Temanotat 2006/3: Ressursutvikling i grunnskolen

Transkript

1 Temanotat 2006/3: Ressursutvikling i grunnskolen Utarbeidet i avdeling for utredning

2 Temanotat 2006/3 Ressursutvikling i grunnskolen Utarbeidet i avdeling for utredning Saksansvarlige: Jan Mønnesland Hedda Kirstine Mellingen Paul Erik Karlsen

3 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Aktivitet og ressurser Økonomiske ressurser Elevtall Antall skoler Årsverk Elever per lærerårsverk Gjennomsnittlig gruppestørrelse. Ressurssikring og forsvarlighetsstandard Mål for gruppestørrelse Gruppestørrelser i perioden 2000/01 til 2005/ Elevenes timetall Spesialundervisning Lærertimer og elevtimer Tidsressurs til byrdefull arbeidssituasjon Ressursnivået før og nå Fra øremerking til rammetilskudd Politiske løfter om bedret lærertetthet Ulike tolkning av kravet om økt lærertetthet Økt timetall på barnetrinnet Utfordringer... 22

4

5 1. Innledning Temanotatet viser noen utviklingstrekk ved ressurstilgangen i grunnskolen de senere årene. Materialet er basert på data fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI), gjeldende per 1. oktober, siste registrering er for skoleåret 2005/06. Regnskapstall er hentet fra Kostra (Kommune-stat-rapporteringen), som gir tall for det enkelte regnskapsår (siste år 2005). Kapittel 2 viser utviklingen i ressurser og aktivitet. Utgiftene per elev har holdt seg stabile de siste fem årene målt i faste priser. Det innebærer at tilskuddene til finansiering av økt timetall på barnetrinnet ikke har kommet skolene til gode, utgiftene per elevtime er blitt redusert. Utgiftene til undervisningsmateriell har vist en klar reduksjon i hele perioden, og ligger nå på 80 % av nivået i Det samlede elevtall har økt de siste årene, t.o.m. inneværende skoleår. Økningen har stagnert på barnetrinnet siste år, men fortsetter på ungdomstrinnet. Privatskolenes andel av elevtallet har økt sterkt de siste årene. For 2005/06 har økningen i privatskoleelever vært sterkere enn samlet elevtallsvekst, kommunale skoler har dermed fått redusert sitt elevtall. Antall skoler reduseres, ved at mindre skoler legges ned og de større skolene tar en økende del av elevmassen. Antall elever per skole er klart stigende, en stadig større del av elevene går på skoler med høyt elevtall. Antall undervisningsårsverk i kommunale skoler har vært stabilt siste femårsperiode, samtidig som elevtallet har økt. Dette har gitt svekket lærertetthet. Samtidig har assistentenes andel av samlede årsverk økt. Ser en undervisningsårsverk og assistenter samlet, har assistentandelen økt fra 8 % til 10 % de siste fem årene. Kapittel 3 viser utviklingen i gjennomsnittlig gruppestørrelse. Opphevingen av klassedelingsreglene økte kommunenes frihet til å omorganisere undervisningen. Det ble forutsatt at dette skulle gjøres i pedagogiske og ikke innsparingsmessige hensyn. Det er tallene for gruppestørrelse som brukes til å kontrollere dette. Tallene viser at gjennomsnittlig gruppestørrelse, såvel med som uten spesialundervisning, har økt jevnt hvert eneste år. En stadig større andel av elevene går nå i grupper med over 20 elever per gruppe. Minstetimetallet er forskriftsregulert, og har økt flere ganger i løpet av siste femårsperiode. Samtidig viser kapittel 4 at antall kommuner som tilbyr undervisning over minstetimetallet reduseres. 60 % av kommunene lå over minstetimetallet i 2000/01, mot 20 % i 2005/06. Samtidig ligger disse kommunene mindre over nå enn de gjorde før. Antall kommuner som ligger under minstetimetallet har samtidig økt (fra 4 % til 28 %), det tyder på at regelverket ikke fullt ut håndheves. Kapittel 5 ser nærmere på spesialundervisningen. De siste årene har antall timer til spesialundervisning per elev med spesialundervisning vist en synkende tendens. Samtidig er det flere av disse elevene som får et høyt timetall, og færre med et lavt timetall med spesialundervisning. Det tyder på at stadig mer av spesialundervisningen gis til flere elever av gangen. Etter en særavtale har skolene krav på egen byrdefullhetsressurs ut fra antall elever med spesial- og annen tilleggsundervisning. Tall for omfanget av slik ressurstildeling samsvarer ikke med GSI-oppgavene over omfanget av slik undervisning.

6 Kapittel 6 viser hvordan endrede politiske føringer påvirker ressursutviklingen i grunnskolen. Fram til 1986 sikret øremerkede midler en viss nasjonal standard, og stor grad av likhet kommunene i mellom. Et politisk ønske om mer lokal frihet ble realisert gjennom inntektssystemet for kommunene, hvor kommunene fritt kunne omdisponere midler mellom sektorene. Ser en på dagens ressurstildeling, viser det seg at 80 % av skolene ligger på et lavere nivå enn 1985-reglene gav som minstenorm. Gevinsten er større lokal frihet, men kostnaden er at skoletilbudet kan variere sterkt kommunene imellom p.g.a. ulik ressurstilgang. Regjeringserklæringen av 13. oktober 2005 varslet styrket ressursinnsats i grunnopplæringen, bl.a. ved økt lærertetthet. Samtidig ser vi at selv med den økonomiske styrking av kommunesektoren som fant sted i 2006, er det ingen tegn til at det tilsettes flere lærere. I 2007 skal opptrappingen stanses, en er tilbake til den tilvante stil med underfinansiering av sektoren. 2. Aktivitet og ressurser 2.1. Økonomiske ressurser Kommunenes driftsutgifter til grunnskolen er regnskapsmessig fordelt på utgiftsartene lokaler og skyss, lønnsutgifter, undervisningsmateriell samt inventar og utstyr. Sistnevnte post er av liten økonomisk betydning, og har variert lite over tid. Det er de endelige Kostratall per som er benyttet i framstillingen nedenfor. Figur 1. Utgifter per elev og per elevtimer etter art, faste priser. Indekser, 2001 = Utgifter i alt, per elev Lønnsutgifter per elev Lokaler og skyss, per elev Utgifter i alt, per elevtime Lønnsutgifter per elevtime Undervisningsmateriell per elev Tallene er i faste 2005-kroner og er korrigert for definisjonsmessige endringer ved føring av moms og SPK-avgifter

