisjon av samfunnsdelen tidlig i valgperioden om bystyret mener det er behov for det. Planstrategien må derfor vedtas så raskt som mulig, og dette er naturlig nok krevende i store organisasjoner som storbyene Stort og sektorisert planvolum Byene har et stort volum tema og sektorplaner som ikke omfattes av plan- og bygningslovens regler. Det er også ulike definisjoner av hva som er en plan og hva som skiller tema- og sektorplaner fra strategier, meldinger med videre. Erfaringsinnhentingen fra innledende delprosjekt viser at det omfattende planvolumet oppfattes som en gjennomgående utfordring i byene. Det samme gjelder mangelen på klare definisjoner av ulike plantyper, og hvilken rolle de har i byenes plan- og styringssystem. Et annet trekk er den sterke sektoriseringen av de tematiske planene i form av rene sektorplaner. I noen grad vil dette være nødvendig fordi sektorene har egne planbehov som må dekkes. Likevel viser erfaringsinnhentingen fra det innledende delprosjektet at det er et potensiale for bedre samordning av planarbeid for tverrsektorielle tema. Byenes kompleksitet og store planvolum gjør at det ikke nødvendigvis vil være hensiktsmessig med en samlet oversikt over byenes gjeldende planer og planer som skal utarbeides eller rulleres i planstrategien, slik som kan være nyttig for mindre kommuner. 7 NOU 2016:4 Ny kommunelov

23 STORBYENES PLANSTRATEGIER 22 5 MULIGHETSROMMET FOR BYENES PLANSTRATEGIER I dette kapitlet er det gitt en sammenfattende vurdering av hvilke muligheter planstrategien kan ha for å bidra til velfungerende plansystem i byene. Vurderingene bygger på det samlede underlaget i FoU-prosjektet. Planstrategien har ut fra plan- og bygningsloven to hovedformål: Styrke kommuneplanleggingen som politisk styringsverktøy Avklare viktige planbehov og bidra til effektivitet i byenes plan- og styringssystem Disse formålene er også lagt til grunn for vurderingene av hvilke rolle planstrategien kan spille i byenes plan- og styringssystem. Det legges til grunn at storbyene, som andre kommuner, skal ha et plansystem som forutsatt i plan- og bygningsloven og kommuneloven. Byene skal drive langsiktig planlegging gjennom kommuneplanleggingen, og det skal være en kobling mellom kommuneplanens samfunnsdel og økonomiplanen, noe som også er understreket av kommunelovutvalget 8. Byene endres og mange utfordringer endrer seg raskere enn før. Flere byer peker på økende endringstakt i samfunnet, økt kompleksitet i samfunnsutfordringene og økte krav til tverrsektoriell samhandling. Politiske skifter kan kreve at planverk må revideres raskt, eller innrettes mot særskilte satsingsområder for å kunne ha en reell styringsfunksjon. Dette krever dynamikk i byenes plansystem. 5.1 Rendyrking av planstrategiens funksjon Før planstrategien ble introdusert i plan- og bygningsloven av 2008 måtte kommunene selv utvikle verktøy som kunne ivareta behovet for endring i byenes planlegging. Flere av byene har laget ulike prosedyrer og dokumenter for dette, men ingen av disse tar opp i seg kombinasjonen av innhold, formell forankring og offentlighet som planstrategien gjør. Planstrategien vil alltid måtte forholde seg til de enkelte byenes plan- og styringssystem og hvordan disse fungerer i praksis. Det vil si hvordan byenes samlede planlegging reelt sett fungerer, sammenhengen mellom samfunnsdel og økonomiplan og hvordan organisasjonen bruker de planene byene er lovpålagt å ha gjennom plan- og bygningsloven og kommuneloven. Det henger også sammen med om byene har god kontroll og styring på de tema- og sektorplanene (og arealplanene) byene selv velger å utarbeide. Planstrategien er en arena der utfordringer i byenes plan- og styringssystem kan bli synlige, og dermed legge grunnlag for nødvendig endring og utvikling. Samtidig kan ikke planstrategien eller planstrategiprosessen i seg selv løse disse utfordringene. Dette er utfordringer som må løses gjennom blant annet ledelse og organisasjonsutvikling. I erfaringsinnhentingen fra første generasjon planstrategi ble det pekt på at planstrategien har hatt positive samordningseffekter mellom sektorene i byene når det gjelder vurdering av behovet for tema- og sektorplaner. Samtidig har dette gitt relativt omfattende interne 8 NOU 2016:4 Ny kommunelov