7 De samlede utgifter per elev har vist en beskjeden veksttakt fram til 2004, for deretter å svekkes til Reduksjonen fra 2004 til 2005 regnet per elevtime 1 blir sterkere, siden vi da justerer for at timetallet på barnetrinnet har økt. Dette viser at de ekstramidlene Stortinget har bevilget for å finansiere timetallsøkningen ikke har nådd fram til skolene, de er benyttet til andre formål. Reelt sett er utgiftene per elevtime lavere i 2005 enn de har vært alle tidligere år siden Også lønnsutgiftene per elevtime er redusert de to siste årene, etter å ha vært tilnærmet konstant fra 2001 til Det er særlig denne utgiften som påvirkes av endringer i timetallet. Hadde Stortingets ekstramidler nådd fram til skolene, burde lønnsutgiftene per elev steget og lønnsutgiftene per elevtime holdt seg oppe. Lønnsutgiftene målt i faste 2005-kroner burde normalt ha vist en økning, siden de aller fleste yrkesgrupper har hatt reallønnsvekst. Når en slik økning ikke gjenfinnes i tallene, reflekterer det at lærertettheten har blitt svekket i hele tidsperioden. Som vist nedenfor har dessuten bruken av assistenter økt på bekostning av lærerinnsats, noe som gir en svakere samlet lønnsutvikling for sektoren. Fram til 2004 var lokaler og skyss den utgiftsposten som viste sterkest reell vekst. Dette bildet er markert endret for Årsaken er at en i 2005 stedvis har hatt en markert endring i skolestrukturen, med nedlegging av skoler og samling av elevene i større enheter, noe som har gitt mindre utgifter til lokaler. Kommunens skyssutgifter har økt mindre enn besparelsen i lokalutgiftene 2. Den posten som har fått den sterkeste innstrammingen, er undervisningsmateriell. Det er særlig de to siste årene at reduksjonen her har vært spesielt sterk. Per 2005 ligger utgiftene til undervisningsmateriell per elev på 79 % av nivået i 2001, regnet i faste priser Elevtall Elevtallet i grunnskolen har vist sterk vekst helt siden Veksten har de siste årene vært avtakende. Økningen fra forrige til inneværende skoleår er på elever. Tabell 1. Elevtall grunnskole 2000/ / / / / /06 Barnetrinn Ungdomstrinn Grunnskolen i alt NB: Tallene i alt inkluderer spesialskoleelever hvor ikke alle er fordelt på trinn Elevtallet på barnetrinnet har stabilisert seg, her nådde en toppen i 2002/03. Ungdomstrinnet har fortsatt økende årskull. 1 Om én lærer underviser 25 elever i én time, gir dette 25 elevtimer og én undervisningstime for læreren. Økningen i antall timer på barnetrinnet ga flere undervisningstimer for læreren og flere elevtimer, men uten at antall elever blir endret av denne reformen. 2 Kommunene betaler bare normal passasjeravgift for skoleskyss, det er fylkeskommunene som betaler resten av de faktiske kostnadene.

8 Tabell 2. Elever i offentlige og private skoler samt spesialskoler 2000/ / / / / /06 Offentlige skoler Private skoler Spesialskoler Totalt Ordinære skoler: andel privat (%) 1,7 1,8 1,9 2,0 2,1 2,4 privat andel av samlet vekst 7,2 7,0 10,9 81,0 111,0 Ordinære skoler: alle unntatt rene spesialskoler. Merk at også ordinære skoler har elever som får spesialundervisning Antall elever i rene spesialskoler nådde toppen i 2002/2003, og er fortsatt synkende. Disse skolene er overveiende offentlige, det var 64 elever i private spesialskoler i 2005/06. De private skolene tar en stadig økende andel av elevmassen. Økningen for de private skolene fra 2004/05 til 2005/06 var alene like stor som den samlede økningene for årene fra 2000/01 til 2003/04. Etter hvert som samlet elevtallsvekst avtar og privatskolenes vekst tiltar, har en siste skoleår fått en situasjon hvor veksten i privatskolenes elevtall er sterkere enn veksten i det samlede elevtallet. Resultatet er at antall elever i de offentlige skolene nå reduseres samtidig som samlet elevtall fortsatt øker. I kapitlene nedenfor konsentrerer vi oss om det offentlige skoleverket. Det er kommunesektoren som står for driften av grunnskolene, bortsett fra for enkelte spesialskolers del Antall skoler Antall kommunale skoler er blitt gradvis redusert de senere årene. Resultatet er at en i gjennomsnitt får flere elever per skole. Antallet 1-10 skoler (skoler med både barne- og ungdomstrinn) viser en moderat økning, mens det er en kraftig reduksjon av antall rene barneskoler og rene ungdomsskoler. Tabell 3. Antall kommunale skoler 2000/ / / / / /06 Rene barneskoler Rene ungdomsskoler skoler Annen avgrensning Sum Kommunale, interkommunale og fylkeskommunale skoler Nesten 150 rene barneskoler er forsvunnet de siste fem årene. Noen er slått sammen med andre skoler, og noen er lagt ned. Landslaget for nærmiljøskolen hevder at til sammen 750 skoler er blitt borte siden endringen av inntektssystemet i Vi finner også en nedgang i antall rene ungdomsskoler, men langt fra så dramatisk som for barneskolene. Antallet i skoleåret 2003/04 var på linje med nivået i 2000/01, det er de tre siste årene vi har opplevd en entydig nedgang. Samtidig øker antall elever på ungdomstrinnet. 3 Samt for to statsskoler med ordinær undervisning med til sammen 29 elever. 4 ( ).

9 Tabell 4. Kommunale skoler etter elevtall Antall elever på skoler med elevtall Antall skoler med elevtall År < > 300 < > / / I den siste femårsperioden har antall elever som går på skoler med mer enn 300 elever økt med 17 %. Samtidig er antall elever på skoler med mindre enn 100 elever, eller med mellom elever, redusert med henholdsvis 9 % og 7 %. Utviklingen er i noen grad en effekt av endret bosettingsmønster, og ofte foretrekker foreldrene større enheter for å sikre faglig kompetanse og for å gi barna et større miljø. Samtidig er det i stor grad en økonomisk motivasjon bak kommunenes beslutninger om endret skolestruktur Årsverk Tabell 5. Årsverk, ordinære kommunale grunnskoler 2000/ / / / / /06 Undervisningsårsverk Assistenter Andre (adm. etc.) i alt Antall undervisningsårsverk i de kommunale grunnskolene har blitt redusert gjennom siste femårsperiode. Etter en svak økning fra 2000/01 til 2001/02 har årsverkinnsatsen sunket de to påfølgende skoleårene fram til 2003/04. Det kan nok i noen grad tilskrives endringer i undervisningsplikten ved skolepakke II, som fant sted samtidig som kommuneøkonomien ble strammet betydelig inn de samme årene. Etter en svak økning til 2004/05 fikk vi en ny reduksjon i inneværende skoleår. Økningen i timetallet på barnetrinnet som ble iverksatt dette skoleåret har m.a.o. ikke blitt møtt med tilsvarende økning i lærerressursene. Antall assistentårsverk har steget. Her har det vært en vekst hvert eneste år i perioden, og sterkest det siste året. Veksten i assistentårsverk fra 2004 til 2005 var nesten like stor som for de foregående fire årene samlet. Ser en undervisningsårsverk og assistentårsverk samlet, har assistentårsverkenes andel steget fra 8 % til 10 % de siste fem årene, og ordinære undervisningsårsverk har tilsvarende sunket fra 92 % til 90 %. Også administrative årsverk har vist en klar vekst gjennom hele perioden. Dette er dels kontorstillinger og dels administrative funksjoner utført av fagpersonale (rektor, inspektør, kontaktlærer, rådgiver etc.) Elever per lærerårsverk Det finnes flere mål for lærertetthet. Det som er lettest tilgjengelig og derfor mest brukt, selv om det har sine klare svakheter, er undervisningsårsverk per elev. Denne oppgis ofte inverst, som antall elever per undervisningsårsverk. Når antall elever per undervisningsårsverk øker, reduseres lærertettheten. Tabell 6. Elever per undervisningsårsverk, kommunale grunnskoler 2000/ / / / / /06 11,5 11,6 12,0 12,5 12,2 12,3

10 Bortsett fra en reduksjon fra 2003/04 til 2004/05 har antall elever per undervisningsårsverk økt hvert år siden Som vist i foregående avsnitt har denne svekkelsen i lærertettheten i noen grad vært møtt med økt bruk av assistenter. Det er flere grunner til at forholdstallet mellom antall undervisningsårsverk og antall elever kan være misvisende. For 2001/02 og 2002/03 ble tallene påvirket av at undervisningstiden per lærerårsverk ble endret, slik at den reelle lærertettheten utviklet seg bedre enn tabell 6 antyder. For 2004 og 2005 har derimot den reelle lærertettheten svekket seg mer enn tabellen antyder. Timetallet på barnetrinnet ble økt både for skoleåret 2003/04 og 2004/05. Antall elevtimer økte dermed mer enn antallet elever. Det var derfor behov for flere årsverk om lærertettheten i undervisningstimene skulle holde seg uendret. Den tilsynelatende forbedring tabellen antyder for 2004 var derfor fiktiv, og den reelle svekkelse i lærertetthet for 2005 var sterkere enn tallene antyder. Et bedre mål for faktisk lærertetthet får en ved å se på forholdet mellom antall undervisningstimer for lærerne (lærertimer) og antall elevtimer. Dette belyses i kapittel Gjennomsnittlig gruppestørrelse. Ressurssikring og forsvarlighetsstandard I Ot. prp. nr. 67 ( ) Om større lokal handlefridom i grunnopplæringa la Regjeringen fram forslag om endringer i opplæringsloven som skulle øke kommunenes og skolenes valgfrihet. Forslaget, som ble vedtatt i 2003, medførte at de lovfestede klassedelingsreglene ble opphevet. I dag har loven kun et krav om at gruppestørrelsen må være pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. Begrepene er fremdeles ikke mer presist definert, til tross for at Stortingets KUF-komité etterlyste en slik vurdering da lovendringen ble behandlet. Mindre elevgrupper og varierende inndelinger av elevene kan gi rom for bedre tilpasning av undervisningen. Det er derfor sannsynlig at skoler som velger å bruke ressurser på dette, gir bedre individuell oppfølging enn hvis gruppene var større. Om en derimot ønsker å øke gruppestørrelsen for å spare penger, vil effekten normalt bli motsatt. I rundskriv F fra Utdannings- og forskningsdepartementet vises det til at Stortinget, på eget initiativ, fattet følgende vedtak som må følges opp av fylkesmennene: Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordingen påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet. Til tross for dette ser vi av oppslag i media og henvendelser fra tillitsvalgte, at mange kommuner bruker lovendringen som en brekkstang for innsparing. I desember 2005 utarbeidet Utdanningsdirektoratet en liste over skoler som så ut til å ha for lav ressursbruk i forhold til Stortingets forutsetning om gruppestørrelse. Av i alt 86 skoler på denne listen oppga 44 % å ha rapportert inn feil tall til GSI. Slike forklaringer gis ofte når svak ressursinnsats påpekes. Dersom feilrapporteringen er så stor, hva med de skolene som ikke var på direktoratets 10 Ressursutvikling i grunnskolen