24 STORBYENES PLANSTRATEGIER 23 planstrategiprosesser. Det bør være mulig å ta ut disse samordningsgevinstene før planstrategiprosessen med politisk nivå starter. Planstrategien kan, dersom byene ønsker det, kun omfatte en enkel utfordringsbeskrivelse og et vedtak der bystyret tar stilling om kommuneplanen skal revideres dersom situasjonen krever det. Planstrategiens fleksibilitet er følgelig stor. Det vil i den videre utviklingen av planstrategiene være sentralt å rendyrke planstrategien til dens hovedfunksjon å styrke kommuneplanleggingen som politisk styringsverktøy for det nye bystyret. Prosessen med politisk nivå må gis prioritet, og det må legges til rette for dynamikk i byenes planlegging. Det vil si at: Det nye bystyret må på fritt grunnlag kunne vurdere om kommuneplanen skal revideres helt eller delvis, og hvilken innretting revisjonen skal ha. I enkelte byer (Stavanger) legger det gamle bystyret føringer for revisjonen. Kommuneplanens samfunnsdel (KPS) må kunne revideres helt eller delvis tidlig i valgperioden dersom et nytt bystyre vedtar dette i planstrategien. Den må kunne vedtas som eget dokument uavhengig av arealdelen. Planressurser må styres til planoppgaver som reflekterer reelle planbehov og oppgaver som har politisk prioritet Forholdet mellom planstrategi, samfunnsdel og handlingsdel med økonomiplan Sammenhengen mellom planstrategi (PS), samfunnsdel (KPS) og handlingsdel med økonomiplan (HØP) er et viktig spørsmål for planstrategien i den forstand at det er planstrategien som kan avklare eventuell revisjon av samfunnsdelen, innrettingen av revisjonen, hvor raskt revisjonen av kommuneplanen kan igangsettes, og kan også legge føringer for når revisjon av samfunnsdelen skal være ferdig. Gjennomgangen av byenes plan- og styringssystem 9 viser at sammenhengene mellom KPS og HØP varierer mellom byene. Det innebærer blant annet at det er ulike «kilder» for overordnende mål og strategier som omtales i byenes økonomiplaner, og at disse i ulik grad kan relateres til satsingsområder, mål og strategier i KPS. Byenes tilnærming spenner fra at samfunnsdelens mål og strategier er integrert i HØP, til en viss sammenheng, til at det utvikles egne mål og strategier for økonomiplanen. 9 Herunder handlings- og økonomiplaner for perioden

25 STORBYENES PLANSTRATEGIER 24 Figur 5.1 Skjematisk oversikt over forholdet mellom kommunal planstrategi, kommuneplanens samfunnsdel og kommuneplanens handlingsdel med økonomiplan i det kommunale plansystemet. I erfaringsinnhentingen fra første generasjon planstrategi blir det fra politisk nivå blant annet pekt på at det er krevende med en offentlig styringsprosess, der en vedtar overordnete planer, mens de på den andre siden ikke følges opp før det er konkret. Det pekes også på at det er en utfordring for politikere at det ikke er spor fra de overordnede føringene fra samfunnsdelen i økonomiplanen, da økonomiplanen ofte har definert egne målformuleringer som avviker fra samfunnsdelen både i ordbruk og innhold. God sammenheng mellom KPS og HØP er en betydelig utfordring for byene og mange kommuner. Den reiser problemstillinger om ledelse, organisering, hvordan samfunnsdelen utvikles som plantype, hvordan satsingsområder og mål i samfunnsdelen