11 liste, og som hadde feilrapportert i motsatt retning? De har en ikke tall for. Derfor vet en ikke det reelle tallet på skoler som bryter Stortingets forutsetning om ressursbruk Mål for gruppestørrelse Gruppestørrelse er det antall elever som til enhver tid sitter foran en lærer. Denne måles ved antall undervisningstimer for elevene, sett i forhold til antall lærertimer brukt til undervisning. Lærertetthet målt ved gjennomsnittlig gruppestørrelse 5 vil normalt avvike fra lærertetthet målt ved elever per lærerårsverk. Dette gjelder særlig for utviklingen over tid. Dersom det skjer endringer i hvor stor del av lærernes samlede tid som skal brukes til aktiv undervisning (dvs. som ikke brukes til forberedelser, etterarbeid, kompetanseutvikling samt administrative gjøremål) vil læretettheten endres målt ved gjennomsnittlig gruppestørrelse, mens antall elever per lærerårsverk ikke endres. Endres timetallet for elevene, vil vi få tilsvarende endringer i gruppestørrelsen selv om antall lærerårsverk per elev er uendret. Utdanningsdirektoratet bruker to indikatorer for gjennomsnittlig gruppestørrelse. Gruppestørrelse 1 omfatter all undervisning. Det betyr at tilleggsundervisning gitt etter individuelle rettigheter, som spesialundervisning og særskilt morsmålsundervisning, er inkludert. I disse timene har imidlertid læreren gjerne færre elever i gruppen, og dermed blir den gjennomsnittlige gruppestørrelsen lavere enn den som ordinære elever møter. Gruppestørrelse 2 viser hvor mange elever det er i gruppen i ordinær undervisning, her er undervisning etter individuelle rettigheter trukket fra. Det er gruppestørrelse 2 direktoratet bruker for å kontrollere om Stortingets forutsetninger er oppfylt. Det er kun gruppestørrelse 1 som offentliggjøres i Utdanningsspeilet og nett-oppslagene til GSI, KOSTRA og Det disaggregerte tallmaterialet som ligger i GSIbasen inneholder imidlertid informasjon som gjør det mulig å generere gruppestørrelse 2. Det finnes situasjoner hvor ressurser brukt til spesialundervisning også kan komme ordinære elever til gode, og omvendt. Siden spesialundervisning og særskilt morsmålsundervisning anvender 20 % av lærerressursene men angår bare 2 % av elevene, vil gruppestørrelse 1 uansett gi et svært fortegnet bilde av den hverdagen elever flest opplever. Gruppestørrelse 2 gir et mer dekkende bilde av den normale skolehverdagen Gruppestørrelser i perioden 2000/01 til 2005/6 Figur 2 viser utviklingen i gjennomsnittlig gruppestørrelse de siste fem skoleårene. For alle årene siden 2000 har gjennomsnittlig gruppestørrelse økt kontinuerlig. Samlet for perioden har gruppestørrelse 1 økt med 5 %, og gruppestørrelse 2 med 6 %. Nivået for gruppestørrelse 1 ligger hele tiden godt under gruppestørrelse 2. Den faktiske situasjonen i klasserommene for 98 % av elevene ligger omlag tre elevtimer høyere per lærertime enn den publiserte gruppestørrelse 1. 5 Merk at lærertettheten er den inverse av gruppestørrelsen; økt gruppestørrelse gir redusert lærertetthet.

12 Figur 2. Gjennomsnittlig gruppestørrelse (elevtimer per lærertime) 18 Gruppestørrelse 1 Gruppestørrelse ,9 16,3 16,5 16,7 16,7 16, ,3 13,4 13,6 13,8 13,9 13, / / / / / /06 Gruppestørrelse 1: inkl. spesialundervisning og særskilt morsmålsundervisning. Gruppestørrelse 2: ordinær undervisning. Tallene i figur 2 er makrotall for landet som helhet. For å få et bilde av spredningen har vi sett på hvordan elever og skoler fordeler seg mellom fire definerte størrelseskategorier. Figur 3. Elever og skoler fordelt etter gruppestørrelse 2, skoleåret 2005/06 Skoler Elever 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% < 12 12, ,1-20 > Ressursutvikling i grunnskolen

13 63 % av skolene har en gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning på 17 elever eller færre siste skoleår. 39 % av elevene går på skoler med disse gruppestørrelsene. Det gjenspeiler en skolestruktur med forholdsvis mange skoler med få elever. De fleste elevene er imidlertid på skoler med større grupper. Mer enn hver femte elev får undervisning i grupper med flere enn 20 elever, og over 60 % av elevene sitter i grupper med over 17 elever. På 38 % av skolene er det i gjennomsnitt mer enn 17 elever i gruppene. Figur 4. Elever og skoler fordelt etter gruppestørrelse 2, skoleåret 2002/03 45 % Skoler Elever 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % < 12 12, ,1-20 > 20 Hvis vi sammenlikner tallene fra inneværende skoleår med skoleåret 2002/03, som var siste skoleåret før opplæringslovens klassedelingsregler ble opphevet, ser vi en klar utvikling. En større andel av elevene fikk det året undervisning i grupper med et gjennomsnittlig elevtall lavere enn 17, sammenliknet med siste skoleår (se figur 3 og 4). Mot 39 % for inneværende år, var andelen 47 % i 2002/03. Andelen skoler med gjennomsnittlig gruppestørrelse på over 17 elever var 31 % for 3 år siden, mot 38 % i dag. Samtlige mål viser entydig at gruppene har blitt større. Stortingets forutsetning om at opphevingen av klassedelingsreglene ikke skulle brukes som innsparing, er ikke respektert. Fremveksten av flere større skoler og nedleggelser av små skoler, er bl.a. en følge av strukturelle endringer i kommunikasjon og bosettingsmønster, og ikke utelukkende et signal om liten vilje til prioritering fra kommunenes side. Det er likevel mye penger å spare på denne strukturendringen, og det er viktig å ha kunnskap om konsekvensene, slik at man kan demme opp for eventuelle uønskede følger.

14 4. Elevenes timetall Forskrift til opplæringsloven omhandler fag- og timetallsfordelingen i skolen. 1-4 angir et minstetimetall for de ulike fagene altså et minimumsantall undervisningstimer hver elev har krav på. Opplæringslovens 2-3 annet ledd innebærer imidlertid at man på lokalt plan står fritt til å disponere timetallet innenfor henholdsvis småskoletrinnet og klassetrinnet. Det betyr at så lenge summen av timer på for eksempel småskoletrinnet er innenfor loven, kan man lokalt vurdere hvordan disse skal fordeles på 1., 2., 3. og 4. trinn. I 2002, 2004 og 2005 ble minstetimetallet økt gjennom endringer i forskriften. Tabell 7 viser utviklingen i minstetimetallet og det gjennomsnittlige antall faktiske undervisningstimer. Tallene gjelder småskoletrinnet, altså klasse, det er der minstetimetallet ble økt. Tabell 7. Utvikling i minstetimetall og faktisk timetall, barnetrinnet (1.-4. trinn) 2000/ / / / / /06 Minstetimetall Faktisk timetall, snitt Fra 2000/01 til 2005/06 økte minstetimetallet for trinn med 456 timer. Sammen med økningen bevilget Stortinget et tilskudd for å dekke det økte behovet for lærerressurser som man ventet ville følge med timetallsøkningen. Det gjennomsnittlige undervisningstimetallet har ligget noe over minstetimetallet. I 2000/01 lå gjennomsnittet 4,4 % over, mens det ligger 0,1 % over i dag. Elevenes faktiske timetall har altså ikke økt proporsjonalt med det vedtatte minstetimetall. Mens minstetimetallet økte med 15 % fra 2000/01 til 2005/06, økte det reelle undervisningstimetallet med 10 %. Midlene som fulgte med forskriftsendringen har ikke fullt ut blitt brukt til styrke elevenes undervisning. Skoler som kun fulgte minstekravet måtte øke antallet undervisningstimer, mens de skolene som allerede ga ekstra undervisning utover minstekravet, gradvis nedprioriterte denne ekstrasatsningen. Figur 5 viser andelen kommuner med hhv. flere timer enn lovens minimum, det samme antall timer som lovens minimum, og færre antall timer enn lovens minimum. 14 Ressursutvikling i grunnskolen

15 Figur 5. Kommuner fordelt etter avvik fra minstetimetallet Færre timer enn lovens minimum Det samme som lovens minimum Flere enn lovens minimum 59 % 60 % 74 % 48 % 23 % 20 % 40 % 61 % 52 % 37 % 4 % 37 % 3 % 18 % 8 % 12 % 16 % 28 % 2000/ / / / / /06 Det har vært en radikal endring i forholdet mellom minstetimetall og undervisningstimetall i kommunene. At 28 % av kommunene har et lavere undervisningstimetall enn forskriften angir, er oppsiktsvekkende. En mulig forklaring er at kommunene tolker bestemmelsen om fri disponering i en videre forstand enn det som er lovlig. På mindre 1-10 skoler kan det for eksempel være slik at skoleledelsen velger å fordele det totale undervisningstimetallet fra trinn, istedenfor kun innen hhv. småskole- og mellomtrinnet. Uansett tyder analysen på at det mangler et tilsyn som sørger for at kommunene overholder opplæringslovens forskrift. Andelen kommuner som ligger på minstetimetallsnivået, har økt på bekostning av andelen med et høyere undervisningstimetall enn forskriften krever. Flertallet av kommunene befinner seg nå på forskriftens minstenivå. Et resultat av dette er at forskjellen mellom kommunenes undervisningstimetall er i ferd med å utjevne seg. Mens det i 2002/03 var 74 % av kommunene som ga et timetall over minstenivå, er dette nå redusert til 20 % eller hver femte kommune. Figur 6 viser hvor mange overskytende timer disse kommunene tilbyr.

16 Figur 6. Kommuner som ligger over minstetimetallet, etter antall overskytende timer timer mer eller mer 9 % 6 % 4 % 1 % 1 % 1 % 2 % 5 % 22 % 24 % 16 % 69 % 70 % 80 % 97 % 94 % 99 % 2000/ / / / / /06 I 2005/06 gir 99 % av de kommunene som har høyere timetall enn lovens minimum et tillegg på mellom 1 og 200 flere timer over en firetrinnsperiode. Fra 2000/01 til 2005/06 ble antall kommuner som gir mer enn 200 timer utover minstetimetallet redusert fra 31 % til 1 %. Det har skjedd en utjevning mellom kommunene, og, etter all sannsynlighet, mellom de enkelte skolene, ved at ikke lovpålagte ressurser gradvis blir tatt bort. 5. Spesialundervisning 5.1. Lærertimer og elevtimer I St.meld. nr. 23 ( ): Om opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov ble det fremhevet at alle elever har rett til tilpasset opplæring, og at spesialundervisning som sådan skulle være forbeholdt de få. Fram til 2003/04 var det mulig å skille timer til deling av grupper og timer til spesialundervisning fra hverandre i GSI. Det ga en detaljert framstilling av ressurssituasjonen. I dag vet vi ikke nøyaktig hvordan timeressursene blir brukt, fordi den totale ressursinnsatsen til delingstimer og spesialundervisning registreres som timer til spesialundervisning. Delingstimer er en forutsetning for å kunne drive tilpasset opplæring, men i hvor stor grad det blir brukt ressurser på denne måten i dag, er blitt vanskelig å etterprøve. I mange tilfeller er det nok også slik at timer til spesialundervisning, fattet på bakgrunn av enkeltvedtak, kommer flere elever til gode, enten ved at man samler flere elever i en form for spesialgruppe, eller at man setter inn en ekstra lærerressurs i de ordinære elevgruppene. 16 Ressursutvikling i grunnskolen

17 I dette kapitlet ser vi nærmere på spesialundervisningen. Tallene omfatter spesialundervisning i ordinære grunnskoler, samt undervisning i rene spesialskoler. Figur 7. Timer til spesialundervisning per elev på barne- og ungdomstrinn Barnetrinn Ungdomstrinn 14,5 13,9 14,5 13,6 13,4 13,4 9,6 9,5 9,5 9,2 9,1 9,1 2000/ / / / / /06 I løpet av de siste 5 årene har vært en nedgang i lærertimer til spesialundervisning per elev på 5 % på barnetrinnet, og drøye 7 % på ungdomstrinnet. Andelene er regnet i forhold til alle elever, også de som ikke mottar spesialundervisning. Skyldes nedgangen at det har blitt vanskeligere å få innvilget spesialundervisning, eller har behovet blitt mindre? Det er lite som tilsier at behovet skulle være redusert, ikke minst når vi vet at elevtallet på ungdomstrinnet har økt.