integreres i HØP, og byenes plan- og styringskultur. Sammenhengen er også knyttet til hvordan den kommunale organisasjonen oppfatter samfunnsdelen. Utgangspunktet må være at de kommunale sektorene har et selvstendig ansvar for å klarlegge hvilke av samfunnsdelens satsingsområder og mål som angår sektoren, og så svare dette ut i sektorens eget arbeid med temaplaner og i HØP. Planstrategiens rolle i dette synes å være tredelt; For det første må planstrategien tydeliggjøre samfunnsdelens rolle i byenes plansystem. Dette handler i stor grad om planstrategiens beskrivelse av byenes plansystem og samfunnsdelen i dette, hvor egnet samfunnsdelen er å styre etter dvs. hvilket innhold den har, og «lojaliteten» til samfunnsdelen i den kommunale organisasjonen (for sektorenes planarbeid og arbeid med økonomiplan) For det andre må planstrategien evne å få fram en tidlig revisjon av KPS dersom et nytt bystyre mener dette er nødvendig, enten dette gjelder full revisjon av samfunnsdelen eller

26 STORBYENES PLANSTRATEGIER 25 en delrevisjon der for eksempel enkelte satsingsområder skal revideres. Det sittende bystyre må ha en samfunnsdel som reflekterer egen politikk og endrede utfordringer for byene for å kunne ha en reel styringsfunksjon. Dette stiller krav til effektiviteten i planstrategiprosessen, men også hvordan planstrategien legger til rette for revisjonen av KPS, for eksempel gjennom å legge et politisk mandat for revisjonen jf. figur 5.2. Figur 5.2 Sammenheng mellom politiske føringer i Planstrategien og revisjon av kommuneplanen. Kilde: T-1494, Veileder kommunal planstrategi. For det tredje må planstrategien ha et avklart forhold til handlingsdel- med økonomiplan. Det må avklares hva slags planprioriteringer som gjøres i planstrategien og hvilke som gjøres i handlingsdel med økonomiplan i henhold til 11-3 andre ledd i plan- og bygningsloven. 5.2 Planstrategien som politisk og administrativt styringsverktøy Planstrategien er i plan- og bygningsloven bygget inn som et verktøy for bedre politisk styring av kommuneplanleggingen koblet opp mot valgperiodene. En viktig problemstilling er hvor stort dette potensialet er, og hvordan det kan tas ut i byenes planstrategier. Det er også sentrale problemstiller knyttet til planstrategien som administrativt styringsverktøy og samordningsarena. I tillegg reiser planstrategien som styringsverktøy også spørsmål om det er ulikheter mellom formannskapsbyene og de parlamentariske byene som har betydning for hvordan planstrategiene bør innrettes Politisk styring Erfaringsinnhentingen fra første generasjon planstrategi viste at planstrategien ikke ble betraktet som et viktig politisk styringsverktøy. Planstrategien var et nytt og uprøvd verktøy, og det var vanskelig å skille planstrategi, det prosessledende dokumentet planprogram og kommuneplanen (samfunnsdel). Strategibegrepet var vanskelig for mange. Samtidig var flere opptatt av planstrategirelaterte spørsmål som når kommuneplanen burde revideres,

27 STORBYENES PLANSTRATEGIER 26 hvor fort revisjonen burde gjøres, om samfunnsdel og arealdel burde revideres samlet og detaljeringsgrad på arealdelen. Som det går fram av kapittel 3 viser andre generasjon planstrategi at i noen av byene synliggjøres det nye bystyrets politikk i planstrategien. Denne synliggjøringen kobles til utfordringsbeskrivelse og vurderinger av oppfølgende planbehov, og om kommuneplanen skal revideres eller ikke. Trolig er denne tilnærmingen nødvendig for at planstrategien skal bli et politisk dokument som har en logikk knyttet til valgperiodene. Ut fra dette kan det defineres følgende kriterier som er nødvendige for planstrategien som politisk styringsverktøy: Synliggjøring av politikk fra nytt bystyre Kobling mellom