18 Figur 8. Timer til spesialundervisning per elev med spesialundervisning Barnetrinn Ungd.trinn 153,6 140,7 141,3 138,4 136,2 84,3 88,1 84,7 84,4 81,6 2000/ / / / / /06 Figur 8 viser ressursbruken i forhold til de elevene som faktisk har spesialundervisning. For skoleåret 2001/02 mangler vi data, men fra 2000/01 til 2002/03 var det en relativt markant økning i antall timer til spesialundervisning per elev på ungdomstrinnet. Når det gjelder hele 5-årsperioden, er det en klar og jevn nedgang både på barne- og ungdomstrinnet. Det blir altså gitt færre lærertimer til spesialundervisning for hver elev med slike timer. Da er det interessant å se hvor mange spesialundervisningstimer hver elev får. Tabell 8. Antall elever etter omfang av spesialundervisning År timer timer > 360 timer Sum elever 2000/ /02 Ingen opplysninger tilgjengelig 2002/ / / / Tabell 8 viser en klar tendens til at antall elever med få spesialundervisningstimer synker, mens antall elever med mange slike timer øker. Tendensen er den samme helt fra tidlig på 1990-tallet. 6 Det gis altså færre timer til spesialundervisning, både i forhold til det totale elevtallet, og i forhold til antall elever som får undervisningen. Samtidig ser vi at antall elever som får et større antall timer øker på bekostning av antall elever som får et mindre antall timer. Det peker i retning av at hver spesialundervisningstime avholdes for flere elever av gangen. 6 Tilstandsrapport for Utdanningssektoren 2002 (Læringssenteret 2003). 18 Ressursutvikling i grunnskolen

19 5.2. Tidsressurs til byrdefull arbeidssituasjon Tidsressursen til byrdefull arbeidssituasjon er det samme man tidligere kalte konverteringsressursen. Den er avtalefestet gjennom Særavtale om leseplikter og tidsressurser 7, og gis i form av nedslagstimer. Beregning av ressursen skjer på grunnlag av det totale antall lærertimer som går til spesialundervisning, særskilt norskopplæring, morsmålsundervisning, tospråklig opplæring, samisk og finsk. Tidsressursen som løses ut gjør det mulig å redusere undervisningsplikten til personale med en byrdefull arbeidssituasjon. Tall fra GSI viser at ressursbruken knyttet til byrdefull arbeidssituasjon har gått ned. For å finne bakgrunnen for dette, har vi sett på skolenes innrapporterte tidsressurs og det samlede antall årstimer som legges til grunn for beregningen av ressursen. Deretter beregnet vi, på skolenivå, hvor stor ressurs en har krav på etter særavtalen, og sammenliknet med den innrapporterte. Tabell 9 gir tallene for skoleårene 2000/01 og 2005/06. Tabell 9. Grunnlag for og innrapportert nivå for byrdefullhetsressursen Grunnlag for Innrapportert Beregnet i hht. Manglende År byrdefullhetsressurs byrdefullhetsressurs særavtale byrdefullhetsressurs Tabell 9 viser at beregningsgrunnlaget, altså timer til spesialundervisning o.l., har økt. Likevel har antall innrapporterte timer til nedslag i undervisningsplikten (byrdefullhetsressursen) gått ned. På makronivå viste det seg at hele 70 % av skolene rapporterte inn en lavere tidsressurs enn særavtalen angir, til sammen om lag årstimer. Vi har forutsatt at timer utover påkrevd minstetall hos én skole ikke avregnes mot manglende timetall hos en annen 8. Hvordan henger det sammen at en økning i beregningsgrunnlaget gir en lavere tidsressurs? Det finnes flere mulige forklaringer: 1) Kommunene holder tilbake ressurser; 2) timene brukes til andre formål; 3) timene brukes til nedslag for byrdefullt arbeid, men er ført under andre poster. Det er vanskelig å etterprøve de to førstnevnte, men vi utelukker ikke at det skjer. Både enkeltbestemmelser i særavtalen og GSI-veiledningen åpner for at timer til nedslag for byrdefull arbeidssituasjon kan føres i flere felt i GSI-rapporten. Dette gjelder når sosialpedagogiske tjenester/rådgivning og administrative ressurser er av en slik art at byrdefullhetsressurs skal genereres av aktiviteter under disse kategoriene. Økningen i årstimer til administrasjon, rådgivning og sosialpedagogiske tjenester er imidlertid beskjeden, og ligger langt under den innrapporterte nedgang i innrapportert byrdefullhetsressurs. Dette tyder på at bestemmelsene i særavtalen ikke fullt ut følges opp lokalt. 7 Fra 1. mai 2006 erstattet av ny særavtale for undervisningspersonalet i kommunal og fylkeskommunal grunnopplæring, 6a. Beregningsmetoden i den nye avtalen er endret i forhold til beskrivelsen ovenfor. 8 Dette er årsaken til at summert tall for manglende skoleressurs (kolonne fem) blir større enn differansen mellom kolonne 4 og 3. Noen skoler har differanse motsatt vei.

20 6. Ressursnivået før og nå 6.1. Fra øremerking til rammetilskudd I løpet av de siste 20 årene har det skjedd store endringer med hensyn til hvordan den enkelte grunnskole har vært tildelt ressurser. Før innføringen av nytt inntektssystem for kommunesektoren i 1986 var alle grunnskoler sikret statstilskudd til et minste antall lærertimer, hvor det tas hensyn til spesialundervisning og delingstimer. Fra en slik øremerket tildeling står vi nå tilbake med et system hvor det hovedsakelig er opplæringslovens forskrift om undervisningstimetallet etter årstrinn, skoleverkets særavtaler og lærernes lesepliktavtale, som angir minimumsgrensen for tildeling av lærerressurser til den enkelte skole. I dette perspektivet er det interessant å undersøke om ressursnivået i dag ville ha vært høyere dersom det tidligere øremerkede regelverket ble lagt til grunn. Vi har sett på ungdomsskoler med mer enn 90 elever, dvs. skoler hvor svakt elevgrunnlag ikke er den viktigste årsak til ressurstildelingen per elev. 9 Figur 9 viser skoler hvor omfanget av ordinære lærertimer er lavere i dag enn det ville vært etter 1985-regelverket 10, fordelt etter hvor omfattende ressursnedgangen er. Figur 9. Skoler med mindre ressurser enn 1985-regelverket ville krevd, andel av alle skoler 0-10 % 10,1-15% 15,1-20% 20,1% eller mer 33,6 % 18,2 % 14,4 % 13,3 % Det viser seg at 80 % av skolene har færre lærerårsverk til ordinær undervisning med dagens regelverk, enn de ville hatt etter gammelt tildelingssystem. Ved nesten halvparten av skolene er reduksjonen mer enn 10 %. Undersøkelsen viser at skolene har fått vesentlig mindre ressurser til undervisning i ordinære elevgrupper (altså undervisning som ikke er knyttet til særskilte vedtak eller lovhjemler). På tross av dette tilfredsstiller alle disse skolene Stortingets forutsetning om minimum lærerressurs som ble fastsatt ved oppheving av regler om klassedeling i Denne lærerressursen er imidlertid mye lavere enn den skolene var sikret etter reglene i Årsaken til at vi kun undersøkte ungdomstrinnet, er at det ikke er gjennomført timetallsendringer her. Det gjør det mulig å sammenlikne ressursnivået direkte. 10 Rundskriv F-3/85 fra Kirke- og undervisningsdepartementet. 20 Ressursutvikling i grunnskolen

21 Dette viser hvilke konsekvenser det har hatt for skoleverket at statlige regler som sikrer kvalitet og likeverdige tilbud har blitt opphevet. Når skolene får mindre ressurser til å tilpasse den ordinære opplæringen, øker omfanget av spesialundervisning etter enkeltvedtak. Dette er i strid med politisk fastsatte mål for skolen. Utviklingen setter dessuten KS arbeid for å fjerne alle sentrale ressursbegrensninger for skolen i perspektiv Politiske løfter om bedret lærertetthet I Regjeringserklæringen 11 heter det i kapitlet om 13-årig grunnopplæring (s. 45): Regjeringen vil prioritere økt lærertetthet. Vi vil sørge for at elevene på barnetrinnet får flere timer og mer undervisning. ( ) Økt lærertetthet skal gi rom for bedre oppfølging av den enkelte elev, og ingen kontaktlærer skal ha ansvar for mer enn 15 elever. Økt timetall på barnetrinnet vil i seg selv øke antall lærerårsverk per elev, siden en slik økning krever flere lærere (mer undervisning) for det samme elevtallet. Målet om økt lærertetthet gjelder imidlertid generelt, også der det ikke er noen timetallsvekst. Presiseringen om bedre oppfølging av den enkelte elev henspeiler på økt lærertetthet i selve undervisningen, per undervisningstime. Dette er konkretisert (Regjeringserklæringen s. 47) med et krav om at Kontaktlærere skal ikke ha ansvar for mer enn 15 elever i grunnskolen. Det framgår imidlertid klart av sammenhengen at en ser kravet om maks 15 elever per kontaktlærer som et ledd i et bredere mål om økt lærertetthet i selve undervisningssituasjonen Ulike tolkning av kravet om økt lærertetthet Ikke alle lærere er kontaktlærere i dag. Det kan de godt bli, ved rene administrative tilpasninger, uten at det i seg selv endrer noe på faktisk lærertetthet. Tar en alle ordinære kommunale grunnskoler (dvs. ikke rene spesialskoler, der er lærertettheten allerede i dag på et høyt nivå), deler antall elever på antall lærerårsverk, finner de skolene som kommer høyere enn 15, og regner ut hvor mange flere årsverk disse skolene trenger for å nå 15-grensen, blir svaret at det trengs 80 nye årsverk. Svaret blir enda lavere om en tillater at deltidsansatte lærere blir kontaktlærere. Som sagt vil en slik formalistisk tilpasning ikke tilfredsstille regjeringserklæringens krav om at en ønsker en reell økning i lærertettheten, økt faglig oppfølging etc. Regjeringserklæringens krav må ses i forhold til faktiske undervisningsgrupper, dvs. det gjennomsnittlige forholdet mellom undervisningstimer for lærere og for elever. Det innebærer at en ser på lærertettheten i selve undervisningssituasjonen, slik den måles ved gjennomsnittlig gruppestørrelse. En rekke skoler har en gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 (som inkluderer spesialundervisning) på mer enn 15 elever. Landssnittet er på 13,9. For hver av disse skolene kan det regnes ut hvor mye en må øke antall lærerårsverk med for å komme ned til gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 på 15 elever for disse skolene. Regnet på denne måten vil det trengs nye årsverk. 11 Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk venstreparti og Senterpartiet , Soria Moria 13. oktober 2005.