utfordringer, politikk og planbehov, herunder om kommuneplanen skal revideres helt eller delvis Formannskapsbyer versus parlamentariske byer Det er i dette FoU-prosjektet ikke gjort en egen gjennomgang av ulikhetene mellom formannskapsbyene og de parlamentariske byene, men problemstillingen er drøftet i flere nettverkssamlinger. Informanter fra politisk nivå fra formannskapsbyene i det innledende delprosjektet, pekte på behov for tid til å sette seg grundig inn i forslag om planstrategi som skal behandles for å kunne påvirke det. Det er ikke tilstrekkelig å delta på orienteringer eller gi tidlige innspill. Flere politikere oppga at de fikk for liten tid til å diskutere og eventuelt endre et forslag. Dette indikerer at planstrategiprosessen og den politiske styringen av den må vektlegges. I utgangspunktet kunne en forvente et større politisk eierskap/forankring til planstrategien i byer med parlamentarisme fordi arbeidet er nært knyttet opp mot byrådet og den politiske plattformen, og ikke en rådmann som i mindre grad forholder seg til politiske føringer før de er forankret i et vedtak. Likevel er det politiske innholdet i planstrategiene fra de parlamentariske byene svært ulike dersom kriteriene i kapittel legges til grunn. Dette indikerer at det ikke nødvendigvis er de ulike politiske styringsmodellene i byene som er avgjørende for det politiske innholdet i planstrategien, men hvordan administrasjonen tilrettelegger prosessen for det politiske nivået. Det vil likevel trolig være behov for tydeligere prosessuelle og organisatoriske grep for å sikre politisk styring av planstrategien i formannskapsbyene dersom det skal integreres mer politisk innhold i dokumentene Administrativ styring og samordning Planstrategien er sektorovergripende og dette må også reflekteres i hvor det administrative ansvaret for arbeidet plasseres. Forankring på et ledernivå med helhetsansvar er viktig for at planstrategien skal ha legitimitet i hele organisasjonen. I andre generasjon planstrategi ble ansvaret for utarbeidelsen i Bergen flyttet fra etat for plan- og geodata til Byrådsleders avdeling, mens i de andre byene lå ansvaret der det lå ved første generasjons planstrategi. I erfaringsinnhentingen fra første generasjons planstrategi oppga flere informanter fra sektorene at planstrategien hadde bidratt til bedre samordning mellom de ulike sektorenes

28 STORBYENES PLANSTRATEGIER 27 planlegging. Den hadde gitt bedre oversikt over planer og planbehov innenfor ulike sektorer og tjenesteområder, og gitt et potensiale for bedre samordning av planarbeid for tverrsektorielle tema. Samtidig var det ulike oppfatninger om planstrategien ga noen reell prioritering av tema- og sektorplaner. Opplistingen av planer som skulle utarbeides ble av mange sett på som en oversikt og ikke en reell prioritering. Flere informanter fra sektorene pekte på at de hadde utarbeidet mange planer i tillegg til de som var prioritert i planstrategien. I formannskapsbyene ble det i erfaringsinnhentingen understreket at planstrategien ga rådmannen et mandat for å styre planaktiviteten. Rådmannens betydning for planstrategiens styringsfunksjon er også framhevet i FoU-prosjektet «effektivisering av kommunal planlegging». Rådmannens rolle framheves som avgjørende for å sikre et effektivt kommunalt plansystem og at planer følges opp. Særlig er dette kritisk for kommunal planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel som kan miste sin funksjon dersom rådmannen ikke ser potensialet disse planverktøyene har som styrings- og utviklingsverktøy i det daglige virke. Den administrative styringen etter planstrategien henger også sammen med hvilke prioriteringer planstrategien gir og hvordan den følges opp i handlings- og økonomiplanen og annen rapportering Oppfølging av planstrategien Oppfølging av planstrategien er en viktig problemstilling som omfatter oppfølging i handlingsdel med økonomiplan, rapportering på status, og rutiner for håndtering av planarbeid som ikke er prioritert i planstrategien. Erfaringsinnhentingen fra første generasjons planstrategi viser at planstrategien i stor grad ble betraktet som en «engangsøvelse». Den har i liten grad vært betraktet som et levende dokument i fireårsperioden. Oppfølgingen av planstrategien har skjedd ved utarbeiding av planer. Planaktivitet i byene viser at mange av planene i planstrategien har blitt utarbeidet, men om dette er planer som ville blitt utarbeidet uansett er uvisst. I tillegg er det utarbeidet flere eller andre planer enn de som er løftet frem i planstrategien. Enkelte av byene har rapportert status for planstrategi i varierende grad i årsrapport eller i handlingsdel med økonomiplan. Utformingen av planstrategien er også vesentlig med tanke på oppfølging. Dette vises tydelig med den innretningen Oslos første planstrategi fikk. Som et prosessdokument til kommuneplanen, utspilte den i praksis sin rolle når kommuneplanarbeidet ble igangsatt og kommuneplanen ble vedtatt. Innrettingen av den nye planstrategien til Oslo, med klare satsingsområder, vil kreve en oppfølging og rapportering til politikerne gjennom valgperioden. Skal planstrategien fungere som et styringsdokument er det viktig at det foregår en form for rapportering av oppfølgingen, det være seg i årsrapporten, økonomiplanen eller som en egen sak. Det bør også refereres til planstrategien ved oppstart av planarbeid. Endringer i kommunenes utfordringsbilde kan føre til planbehov som ikke var prioritert ved vedtak av planstrategien.

29 HOVEDELEMENTER I BYENES PLANSTRATEGIER STORBYENES PLANSTRATEGIER Planstrategiens innretting og hovedinnhold Storbyene må ha en innretting på planstrategien som reflekterer byenes særskilte behov. I figur 5.1 er det gitt en generalisert innretting og hovedinnhold for byens planstrategier. Sammenhengene i byenes planer Overordnet utfordringsbilde Det nye bystyrets politikk Behov for hel eller delvis revisjon av KPS og KPA Planbehov for viktige politikk og utfordringsområder Figur 5.3 Innretting og hovedinnhold i byenes planstrategier. Rød bokser angir krav til innhold i planstrategien i henhold til 10-1 i plan- og bygningsloven. Det vil si et underlag for vurdering om kommuneplanen skal revideres (utfordringsbeskrivelse), og et vedtak om den skal revideres eller ikke. Sammenhengene i byenes planer Planstrategiene bør ha en omtale av sammenhengene i byenes planer. Dette har alle byenes planstrategier i dag, men med noe ulik innretting. Omtalen må bidra til å klargjøre og gi innsyn i sammenhengene for politisk nivå, kommunens administrasjon og andre som kan ha interesse av det. I tillegg bør omtalen trolig i større grad peke på forhold som er kritiske for at sammenhengene mellom planene skal fungere godt. Planer som ikke følger plan- og bygningsloven bør defineres på en tydelig måte. Overordnet utfordringsbeskrivelse Planstrategiens utfordringsbeskrivelse er indirekte lovpålagt. Byenes planstrategier har gjennomgående gode utfordringsbeskrivelser som av informanter i dette prosjektet er beskrevet som nyttige og bidratt til å «løfte blikket». Utfordringsbeskrivelsene bør være overordnede og ha langsiktige perspektiver ut over økonomiplanperioden. Den bør også trekke inn relevante nye nasjonale føringer som blant annet legges i de nasjonale forventningene til kommunal og regional planlegging og nye regionale føringer. Utfordringsbeskrivelsen bør også inndeles på en måte som gjør at den kan relateres direkte til viktige planbehov som skal avklares i planstrategien.

30 STORBYENES PLANSTRATEGIER 29 Det nye bystyrets politikk Et sentralt spørsmål i FoU-prosjektet har vært hvordan planstrategien kan gjøres politisk interessant og styrkes som politisk styringsverktøy for det nye bystyret. Flere funn i dette prosjektet, blant annet erfaringsinnhentingen fra politisk nivå, indikerer at den må politiseres i sterkere grad for å bli interessant. En tilnærming for dette er en sterkere grad av synliggjøring av det nye bystyrets politikk. Hensikten må være en tydeligere kobling mellom bystyrets politikk, overordnede utfordringer, nye nasjonale og regionale føringer, og hva dette avleder av planbehov og prioritert planinnsats. Ikke at det introduseres nye mål og strategier i planstrategien. Andre generasjon planstrategi i Oslo er et eksempel på hvordan politikk kan synliggjøres. For formannskapsbyene vil dette trolig sette krav til den politiske styringen av arbeidet med planstrategien for eksempel gjennom et politisk utvalg (kommuneplanutvalg eller tilsvarende). Et viktig spørsmål er i hvilken grad denne type politisering av planstrategien vil utfordre eller komme i konflikt med samfunnsdelen til kommuneplanen, og på sikt bidra til å svekke samfunnsdelens stilling. Dette var en diskusjon da planstrategien ble innført som verktøy i den nye plan- og bygningsloven, der mange oppfattet samfunnsdelen som truet 10. Forskjellen fra den gang var at det da var snakk om å gjøre strategiske valg i planstrategien. Byene har som planmyndighet etter plan- og bygningsloven ansvar for å ta hensyn til ulike interesser i utformingen av politikk i kommuneplanens samfunnsdel, ikke bare bystyrets politikk jf. figur 5.4. Dette reflekteres blant annet i samfunnsdelens prosessregler og krav til innhold. Figur 5.4 Byenes helhetsansvar når det utformes politikk i kommuneplanens samfunnsdel. 10 Diskusjoner på kommuneplankonferansen 2011 i regi av KS og kritikken mot et inspirasjonshefte gitt ut av KS om kommunale planstrategier der mange mente en gikk for langt i å legge politiske føringer i planstrategien på bekostning av samfunnsdelen. Spørsmålet ble avklart i Miljøverndepartementets veileder om kommunal planstrategi der forholdet mellom planstrategien og samfunnsdelen ble gått opp.

31 STORBYENES PLANSTRATEGIER 30 Planbehov for strategiske politikk og utfordringsområder Byene har et omfattende volum tema- og sektorplaner, og velger selv om planstrategien skal ta opp planbehov ut over revisjon av kommuneplanen. Alle byene har med ulik tilnærming valgt å ta opp planbehov ut over kommuneplanen. I andre generasjons planstrategi har planbehov som omtales i hovedsak fått en mer overordnet og strategisk innretting. Mye tyder på at planstrategien bør avgrenses til viktige planer knyttet til sentrale politikkog utfordringsområder i tråd med det flere byer har gjort i andre generasjons planstrategi. I tillegg må de plantypene byene bruker og som ikke er definert i plan- og bygningsloven, defineres i planstrategien. 5.4 Utfordringsbeskrivelsen Planstrategiens utfordringsbeskrivelse ble i erfaringsinnhentingen fra første generasjons planstrategier pekt på som nyttig. Det ble vektlagt at den må være relevant, fokusert og ikke gjøres for omfattende. Flere vektla at det kanskje har vært lagt ned for mye innsats i utfordringsbeskrivelsen på bekostning av en diskusjon om hva utfordringene medfører når det gjelder planbehov og prioritering av planer. I utviklingssamlingene ble det påpekt at også ved andre generasjons planstrategier opplever byene at det er ressurskrevende arbeid å utarbeide utfordringsbilde, og at det er et arbeid som må gjøres i forbindelse med andre dokument som økonomiplan og samfunnsdelen. Utfordringsbeskrivelsene i andre generasjon planstrategi viser en bedre kobling av utfordringer og planbehov. Generelt er utfordringsbeskrivelsene gode, med dels nye måter å formidle utfordringer på, som for eksempel Trondheim som har utarbeidet utfordringsark som følger planstrategien. Det er også en tydeligere kobling mellom utfordringer, satsingsområder og mål i samfunnsdelen og ny politikk i enkelte av byene. Et overordnet utfordringsbilde ligger som et implisitt krav i loven for å kunne ta stilling til om kommuneplanen skal revideres og om hvilke andre planer det er behov for i valgperioden. For å kunne ta stilling til det må utfordringsbeskrivelsen: - Være relevant og fokusert for den enkelte storby, men ikke for omfattende - Fange opp viktige utviklingstrekk i byene og ha både et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. - Være koblet eksplisitt opp mot politikk, strategisk planbehov og byenes vedtatte mål og strategier - Ta opp i seg nasjonale og regionale føringer Arbeidet med utfordringsbilde og oversikt over gjeldende planverk er i første rekke et administrativt arbeid, og for å sikre hurtighet i arbeidet bør dette rigges på plass før valget, mens koblingen mot politikk og prioritering av strategiske planbehov bør være politisk styrt. 5.5 Plandefinisjon, planbehov og prioritering av planarbeid Planstrategien skal etter 10-1 i plan- og bygningsloven ta stilling til om kommuneplanen skal revideres helt eller delvis. Ut over dette er det opp til byene selv å avgjøre hvilke prioriteringer av planarbeid som gjøres i planstrategien.

32 STORBYENES PLANSTRATEGIER 31 Som det går fram av kapittel 3 har det vært en tydelig endring fra første generasjon til andre generasjons planstrategi med hensyn til nivået og omfanget av planer som omtales i planstrategiene. For valgperioden er det en klar dreining fra fullstendige planlister, til prioritering av strategiske planer i tilknytning til planstrategiens definerte utfordringsområder Definisjonen av planer Byene bruker ulike typer planer, strategier, utredninger som i liten grad er definert. Dette gjør plansystemene uoversiktlige, og vanskeligjør god oversikt over byenes planer og prioriteringer av planaktivitet. Begreper som plan, strategi, handlingsplan, strategiplan med videre brukes lite konsekvent i planstrategien og innenfor/mellom de enkelte sektorer. I enkelte av byenes planstrategier er det lagt inn definisjoner av planbegrepene som brukes og hvilken funksjon de har jf. figur 5.5. PLAN MELDING UTREDNING Funksjon Når det er behov for politiske vedtak om å endre eller videreføre politikk (mål og strategier) eller vedta en ny kurs. Når kommunen vil drøfte og belyse en sak innenfor enkelte fagområder som er viktig for utvikling av kommunen, uten at det knyttes til forslag til mål, tiltak eller strategier. Når kommunen vil analysere og belyse en sak/fagområde som er viktig for utvikling av kommunen. Skal belyse, synliggjøre og avklare ressurser og problemer på en systematisk måte. Form Analyse og metodisk grunnlag for beslutninger om framtidig handling. Kommunens prosjektdirektiv legges til grunn for administrativ organisering. Kan informere om gjeldende eller planlagt politikk innenfor saksområdet. Saken fremmes for debatt i bystyret uten innstilling. Kan følges opp av en plan etter drøftinger i bystyret, men ikke nødvendigvis Er ofte mer avgrenset enn en melding. Fremmes for politisk behandling med innstilling enten som egen sak eller som vedlegg til eller som underlagsdokument for en plan eller annen sak. Figur 5.5 Begrepsdefinisjoner i Kristiansands planstrategi Definisjonen tydeliggjør hva en plan er i kommunens plan- og styringssystem. Det er ikke gitt at det er behov for en felles definisjon av planer for storbyene, men i de enkelte byene bør det være en konsekvent bruk av de ulike planbegrepene som brukes Arbeidsdelingen mellom planstrategi og handlingsdel med økonomiplan Planstrategien krever en avklaring av hvilke planprioriteringer som gjøres i planstrategien (PS), og hvilke som gjøres i handlingsdel med økonomiplan (HØP). I kravene til innhold i kommuneplanens handlingsdel i 11-3 i plan- og bygningsloven er det bestemt at handlingsdelen også skal omfatte planleggings- og samarbeidsoppgaver. Første generasjons planstrategi hadde gjennomgående mer omfattende planlister (planer som skal utarbeides) enn andre generasjon, selv om det er variasjoner mellom byene. Samtidig viste erfaringene fra første generasjon at det var ulike oppfatninger om planstrategien ga noen reell prioritering av tema- og sektorplaner. Opplistingen av planer

33 STORBYENES PLANSTRATEGIER 32 som skulle utarbeides ble av mange sett på som en oversikt og ikke en reell prioritering. Flere informanter fra sektorene pekte på at de hadde utarbeidet mange planer som ikke sto i planstrategien. I andre generasjon planstrategier legger flere byer tydelig vekt på å avgrense planene i planstrategien til å omfatte viktige planer og utredninger som er dirkete knyttet til storbyens utfordringer og/eller prioriterte politikkområder. Figur 5.6 Eksempel på kobling av utfordringer og planbehov. Utsnitt fra Stavangers planstrategi for Trolig bør storbyene videreføre retningen for prioritering av planaktivitet som ligger i andre generasjons planstrategi: Planstrategien bør prioritere viktige planer og utredninger som underbygger utfordringer og prioritert politikk som trekkes opp i planstrategien. Hvilke planer som omtales i planstrategien vil være ulike i byene avhengig av byenes plansystem og volum av tema- og sektorplaner Handlingsdel med økonomiplan bør utvikles med en mer helhetlig oversikt over planprioriteringer som svarer ut kravene i 11-3 i plan- og bygningsloven I tillegg bør byene generelt arbeide for å redusere volumet tema- og sektorplaner. 5.6 Framdriftsutfordringene I planstrategien er det en samarbeidsplikt med nabokommuner og regionale myndigheter. Samarbeidsplikten er gjensidig slik at byer med mange omegnskommuner også må forholde seg til alle omegnskommunenes planstrategier. I tillegg har storbyene med sin størrelse også et stort internt samordningsbehov. Rullerende kommuneplanlegging koblet til valgperiodene stiller byene overfor betydelige framdriftsutfordringer som har flere dimensjoner:

34 STORBYENES PLANSTRATEGIER 33 Storbyene er store komplekse organisasjoner med omfattende oppgaver knyttet til samfunnsutvikling, tjenesteyting og forvaltning Arbeidet med planstrategien og planprosesser krever prosesstid for å sikre nødvendig samarbeid, medvirkning og politisk styring Plan- og bygningsloven av 2008 har omfattende prosessregler som er like for arealplanlegging og samfunnsplanlegging Kommuneplanens samfunnsdel skal vedtas før handlingsdel med økonomiplan dersom nye føringer skal følges opp der. Når et nytt bystyre er konstituert står byenes administrasjon og et nytt bystyre overfor omfattende oppgaver som trenger effektivitet: Planstrategien skal utarbeides og vedtas av bystyret etter at den er gjort offentlig i minst 30 dager jf. tredje ledd i 10-1 i plan- og bygningsloven. Planprogram for eventuell kommuneplanrevisjon skal utarbeides, høres i 6 uker og fastsettes av bystyret eller det organ bystyret har delegert myndighet til. Kommuneplanens samfunnsdel og arealdel skal utarbeides og høres i 6 uker før den vedtas av bystyret. Kommuneplanens arealdel skal vedtas med rettslig bindende virkning og berørte myndigheter kan fremme innsigelse. Byene har følgelig ikke den samme fremdriftskontrollen på arealdelen som for samfunnsdelen, noe som tilsier at samfunnsdelen bør utarbeides som selvstendig dokument, men med klare koblinger til arealdelen. Figur 5.7 Kommuneplanen i et rullerende plansystem som følger valgperiodene, der hovedvekt legges på å fram revidert samfunnsdel tidlig i bystyreperioden dersom et nytt bystyre vedtar dette i planstrategien.