22 En vel så rimelig tolkning vil være å relatere kravet om 15 elever per kontaktlærer til det gamle klassebegrepet. Kravet er oppfylt dersom klassestørrelsen etter de gamle reglene er på minst 15. Når Utdanningsdirektoratet gir retningslinjer til fylkesmennene om hvordan de skal overvåke om kommunene oppfyller Stortingets krav om at endringen i klassedelingsreglene ikke skal benyttes innsparende, bruker en gruppestørrelsen i ordinær undervisning, gruppestørrelse 2. Landssnittet for denne gruppestørrelsen er rundt 17 elever per lærer. Regner en tilsvarende her, dvs. beregner hvor mye hver skole må øke antallet lærerårsverk for å få maksimal gruppestørrelse 2 ned til 15, vil det trengs nye årsverk på landsbasis. En rettfram analogi til det gamle klassebegrepet er etter vår mening den mest rimelige tolkningen av regjeringserklæringens intensjon. Det innebærer at det vil være behov for nye lærerårsverk Økt timetall på barnetrinnet Regjeringserklæringens varslede økning i timetallet på barnetrinnet er ikke konkretisert, verken i omfang eller tidsplan. Økningen høsten 2005 var på 4 uketimer per trinn, og ble generert av den forrige regjeringen. Samlet økning under den forrige regjeringen var på 12 timer per trinn. Ut fra dette er det vanskelig å tolke erklæringen svakere enn at en ny økning på 4 uketimer per trinn for årstrinn bør være et minimumsanslag. Baserer en seg på den samlede gjennomsnittlige gruppestørrelse som i dag, og samme gjennomsnittlige undervisningsplikt, vil en slik timetallsvekst generere et behov for 3000 årsverk på landsnivå. Ovennevnte anslag gjelder netto tilvekstbehov for antall lærerårsverk. I tillegg kommer behovet for å erstatte lærere som går ut av yrket. Dagens aldersstruktur gjør at en vil få økende avgangsfrekvens framover. En forsiktig framregning basert på dagens aldersstruktur og pensjoneringsatferd (inkl. uføretrygding) tilsier et nyrekrutteringsbehov i grunnskolen på omlag årsverk de nærmeste fire årene. Det er først når bruttorekrutteringen overstiger dette nyansettelsesbehovet at en vil ivareta de løftene regjeringserklæringen har nedfelt om økt læretetthet og økte timetall Utfordringer Grunnskolen står overfor store utfordringer framover. Elevtallsveksten de senere årene har ikke blitt fulgt opp av tilsvarende økning i ressurstilgangen. Resultatet er svekket lærertetthet. Som vist i figur 2 er dette en utvikling som fortsetter. Den ressursveksten som har funnet sted de siste årene har ikke vært nok til å finansiere økningen i timetallet på barnetrinnet. Resultatet er at gruppestørrelsen øker, det blir flere elever per lærer i den enkelte undervisningstime. Uforsvarlig svak kommuneøkonomi er en vesentlig årsak bak denne utviklingen. Særlig fram til 2003 førte staten en bevisst politikk for underfinansiering av kommunesektoren, med ressurskrise i tjenesteproduksjonen som resultat. For 2004 og 2005 ble dette bildet noe bedret, ved at stortingsflertallet bevilget mer penger enn regjeringen hadde foreslått. Resultatet ble uansett ikke bedre enn at svekkelsen i lærertettheten fortsatte. 22 Ressursutvikling i grunnskolen

23 Grunnskole er en lovpålagt tjeneste. Så lenge det fantes klare statlige retningslinjer for klassestørrelse o.l. var det begrenset hvor mye kommunene kunne kutte i skolebudsjettene, selv når kommuneøkonomien gikk i underbalanse. Oppheving av disse begrensningene er mye av forklaringen på at skolesektoren i liten grad er blitt tilgodesett når kommunene fikk noe bedre rammevilkår i 2004 og Regjeringsskiftet høsten 2005 medførte økte rammer til kommunesektoren for Det ble lovet at dette skulle være en begynnelse på en flerårig opptrappingsplan for sektoren. Like fullt viser utvalgsundersøkelser at skolene ikke har fått flere lærerressurser i 2006 sammenliknet med fjoråret 12. Samtidig hevder kommunene at en rent beløpsmessig bruker noe mer penger på skole enn tidligere. Det samme vises i regnskapstallene for 1. kvartal 2006, hvor utgiftene til grunnskole skal ha økt reelt med 3,5 % fra tilsvarende periode året før 13. Tallene tyder på at en har prioritert utgifter av engangskarakter, f.eks. på vedlikeholdssiden, og vært forsiktige med å legge opp til et mer varig økning i selve undervisningskostnadene. En slik holdning er forståelig. Kommunene har opplevd mange år med alvorlig underfinansiering, og føler naturlig nok en viss skepsis overfor løfter om framtidig opptrapping av kommuneøkonomien. Da bør en unngå å bruke pengene slik at en øker det framtidige utgiftsnivået før en ser om de gode løftene innfris. Det viser seg at en slik skepsis har vært begrunnet. I kommuneproposisjonen for legger regjeringen opp til en vekst i kommuneøkonomien for 2007 som bare marginalt overstiger behovsveksten p.g.a. befolkningsendringer (flere elever og flere pleietrengende eldre), samtidig som en forventer at kommunene selv skal finansiere en stor del av NAVreformen 15, øke vedlikeholdet og styrke pleie- og sosialsektoren med 2000 årsverk. Såvel Utdanningsforbundet som KS har påpekt at dette ikke går i hop. En fortsetter m.a.o. den forrige regjeringens linje med en klar underfinansiering av kommunesektoren. Opptrappingen ble av ett års varighet, og må anses opphevet fra 2007 av. I de nærmeste årene vil elevtallene for grunnskolen flate ut. Gitt de perspektivene en nå ser, må en forvente at kommunene vil være restriktive til en økning av lærerressursene med mindre de pålegges noe annet. Skal Regjeringserklæringens mål om økt lærertetthet innfris, vil det kreve egne tiltak. Slike tiltak kunne f.eks. være å gjeninnføre en øvre grense for gruppe- eller klassestørrelse. Uten særlige tiltak vil det neppe lykkes å reversere de senere års gradvise svekkelse av ressurssituasjonen i grunnskolen. 12 KS hadde i januar en rundspørring blant kommunene om budsjettene for NRK hadde i april en undersøkelse blant skolerektorer om deres ressurssituasjon sammenliknet med fjoråret. Begge viste at de færreste skolene hadde økt lærerressursene. I KS-undersøkelsen ble det likevel hevdet at en brukte mer penger på skole. 13 Pressemelding fra KRD St.prp. nr. 61 ( ). Proposisjonens opplegg for 2007 ble godtatt av Stortinget i møte Ny arbeids- og velferdsforvaltning, en samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten.