Kvinnherad kommune Møteinnkalling

Transkript

1 Kvinnherad kommune Møteinnkalling Utvalg: Kontrollutvalet Møtestad: Samfunnskroken, Kvinnherad rådhus Dato: Tidspunkt: 10:00 Dersom nokon av medlemmene ikkje kan møte og må melde forfall, vert dei bedne om å gjere dette så tidleg som råd er ved å ringa til Roald Breistein tlf / eller til Hogne Haktorson, tlf / , Til varamedlemar er denne innkallinga å sjå på som ei orientering. Dersom det vert aktuelt at varamedlemar må møta, vil det bli gjeve nærmare beskjed. Det er planlagt at Hogne Haktorson møter frå sekretariatet, på dette møtet. Hege Lægreid Røssland kontrollutvalsleiar Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein seniorrådgjevar Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Kopi: Vararepresentantar til kontrollutvalet Ordførar Revisor Rådmann Side1

2 Saksliste Utvalgssaksnr PS 27/14 PS 28/14 PS 29/14 PS 30/14 PS 31/14 Innhold Lukket Arkivsaksnr Godkjenning av innkalling og sakliste Godkjenning av protokoll frå forrige møte Rapport etter forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustader Selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS - Invitasjon til deltaking Meldingar 2014/ /380 RS 13/14 Utdrag frå protokoll kommunestyremøte /40 RS 14/14 RS 15/14 Rekneskapsoversyn kontrollutvalet sitt budsjettområde pr. mai 2014 Informasjon om evaluering av kontrollutval og sekretariat 2014/ /385 RS 16/14 Tertialrapport nr /47 PS 32/14 Gjennomgang av møteprotokollar 2014/48 PS 33/14 Eventuelt Side2

3 PS27/14Godkjenningavinnkallingogsakliste PS28/14Godkjenningavprotokollfråforrigemøte Side3

4 Kvinnherad kommune Sekretariat for kontrollutvalet Arkivsak: 217 Arkivnr: 2014/57-29 Sakshandsamar: Kari Marie Nygard Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet i Kvinnherad kommune 29/ Rapport etter forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustader Bakgrunn for saka: I formannskapsmøte vart notat om «Gjennomgang av avlyst anbodskonkurranse omsorgsbustader» drøfta. Anbodskonkurransen var då avlyst, og det vart drøfta korleis ein skulle gå fram vidare for å få etablert omsorgsbustader. Det vart bestemt at saka skulle sendast over til kontrollutvalet. Det er ikkje ført noko om dette i protokollen frå møte , men ordførar har sendt slik mail til kontrollutvalet v/sekretariatet: «Det er rett at det ikkje står noko i protokollen om at saka skal til kontrollutvalet. Det skal den etter drøfting i formannskapet 05.des. var det eit klart signal frå formannskapet om at saka skulle ha ein gjennomgang og då av kontrollutvalet.» I sitt møte tok såleis kontrollutvalet opp sak om «Gjennomgang av avlyst anbodskonkurranse omsorgsbustader». Det var ikkje gjeve signal om kva føremål og problemstillingar kontrollutvalet skulle sjå på, så saka vart drøfta ut frå framlagde opplysningar. Det vart og drøfta om Deloitte var habil til å utføra arbeid med gjennomgang av saka. Dei hadde opplyst at dei var revisor for eit firma som var tilbydar i anbodskonkurransen, men som ikkje vart godkjent som tilbydar, og heller ikkje klaga på denne avgjerda. Konklusjonen vart at Deloitte var habile. Det vart gjort slikt vedtak i kontrollutvalet : 1. «Valg av revisor: Kontrollutvalet meiner Deloitte er habil til å utføra gjennomgangen av sak om anbodskonkurranse omsorgsbustader for kontrollutvalet. Kontrollutvalet ber om at Deloitte legg fram prosjektplan for arbeidet med frist 10 dagar frå møtedato. 2. Prosjektplan vert å senda ut på mail til utvalsmedlemmane til uttale. 3. Utvalsleiar i samråd med sekretariatet får fullmakt til å endeleg godkjenna prosjektplanen før oppstart av prosjektet.» Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: kari.nygard@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. Side4

5 Side 2/4 Av prosjektplanene som vart godkjent av utvalet går det fram at føremål og problemstillingar skulle vera: «Føremålet med prosjektet vil vere å undersøke og vurdere om regelverket for offentlege anskaffingar er følgd når det gjeld anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustader i Kvinnherad kommune. Med bakgrunn i føremålet med prosjektet er det formulert følgjande problemstillingar: 1. Har utlysing og evaluering av anbodskonkurransen blitt gjennomført i samsvar med regelverket? a. Er anskaffinga tilstrekkeleg godt førebudd? b. Er konkurransegrunnlaget føremålstenleg og utarbeidd i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? c. Har anbodsopninga blitt gjennomført i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? d. Er anbodsevalueringa gjennomført på ein føreseieleg måte, med likebehandling av leverandørar? e. Er anbodsevalueringa tilstrekkeleg dokumentert? f. I kva grad er forvaltningslova sine krav til habilitet følgd i førebuinga og gjennomføringa av anbodskonkurransen? 2. I kva grad er klagehandsaminga handtert i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? 3. I kva grad er konkurransen avlyst i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? 4. I kva grad har Kvinnherad kommune system og rutinar som bidrar til å sikre at anskaffingar blir gjennomført i samsvar med regelverket?» Prosjektet er avgrensa til å ha fokus på gjennomføring av den konkrete anbodskonkurransen av leige av omsorgsbustader. Drøfting: Deloitte har nå utført arbeid med forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustader. Revisjonsrapport er levert og ligg ved. Rådmannen sin uttale til rapporten følgjer som vedlegg 1. Deloitte har nytta dokumentanalyse og intervju som metodar for å få fram informasjon som skal ligga til grunn for gjennomgangen. Etter sekretariatet si vurdering har Deloitte levert ein god rapport som er i samsvar med kontrollutvalet si bestilling. Rapporten er grundig, og det vert på ein tilfredstillande måte skildra kva kommunen bør ha fokus på når det gjeld vidare arbeid med anskaffingar og anbodsinnhenting. Sekretariatet har m.a. merka seg dette i samandraget i rapporten: «Etter revisjonen si vurdering er ikkje anskaffinga godt nok førebudd av Kvinnherad kommune, og kunngjeringsteksten og konkurransegrunnlaget har fleire manglar. Det er også gjort ei rekke feil i gjennomføringa av konkurransen.» Vidare går det fram av samandraget i rapporten at Deloitte kjem med desse tilrådingane, jf. også pkt. 6, Tilrådingar: «Forvaltningsrevisjonen syner at det er gjennomført fleire feil i anskaffinga av omsorgsbustader i Kvinnherad kommune. Revisjonen meiner at kommunen må sikre at førebuing og gjennomføringa av anbods-konkurransar skjer i samsvar med relevante føresegner i anskaffingsregelverket. Revisjonen vil difor tilrå at Kvinnherad kommune: 1. Sikrar at offentlege anskaffingar er tilstrekkeleg førebudd og at det er gjort ei tilstrekkeleg vurdering av kva delar av anskaffingsregelverket som gjeld. 2. Sikrar at det går klart fram av kunngjering og konkurransegrunnlag kva type kontrakt og type anskaffing det er snakk om og kva delar av regelverket som gjeld. Side5

6 Side 3/4 3. Sikrar at det blir involvert tilstrekkeleg med innkjøpsfagleg kompetanse ved førebuing og gjennomføring av anbodskonkurransar. 4. Sikrar at det blir ført anskaffingsprotokoll for anskaffingar over kr Sikrar at alle klagar i anskaffingssaker får ei forsvarleg klagehandsaming. 6. Sikrar at eventuelle avvisingar av leverandørar blir tilstrekkeleg grunngjeve. 7. Gjennomgår kommunen sine system og rutinar for offentlege anskaffingar og sikrar at desse er tilstrekkeleg kjent og nytta i organisasjonen. 8. Sikrar at folkevalde har tilstrekkeleg kunnskap om kva tilfelle det vil vere naudsynt å be om å få vurdert sin habilitet.» Konklusjon: Rapporten konkluderer med at det er ei rekke tiltak som snarast må sikrast, for at førebuing og gjennomføring av anbodskonkurransar kan gjennomførast i tråd med relevante føresegner i anskaffingsregelverket. Deloitte tilrår i 8 punkt kva Kvinnherad kommune må syta for når det gjeld liknande i framtidige prosjekt. Forslag til innstilling byggjer m.a. på desse tilrådingane. Sekretariatet meiner kontrollutvalet i tillegg bør tilrå at kommunestyret ber rådmann om å følgja opp tilrådingane. Det bør gjerast tilråding om å setja ein frist på å melda tilbake til kommunestyret og kontrollutvalet om kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvar for iverksettinga. Forslag til innstilling Kommunestyret merkar seg at forvaltningsrevisjonen syner at det er gjennomført fleire feil i anskaffinga av omsorgsbustader i Kvinnherad kommune. Kommunestyret meiner at kommunen må sikre at førebuing og gjennomføringa av anbodskonkurransar skjer i samsvar med relevante føresegner i anskaffingsregelverket. På bakgrunn av dette ber kommunestyret rådmann syta for å sikre at: 1. Offentlege anskaffingar er tilstrekkeleg førebudd og at det er gjort ei tilstrekkeleg vurdering av kva delar av anskaffingsregelverket som gjeld. 2. Det går klart fram av kunngjering og konkurransegrunnlag kva type kontrakt og type anskaffing det er snakk om og kva delar av regelverket som gjeld. 3. Det vert involvert tilstrekkeleg med innkjøpsfagleg kompetanse ved førebuing og gjennomføring av anbodskonkurransar. 4. Det blir ført anskaffingsprotokoll for anskaffingar over kr Alle klagar i anskaffingssaker får ei forsvarleg klagehandsaming. 6. Eventuelle avvisingar av leverandørar blir tilstrekkeleg grunngjeve. 7. Kommunen gjennomgår sine system og rutinar for offentlege anskaffingar og sikrar at desse er tilstrekkeleg kjent og nytta i organisasjonen. 8. Folkevalde har tilstrekkeleg kunnskap om kva tilfelle det vil vera naudsynt å be om å få vurdert sin habilitet. Kommunestyret ber om at det innan vert lagt fram ein handlingsplan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane frå rapporten, når tiltak skal setjast i verk og kven som skal ha ansvar for iverksettinga. Side6

7 Side 4/4 Hogne Haktorson kontrollsjef Kari Marie Nygard seniorrådgjevar Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg: Rapport etter forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustader Side7

8 Kontrollutvalet i Kvinnherad kommune v/ sekretariatet Deloitte Damsgårdsveien 135 Postboks 6013 Postterminalen 5892 Bergen Tel: Fax: OVERSENDING RAPPORT I samsvar med bestilling frå kontrollutvalet i Kvinnherad kommune oversender Deloitte rapport frå forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustadar. Med venleg helsing Deloitte AS Stein Ove Songstad Partner Rapport: Forvaltningsrevisjon Kvinnherad kommune. Anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustadar Side8

9 Forvaltningsrevisjon Kvinnherad kommune Forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustadar Audit & Advisory Juni 2014 Side9

10 Samandrag På oppdrag frå kontrollutvalet i Kvinnherad kommune har Deloitte gjennomført ein forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustadar i Kvinnherad kommune. Undersøkinga er gjennomført i perioden mars 2014 juni Revisjonskriteria som er lagt til grunn for revisjonen sine vurderingar går fram av kapittel 3, medan faktagrunnlaget blir presentert i kapittel fire. Revisjonen sine vurderingar går fram av kapittel fem i rapporten. Høyringsuttale frå rådmann er vedlagt (vedlegg 1). I dette samandraget gir vi ei oppsummering av rapporten sine vurderingar og tilrådingar. Temaet for forvaltningsrevisjonen Kvinnherad kommune lyste ut ein avtale om leige av omsorgsbustadar. Det var tre tilbydarar som leverte tilbod og to av desse blei vurdert til å oppfylle kvalifikasjonskrava. Etter tildeling av oppdraget har begge tilbydarane levert klage i samband med konkurransegjennomføringa, og Kvinnherad kommune sendte likelydande brev til tilbydarane der begge tilboda blei avviste og konkurransen avlyst. I denne forvaltningsrevisjonen har revisjonen undersøkt og vurdert om regelverket for offentlege anskaffingar er følgd i anbodskonkurransen. Revisjonen har gjennomgått dokumentasjon frå Kvinnherad kommune og gjennomført intervju med til saman åtte personar. Gjennomgang av revisjonen sine vurderingar Problemstilling 1: Har utlysing og evaluering av anbodskonkurransen blitt gjennomført i samsvar med regelverket? Revisjonen si vurdering: Etter revisjonen si vurdering er ikkje anskaffinga godt nok førebudd av Kvinnherad kommune, og kunngjeringsteksten og konkurransegrunnlaget har fleire manglar. Det er også gjort ei rekke feil i gjennomføringa av konkurransen. Feila er av ein slik karakter at kommunen etter revisjonen si vurdering var pliktig til å avlyse konkurransen allereie før tilboda blei innlevert. Det ikkje klart fram av kunngjeringa og konkurransegrunnlaget kva type anskaffing det er snakk om, og dermed kva delar av regelverket som er gjeldande for konkurransen. Val av kategoriar i kunngjeringa er etter revisjonen si vurdering ikkje treffande, og anskaffinga si art er ikkje tilstrekkeleg skildra. Mellom anna går det ikkje fram noko informasjon om brukargruppa til omsorgsbustadane i konkurransegrunnlaget. Det er også sett generelle vilkår som ikkje er tilstrekkeleg presise og avgrensa. Kvinnherad kommune har heller ikkje kunngjort særlege krav til anbodsopninga eller definert vedståingsfrist. 2 Side10

11 Ved offentlege anskaffingar er det plikt til å føre protokoll. For anskaffingar over kr skal protokollen mellom anna skal innehalde alle vesentlege tilhøve og viktige avgjersler som er av betydning for konkurransen. Kvinnherad kommune har ikkje ført ein anbodsprotokoll for anskaffinga eller i tilstrekkeleg grad dokumentert sentrale vurderingar og avgjersler på anna måte. Dette er ikkje i samsvar med regelverket, og gjer det også vanskeleg for revisjonen å ta stilling til kommunen sine konkrete vurderingar på ulike tidspunkt i prosessen. Ved anbodsopninga skal leverandørane vurderast opp mot dei kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav som er stilt. Undersøkinga viser at kommunen ved anbodsopninga vurderte at både Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar hadde tilstrekkelege kvalifikasjonar og kunne gjennomføre oppdraget, trass i at administrasjonen opplevde at ikkje alle kvalifikasjonskrava var tilstrekkeleg oppfylte. Kravet til føreseielegheit og likehandsaming i anbodskonkurransar, som medfører at leverandørar som ikkje oppfyller krav som er stilt til leverandørane skal avvisast, er etter revisjonen si vurdering derfor ikkje oppfylt. Når det gjeld tilbodsevalueringa har kommunen etter revisjonen si vurdering utført vektinga av tildelingskriteriet «pris» på ein riktig måte. Når det gjeld vektinga for tildelingskriteriet «plassering» stiller revisjonen spørsmål ved om poengskalaen frå null til tre er for avgrensa til å få frem relevante forskjellar i tilboda. Kvinnherad kommune har ikkje dokumentert kva som ligg til grunn for poenggjevinga til desse momenta. Vidare viser undersøkinga at administrasjonen ved evalueringa av tilboda har lagt vekt på omsynet til brukargruppa som bustadane var tiltenkt. Slik tildelingskriteria er utforma, hadde kommunen ikkje høve til å vektlegge desse forholda. Anskaffingsprosedyren som er valt i kunngjeringa er eitt-trinns forhandling. Etter revisjonen si vurdering har likevel ikkje tilbydarane i konkurransen fått mogelegheit til å gjennomføre ei reell forhandling i samsvar med regelverket. Ein fast representant og eit varamedlem i Kvinnherad Vekstbedrift AS sitt styre er også medlem av formannskapet i kommunen. Den faste styrerepresentanten var med på å fremje forslag om å endre tildelingskriteria i anbodsgrunnlaget. Vararepresentanten i Kvinnherad Vekstbedrift AS var med på å røyste fram det nye forslaget. Under føresetnad om at politikarane kjende til at det var aktuelt for Kvinnherad vekstbedrift å starte med utleigeverksemd, burde desse to politikarane etter revisjonen si vurdering bedt om å få eigen habilitet vurdert av formannskapet. Problemstilling 2: I kva grad er klagehandsaminga handtert i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? Revisjonen si vurdering: Både Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar leverte klage innan fristen. I tillegg har Kvinnherad vekstbedrift levert ei utvida klage etter klagefristen. Det er revisjonen si vurdering at klagene frå Kvinnherad vekstbedrift er handsama på ein forsvarleg måte, isolert sett. Klagen frå Trygge bustadar er, så langt revisjonen kan sjå, ikkje realitetshandsama av kommunen. Dette er ikkje i tråd med krava til klagehandsaming. 3 Side11

12 Problemstilling 3: I kva grad er konkurransen avlyst i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? Revisjonen si vurdering: Kommunen har etter revisjonen si vurdering allereie frå starten av gjort fleire vesentlege feil i konkurransen, og var derfor pliktig til å avlyse konkurransen allereie før tilboda blei innlevert. Ser ein bort frå dette, hadde kommunen grunnlag for å totalforkaste tilboda ved første gangs vurdering av kvalifikasjonskrava under anbodsopninga, men dette blei ikkje gjort. Revisjonen meiner også at det isolert sett var grunnlag for å totalforkaste tilboda (avvise begge leverandørane) også etter avgjerda om tildeling, men som følgje av uklar grunngjeving frå kommunen stiller revisjonen spørsmål ved om kommunen har avvist leverandørane på riktig grunnlag. I breva der leverandørane blir avvist og konkurransen avlyst, har ikkje kommunen gitt heimlar for avvisinga, og det går heller ikkje klart fram om avvisinga er grunngjeve i manglande dokumentasjon eller manglande oppfylling av kvalifikasjonskrava. Vidare er revisjonen av den oppfatninga at grunngjevinga i all hovudsak manglar opplysningar om dei faktiske forholda som avvisingane knyter seg til, og at grunngjevinga ikkje gir leverandørene tilstrekkelig informasjon til å vurdere om det er grunnlag for å klage på avvisinga. Problemstilling 4: I kva grad har Kvinnherad kommune system og rutinar som bidrar til å sikre at anskaffingar blir gjennomført i samsvar med regelverket? Revisjonen si vurdering: Når det gjeld den konkrete anskaffinga av leige av omsorgsbustadar har ikkje Kvinnherad kommune hatt tilstrekkeleg system og rutinar til å sikre at anskaffinga har blitt gjennomført i samsvar med regelverket. Innkjøpsreglementet som gjeld for Kvinnherad kommune har ikkje vore følgd i anbodskonkurransen av leige av omsorgsbustadar, noko som tyder på at innkjøpsreglementet ikkje er implementert i organisasjonen. Revisjonen meiner gjennomgangen av denne konkrete anskaffinga viser at kommunen har eit forbetringspotensial når det gjeld å sikre at tilstrekkeleg innkjøpsfagleg kompetanse er involvert på rett tid i anskaffingsprosessane. 4 Side12

13 Revisjonen sine tilrådingar: Forvaltningsrevisjonen syner at det er gjennomført fleire feil i anskaffinga av omsorgsbustader i Kvinnherad kommune. Revisjonen meiner at kommunen må sikre at førebuing og gjennomføringa av anbodskonkurransar skjer i samsvar med relevante føresegner i anskaffingsregelverket. Revisjonen vil difor tilrå at Kvinnherad kommune: 1. Sikrar at offentlege anskaffingar er tilstrekkeleg førebudd og at det er gjort ei tilstrekkeleg vurdering av kva delar av anskaffingsregelverket som gjeld. 2. Sikrar at det går klart fram av kunngjering og konkurransegrunnlag kva type kontrakt og type anskaffing det er snakk om og kva delar av regelverket som gjeld. 3. Sikrar at det blir involvert tilstrekkeleg med innkjøpsfagleg kompetanse ved førebuing og gjennomføring av anbodskonkurransar. 4. Sikrar at det blir ført anskaffingsprotokoll for anskaffingar over kr Sikrar at alle klagar i anskaffingssaker får ei forsvarleg klagehandsaming. 6. Sikrar at eventuelle avvisingar av leverandørar blir tilstrekkeleg grunngjeve. 7. Gjennomgår kommunen sine system og rutinar for offentlege anskaffingar og sikrar at desse er tilstrekkeleg kjent og nytta i organisasjonen. 8. Sikrar at folkevalde har tilstrekkeleg kunnskap om kva tilfelle det vil vere naudsynt å be om å få vurdert sin habilitet. 5 Side13

14 Innhald Samandrag Innleiing Føremål og problemstillingar Avgrensing Metode Dokumentanalyse Intervju Verifiseringsprosesser Revisjonskriterium Regelverket om offentlege anskaffingar Forskrift om investeringstilskot til omsorgsbustadar frå Husbanken Kvinnherad kommune sitt innkjøpsreglement Data Anskaffing av leige av omsorgsbustadar i Kvinnherad kommune Utviding av Omstun og vedtak om anbodskonkurranse Gjennomføring av anbodskonkurransen Klagehandsaming og avlysing av konkurransen Vurdering Innleiing Om planlagt samarbeid mellom Kvinnherad kommune og Trygge bustadar (før vedtak om anbodskonkurranse) Førebuing og utlysing av anbodskonkurranse Vidare gjennomføring av konkurransen I kva grad er klagehandsaminga handtert i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? I kva grad er konkurransen avlyst i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? I kva grad har Kvinnherad kommune system og rutinar som bidrar til å sikre at anskaffingar blir gjennomført i samsvar med regelverket? Tilrådingar Vedlegg 1: Høyringsuttale Vedlegg 2: Oversikt over sentrale dokument og litteratur Side14

15 1. Innleiing Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustadar i Kvinnherad kommune. Prosjektet vart bestilt av kontrollutvalet i Kvinnherad kommune, i e-post frå sekretær for kontrollutvalet , og er gjennomført i tidsrommet mars til juni Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet har vore å undersøke og vurdere om regelverket for offentlege anskaffingar er følgd når det gjeld anbodskonkurranse om leige av omsorgsbustadar i Kvinnherad kommune. Følgjande problemstillingar er undersøkt: 1. Har utlysing og evaluering av anbodskonkurransen blitt gjennomført i samsvar med regelverket? a. Er anskaffinga tilstrekkeleg godt førebudd? b. Er konkurransegrunnlaget føremålstenleg og utarbeidd i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? c. Har anbodsopninga blitt gjennomført i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? d. Er anbodsevalueringa gjennomført på ein føreseieleg måte, med likehandsaming av leverandørar? e. Er anbodsevalueringa tilstrekkelig dokumentert? f. I kva grad er forvaltingslova sine krav til habilitet følgd i førebuinga og gjennomføringa av anbodskonkurransen? 2. I kva grad er klagehandsaminga handtert i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? 3. I kva grad er konkurransen avlyst i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? 4. I kva grad har Kvinnherad kommune system og rutinar som bidrar til å sikre at anskaffingar blir gjennomført i samsvar med regelverket? 1.2 Avgrensing Prosjektet er avgrensa til gjennomføring av den konkrete anbodskonkurransen av leige av omsorgsbustadar. 7 Side15

16 2. Metode Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 2.1 Dokumentanalyse Revisjonen har gjenomgått dokument knytt til anbodskonkurransen som er sendt over av Kvinnherad kommune. 2.2 Intervju Revisjonen har gjennomført intervju med administrative tilsette i Kvinnherad kommune som har vore involvert i den konkrete anbodskonkurransen, i tillegg til rådmannen. Revisjonen har også gjennomført intervju med representantar frå to av selskapa som har vore tilbydar i konkurransen (Trygge bustadar AS og Kvinnherad vekstbedrift AS). Revisjonen har også gjennomført telefonintervju med ein styrerepresentant for Kvinnherad vekstbedrift som også er medlem av formannskapet i Kvinnherad kommune. Revisjonen har til saman intervjua åtte personar. 2.3 Verifiseringsprosesser Referat frå intervju er verifisert av intervjupersonane, og det er informasjon frå verifiserte intervju som er nytta i rapporten. 1 Faktadelen i rapporten er sendt til kommunen ved rådmannen for verifisering og høyring i samsvar med prosedyren som er avtalt mellom Deloitte og kommunen. Høyringsuttale frå kommunen vil bli lagt ved den endelege rapporten. 1 Representantane frå Kvinnherad vekstbedrift har i etterkant av intervjuet informert revisjonen om at dei ønskjer å trekke sitt referat. Revisjonen har derfor ikkje vektlagt informasjon frå dette intervjuet i rapporten. 8 Side16

17 3. Revisjonskriterium Revisjonskriterium er dei krav og forventningar som forvaltningsrevisjonsobjektet er vurdert opp mot. Kriteria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon. 3.1 Regelverket om offentlege anskaffingar Kvinnherad kommune er omfatta av Lov og Forskrift om offentlige anskaffelser. Dei aktuelle reglane går ikkje alltid direkte fram av lov eller forskrift, og må derfor tolkast. Sentrale rettskilder er forarbeider, teori og praksis. Utover dei vanlege rettskildene, kan særleg praksis frå Klageorganet for offentlige anskaffelser (KOFA) og departementet sin rettleiar til reglane om offentlige anskaffingar 2 nemnast. Lov og forskrift om offentlege anskaffingar gjeld som hovudregel alle kontraktar om levering av varer, tenester eller utføring av bygge- og anleggsarbeider, når oppdragsgjevaren er omfatta av regelverket, jf. lov og forskrift om offentlege anskaffingar 3 og 1-3 (1). Lov om offentlige anskaffelser 3 inneheld i hovudsak overordna reglar og reglar knytt til søksmål, medan forskrift om offentlige anskaffelser 4 inneheld detaljerte reglar for gjennomføring av anskaffingar. Grunnleggande krav til anskaffingsprosessen er gjeve i lova 5 og forskrifta 3-1. Dei grunnleggande krava kan både gi sjølvstendig grunnlag for rettigheiter og plikter og tene som tolkingsmoment ved tolking av andre føresegner i regelverkerket. Forskrifta er delt inn i fleire delar, der del I, II og III er dei mest sentrale. Del I inneheld alminnelege reglar og gjeld alle anskaffingar etter forskrifta. Ved anskaffingar under kroner kan anskaffinga følgje berre del I. Ved anskaffingar over kroner, men under dei såkalla terskelverdiane, kan anskaffinga følgje del I og II, medan anskaffingar over terskelverdiane følgjer del I og del III. Det er likevel fleire unntak frå disse reglane. Eit av unntaka er knytt til avtalar om erverv eller leige av fast eigedom (sjå 3.1.3, under). Terskelverdiane blir regulerte med jamne mellomrom. Per i dag er terskelverdiane for varer og tenester 1,6 millionar kroner og 40 millionar kroner for bygg- og anleggsarbeider. Anskaffingar etter del II må lysast ut nasjonalt på Doffin. Anskaffingar etter del III må lysast ut i EU på TED. For anskaffingar etter del I gjeld det i utgangspunktet ikkje krav om utlysing, men det grunnleggande kravet om konkurranse gjeld Ansaffelsesregelverket sitt føremål og grunnleggande krav Føremålet med anskaffingsregelverket fremgår av anskaffingslova 1: 2 P.t. Nærings og Fiskeridepartementet. 3 LOV : Lov om offentlige anskaffelser. Nærings og fiskeridepartementet. 4 FOR : Forskrift om offentlige anskaffelser. Nærings og fiskeridepartementet. 9 Side17

18 «Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likehandsaming. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.» I omgrepet «forretningsmessighet» ligg det at oppdragsgjevar til ein kvar tid skal vurdere korleis ein kan oppnå eit mest mogeleg fordelaktig innkjøp. Vidare inneheld omgrepet ein standard om at ein skal opptre profesjonelt og ikkje skal kunne ta utanforliggande omsyn i prosessen. Kravet til «forretningsmessighet» gjeld gjennom heile anskaffingsprosessen, frå avgjerda om å starte ei anskaffing til tildeling av kontrakt. 5 For å sikre at føremålet med anskaffingsreglane blir oppnådd, fastsett lova og forskrifta, fleire grunnleggande krav til anskaffingsprosessen. Dei grunnleggande krava i i LOA 5 og FOA 3-1 kan oppsummerast som følgjar: - Konkurranse sentralt for å sikre effektiv resursbruk. - God forretningsskikk oppdragsgjevar skal opptre profesjonelt. - Likehandsaming og ikkje diskriminering leverandørane skal konkurrerer på like vilkår, få same informasjon og like mogelegheiter. Leverandørar skal ikkje handsamast forskjellig grunnlag av nasjonalitet, lokal tilhøyre, venskap, eller anna. - Føreseielegheit leverandørane skal ha mogelegheit til å forutse og innrette seg etter korleis anskaffinngsprosessen vil bli gjennomført og kva som vil vere sentralt for oppdragsgjevar når vedkommande tildelar kontrakt. - GjennomsiktigheIt og etterprøvbarheit det offentlege sine anskaffingar skal skje gjennom opne prosessar og desse prosessane skal dokumenterast. Det skal i ettertid vere mogeleg å ettergå denne dokumentasjonen for å undersøke om anskaffingsprosessen har foregått i samsvar med anskaffingsregelverket. - Forholdsmessigheit Anskaffinga skal stå i forhold til anskaffinga sin verdi. Det stillast mindre krav til små anskaffingar enn til store. Kravet har til dømes betyding for kor strengt dei øvrige grunnleggande krava skal tolkast Nærmare om særskilte krav Krav til dokumentasjon Det går fram av forskrift om offentlege anskaffingar 3-2 at oppdragsgjevar skal føre protokoll for anskaffingar med verdi over kroner ekskludert mva. Føremålet med plikta til å føre protokoll, er å gjere det mogleg i ettertid å kontrollere at konkurransen har vore gjennomført i samsvar med regelverket. Dette går også fram av forskrifta 3-1, 7.ledd: «Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet.» Anskaffingsprotokollen skal førast fortløpande gjennom heile konkurransen. Det går fram av forskrifta 3-2, 2. ledd at «Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger 5 NOU 1997: 21 kap. 21 Til 1 10 Side18

19 gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4.». Oppdragsgjevar er ikkje forplikta til å bruke slike skjema så lenge det sytast for at dei etterspurde opplysningane er med i anskaffingsprotokollen. Mellom anna skal protokollen beskrive; anskaffinga og prosedyre for anskaffinga, deltakarar og eventuelle avvisingar, grunngjeving for val av leverandør, og andre vesenteige forhold. Slike vesentlege forhold kan vere inhabilitet, om oppdragsgjevar har gjort avklaringar med leverandørar, om det gjennomførast møter med enkelte leverandørar, og om vedståingsfristen er forlenga. 6 Krav til kunngjeringa Verken anskaffingsforskrifta del II eller anskaffingslova inneheld nærmare reglar om kva kunngjeringa skal innehalde, og både for anskaffingar etter lova (i tilfelle der desse vert kunngjorde frivillig) og etter forskrifta del II er det dei grunnleggande krava som vil vere førande. Dette gjeld særleg kravet til føreseielegheit og gjennomsiktigheit. Krava for frivillige kunngjeringar for anskaffingar som følgjer lova og kunngjeringar etter del II er likevel ikkje nødvendigvis samanfallande. For anskaffingar etter forskrifta del III, gjeld direktivet sitt bilag VII A. Der er det gjeve detaljerte krav til innhaldet i kunngjeringa. Desse krava kan ikkje direkte overførast til anskaffingar som følgjer andre reglar, men dei kan likevel gi informasjon om kva som bør vere med. Som utgangspunkt må kunngjeringa innehalde tilstrekkelege opplysningar til at potensielle leverandørar kan få eit inntrykk av anskaffinga sin karakter og ut frå dette vurdere om det vil vere interessant å delta i konkurransen. 7 Sentralt i så måte er: - kategori, CPV-referanse - skildring av anskaffinga - anskaffinga sitt omfang - kven som er oppdragsgjevar - kvalifikasjonskrav sentrale og avgjerande krav - tildelingskriterium Krav til konkurransegrunnlag I planleggingsfasen skal oppdragsgjevar klarlegge alle forhold av betyding for gjennomføring av anskaffinga, jf. kravet om god forretningsskikk i lov om offentlege anskaffingar 5. Ein sentral del av anskaffingsprosedyra er konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlaget er det dokumentet oppdragsgjevar skal utarbeide som rettleiing og informasjon til leverandørane, og angir rammene for gjennomføring av konkurransen. Eit utfyllande konkurransegrunnlag er viktig for å sikre dei grunnleggjande krava i LOA 5. For anskaffingar som berre følgjer lova og som er av ein betydeleg storleik, inneber dei grunnleggjande krava etterprøvbarheit, likehandsaming, føreseielegheit, m.v.- at det bør utarbeidast eit skriftleg konkurransegrunnlag. For anskaffingar etter forskrifta del II er det ikkje eit absolutt krav om at det må utarbeidast konkurransegrunnlag i tillegg til kunngjeringa, jf. anskaffingsforskrifa 8-1. Tilsvarande må gjelde for anskaffingar etter lova der desse vert kunngjort. 6 For meir om krava til anskaffingsprotokollen, sjå Offentlige anskaffelser, Dragsten s Offentlige anskaffelser. Dragsten, 2013, s Side19

20 Sjølv om det ikkje gjeld eit absolutt krav om utarbeiding av konkurransegrunnlag, vil kunngjeringa i praksis sjeldan kunne utarbeidast tilstrekkeleg utfyllande til at dei grunnleggande krava i anskaffingsregelverket er oppfylt. I samsvar med dette fastsett forskrifta del II 8-1 om utarbeiding av konkurransegrunnlag at dersom vilkår for konkurransen ikkje kan skildrast tilstrekkeleg utfyllande i kunngjeringa, skal oppdragsgjevar utarbeide eit konkurransegrunnlag. Det går vidare fram at konkurransegrunnlaget skal innehalde ein tilstrekkeleg og fullstendig skildring av følgjande: a) «hva som skal anskaffes. Dersom det kan gis tilbud på deler av oppdraget eller med alternative frister, skal dette opplyses, b) hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt og hvordan konkurransen skal gjennomføres, herunder kriterier for tildeling av kontrakt, c) hvordan tilbudene og eventuelle vedlegg skal utformes, endelig frist for mottak av tilbud (dag og klokkeslett), adgang til alternative tilbud, krav til opplysninger om bruk av underentrepriser, samt muligheten for å ta forbehold, og d) hvilke alminnelige eller spesielle kontraktsbetingelser som gjelder for oppdraget.» Av dei grunnleggande krava er det også utleia eit klarheitskrav. Konkurransegrunnlaget skal vere klart og utvetydig utforma. Krav til kvalifikasjonskrav Forskrifta stiller vidare krav om at oppdragsgjevar skal stille krav om at leverandørar legg fram skatteattest og HMS-erklæring (jf. 8-7 og 8-8). I konkurransegrunnlaget kan oppdragsgjevar også stille minimumskrav til leverandørene, slik det går fram av forskrifta 8-4 om kvalifikasjonskrav: (1) «Oppdragsgiver kan stille minimumskrav til leverandørene, herunder til leverandørenes tekniske kvalifikasjoner og finansielle og økonomiske stilling. (2) Kravene skal sikre at leverandørene er egnet til å kunne oppfylle kontraktsforpliktelsene og skal stå i forhold til den ytelse som skal leveres. (3) Kravene skal ikke diskriminere leverandørene på grunnlag av nasjonal eller lokal tilhørighet.» Av forskrifta 8-5 går det fram at krav til leverandørane sine kvalifikasjonar i hovudsak skal gå fram av kunngjeringa. Det går også fram at kunngjeringa også skal opplyse om krav til dokumentasjon av at krava som blir stilt til leverandørane er oppfylte. Krav til vedståingsfrist Krav om fastsetting av vedståingsfrist går fram av forskrifta 10-2: «(1) Oppdragsgiver skal fastsette en vedståelsesfrist, som angir den tiden tilbudene er bindende. Fristen skal angis med dato og klokkeslett. Den bør ikke settes lengre enn det som er nødvendig av hensyn til behandlingen av tilbudene. (2) Dersom ikke annet fremgår av konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen, utløper vedståelsesfristen kl , 30 dager etter tilbudsfristens utløp.» Krav til tilbodsopning Krav til tilbodsopninga går fram av forskrifta 11-7: (1) «Rettidig levert tilbud skal åpnes på det tidspunkt og sted som er angitt i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. (2) Åpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver.» 12 Side20

21 Oppdragsgjevar har også høve til å be leverandør ettersende naudsynte attestar. Følgjande går fram av forskrifta 12-3 om ettersending av dokument: «Dersom en eller flere leverandører ikke har levert HMS-egenerklæring, skatteattest eller offentlig tilgjengelig dokumentasjon av at krav til leverandøren er oppfylt, kan oppdragsgiver fastsette en kort tilleggsfrist for ettersending av disse dokumentene. Tilleggsfristen skal gjelde tilsvarende overfor alle deltakerne i konkurransen, og oppdragsgiver skal ikke vurdere de innkomne tilbudene før tilleggsfristen er utløpt.» I tillegg går det fram av forskrifta 12-4 at oppdragsgjevar kan «anmode om at fremlagte attester og dokumenter vedrørende krav til leverandøren suppleres eller utdypes.» Krav til avvising av leverandørar/tilbod Forskrifta 11-1 viser til at oppdragsgjevar ved val av leverandør og tildeling av kontraktar først skal vurdere kvalifikasjonskrava og deretter gjere ei vurdering opp mot tildelingskriteria: «Etter at kvalifikasjonene til de leverandører som ikke er avvist er vurdert i samsvar med reglene i 8-4 (kvalifikasjonskrav) til 8-8 (HMS-egenerklæring), skal kontrakt tildeles på grunnlag av kriterier fastlagt etter 13-2 (kriterier for valg av tilbud).» Av forskrifta (1. ledd) går det fram i kva tilfelle ein leverandør skal avvisast «på grunn av forhold ved leverandøren». Eit av kriteria (bokstav a) er at oppdragsgjevar skal avvise leverandører som «ikke oppfyller krav som er satt til leverandørens deltakelse i konkurransen, med forbehold av 12-3 (tilleggsfrist for ettersending av dokumenter).» Av forskrifta (1. ledd) går det fram i kva tilfelle ein leverandør skal avvisast «på grunn av forhold ved tilbodet». Eit av kriteria (bokstav e) er at oppdragsgjevar skal avvise tilbod der «det inneholder vesentlige avvik fra kravspesifikasjonene i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget [ ]». Det følgjer av at oppdragsgjevar snarast mogleg skal ta stilling til spørsmålet om avvisning, og at leverandørar som blir avvist skal informerast i samsvar med om oppdragsgjevars grunngjevingsplikt. Denne plikta til å grunngje avvisinga blir ytterlegare presisert i 11-14, der følgjande går fram: «1. Oppdragsgiver skal i samsvar med 13-3 (meddelelse om kontraktstildeling og karensperiode før inngåelse av kontrakt) annet ledd gi berørte leverandører en begrunnelse for tildeling av kontrakt eller rammeavtale. Oppdragsgiver skal i begrunnelsen opplyse navnet på den som fikk kontrakten eller rammeavtalen og gi en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier. 2. Oppdragsgiver skal snarest mulig gi skriftlig melding med en kort begrunnelse dersom: a) en leverandør blir avvist, jf (avvisning på grunn av forhold ved leverandøren), b) en forespørsel om å delta i konkurransen blir forkastet der oppdragsgiver har satt en øvre grense for antall deltakere, jf. 8-6 (deltakelse i konkurranse hvor det settes en grense for antall deltagere), c) et tilbud blir avvist, jf (avvisning på grunn av forhold ved tilbudet), d) konkurransen avlyses, jf (avlysing av konkurransen og totalforkastelse), eller e) det ikke blir etablert en dynamisk innkjøpsordning som kunngjort.» Krav til gjennomføring av konkurranse med forhandling For anskaffingar etter forskrifta del II er konkurranse med forhandling tillate, men ved anskaffingar som følgjer forskrifta del III er konkurranse med forhandling i utgangspunktet ikkje tillate, jf. 5-1 og For anskaffingar som følgjer lova, er det ikkje gitt særskilte reglar om konkurranseform. 13 Side21

22 Krav til gjennomføring av konkurranse med forhandling etter del II går fram av forskrifta 11-8: (1) «Konkurranse med forhandling kan forløpe i flere faser for å redusere det antall tilbud som det skal forhandles om. En eventuell reduksjon skal skje på bakgrunn av de oppgitte tildelingskriterier. En første reduksjon kan skje i forkant av forhandlingene. I den avsluttende fase skal det likevel være igjen et tilstrekkelig antall tilbud som kan sikre reell konkurranse. (2) Det er adgang til å forhandle om endringer eller suppleringer av alle sider ved tilbudene, så som forretningsmessige vilkår, pris og tekniske spesifikasjoner. Dersom forhandlinger fører til endring av en leverandørs tilbud, skal endringene dokumenteres skriftlig. (3) Forhandlingene skal skje i samsvar med de alminnelige regler i 3-1, herunder kravene til likehandsaming og god forretningsskikk, samt reglene om taushetsplikt i 3-6. Oppdragsgiver skal særlig sørge for at det ikke gis opplysninger om innholdet i øvrige deltageres tilbud eller som kan stille noen leverandører bedre enn andre.» Der konkurranse med forhandling er tillate etter forskrifta del III, er det gitt liknande reglar i Krav til val av leverandør Følgjande går fram av forskrifta 13-2 når det gjeld kriterium for val av tilbod etter forskrifta del II: (1) «Tildelingen skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det mest økonomisk fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. (2) Dersom tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice, teknisk bistand, eller tid for levering eller ferdigstillelse. Alle kriterier som vil bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Der oppdragsgiver på forhånd har bestemt seg for prioriteringen eller vektingen av kriteriene skal dette angis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget.» Følgjande krav går fram av forskrifta 13-3 når det gjeld meddeling om kontraktstildeling og karensperiode før inngåing av kontrakt: «1. Oppdragsgiver skal meddele sin beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt eller rammeavtale til alle berørte leverandører i rimelig tid før kontrakten eller rammeavtalen inngås. 2. Meddelelsen skal være skriftlig og gis samtidig til alle berørte leverandører. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget etter (oppdragsgivers begrunnelsesplikt) første ledd, og opplyse om karensperioden. [ ]» For anskaffingar etter del III, er liknande reglar gitt i 22-2 og Krav til klagehandsaming Oppdragsgjevar skal foreta ei realitetshandsaming av klagene oppdragsgjevar får, og ha ei forsvarleg sakshandsaming av klagene, jf. kravet til god forretningsskikk i anskaffingsregelverket. Mellom anna skal eventuelle klager vere behandla før kontraktsinngåinga. 8 Dette er fordi retten til å klage skal vere reell. 8 Jf. Klagenemdas saker 2005/18 (Kongsberg Airport Systems) premiss 33 og 2008/31 (Nordland Taxi) premiss Side22

23 Dei grunnleggjande krava i anskaffingslova 5, mellom anna krava til at vilkåra for vurdering og tildeling av kontrakten kan etterprøvast, gjennomsiktigheit og god forretningsskikk, tilseier at det skal utformast dokumentasjon av klagehandsaminga som viser at det har vore gjort ei forsvarleg klagehandsaming. I dette ligger det at det også må dokumenterast kvifor klagen ikkje har blitt tatt til følgje. Dette tilseier at det også må gjevast ei kort utgreiing for utfallet av klagehandsaminga overfor klagar. 9 Krav til avlysing av anbodskonkurranse Oppdragsgjevar kan avlyse konkurransen dersom det føreligg sakleg grunn. Dette framgår av forskrifta del II 13-1 og del III 22-1: «(1) Oppdragsgiver kan avlyse konkurransen med øyeblikkelig virkning dersom det foreligger en saklig grunn. (2) Oppdragsgiver kan forkaste alle tilbudene dersom resultatet av konkurransen gir saklig grunn for det. (3) Leverandørene skal informeres i samsvar med [/20-16] (oppdragsgivers begrunnelsesplikt) om beslutninger om ikke å inngå kontrakt om et oppdrag som har vært kunngjort eller å gjennomføre anskaffelsesprosedyren på nytt.» Manglande konkurranse kan mellom anna vere sakleg grunn. Har oppdragsgjevar tatt avgjerd om å avlyse konkurransen, skal oppdragsgjevar informere leverandørane om dette. Avgjerda skal grunngjevast, jf. forskriftens del II 13-1 (3) (sjå over) og (2) (d) der det går fram at oppdragsgjevar snarast mogleg skal gi skriftleg melding med kort grunngjeving dersom konkurransen vert avlyst. Tilsvarende reglar gjeld etter forskrifta del III. Krav knytt til habilitet Det følgjer av føremålsparagrafen i anskaffingslova 1 at regelverket for offentlege anskaffingar skal bidra til at det offentlege opptrer med stor integritet, slik at ålmenta har tillit til at offentlege anskaffingar skjer på ein føremålstenleg måte. Det er derfor viktig at personane som arbeider med gjennomføringa av anskaffinga ikkje har bindingar til leverandørane som kan føre til at det kan reisast tvil om at anskaffinga er basert på forretningsmessige vilkår. Av forskrifta 3-7, følgjer det at forvaltningslova sine føresegner knytt til habilitet gjeld for anskaffingar som er omfatta av forskrifta: Ved behandling av saker som omfattes av denne forskrift, gjelder reglene om habilitet i forvaltningsloven 6 til 10 og lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) 40 nr. 3. Der forvaltningsloven ikke direkte kommer til anvendelse, gjelder reglene i forvaltningsloven 6 til 10 tilsvarende. Ein tilsett eller folkevald i kommunen er inhabil dersom det føreligg omstende som er eigna til å svekke tiltrua til at ho eller han er upartisk i høve til ei konkret sak. 10 Dersom ein tilsett eller folkevald er inhabil i ei sak, inneber dette at ho eller han ikkje kan ta del i handsaming, tilrettelegging av grunnlaget og/eller treffe avgjerd av saka, jf. forvaltningslova 6 (1). Inhabilitet i handsaminga eller avgjerda i ei sak oppstår «automatisk» mellom anna dersom ein sjølv, nær familie eller ei verksemd der ein er styremedlem eller har ei leiiande stilling, er part i saka. Ei av følgjene av desse reglane er at ingen kommunalt tilsette eller folkevalde som er kan handtere saker som gjeld selskapet dei er styremedlem i. 9 Offentlige anskaffelser, Dragsten s Hovudreglane om inhabilitet går fram av forvaltningslova (fvl.) kapittel Side23

24 I tillegg til å verta «automatisk inhabil» i samsvar med føresegnene over, kan vedkomande vera inhabil dersom det føreligg andre «særeigne forhold» som er eigna til å svekke tilliten til at vedkomande er upartisk. Dette kan til dømes skje ved at vedtaket i saka vil kunne føra til særleg fordel, tap eller ulempe for vedkomande eller nokon med ei nær, personleg tilknyting til vedkomande. 11 Det at det vert reist spørsmål om ein person sin habilitet er likevel ikkje grunn god nok til at personen bør eller kan bli vurdert som inhabil i handsaminga av ei sak. I hovudsak gjeld same reglar for inhabilitet for folkevalde som for tilsette i kommunen. I kollegiale organ, som dei folkevalde organa, er det organet som skal treffe avgjerda om inhabilitet, utan at medlemen sjølv tek del i handsaminga. 12 Det er eit krav om at ein i god tid skal seie ifrå om tilhøve som gjer eller kan gjere ein ugild i handsaming av ei sak, og før saka vert handsama bør vara kallast inn til å møte og delta ved avgjerda. Dersom habiliteten til ein folkevald vert vurdert, er det plikt til å protokollere avgjerda og lovheimelen som vert nytta Særleg om forholdet mellom leigeavtaler og bygg- og anleggskontraktar Det går fram av anskaffingsforskrifta 1-3 at kontraktar om erverv eller leige, utan omsyn til finansieringsform, av jord, eksisterande bygningar eller anna fast eigedom, eller om rettigheiter til slik eigedom, ikkje er omfatta av anskaffingsforskrifta. Unntaket omfattar etter ordlyden berre eksisterande bygningar, men KOFA har i fleire saker lagt til grunn at unntaket også kan omfatte ikkje-eksisterande bygningar, sjå til dømes KOFA-sak 2010/150. Sjølv om leigeavtalar er unntatt frå forskrifta, vil anskaffingslova og dei grunnleggande krava gjelde, jf. KOFA 2007/124. Dersom ein leigeavtale gjer det naudsynt å gjere større ombygningar av eksisterande bygg eller gjeld leige av ikkje-eksisterande bygg, må det vurderast om leigeavtalen etter anskaffingsreglane er ein bygg- og anleggskontakt som vil vere omfatta av forskrifta. Leigeavtalen må da utlysast som ein bygg- og anleggskontakt. Departementet omtalar problemstillinga i rettleiaren til offentlege anskaffingar under punkt 4.4: «Bygge- og anleggskontrakt eller leiekontrakt? Kontrakter om erverv eller leie av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom er unntatt fra forskriften, jf. 1-3 annet ledd bokstav b. For nærmere informasjon om unntaket vises det til kapittel 2. En problemstilling som kan oppstå er om avtaler hvor utleier først skal oppføre en bygning, eller gjøre vesentlige bygge- og anleggsarbeider etter at leieavtalen er inngått, er en reell leieavtale eller en bygge- og anleggskontrakt. Spørsmålet må avgjøres etter en helhetsvurdering hvor et viktig spørsmål er formålet med kontrakten og om formålet gjenspeiles i kontraktsbestemmelsene. Faren for omgåelse av regelverket bør her tillegges stor vekt. Sentrale momenter i denne totalvurderingen er: Oppdragsgivers påvirkning på byggearbeidene. Hvis oppdragsgiver har stor grad av påvirkning på arbeidet trekker dette i retning av at det er en bygge- og anleggskontrakt. Hvem som har risikoen for byggekostnadene, og fordeling av annen type risiko. Hvis leiesummen er fastsatt ut fra stipulerte kostnader og leverandøren må bære 11 Med «nær, personleg tilknyting» viser ein til familie, sambuarar og andre som vedkomande har nær kontakt med. Det må dreie seg om eit nært venskap, eller eventuelt eit klart uvennskap. Det at ein kjenner kvarandre, er kollegaer eller har ei uttalt ueinigheit om eit spørsmål er ikkje nok til at vedkomande er inhabil (jf. Eckhoff og Smith 2010). 12 Fvl Kommunelova (koml.) Side24

25 en stor del av risikoen for de faktiske byggekostnadene, taler dette for at det er en ordinær leieavtale. Formålet med bygget. Stor grad av spesialtilpasning til oppdragsgivers behov kan tale for at det er et bygge- og anleggsarbeid. Hvis spesialtilpasningene til oppdragsgivers behov ikke kan gjøres i eksisterende bygningsmasse, og leverandøren må oppføre nybygg, er dette et ekstra moment som trekker i retning av at det er en bygge- og anleggskontrakt. Kontraktens varighet. En kortvarig avtale kan trekke i retning av at det foreligger en leiekontrakt. En opsjon for oppdragsgiver til å kjøpe bygget kan tale for at det er et bygge- og anleggsarbeid. Hvis leverandør skal beholde areal i bygget selv, og eventuelt leie dette ut til andre, taler dette i retning av at det er en leiekontrakt.» På Husbanken sine nettsider for investeringstilskot ligg det eit notat frå KS-advokatene med «Informasjon om bruk av investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser frå Husbanken» (notatet er ikkje datert). I notatet drøfter KS-advokatane mellom anna om leigeavtalar som blir inngått etter reglane om investeringstilskot skal bedømmast etter reglane om offentlege anskaffingar om dei kan sjåast som leigeavtalar eller om dei må sjåast som bygg- og anleggskontraktar. KS-advokatane skriv følgjande i notatet: «De krav som stilles til omsorgsplassene det kan mottas tilskudd til, krever stor grad av tilpasning både i forhold til standard og i forhold til tilrettelegging for heldøgns omsorg. Det skal derfor mye til at en leiekontrakt til et bygg under oppføring eller en leiekontrakt til et bygg som skal ombygges for å møte tilskuddskravene, vil være omfattet av ovennevnte untak frå plikten til å kunngjøre anskaffelsen.» 3.2 Forskrift om investeringstilskot til omsorgsbustadar frå Husbanken Kommunal- og regionaldepartementet fastsette 25. februar 2008 Forskrift om investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Husbanken. Av 3 går det fram at tilskot berre kan bli gitt til kommunar. Det går vidare fram at kommunane skal disponere omsorgsbustadane og sjukeheimsplassane i minst 30 år. 14 Frem til forskriftsendring den 25. mai 2011 lød same paragraf slik: «Kommunene skal disponere omsorgsboligene og sykehjemsplassene i minst 20 år.» Av Husbanken sine retningslinjer for investeringstilskot til omsorgsbustadar og sjukeheimsplassar 15 går det fram følgjande: «Tilskuddet kan bare gis til kommunen, og kan ikke videretildeles. Kommunen avgjør selv om den vil eie sykehjemsplassene/omsorgsboligene selv eller om kommunen skal fremskaffe sykehjemsplassene/omsorgsboligene gjennom avtaler på forretningsmessig basis. Kommunen må i tillegg selv avgjøre om driften skal settes ut.» I rettleiaren 16 er det presisert at kommunen er ansvarleg for at regelverket for offentlege anskaffingar blir etterlevd og det blir angitt at kommunane kan søke råd hjå DIFI eller KS ved behov. 14 Endra ved forskrifter 25 mai 2011 nr. 552, 2 mai 2013 nr HB 8. B18 17 Side25

26 I retningslinjene punkt 6.5 er det fastsett nærmare føresegner om utforminga av bygg som det søkast tilskot til: «6.5. Utforming av sykehjem og omsorgsboliger til personer med behov for heldøgns helseog omsorgstjeneste Det forutsettes at et prosjekt har funksjonell og god standard, slik at det blir et godt sted å bo og en god arbeidsplass. Det skal legges vekt på kvaliteter som bidrar til at både omsorgsboliger og sykehjem kan fungere som gode hjem og gi rammen om et verdig liv. Sykehjem og omsorgsboliger skal være tilpasset personer med demens og kognitiv svikt i tråd med Demensplan Dette innebærer små avdelinger og bofellesskap med rom for aktiviteter og tilgang til tilpasset uteareal. Det understrekes at boenhetene ikke skal ha institusjonsliknende preg, og at antall boenheter som lokaliseres sammen derfor ikke skal være for stort. Boenhetene bør også plasseres i ordinære bomiljøer slik at prinsippene om normalisering og integrering oppfylles. Det er en forutsetning at ulike brukergrupper ikke samlokaliseres på en uheldig måte. Det forutsettes at omsorgsboliger og sykehjem som finansieres med investeringstilskudd, skal være universelt utformet i henhold til NS ha energieffektive løsninger oppfylle kravene som stilles til risikoklasse 6 iht. branntekniske krav, og det skal installeres sprinkelanlegg tilfredsstille kravene i arbeidsmiljøloven være tilrettelagt for tilkobling og montering av elektroniske hjelpemidler, kommunikasjons- og varslingssystem og annen velferdsteknologi [frå ] tilfredsstille kravene i plan- og bygningsloven og byggeforskriftene oppfylle prinsippene om integrering og normalisering ved etablering av boligløsninger Det vises til veilederen Rom for trygghet og omsorg om utforming av omsorgsboliger og sykehjem. Det stilles de samme kravene til utforming av de plassene som skal disponeres av helseforetak.» Rettleiaren «Rom for trygghet og omsorg» er relativt omfattande og revisjonen vil ikkje gå nærmare inn på denne her, utover å vise til at denne rettleiaren inneheld nærmare utgreiingar for fleire av krava som blir stilt av Husbanken. 3.3 Kvinnherad kommune sitt innkjøpsreglement Kvinnherad kommune deltar i Sunnhordland interkommunale innkjøpsforum saman med kommunane Bømlo, Fitjar, Stord og Tysnes. Gjennom innkjøpsforumet er det etablert eit felles innkjøpsreglement for deltakarkommunane. 17 I tillegg har Kvinnherad kommune som ein del av innkjøpsreglementet utarbeidd ein innkjøpsrettleiar (rutineskildring) som gjeld særskilt for kommunen. 16 Veileder - investeringstilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Husbanken. Henta frå: 17 Innkjøpsreglement for kommunane Bømlo, Fitjar, Kvinnherad, Stord og Tysnes. Vedtatt i kommunestyret i Kvinnherad kommune Side26

27 Av føreordet til innkjøpsreglementet går det fram at tilsette som er involvert i kommunane sine innkjøp pliktar å setje seg inn i innkjøpsreglementet og utføre innkjøpsarbeidet i samsvar med dette. Det går fram at føremålet med reglementet er å sikre at «Lov og forskrift om offentlige anskaffelser» og vedteken innkjøpsreglement blir følgd. Rutinane skal vidare sikre at kommunen har ein felles opptreden overfor leverandørar, uavhengig av kva eining/avdeling som føretek innkjøpet. 18 I reglementet blir sentrale føresegner frå regelverket om offentlege anskaffingar oppsummert. Dette gjeld mellom anna krava til god forretningsskikk, likehandsaming og ikkje-diskrimenering og føreseielegheit. Det går også fram følgjande om «transparent og etterprøving»: «Oppdragsgjevar skal sikra at omsynet til etterprøvingstilgang vert ivareteke gjennom heile innkjøpsprosessen, jf lovens 5 tredje ledd og forskrifta 3-1 sjuande ledd. Dette inneber oppdragsgjevar må kunna dokumentera kva som har føregått i innkjøpsprosessen. Oppdragsgjevar må derfor sikra at dei vurderingar og den dokumentasjon som har innverknad for gjennomføringa av konkurransen er skriftlig klar og utfyllande nok til at tredjeperson eller eit klageorgan i ettertid kan få god forståing av oppdragsgjevars vurderingar. Kravet til etterprøving set også krav til kunngjering og konkurransegrunnlaget. Dette må utformast klart og utfyllande.» 19 Vidare går det mellom anna fram at det skal førast protokoll for alle innkjøp som overstig kr , og at det ved val av leverandør alltid skal føreliggje ei grunngjeving for valet. 20 Av innkjøpsrettleiaren for Kvinnherad kommune, som inngår som ein del av innkjøpsreglementet, går det fram at alle innkjøp i kommunen skal skje i samsvar med vedtatte innkjøpsreglement. Det går også fram at ein skal ta kontakt med innkjøpskontakt/innkjøpssjef i kommunen for utlysing i Doffin eller TED Innkjøpsreglement for kommunane Bømlo, Fitjar, Kvinnherad, Stord og Tysnes. Vedtatt i kommunestyret i Kvinnherad kommune Innkjøpsreglement for kommunane Bømlo, Fitjar, Kvinnherad, Stord og Tysnes. Vedtatt i kommunestyret i Kvinnherad kommune , s Innkjøpsreglement for kommunane Bømlo, Fitjar, Kvinnherad, Stord og Tysnes. Vedtatt i kommunestyret i Kvinnherad kommune , s Innkjøpsreglement for kommunane Bømlo, Fitjar, Kvinnherad, Stord og Tysnes. Vedtatt i kommunestyret i Kvinnherad kommune , s Side27

28 4. Data 4.1 Anskaffing av leige av omsorgsbustadar i Kvinnherad kommune Innleiande informasjon om saka Omstun er eit bufellesskap for personar med psykiske lidingar som per i dag er plassert i Rosendal. Ei utviding av Omstun har stått på dei kommunale prioriteringslistene over fleire år. Kvinnherad kommune planla i perioden eit samarbeid med Trygge bustadar AS som gjekk ut på å flytte eksisterande bufellesskap til Ullvarefabrikken i Rosendal. Revisjonen har fått opplyst at samarbeidet var tiltenkt gjennomført etter tilskotsordning frå Husbanken, der tilskot, i følgje kommunen, kunne bli tildelt direkte til utbyggjar frå Husbanken. Husbanken sitt regelverk blei endra i Kvinnherad kommune oppfatta endringa i regelverket som at kontrakt om leige av bustadane måtte lysast ut på anbod. Så snart kommunen blei merksam på endringa, blei samarbeidet med Trygge bustadar stoppa. Formannskapet vedtok 7. juni 2012 at leige av 12 bustadar utforma som bufellesskap skulle konkurranseutsetjast. Konkurranseutsetjing av oppdraget blei i 2012 handsama fleire gonger av formannskapet. Politisk og administrativ handsaming av saka før vedtaket om anbodskonkurranse vil bli nærmare omtalt under punkt 4.2. Av intervju går det fram at tekniske tenester blei tildelt oppgåva med å utarbeide konkurransegrunnlaget etter at formannskapet vedtok konkurranseutseting av bustadane. Det blir presisert at tekniske tenester ikkje var involvert i det planlagde samarbeidet mellom Kvinnherad kommune og Trygge bustadar System og rutinar for offentlege anskaffingar i Kvinnherad kommune Kvinnherad kommune deltar i Sunnhordland interkommunale innkjøpsforum saman med kommunane Bømlo, Fitjar, Stord og Tysnes. Gjennom innkjøpsforumet er det etablert eit felles innkjøpsreglement for deltakarkommunane. 22 I tillegg har Kvinnherad kommune som ein del av innkjøpsreglementet utarbeidd ein innkjøpsrettleiar (rutineskildring) som gjeld særskilt for kommunen. Reglementet og innkjøpsrettleiaren er nærmare omtalt under punkt 3.4. Den tilsette frå tekniske tenester som har hatt ansvar for gjennomføringa av anbodskonkurransen gir uttrykk for å ikkje ha kjennskap til at kommunen har utarbeidd skriftlege rutinar for innkjøp. Revisjonen får også opplyst at tekniske tenester har arbeidd med utgangspunkt i forskrifta for offentlege anskaffingar i anskaffingsprosessen, og ikkje kommunen sitt innkjøpsreglement. Dei tilsette i administrasjonen som er intervjua vurderer at kommunen samla sett har god kompetanse på offentlege anskaffingar. Det blir samstundes kommentert at administrasjonen har erkjent at anskaffingsregelverket er omfattande og til tider komplisert, og at Kvinnherad kommune, på same måte som andre mindre kommunar, ikkje har høve til å ha innkjøpskompetanse innan alle fagområda. Kommunen nyttar derfor advokat for rådgjeving på innkjøpsområdet ved behov. Kommunen har utnemnt ein innkjøpsansvarleg i administrasjonen. 22 Innkjøpsreglement for kommunane Bømlo, Fitjar, Kvinnherad, Stord og Tysnes. Vedtatt i kommunestyret i Kvinnherad kommune Side28

29 Innkjøpsansvarleg var ikkje involvert i prosessen knytt til anbod på leige av omsorgsbustader, anna enn å formidla kontaktinformasjon til innkjøpssjefen i Stord kommune (leiar av innkjøpsforumet). Av intervju går det fram at deltakinga i innkjøpsforumet mellom anna gir Kvinnherad kommune tilgang på ressursar som kan gi rådgjeving og kvalitetssikring i samband med utfordringar rundt anskaffingsprosessane. Kommunen har ikkje ein fast praksis for å involvere innkjøpsforumet i samband med anskaffingar, dette blir vurdert ut ifrå behov i kvart einskild tilfelle. Av intervju går det fram at kommunen har tilbydd dei tilsette fleire kurs knytt til offentlege anskaffingar dei siste åra, mellom anna gjennomført av advokat. Tilsette i administrasjonen vurderer at kommunen har hatt eit godt opplæringstilbod innanfor feltet. 4.2 Utviding av Omstun og vedtak om anbodskonkurranse Om utvidinga av Omstun og samarbeidsavtale med Trygge bustadar AS Av intervju går det fram at det var Trygge bustadar som i 2010 initierte prosessen kring samarbeidet med Tryggje bustadar om utviding av Omstun gjennom flytting til Ullvarefabrikken. Samarbeidet med Tryggje bustader blei initiert i perioden der kommunen greidde ut ulike alternativ for utviding av bufellesskapet. Det blir vist til at det er vanleg at utbyggjarar går gjennom ny bustadsosial plan og tar kontakt med kommunen dersom dei ser at planen inneheld planlagte utbyggingar der utbyggar potensielt kan bidra. Det blir vidare opplyst at ei viktig årsak til at kommunen vurderte Ullvarefabrikken som eigna for omsorgsbustadane, var bygget si lokalisering. Det blir kommentert at bygget hadde kort avstand til gode uteområde og kort veg til aktivitetar og sentrum. Det blir vidare opplyst at fagmiljøet kring Omstun hadde eit sterkt ønskje om å behalde tilbodet i Rosendal. Utviding av Omstun har vore oppe til politisk handsaming fleire gonger. Revisjonen vil vidare gjennomgå dei sentrale sakene der planlagt samarbeid med Trygge bustadar, og planlagt anbodskonkurranse er omhandla. Møte i formannskapet Formannskapet handsama i møte 3. november 2011 bustadsosial handlingsplan for Kvinnherad kommune. Av saksframstillinga går det fram at «Utviding av Omstun» er prioritert som tiltak nummer seks i planen over tiltak som planen legg opp til at skal prioriterast. 23 Møte i komité for helse, omsorg og miljø Første gang samarbeidet mellom Trygge bustadar og Kvinnherad kommune om utbygging og mogeleg flytting av Omstun blei handsama politisk, var i komité for helse, omsorg og miljø 6. desember I saksframstillinga blei samarbeid med utbyggjaren Trygge bustadar AS og løysing med å flytte eksisterande bufellesskap Omstun til 1. og 2. høgda i Ullvarefabrikken i Rosendal presentert. Av saksframstillinga går det fram at administrasjonen vurderer tilbydt areal som godt eigna til bufellesskap for den brukargruppa det er tale om. Det går vidare fram at utbyggjaren Trygge 23 Bustadsosial handlingsplan prioritering av tiltak. Sak i formannskapet, Kvinnherad kommune, Utbygging av Omstun vurdere flytting til Ullvarefabrikken. Sak i komite for helse, omsorg og miljø, Kvinnherad kommune, Side29

30 bustadar har kome med konkrete forslag til utforming og det er lagt fram eit forslag med 12 bustadar / hyblar (skisser blei vedlagt saka). I saksframstillinga går det vidare fram at utbygging og leige av bufellesskap er tenkt løyst ved å søke Husbanken om investeringstilskot. Det går fram at ei innvilging av søknad kan utløyse tilskot til utbyggjar på opp til 40 % av byggekostnadane. Det blir vidare vist til at denne modellen i praksis inneber at utbyggjar tar ansvaret for utbygging og drift av bustadane, og at bebuarane inngår leigeavtale med utbyggjar. Kommunen sitt ansvar vil vere å gi tenester til leigetakarane, og sikre leigetakarar i bustadane. Det går også fram at ein eventuell avtale mellom utbyggjar, kommunen og Husbanken vil gi kommunen rett til å disponere bustadane i 20 år til det avtalte føremålet. Forslag til avtale om disposisjonsrett (samarbeidsavtale) mellom utbyggjar Trygge bustadar AS og Kvinnherad kommune låg som vedlegg til saka. I saksframstillinga blir det vist til at formannskapet tidlegare har godtatt ein tilsvarande samarbeidsavtale i november 2009, knytt til ei sak om Hagatunet i Uskedalen. 25 Det blir også peika på at formannskapet gjennom vedtaket den gang tilrådde «at underliggjande modell og samarbeidsavtale vert nytta der dette er mogeleg, for å kunne realisere bustadtrongen til vanskelegstilte grupper i kommunen». Komité for helse, omsorg og miljø valde å følgje rådmannen si innstilling i saka, og vedtok følgjande innstilling til formannskapet si vidare handsaming: 1. «Formannskapet vedtek å gå vidare med planane om flytting av bufellesskap frå Omstun til Ullvarefabrikken der det vert bygd 12 bustadar/hyblar. 2. Formannskapet vedtek utkast til samarbeidsavtale mellom «Trygge bustadar AS og Kvinnherad kommune», som grunnlag for eit vidare samarbeid.» Møte i formannskapet Same sak skulle opphavleg bli lagt fram for formannskapet på møte 19. januar 2012, men av protokollen frå møtet går det fram at rådmannen trekte saka. Av intervju går det fram at årsaka til at saka blei trekt var at administrasjonen på denne tida hadde fått eit rundskriv frå KSadvokatane som hadde gjort dei merksame på ei lovendring frå Husbanken. Lovendringa innebar, slik administrasjonen oppfatta det, at avtalen om leige av dei aktuelle bustadene måtte bli lyst ut på anbod. Det blir kommentert at administrasjonen, i perioden etter lovendringa i mai 2011, hadde hatt fleire møte med Husbanken knytt til mogeleg samarbeid med Trygge bustadar, utan at Husbanken gjorde kommunen merksam på lovendringa. Det blir vidare opplyst at samarbeidet og dialogen med Trygge bustadar opphøyrte umiddelbart etter at administrasjonen blei merksame på lovendringa. Dette blir også stadfesta i intervju med ein representant frå Trygge bustadar. Administrasjonen starta vidare arbeidet med å utarbeide politisk sak for formannskapet om å lyse ut oppdraget på anbod. Møte i komitè for helse, omsorg og miljø og formannskapet Fem månadar seinare, i juni 2012, handsama først komitè for helse, omsorg og miljø og seinare formannskapet ei sak om kommunale bustadprosjekt, som mellom anna omhandla utviding om Omstun I intervju opplyser administrasjonen at det her var snakk om ein anna utbyggjar og ikkje Trygge bustadar AS. 26 Kommunale bustadprosjekt. Saknr 2012/57, formannskapet i Kvinnherad kommune, Side30

31 I saksframstillinga blir det, i omtalen knytt til Omstun, vist til at kommunen har vurdert å inngå avtale med «private utbyggjarar» knytt til utbygginga, men at ein slik avtale berre kan inngåast etter ein anbodskonkurranse, der fleire aktørar får høve til å gi tilbod. I rådmannen si innstilling til vedtak i saka var det i punkt tre foreslått at det skulle utarbeidast forprosjekt for seks bustader på Omstun. I møtet til komitè for helse, omsorg og miljø blei det fremma og vedtatt eit nytt punkt i deira innstilling til formannskapet. Det nye punktet gjekk ut på at bygging og teknisk drift av dei nye bustadane skulle lysast ut på anbod, og at anbodet skulle godkjennast av formannskapet før utlysing. Da saka blei handsama i formannskapet blei det fremma eit tilleggsforslag om at bygginga også skulle skje på aksen Rosendal-Husnes. Formannskapet sitt vedtak på dette punktet lød dermed følgjande: «Bygging og teknisk drift av erstatning for Omstun lyses ut på anbud i samsvar med lov om offentlige anskaffelser. Anbodet skal endeleg godkjennast av formannskapet før utlysing. I samsvar med teksten i Bustadpolitisk handlingsplan, aksen Rosendal-Husnes.» Politisk vedtak om anbodskonkurranse og politisk handsaming av anbodsgrunnlag Møte i formannskapet august 2012 blei saka «Konkurranseutsetting som alternativ til kommunal utbygging av Omstun» 27 lagt fram for formannskapet. I saksframstillinga blir det vist til vedtaket som blei gjort i formannskapsmøte og at ein no vel å «gå grundig gjennom saka, slik at alle sider ved ei slik utlysing kan tydeleggjerast». I saksframstillinga blir det gjort greie for historikken til planane om utviding av Omstun og vist til at kommunen har vurdert samarbeid med «private utbyggjarar» etter modell av Hagatunet i Uskedalen. Det blir vidare vist til at det har vore ei endring i Husbanken si forskrift om investeringstilskot til omsorgsbustadar og sjukeheimsplassar, som tredde i kraft frå 25. mai 2011., og at det ikkje var kjent for kommunen kva desse endringane innebar før etter saka var oppe til politisk handsaming hausten Vidare i saksframstillinga blir det peika på at forskriftsendringane inneber at investeringstilskotet ikkje lengre kan vidaretildelast til ein utbyggjar, og at det er kommunen sjølv som må nytte tilskotet. Det blir også vist til at dersom kommunar mottar tilskot frå Husbanken skal kommunen disponere omsorgsbustadane i minst 30 år. Det blir peika på at kommunen sjølv avgjer om dei vil eige omsorgsbustadane eller skal skaffe seg omsorgsbustadar gjennom ein forretningsmessig avtale. Vidare i saksframstillinga blir det gjort greie for føresetnader Husbanken har fastsett for tildeling av tilskot: «Regelverk for anskaffing må følgjast, prosjektet må av den grunn konkurranseutsetjast. Bustadane må leigast av kommunen i 30 år, for så å framleige bustadane vidare til den enkelte bebuar. Det vert altså gjort ein leigeavtale mellom utbyggjar og kommunen og framleigeavtalar med den enkelte bebuar og kommunen. Kommunen har då tildelingsrett. 27 Konkurranseutsetting som alternativ til kommunal utbygging av Omstun. Sak til formannskapet i Kvinnherad kommune, Revisjonen reknar med det er referert til møte i komite for helse, omsorg og miljø Side31

32 Tilskotet må nyttast etter oppsette forskrifter. For Kvinherad kommune sin del ville det vera fornuftig å nytte det til nedbetaling av gjeld. Evt. til planlegging og bygging av andre prosjekt.» I saksframstillinga blir det vist til at ei utbygging etter den skisserte modellen har følgjande føremoner: «Kommunen vil i dette tilfellet sjølv styre alt kring plassering, utforming og drift. Ei utbygging etter denne modellen vil ikkje føre til meirkostnader for kommunen ut over leige av areal til personale. Leigeavtale vil bli ein del av anbodsgrunnlaget og må godkjennast i forkant Bebuar gjer framleigeavtale med kommunen der dei som fyller krav til bustadstøtte mottar dette. Dersom det vert bygd 12 bustadar vil tilskotet til kommunen bli i overkant av 8,2 mill., som kan nyttast til nedbetaling av kommunal gjeld. Ein vil få ei meir effektiv drift av di ein alt i dag har eit tung bemanning som kan nyttast mot fleire bustadar. Drift av Omstun med 6 bustadar kan vurderast i høve til andre vanskelegstilte i bustadmarknaden. Pr. i dag er det i kommune ei underdekning på frå 90 til 100 bustadar. Ved ei utbygging på Omstun i kommunal regi vil ein berre kunna søkje om tilskot til 6 bustadar noko som vil medføre eit kommunalt låneopptak på rundt 5 mill. Dei to alternativa utgjer såleis ein skilnad på nærare 13 mill.» Det blir vidare i saksframstillinga vist til at administrasjonen har tilrådd at prosjektet blir lyst ut på anbod. Det går vidare fram at den faglege tilrådinga er at bufellesskapet, så langt dette er mogeleg, blir lagt til Rosendalsområdet. Dette blir grunngjeve med ulemper ved flytting av bebuarar, at kommunen har etablert ulike tilbod i området, tilrettelegging, nærleik til uteområder og helsetenester, ei godt etablert personalgruppe, og at det er føremålstenleg å spreie brukargrupper i kommunen (jamfør Bustadsosial handlingsplan). Vidare tilrår administrasjonen at det endelege anbodet vert utarbeidd som eit samarbeid mellom tekniske tenester, innkjøpskontoret i Sunnhordland og fagpersonell. Det blir også peika på at det i konkurransegrunnlaget må gå fram ei formulering om at Kvinnherad kommune vurderer å inngå kontrakt på leige av 12 bustadar med ulik storleik utforma som bufelleskap. Det går også fram at ein i anbodet må seie noko om kva målgruppe bustadane skal nyttast til og at særlege behov i høve til uteareal og omgjevnad må beskrivast. Det går vidare fram at dersom kommunen inngår kontrakt (intensjon) med ein utbyggjar, om disponering/leige av bustadar i 30 år, vil slik kontrakt saman med politisk vedtak vera grunnlag for søknad om investeringstilskotet i Husbanken. Dersom slikt tilskot vert tildelt kommunen, vil dette utløyse effektuering av kontrakt og realisering av prosjektet. Det blir presisert at det er viktig å peike på desse føresetnadane i utlegginga av konkuransen. Administrasjonen skriv at dei på det sterkaste tilrår å gå vidare med prosjektet, då kommunen er kraftig på etterskot i høve til å rå over ulike bustadalternativ. I møtet blei det fremma forslag om to nye punkt (punkt 5 og punkt 6 i vedtaket under) i tillegg til dei fire punkta som inngjekk i rådmannen si innstilling. Formannskapet gjorde følgjande vedtak i saka: 1. «Leige av 12 bustadar utforma som bufellesskap vert å konkurranseutsetja i kommunen. 2. Det skal utarbeidast anbodsgrunnlag der tekniske tenester, fagpersonell og innkjøpskontoret i Sunnhordland vert med. 3. Kontrakt med utbyggjar skal leggjast fram for politisk handsaming og leggjast til grunn for kommunal søknad til Husbanken. 4. Føresetnaden for leige vil vera at kommunen vert tildelt investeringstilskot frå Husbanken 24 Side32

33 5. Anbodsgrunnlaget skal endeleg godkjennast av formannskapet før utlysing. 6. I samsvar med bustadsosial handlingsplan skal utbygginga skje på aksen Rosendal Husnes.» Møte i formannskapet Fem månadar seinare, 17. januar 2013, blei førebels anbodsgrunnlag «Tilbod på leige av 12 stk omsorgsbustadar til Kvinnherad kommune» lagt fram for godkjenning av formannskapet før utlysing, i samsvar med punkt 5 i vedtaket som blei fatta av formannskapet 23. august I anbodsgrunnlaget som blei lagt fram i møtet var det lagt inn forslag til følgjande tildelingskriterium for konkurransen: «50-70 % - Billigaste leigesum % - Plassering i høve til: Nærleik til aktivitetstilbod (gangavstand) Gode uteareal og utforming av dette for enkle aktivitetar Sentrumsnære funksjonar som handel, helsetenester, kulturaktiviteter Kollektivtransport» Av intervju går det fram at administrasjonen i opphavleg anbodsgrunnlag la til grunn dei tildelingskriteria som dei vurderte var mest føremålstenlege for konkurransen. I formannskapsmøtet blei det likevel fremma forslag om endring av tildelingskriteria, og følgjande endring blei samrøystes vedtatt av formannskapet: «Plassering i høve til Omsorgstilbod Kollektivtransport Butikk Aksen Rosendal-Husnes Vekting Billigaste leigesum 70 % Plassering 30 %» Det går ikkje fram av protokollen frå møtet kva vurderingar som låg til grunn for endringa. Vidare gjorde formannskapet følgjande vedtak i samsvar med rådmannen si innstilling: 1. «Rådmannen får fullmakt til å gjennomføra og avslutta anbodskonkurranse for leige av omsorgsbustadar i tråd med anbodsgrunnlaget. 2. Før kontrakt med utbyggjar vert signert skal denne leggjast fram for politisk godkjenning.» Representantar for administrasjonen gjev uttrykk for at slik anbodsgrunnlaget opphavleg var utforma, med nærleik til «helsetenester» i praksis ville ha medført at omsorgsbustadene måtte bli plassert i Rosendal eller på Husnes, der det finst helsesenter. Frå pleie og omsorg blir det i intervju opplyst at pleie- og omsorg hadde eit fagleg ønskje om at bustadane skulle bli bygd i Rosendal, sidan det er her bufelleskapet er plassert i dag og sidan pleie- og omsorg har høgast personaldekning her. Ein tilsett frå pleie- og omsorg kommenterer at fagpersonalet sine innspel i stor grad har blitt oversett i den politiske handsaminga av anbodsgrunnlaget Habilitet Ein fast styrerepresentant og ein vararepresentant til styret i Kvinnherad vekstbedrift (som har vore ein av tilbydarane i anbodskonkurransen) er faste medlemmar av formannskapet i Kvinnherad kommune. Det går ikkje fram av protokoll frå formannskapsmøtet 17.januar 2013, der 25 Side33

34 anbodsgrunnlaget blei handsama, at desse representantane har bedt om å få vurdert sin habilitet. Dette blir også stadfesta i intervju av den faste styrerepresentanten. Den faste styrerepresentanten i Kvinnherad vekstbedrift var også med på å fremme forslaget om endringa i anbodsgrunnlaget under formannskapsmøtet, noko som mellom anna innebar endringar i høve til tildelingskriteriet «plassering» (jf. punkt 4.3.2). Styrerepresentanten viser i intervju til at bakgrunn for endringa som blei fremma i formannskapet var å gjere aksen Rosendal-Husnes reell, ved å sikre at tilbydarar langs heile aksen kunne delta i konkurransen. Av intervju går det fram at kontraktstildeling etter anbodskonkurransen var planlagt å bli handsama av formannskapet i møte 22. august I samband med dette sendte rådmannen ein førespurnad til Fylkesmannen 2. august 2013 om kor vidt styrerepresentantane i Kvinnherad vekstbedrift, som også var medlemmar i formannskapet, ville vere habile for å handsame saka om kontraktstildeling. Av intervju går det fram at bakgrunn for førespurnaden var at ein av styrerepresentantane sjølv bad rådmannen om å få vurdert sin habilitet, i forkant av det planlagde møtet. Fylkesmannen tok ikkje stilling til spørsmålet, då saka ikkje lengre var aktuell då Fylkesmann fanga opp førespurnaden, som følgje av at tildelinga blei påklaga og saka ikkje kom opp i formannskapet som planlagt. Konkurransen blei avlyst 6. september 2013, og saka har derfor heller ikkje vore aktuell for formannskapet i ettertid. I intervju stadfestar den faste styrerepresentanten at han og vararepresentanten, etter at Kvinnherad vekstbedrift hadde levert tilbod i konkurransen, informerte rådmannen og ordførar at dei ville vere inhabile for vidare politisk handsaming av saka. Av intervju går det fram at politikarane i kommunen har hatt opplæring omkring habilitet i samband med folkevaltopplæringa. Samstundes blir det frå administrasjonen gitt uttrykk for at politikarane i kommunen etter deira erfaringar generelt ikkje har eit spesielt høgt fokus på habilitetsvurderingar. 4.3 Gjennomføring av anbodskonkurransen Førebuing av anbodskonkurransen Etter vedtaket i formannskapet 23. august 2012 byrja administrasjonen å utarbeide anbodsgrunnlaget. Av intervju går det fram at éin tilsett i tekniske tenester har hatt hovudansvaret for gjennomføringa av anbodskonkurransen om leige av omsorgsbustadar. Denne tilsette opplyser i intervju å ha rådført seg med andre medarbeidarar undervegs, og vedkommande opplever at ansvarsområde og oppgåver i samband med konkurransen har vore tilstrekkeleg avklart. Konstituert verksemdsleiar for tekniske tenester, på dette tidspunktet, deltok også i samband med evalueringa av tilboda. I intervju blir det frå tekniske tenester gitt uttrykk for at dei opplevde at behovet for leige av omsorgsbustadar var klart definert før anskaffinga blei gjennomført, og at administrasjonen hadde klart for seg kva det var ein ville inngå avtale om med tilbydarane. Av intervju går det fram at ein tilsett i pleie- og omsorg fekk i oppgåve å formulere eit notat med skildring av behov (tal på bustadar, utforming mv.), vilkår og moment som burde bli vektlagt i konkurransen, som tekniske tenester skulle ta utgangspunkt i ved utarbeiding av anbodsgrunnlaget. I intervju blir det stadfesta at bustadane som kommunen ville leige var vanlege leilegheiter av ulik storleik, og ikkje spesielt tilpassa bustadar. Det blir vidare opplyst at skildringane av ønskte bustadar i konkurransegrunnlaget svarte til dei bustadane som ein var på veg til å inngå samarbeidsavtale med Trygge bustadar om på eit tidlegare tidspunkt, før kommunen bestemte seg for å gjennomføre anbodskonkurranse. 26 Side34

35 I samband med verifisering av rapporten opplyser rådmann følgjande: «Administrasjonen drøfta i forkant kor vidt dette var ein bygge eller leigekontrakt og enda på leigekontrakt. [ ]». Denne vurderinga er ikkje dokumentert. 29 Slik revisjonen forstår det, har det ikkje i førebuinga av konkurransen blitt drøfta om kontrakten var omfatta av unntaket for leigeavtalar i forskrifta for offentlege anskaffingar. I intervju blir det opplyst at tekniske tenester med utgangspunkt i vedtaket frå formannskapet opplevde det som avgjort at oppdraget måtte lysast ut. Kvalitetssikring og involvering av Sunnhordland innkjøpsforum Den tilsette i tekniske tenester som har hatt hovudansvaret for gjennomføringa av anbodskonkurransen opplyser at han undervegs i prosessen har rådført seg med tilsette i kommunen som han opplever har god kompetanse på offentlege innkjøp. Ingen av desse har likevel hatt noko formelt kvalitetssikringsansvar. Den tilsette som var konstituert verksemdsleiar for tekniske tenester på dette tidspunktet opplyser å ha lest gjennom konkurransegrunnlaget før kunngjering, men opplever ikkje å ha hatt nokon formell godkjenningsfunksjon. Av intervju går det fram at rådmannen las og godkjente saksframstillinga før saka med anbodsgrunnlag blei handsama i formannskapet, men at han ikkje har godkjent sjølve konkurransegrunnlaget utover dette. Det blir opplyst at gjennomføringsansvaret var lagt til tekniske tenester, og at det ikkje blei gitt føringar om administrativ godkjenning sidan anbodsgrunnlaget skulle godkjennast politisk (jf. vedtak i formannskapet 23. august 2012). Kommunen har heller ikkje generelle rutinar knytt til kvalitetssikring og godkjenning i anbodsprosessar, og det blir kommentert at det er opp til avdelinga som får tildelt ansvaret å sikre at konkurransegrunnlaget har tilstrekkeleg kvalitet og er riktig utforma. Vedtaket i formannskapet presiserte at både tekniske tenester, fagpersonell og innkjøpskontoret i Sunnhordland skulle delta i arbeidet med anbodsgrunnlaget. Av intervju går det fram at innkjøpsforumet ikkje blei kopla inn før slutten av prosessen. Førebels anbodsgrunnlag (som inkluderte konkurransegrunnlag og kunngjeringstekst til Doffin) blei sendt over til innkjøpsforumet same dag som konkurransen blei utlyst i Doffin, 13. mars Det blir opplyst at administrasjonen vurderte at eventuelle innspel frå innkjøpsforumet som kravde retting kunne bli retta i Doffin. Revisjonen har fått lagt fram e-postkommunikasjon mellom tekniske tenester og innkjøpsforumet som viser at innkjøpsforumet ga tilbakemelding på anbodsgrunnlaget 14. mars Det blir vidare opplyst at administrasjonen vurderte at tilbakemeldinga frå innkjøpsforumet, samla sett, var at utlysningsteksten og konkurransegrunnlaget var greitt, sjølv om innkjøpsforumet peika på at førespurnaden til kommunen var forholdsvis open og at kommunen burde vurdere å ha med «løysing» som del av tildelingskriteria. Administrasjonen valte derfor ikkje å gjere endringar i anbodsgrunnlaget som allereie var kunnegjort i Doffin. 29 Rådmannen opplyser følgjande: «Når det gjeld prosessen knytt til val av leige kontra bygg, så vart dette drøfta fleire gonger i samband med utlysinga. Då dette berre var kontordrøftingar er det ikkje skrive referat som dokumenterer prosessen. Sidan vurderinga vart gjort i forkant av utlysinga så kunne heller ikkje kommunen vita om tilbydarane alt hadde bygg klare, med mindre ombygging, eller om utleigar skulle byggja på nytt. I samband med utlysinga vart kommunen kontakta av to ulike firma/personar som vurderte å leiga ut ferdige bygg med minimal ombygging. Ingen av desse ga inn tilbod.» 27 Side35

36 4.3.2 Innhald i konkurransegrunnlaget og utlysingstekst Kunngjeringstekst i Doffin I kunngjøringa i Doffin er oppdraget utlyst som ei helse- og sosialteneste (kategori 25). I intervju blir det frå tekniske tenester opplyst at dette ikkje var eit bevisst val for kommunen. I etterkant er tekniske tenester einige med advokaten Kvinnherad kommune har engasjert i samband med klagehandsaminga om at kategori 27 (andre tenester) kunne ha vore meir føremålstenleg. Det blir kommentert at administrasjonen ved nøyare gjennomlesing av kunngjøringsteksten burde ha oppdaga dette. I kunngjøringa er anskaffingsprosedyra «konkurranse med forhandling ett trinns» valt. I intervju blir det opplyst at kommunen vurderte konkurranse med eitt-trinns forhandling som mest føremålstenleg, med bakgrunn i at kommunen skulle leige omsorgsbustadar over 30 år. I kunngjeringa i Doffin er det lista opp følgjande kvalifikasjonskrav for konkurransen: «Dokumentasjonskrav til tilbyders organisatoriske og juridiske stilling: 1) Firmaattest 2) Krav til å fremlegge skatteattest for merverdiavgift (Nasjonale krav) 3) Krav til å fremlegge skatteattest for skatt (Nasjonale krav) 4) Krav til å fremlegge egenerklæring i samsvar med forskriftens vedlegg 2 om HMS (Nasjonale krav) Dokumentasjonskrav til tilbyders økonomiske og finansielle kapasitet: Foretaket sine 3 siste årsrekneskap, inklusive noter, styret sine årsberetninger og revisjonsberetninger, samt nyare opplysningar som har relevans for føretaket sine rekneskapstal. Kredittvurdering/rating, ikkje eldre enn 1 år, og som baserer seg på siste kjente rekneskapstal. Ratinga skal vere utført av off. godkjent kredittvurderingsinstitusjon. Stiftelsesdokument med opningsbalanse for oppstarta selskap. Krav til tilbyders økonomiske og finansielle kapasitet: Leverandøren skal ha økonomisk kapasitet til å gjennomføre oppdraget/kontrakten. Dokumentasjonskrav til tilbyders tekniske og faglige kompetanse: 1) Foretakets viktigste leveranser de siste 3 årene, inkludert deres verdi, tidspunkt og mottaker (gjelder vare- og tjenestekontrakter) 2) Redegjørelse vedrørende foretakets helse-, miljø- og sikkerhetspolicy 3) Redegjørelse vedrørende foretakets kvalitetssikringssystem/ kvalitetsstyringssystem Krav til tilbyders tekniske og faglige kvalifikasjoner: Det er et krav at leverandøren har ein organisasjon som har god gjennomføringsevne.» Av intervju går det fram at administrasjonen gjennom prosessen med klagehandsaming har konkludert med at dei la lista for høgt ved utforming av kvalifikasjonskrava, sett i høve til kva krav det var naudsynt for potensielle tilbydarar å oppfylle for å kunne levere tenesta kommunen hadde behov for. Det blir vidare opplyst at kvalifikasjonskrava i konkurransegrunnlaget var «standard» kvalifikasjonskrav som har vore lagt til grunn i andre anbodskonkurransar som kommunen har gjennomført. Desse kvalifikasjonskrava blei meir eller mindre direkte gjenbrukt, utan at administrasjonen vurderte om det var behov for tilpassingar. Frå tekniske tenester blir det opplyst at ein i etterkant vurderer at kvalifikasjonskrava ikkje var tilstrekkeleg godt eigna for behovet kommunen hadde i den aktuelle konkurransen. Som eit døme blir det vist til at det frå kommunen si side ikkje var meint som ein føresetnad at leverandøren måtte ha lengre tids erfaring med byggutleige, sjølv om kvalifikasjonskrava legg opp til det dersom ein skal lese dei bokstaveleg. 28 Side36

37 Også i eit notat til formannskapsmøte 22. november 2013, der administrasjonen skulle gjere greie for gjennomføringa og avlysinga av konkurransen, har administrasjonen forklart at kvalifikasjonskrava i Doffin var lite tilpassa behova til tenestetilbodet. 30 I kunngjeringa i Doffin er det vidare lista opp følgjande tildelingskriterium for konkurransen: 1) «Rimelegaste leigesum (vekting 70) 2) Plassering i høve til omsorgstilbod, kollektivtransport, butikk, aksen Rosendal-Husnes (vekting 30)» Av intervju går det fram at administrasjonen ikkje vurderte å ha kvalitet som ein del av tildelingskriteria. Årsaka til dette var at det i konkurransegrunnlaget var sett som eit vilkår at kommunen skulle vere med på å detaljutforme bygga. I tillegg vurderte administrasjonen at kvalitet i stor grad ville vere sikra gjennom resten av dei «generelle vilkåra» som blei stilt i konkurransegrunnlaget. Det var ein bevisst strategi at utlysingsteksten skulle vere relativt open, då omsynet til reell konkurranse var viktig. Vedlagt konkurransegrunnlag Vedlagt kunngjeringa i Doffin er det utarbeidd eit tre siders konkurransegrunnlag med tittelen «Leige av 12 stk omsorgsbustadar med personalbase til Kvinnherad kommune». I konkurransegrunnlaget er omfanget av konkurransen skildra på følgjande måte: «Kvinnherad kommune vil på konkurransebasis inngå leigeavtale av 12 bustadar av ulik storleik med tilhøyrande fellesrom, 2 personalhyblar, personalrom og uteareal.» Det går vidare fram av at drifta av bustadane skal vere på ikkje-kommersiell basis (i høve til Husbanken sin HB.8 BI pkt ) men likevel innanfor ei økonomisk ramme som kan ivareta den enkelte bustad, og prosjektet, ein forsvarleg vedlikehaldsfrekvens og nok ressursar til å kunne ta vare på eit tilfredsstillande bustadmiljø. For dei bustadane som blir disponert av Kvinnherad kommune blir husleiga fastsett etter Husleigelova sine føresegner om «gjengs leige». Om «leigetid» går det fram at kommunen sin disposisjonsrett er avgrensa til 30 år, men kan etter avtale mellom partane bli forlenga. Det er vidare lista opp følgjande generelle vilkår i konkurransegrunnlaget: 1. «Husværa og tilkomstvegar skal ha universell utforming etter Husbanken sine krav til livsløpstandard samt oppførast etter TEK Det er eit vilkår for gjennomføringa av prosjektet at kommunen får investeringstilskot frå Husbanken. (Tilskotet vert ikkje utbetalt til utbyggjar, jfr. Husbanken sitt regelkrav). 3. Kvinnherad kommune skal vera ein medspelar i høve til plan og detaljutforming av bustadene. 4. Bustadene skal ha gode dagslystilhøve med gode fellesløysingar. 5. Bustadene/hyblane skal vera utført i RKL6 etter PLB. Det skal installerast bustadsprinkling. 6. Det skal vera nærleik til aktivitetstilbod (gangsavstand med universell utforming), gode uteareal og sentrumsnære funksjonar som handel, helsetenester, kulturaktivitetar. 7. Det skal vera tilrettelagt uteområder for enkle aktivitetar. 8. Bemanninga utgjer ca. 10 årsverk. Det skal vera høve til overnatting for 2 personar. Det skal også vera personalrom for 3 dagvakter, møterom og kontor. 9. Det skal opparbeidast min. 15 parkeringsplasser». 30 «Notat gjeld: Gjennomgang av avlyst anbodskonkurranse omsorgsbustadar» Kvinnherad endra dette til HB 8.C.8 og HB 8. B.18 i Doffin med ei kort skildring av endringa i konkurransegrunnlaget på dette punktet. 29 Side37

38 Arealtrong og tildelingskriteria er også omtalt i konkurransegrunnlaget. Avslutningsvis går det fram kva tilbodet til tilbydarane «skal innehalde». Brukargruppa for bustadane er ikkje omtalt i verken kunngjeringsteksten eller i det vedlagte konkurransegrunnlaget. I intervju gir ein tilsett i pleie- og omsorg uttrykk for at fagpersonalet innan pleie- og omsorg opplever at det ikkje har kome tydeleg nok fram i konkurransegrunnlaget at det er eit psykiatrisk bufellesskap som skal utvidast. Det blir vist til at bustadane er berekna for brukarar med tunge psykiatriske problem som treng tett oppfølging Anbodsopning og vurdering av kvalifikasjonskrav Revisjonen har fått sendt over eitt dokument som kort oppsummerer anbodsopninga. Dokumentet er underskrive av den tilsette i tekniske tenester som har hatt hovudansvar for gjennomføringa av anbodskonkurransen og det er også underskriven av avdelingsleiar for vatn og avløp. Tabell x: Utdrag frå skjema «anbodsopning», datert Firma Årsleige Mnd. leige BYFA OK Minus Minus Minus Trygge bustadar OK Minus Minus OK Kvinnherad vekstbedrift OK OK OK OK ) Firmaattest 2) Attest mva 3) Attest skatt 4) Eigenerklæring HMS Dokumentet viser at både Trygge bustadar og BYFA ved anbodsopninga ikkje hadde levert attest for mva og skatt. I tillegg mangla det eigenerklæring HMS i BYFA sitt tilbod. Det går fram av dokumentet at attest for mva og skatt er ettersendt av Trygge bustadar. Vidare i dokumentet er Trygge bustadar og Kvinnherad vekstbedrift vurdert opp mot dei ulike kvalifikasjonskrava. Her går det fram at Trygge bustadar ikkje har levert rekneskap for dei siste tre åra og kredittvurdering, som følgje av at selskapet er nyskipa. 32 Dokumentet viser at både Trygge bustadar og Kvinnherad vekst har fått eit minusteikn på kvalifikasjonskrava knytt til referansar, HMS-policy, kvalitetssystem, men det går ikkje fram noko meir informasjon om kva dette minusteiknet inneber. Når det gjeld kravet til organisasjon med god gjennomføringsevne har begge tilbydarane fått «OK» med eit spørsmålsteikn og eit minusteikn i parentes, utan at det går fram av dokumentet kva dette inneber. I intervju blir det stadfesta at kommunen etterspurde attest for skatt og mva av Trygge bustadar etter anbodsopninga. Det blir opplyst at det ikkje blei etterspurd manglande dokument frå BYFA som følgje av at selskapet hadde signalisert at dei ønskja å trekke tilbodet sitt og nærast bad om å bli avvist. Dagleg leiar i BYFA gav uttrykk for å vere svært letta for at dei blei avvist som følgje av manglande dokumentasjon, og gav aldri uttrykk for å ønskje å delta vidare i konkurransen. Det blir kommentert at det var klårt større manglar i siste tilbydar sin dokumentasjon enn for dei to andre tilbydarane. Vurdering av tilbydarane opp mot kvalifikasjonskrava Av intervju går det fram at administrasjonen ved anbodsopninga 10. mai 2013 la ei heilskapleg vurdering til grunn då dei vurderte at både Trygge bustadar og Kvinnherad vekstbedrift oppfylte 32 Trygge bustadar føretaksregistrert Kapital: kr. Foretakets årsregnskap skal ikkje revideres. 30 Side38

39 kvalifikasjonskrava, til tross for at ikkje alle krava lista opp i konkurransegrunnlaget var fullgodt innfridd frå nokon av selskapa. Det blir vidare opplyst at ikkje alle kvalifikasjonskrava frå konkurransegrunnlaget var meint som absolutte krav frå kommunen si side. I høve til vurderinga opp mot kvalifikasjonskravet «organisasjon med god gjennomføringsevne» vurderte administrasjonen at begge tilbydarane hadde evne til å gjennomføre oppdraget. Det blir opplyst at ingen særlege forhold talde verken for eller mot dei to tilbydarane. Det blei verken vurdert som negativt eller positivt at Trygge bustadar var nyetablert med om lag kr. i eigenkapital. Ut ifrå ei samla vurdering blei begge tilbydarane godkjent, då administrasjonen etter ei heilskapleg vurdering følte seg trygge på at begge tilbydarane heilt klårt var i stand til å gjennomføre oppdraget. I Intervju blir det kommentert at ein i ettertid av prosessen har vurdert at ein allereie i første runde kunne ha avvist alle tilboda basert på manglande oppfylling av kvalifikasjonskrava. Samstundes har administrasjonen vurdert at kvalifikasjonskrava, slik dei var formulerte, var strengare og meir omfattande enn det administrasjonen i utgangspunktet såg som naudsynt i forhold til det som blei etterspurd (leige av omsorgsbustadar). Av intervju går det fram at Kvinnherad vekstbedrift ikkje tidlegare har vore samarbeidspart for kommunen når det gjeld utbygging/utleige. Dagleg leiar i Trygge bustadar har vore involvert i andre bustadsprosjekt i Kvinnherad kommune gjennom andre firma, men ikkje gjennom Trygge bustadar, som var nyetablert. Administrasjonen vurderer at dei ikkje har hatt tette band til nokon av tilbydarane. Frå administrasjonen blir det vidare opplyst at ein ikkje har opplevd at Trygge bustadar har uttrykt forventningar om at oppdraget skulle gå til dei som følgje av tidlegare planlagt samarbeid. Det har heller ikkje eksistert forventingar internt i kommunen om at Trygge bustadar skulle bli vinne oppdraget. Anskaffingsprotokoll Av intervju går det fram at det ikkje har blitt utarbeidd ein anskaffingsprotokoll for anskaffinga, og at sentrale avgjerder i saka ikkje er skriftleg dokumenterte utover dokumentet «anbodsopning» og eit evalueringsskjema som blei lagt ved tildelingsbrevet som blei sendt til alle tilbydarane. Det blir kommentert at administrasjonen i etterkant ser at det burde ha vore ført ein anskaffingsprotokoll, for ta i vare kravet i anskaffingsforskrifta på dette området. Det blir vidare gitt uttrykk for at ein anskaffingsprotokoll ville ha vore føremålstenleg for å kunne dokumentere den fullstendige anbodsprosessen i ettertid. Tekniske tenester vurderer likevel at kravet til etterprøvbarheit er tatt i vare gjennom anbodsprosessen, mellom anna gjennom at evalueringa av tilboda er dokumentert i nemnte evalueringsskjema. Det blir i intervju gitt uttrykk for at administrasjonen var opptatt av å gjere tilbodsevalueringa så gjennomsiktig som mogeleg, gjennom evalueringsskjemaet Anbodsevaluering og tildeling av oppdrag Den tilsette i tekniske tenester som har hatt hovudansvaret for gjennomføringa av konkurransen gjennomførte evalueringa av tilboda saman med dåverande verksemdleiar for tekniske tenester. I intervju blir det gitt uttrykk for at det under tilbodsevalueringa var viktig å ta omsyn til brukargruppa som skulle ha bustadane. Tekniske tenester bad derfor om faglege innspel frå to representantar frå pleie og omsorg som kjente behova til brukarane av dei planlagde bustadane. Ein avklarte mellom anna at tekniske tenester hadde ei riktig forståing av behovet, sett i høve til tildelingskriteriet plassering, og i høve til dei generelle vilkåra i konkurransegrunnlaget. I intervju blir det opplyst at innspela frå pleie- og omsorg blei gitt etter at tekniske tenester allereie hadde 31 Side39

40 rangert tilboda. Føremålet med dette var å gi ei vurdering på om rangeringa som da var gjort var i samsvar med den faglege vurderinga til representantane frå pleie og omsorg. Evalueringa av tilboda er berre dokumentert gjennom eit evalueringsskjema (som også er sendt til tilbydarane som vedlegg til tildelingsbrevet). Skjemaet viser at tilbodsevalueringa er gjennomført etter ein modell der Trygge bustadar med lågaste pris har fått 70 poeng (i tråd med at pris var vekta 70 % i konkurransegrunnlaget) og der Kvinnherad vekstbedrift har fått ein forholdsmessig poengsum i samsvar med differansen mellom tilboda (57,7 poeng). Når det gjeld tildelingskriteriet «plassering i høve til omsorgstilbod, kollektivtransport, butikk, aksen Rosendal-Husnes» har administrasjonen nytta ein poengskala frå null til tre, der null tilsvarer avvising og tre er beste score. Det er gitt ein poengsum for kvar av momenta knytt til plassering, slik at høgaste mogeleg score for tildelingskriteriet plassering er 12. Utover at kvar av tilbydarane har fått tildelt ein poengsum, går det ikkje fram ytterlegare grunngjeving for kvifor den aktuelle poengsummen er tildelt for kvar av kategoriane. I evalueringsskjemaet har administrasjonen også lagt ved ei tilsvarande poengmatrise, frå nulltre, for dei ni «generelle vilkåra» frå konkurransegrunnlaget. Det er spesifisert i skjemaet at desse poenga ikkje inngår i vektinga. I intervju blir det opplyst at denne poengmatrisa blei tatt med i evalueringsskjemaet med føremål om at tilbodsevalueringa skulle vere mest mogeleg gjennomsiktig. Av intervju går det fram at dei to tilsette i tekniske tenester rådførte seg med andre tilsette i administrasjonen for å kome fram til nemnde evalueringsmodell. Det blir frå tekniske tenester opplyst at evalueringsarbeidet i hovudsak fungerte greitt, sjølv om poenggjevinga i noko grad måtte baserast på skjønn. Fleire opplyser i intervju at eit av momenta som skilte tilboda var knytt til det generelle vilkåret om uteareal. Medan Trygge bustadar sitt tilbod innebar eit godt eigna uteareal, var forslaget frå Kvinnherad vekstbedrift å byggje to ekstra etasjar oppå bedrifta sine eigne produksjonslokale, med eit avgrensa uteareal. Det blir også opplyst at tilkomsten til bygget ikkje var god. Det blir kommentert at administrasjonen vurderte å avvise Kvinnherad vekstbedrift allereie her for å ikkje oppfylle dei generelle vilkåra i konkurransegrunnlaget knytt til uteområde og universell utforming, men administrasjonen landa på å ikkje avvise tilbodet på dette grunnlaget likevel. Frå tekniske tenester blir det vist til at bustadane skulle huse tunge psykiatriske brukarar, og at Trygge bustadar sitt forslag til løysing var betre eigna enn forslaget frå Kvinnherad vekstbedrift. Det blir kommentert at representantane frå pleie og omsorg ikkje ynskte løysinga frå Kvinnherad vekstbedrift, og legg til at det nok hadde blitt protestar frå dei helsetilsette, dersom Kvinnherad vekstbedrift si løysing hadde vunne. Mellom anna skulle bygget vere plassert midt i sentrum, noko som kan vere ugunstig for brukarar med psykiske lidingar. Representantane frå pleie og omsorg ga uttrykk for at dei psykiatriske brukararane ville trenge rolege omgjevnader og helst nærleik til friluftsområde, eit tilbod brukarane i stor grad nyttar seg av i dag. Tilrådinga frå representantane frå pleie og omsorg var at løysinga frå Trygge bustadar heilt klart var best eigna sett i høve til behovet til brukargruppa. Samstundes gav dei ei klar fagleg fråråding om å gå for løysinga til Kvinnherad vekstbedrift. Det blir også kommentert at personalet ved bufelleskapet hadde uttalt seg negativ til flytting til eit lokale som låg oppå ei bedrift. Det blir presisert at sjølv om det blei henta inn innspel frå representantar innan pleie og omsorg, blei alle avgjerder tatt av dei to tilsette i tekniske tenester som hadde ansvaret for tilbodsevalueringa. Det blir opplyst at dei involverte frå tekniske tenester tidleg såg at det ville vere vanskeleg for Kvinnherad vekstbedrift å vinne, då Trygge bustadar hadde best pris. Det blir opplyst at ein ved poengtildelinga nok dømde Kvinnherad vekstbedrift meir fordelaktig enn Trygge bustadar, for å 32 Side40

41 unngå misnøye i etterkant. Der poengtildelinga vippa mellom to karakterar, blei Kvinnherad vekstbedrift i hovudsak vippa opp, med føremål om å unngå misnøye og påstandar om manglande likehandsaming. I ettertid meiner administrasjonen at dette ikkje var ein føremålstenleg strategi frå administrasjonen si side, då Trygge bustadar sitt tilbod kvalitativt var klart betre enn Kvinnherad vekstbedrift sitt tilbod, noko som burde ha kome endå tydelegare fram gjennom poengdelinga enn det som blei tilfelle. Det blir her også vist til at tilbodet frå Kvinnherad vekstbedrift innebar ei dårlegare romløysing enn i Trygge bustadar sitt tilbod. I intervju blir det opplyst til at Trygge bustadar ikkje blei fordelaktig fordelt i poenggjevinga på same måte som Kvinnherad vekstbedrift. Av intervju går det fram at rådmannen, då han blei informert om dette, gav uttrykk for at han ikkje syntest at det var riktig praksis å handsama Kvinnherad vekstbedrift mildare enn Trygge bustadar. Dei involverte frå administrasjonen si side meiner at kravet om likehandsaming av tilbydarane er godt tatt i vare. Det blir opplyst at administrasjonen sitt hovudfokus har vore korleis ein kan få på plass eit best mogeleg tilbod til brukarane av bustadene. Administrasjonen har ikkje vore opptekne av lokalpolitiske vurderingar, som plassering av arbeidsplassar med vidare. Representantar frå administrasjonen opplever at begge tilbydarane har blitt handsama likt, utover at Kvinnherad vekstbedrift, etter deira oppfatning, nok har blitt noko meir gunstig evaluert enn Trygge bustadar i samband med poenggjevinga. Alle som er intervjua gjev uttrykk for at tilbodet frå Trygge bustadar var meir konsistent og løysninga var betre tilpassa behova enn det tilbodet frå Kvinnherad vekstbedrift var. Det blir kommentert at Trygge bustadar heilt klart hadde levert det beste tilbodet, både når det gjeld pris og produkt. Avklaringsmøte 19. juni 2013 sendte Trygge bustadar ein e-post til Kvinnherad kommune det står at dei «Viser til hyggelig telefonsamtale om tildeling av oppdraget». Kommunen svarer Trygge bustadar 19 juni «Til lukka med dagen» og at brev om tildeling vil gå ut same dag. Av ein oppfølgjande e-post frå Trygge bustadar same dato går det fram at selskapet har fått formidla av kommunen at vedtaket var endeleg. Frå tekniske tenester blir det i intervju stadfesta at Trygge bustadar 19. juni 2013 fekk beskjed om at dei hadde vunne oppdraget. Tekniske tenester måtte gå tilbake på dette like etter. Årsaka til at tildelinga blei trekt tilbake var at dei ansvarlege for tilbodsevalueringa blei merksam på at lovverket stilte krav om at kommunen måtte gjennomføre avklaringsmøte med tilbydarane (slik tekniske tenester tolka lovverket). Avklaringsmøta blei gjennomført på initiativ frå kommunen, og ikkje på førespurnad frå tilbydarane. Det blei gjennomført avklaringsmøte med Trygge bustadar 20. juni 2013 og med Kvinnherad vekstbedrift 27. juni Det går fram av evalueringsskjemaet at begge tilbydarane i møte avklarte dei spørsmål som blei reist. I intervju blir det opplyst at begge dei to involverte frå tekniske tenester deltok i begge avklaringsmøta. Det blir vidare opplyst at spesielt dei «generelle vilkåra» i konkurransegrunnlaget blei diskutert, slik som løysingar og tilkomst. Av intervju går det fram at det blei ikkje forhandla om eventuell prisreduksjon i avklaringsmøta, og at avgjerda om at Trygge bustadar skulle tildelast oppdraget dermed sto ved lag. Ein representant frå Trygge bustadar opplyser at Trygge bustadar var av oppfatninga av at selskapet framleis var tildelt kontrakten, både under og i etterkant av avklaringsmøte med Kvinnherad kommune. Det blei ikkje formidla særskilt av kommunen at dette ikkje var tilfelle verken før eller under avklaringsmøtet. Tildeling av oppdrag 2. juli 2013 sendte Kvinnherad kommune brev til alle dei tre tilbydarane med tittelen «Tildeling av kontrakt på leige av 12 omsorgsbustadar med personellbase». Her går det fram at det har komen 33 Side41

42 inn tre tilbod, og at det eine tilbodet blei avvist med grunnlag i manglande dokumentasjon. Det går vidare fram at Kvinnherad kommune med bakgrunn av resultat i konkurransen vil tildele kontrakten til Trygge bustadar, og ta kontakt med vinnaren for å avtale kontraktsigneringsmøte. Det blir presisert at slikt møte ikkje vil finne stad før klagefristen er gått ut. Klagefristen blei sett til måndag 15. juli 2013 kl.8.00 (13 dagar etter utsendinga). Den tilsette som har hatt hovudansvar for gjennomføringa av konkurransen kunne i intervju ikkje hugse om det blei formidla til Trygge bustadar at kontrakten skulle endeleg godkjennast av formannskapet før signering. Det blir likevel presisert at det ikkje var tvil om at dagleg leiar i Trygge bustadar var klar over at dette var ein føresetnad for inngåing av konktrakt. Kontraktsforslag skulle opphaveleg bli lagt fram for formannskapet 22. august 2013, men saka blei trekt som følgje av prosess med klagehandsaming og seinare avlysing av konkurransen (6. september 2013). Vedståingsfrist Kommunen hadde ikkje sett nokon vedståingsfrist for tilboda i kunngjeringsteksten eller i konkurransegrunnlaget. Av intervju går det fram at administrasjonen heller ikkje bad tilbydarane om å forlenge denne fristen. Frå tekniske tenester blir det opplyst at det skuldast ein feil at det ikkje blei sett ein vedståingsfrist i konkurransegrunnlaget. Det blir kommentert at kommunen burde ha satt ein frist tre-fire månader fram i tid, då ein veit at slike prosessar tar noko tid. For tilbod der det ikkje er sett vedståingsfrist følgjer det av anskaffingsforskrifta at vedståringsfristen utgår 30 dagar etter tilbodsfrist. Av intervju går det fram at administrasjonen ikkje var klar over at vedståingsfristen dermed var utgått då dei tildelte oppdraget til Trygge bustadar 2. juli 2013, og at tildeling dermed kunne ha blitt rekna som ein ulovlig direkte anskaffing. Dei som er intervjua frå tekniske tenester kan ikkje hugse om administrasjonen blei merksame på denne feilen sjølv, eller om administrasjonen først fekk kjennskap til dette då det blei peikt på av advokaten kommunen engasjerte i samband med klagehandsaminga. 4.4 Klagehandsaming og avlysing av konkurransen Det er levert fleire klager i saka, både knytt til tildelinga av oppdraget, og seinare knytt til avvising av tilbydarane og avlysinga av konkurransen. Revisjonen har derfor samla dei sentrale hendingane i samband med klagehandsaminga og avlysinga av konkurransen i tabellen under. Revisjonen vil i det vidare gå nærmare inn på kvar av hendingane. Tabell 1: Oversikt over sentrale hendingar etter tildeling av oppdraget SENTRALE HENDINGAR - KLAGER OG AVLYSING Kvinnherad kommune sender tildelingsbrev til tilbydarane der Trygge bustadar blir tildelt oppdraget. Av brevet går det fram at klagefristen blir sett til Kvinnherad vekstbedrift varslar mogeleg klage og ber om utsett klagefrist Kvinnherad kommune avviser Kvinnherad vekstbedrift sin førespurnad om utsett klagefrist Kvinnherad vekstbedrift leverer klage Trygge bustadar leverer klage Klagefrist Kvinnherad kommune sender brev til Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar om at klagen truleg ikkje vil bli handsama før første halvdel av august, grunna ferieavvikling Kommunen gjennomfører ein ny gjennomgang av tilbydarane opp mot kvalifikasjonskrava, og 34 Side42

43 vurderer at begge tilbydarane oppfyller krava Kvinnherad kommune mottar notat frå advokat, som etter avtale med kommunen har gjennomgått saka. Advokaten tilrår å avvise begge tilboda og avlyse konkurransen Kvinnherad vekstbedrift leverer utvida klage Kvinnherad kommune sender brev til tilbydarane der det blir vist til at begge tilboda blir avvist og konkurransen avlyst Kvinnherad vekstbedrift klagar på avlysinga av konkurransen Kvinnherad kommune avviser klagen (i brev frå kommunen sin advokat til advokaten til Kvinnherad vekstbedrift). Kvinnherad vekstbedrift sin advokat leverer brev der det blir uttrykt at bedrifta ikkje er samd med kommunen sine vurderingar og at dei vurderer å krevje erstatning for deltakinga i konkurransen Klage på tildeling Klage frå Kvinnherad Vekstbedrift Kvinnherad vekstbedrift sendte 9. juli 2012 eit brev til Kvinnherad kommune, der dei bad om innsyn i protokoll og i vinnande tilbod. Kvinnherad vekstbedrift bad også om utsett klagefrist. Tre dagar etterpå, 12. juli 2012, sendte Kvinnherad Vekstbedrift klage til Kvinnherad kommune, og viser i klagen til at Kvinnherad kommune same dag har avslått å etterkomme ønske om utsett klagefrist. I klagen gir Kvinnherad vekstbedrift uttrykk for at tilbodet frå Trygge bustadar skulle ha blitt avvist av kommunen, som følgje av manglande dokumentasjon ved anbodsopninga. Kvinnherad vekstbedrift gir vidare uttrykk for at tilbodet frå Trygge bustadar inneheld mellom anna følgjande manglar: at Trygge bustadar berre har levert stiftingsdokument og oversikt over eigenkapital som per 26. april 2013 er oppgitt til å vere kr , knytt til kvalifikasjonskravet om økonomiske og finansiell kapasitet. at det ikkje går fram HMS-plan og kvalitetssikringssystem av tilbodet til Trygge bustadar, knytt til kvalifikasjonskravet om tekniske og faglege kvalifikasjonar. at tilbodet frå Trygge bustadar viser at leverandøren ikkje har tilsette, «men vil benytte eksterne firma og samarbeidspartnare, (som ikkje er del i tilbudet).» Kvinnherad vekstbedrift stiller spørsmål ved at dette er tilfredsstillande sett i høve til kvalifikasjonskravet om god gjennomføringsevne. Avslutningsvis i klagen gir Kvinnherad vekstbedrift uttrykk for at dei med bakgrunn i at Kvinnherad kommune ikkje etterkom ønske om utvida klagefrist, føreheld seg retten til å komme med ytterlegare motsegner knytt til feil i anbodsprosessen. To dager etter, 14. juli 2012 sender Kvinnherad vekstbedrift eit nytt brev til Kvinnherad kommune der dei mellom anna opplyser at dersom kommunen held fast avgjerda om å teikne kontrakt med Trygge bustadar, vil Kvinnherad vekstbedrift ta rettslege skritt for å hindre at kontrakt blir inngått. Kvinnherad vekstbedrift ber i brevet også om å få opplyst kommunen sin framdriftsplan i saka vidare. 29. august 2013 leverte Kvinnherad Vekstbedrift ein utvida klage, gjennom eit advokatfirma. Av klagen går det fram følgjande: «Primært anføres at en avlysning av ovennevnte konkurransen vedrørende leie av 12 omsorgsbustadar er det eneste riktige alternativet for å ivareta en rettmessig 35 Side43

44 anskaffelsesprosess Hjemmel for avlysningen er Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 22-1 første ledd. Subsidiært anføres at kontrakt tildeles KV.» I klagen blir det peikt på fleire feil som Kvinnherad vekstbedrift opplever er av ein slik art at konkurransegjennomføringa må bli betrakta som ulovleg. I den utvida klagen blir tidlegare klage knytt til at Trygge bustadar ikkje har oppfylt kvalifikasjonskrava utdjupa med fleire referansar frå regelverk og KOFA-saker. Det blir mellom anna vist til at oppdragsgjevar skal avvise leverandørar som ikkje oppfyller krav som er sett til leverandørane si deltaking i konkurransen (jf. FOA (1) bokstav a.) Kvinnherad vekstbedrift gir vidare uttrykk for at det har vore vesentlege feil i gjennomføringa av konkurransen mellom anna knytt til: manglande opplysingar om kva regelverk som kommer til anvending på anskaffinga i konkurransegrunnlaget manglar i konkurransegrunnlaget knytt til kontraktsbetingelsar manglande gjennomføring av forhandlingar manglande grunngjeving for tildeling av oppdraget manglande anskaffingsprotokoll utløpt vedståingsfrist at det er utøvd eit uforsvarleg og usakleg skjønn ved tilbodsevalueringa Klage frå Trygge bustadar Trygge bustadar leverte «mogeleg klage» i e-post 14. juli der dei også bad om innsyn i Kvinnherad vekstbedrift sitt tilbod. Det går fram av denne e-posten at «dersom KV leverer klage innan fristen og ovanstående ikkje vil vera mogeleg, er denne eposten å sjå på som ein klage på vedtak/omgjeringsvedtak». Trygge bustadar presiserer i e-post 15. juli at e-posten av 14. juli er ei klage og ikkje varsel om klage. I klagen peiker Trygge bustadar på fleire «mogelege område Trygge bustadar vil be om blir vurderte». Dette er mellom anna knytt til følgjande: dagleg leiar og styret i Kvinnherad vekstbedrift sin signaturrett habiliteten til politikarar som har vore med å vedta/setje vilkår for anbodskonkurransen som også er representant i Kvinnherad vekstbedrift sitt styre kvalifiseringa av Kvinnherad vekstbedrift sitt prosjekt i høve til dei «generelle krava til prosjektet (m.a. uteområde) og poenggiving og dermed vektinga (30%) i høve til «beliggenhetskriteria» mogeleg andre område enn dei som er nemnde ovanfor. Trygge bustandar gir uttrykk for at «KV sitt tilbod må dømast å ikkje vera lovleg framsett eller tilfredsstilla kvalifiseringskrava eller i høg nok grad tilfredsstilla dei faglege omsyn som vil vera avgjerande for å gi eit godt tilbod til dei som vil bu og arbeide i fellesskapet.» 5. august 2013 sendte Trygge bustadar ein e-post til Kvinnherad kommune med utfyllande informasjon/dokumentasjon knytt til klagen. Forholda som blei utdjupa i e-posten var i stor grad samanfallande med klagen som blei levert 14. juli. 36 Side44

45 4.4.2 Kommunen si klagehandsaming og avlysing av konkurransen 16. juli 2013 sendte Kvinnherad kommune brev til Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar om at klagane truleg ikkje ville bli handsama før første halvdel av august, som følgje av ferieavvikling. Av intervju går det fram at kommunen engasjerte ein advokat til å yte bistand til dei i klagehandsaminga, etter at kommunen fekk klage frå Kvinnherad vekstbedrift. Det blir opplyst at advokaten har vore kommunen sin rådgjevar og representant under klagehandsaminga. Dokumentasjon som revisjonen har fått sendt over viser at tekniske tenester, som ein del av klagehandsaminga, 20. august 2013 gjorde ei ny vurdering av tilboda opp mot kvalifikasjonskrava, som blei sendt til kommunen sin advokat. Av vurderinga går det mellom anna fram at ingen av tilbydarane har dokumentert økonomisk kapasitet til å gjennomføre kontrakten, men det går samstundes fram at «truleg vil ein kontrakt med Kvinnherad kommune, som sikker betalar, vere ein god nok sikring for begge tilbydarane i utleigefasen». Vurderinga viser vidare at det blir vurdert at begge tilbydarane har manglar i forhold til dokumentasjonskrav som er stilt, men tekniske tenester konkluderer på følgjande måte: «Ingen tilbydarar har lagt fram komplett dokumentasjon. Dette gjeld særskilt for pkt Det er likevel ikkje manglar som tilseier at nokon av tilbydarane ikkje har innfridd kvalifikasjonskrava innan for det som kommunen vurderar som tilfredsstillande. På denne bakgrunn avviser kommunen klagen frå begge tilbydarane og går i kontraktsforhandlingar med Trygge bustadar AS». Vurdering frå advokat engasjert av kommunen 23. august 2013 har advokaten som kommunen har engasjert i samband med klagehandsaminga sendt over eit notat til Kvinnherad kommune. I notatet er Kvinnherad vekstbedrift sin klage av 12.7 knytt til at Trygge bustadar burde ha vore avvist, på grunnlag av manglande dokumentasjon, handsama. I notatet har derfor advokaten gjort ei vurdering av Trygge bustadar opp mot kvalifikasjonskrava. Klagen frå Trygge bustadar er ikkje omtalt i notatet frå advokaten, og revisjonen har fått stadfesta i intervju at klagen frå Trygge bustadar ikkje er handsama av advokaten. I notatet peiker advokaten på at kvalifikasjonskrava som kommunen har sett i samband med konkurransen («tilstrekkeleg økonomisk kapasitet for å gjennomføre oppdraget» og «god gjennomføringsevne») er uklare og vage, og presiserer det er utfordrande å vite kva ein skal legge til grunn for å vurdere om dette er oppfylt i tilstrekkeleg grad. I notatet gjer advokaten ei vurdering av Trygge bustadar opp mot kvalifikasjonskrava «økonomisk og finansiell kapasitet» og «tekniske og faglege kvalifikasjonar». Når det gjeld kvalifikasjonskravet tilbydar sin økonomiske og finansielle kapasitet gir advokaten uttrykk for at dokumentasjonen som er lista opp berre er ei oversikt over alternativer som kan leverast for å vise at sjølve kvalifikasjonskravet er oppfylt. Advokaten skriv at «det er altså ikkje tilstrekkelig å legge frem frem en eller flere av de dokumenter som følgjer av dokumentasjonskravet, dersom ikke den aktuelle dokumentasjon viser at kvalifikasjonskravet er oppfylt». Advokaten konkluderer med at det fremstår «meget tvilsomt om man kan si at kvalifikasjonskravet er dokumentert oppfylt basert på den fremlagte dokumentasjonen» fra Trygge bustadar. Det blir presisert at sidan advokaten ikkje kjenner til kva dokument Trygge bustadar eventuelt har å supplere med kan advokaten ikkje ta endelig stilling til saka. Når det gjeld kvalifikasjonskravet «tilbydar sine tekniske og faglege kvalifikasjonar», peiker advokaten på at tilbydar må dokumentere at minstekravet er oppfylt. Det blir vidare vist til at 37 Side45

46 Trygge bustadar gjennom sitt tilbod i stor grad har vist til eksterne verksemder som Trygge bustadar skal støtte seg på. Advokaten peiker på at det etter regelverket likevel er Trygge bustadar sjølv som må oppfylle minstekravet om ein organisasjon med god gjennomføringsevne. Det blir her vist til at det ikkje er framlagt forpliktande avtalar i tilbodet. Advokaten gir vidare uttrykk for at vurderinga er meget vanskeleg som følgje av at kvalifikasjonskravet er uklart. Vidare skriv advokaten at «det fremstår imidlertid høyst tvilsomt om terkselen som må tolkes frem her kan anses dokumentert oppfylt» av Trygge bustadar. Advokaten skisserer i notatet følgjande handlingsalternativ og risiko for kommunen (utdrag frå vurderingane knytt til handlingsalternativet går fram i parentes): 1. Avvise Trygge bustadar og tildele Kvinnherad vesktbedrift oppdraget (advokaten peiker på at det er tvilsomt om Kvinnherad vekstbedrift oppfyller krava, og at Kvinnherad vekstbedrift også har levert eit tilbod som både økonomisk og kvalitativt er svakare enn tilbodet frå Trygge bustadar) 2. Avvise Trygge bustadar og avlyse grunnet for liten konkurranse (advokaten viser til at ved å ta klagen frå Kvinnherad vekstbedrift til følgje, kan ein konstatere at da berre er eit gyldig tilbod og konkurransen kan da lovleg avlysast.) 3. Avvise Trygge bustadar og Kvinnherad vekstbedrift (det blir presisert at advokaten ikkje har sett tilbodet frå Kvinnherad vekstbedrift, men forstår det slik at også dei har manglar i høve til kvalifikasjonskrava. Det blir vist til at konkurransen i ein slik situasjon må avlysast og at tilhøvet er klart ein sakleg grunn for avlysing.) 4. Avvise klage og inngå kontrakt med Trygge bustadar (advokaten peiker på at det er ein risiko for at Trygge bustadar eigentlig skal avvisast, og at det derfor er stor risiko ved dette alternativet) Advokaten si tilråding til kommunen er å avvise begge tilbydarane og avlyse konkurransen. Advokaten viser også til at vedståingsfristen er utgått, og at dersom Kvinnherad kommune inngår kontrakt med Trygge bustadar vil det vere ei ulovleg direkteanskaffing. I intervju blir det opplyst at kommunen etter råd frå advokaten valde å ta klagen til Kvinnherad vekstbedrift til følgje. Det blir vist til at dette likevel innebar ei strengare vurdering opp mot kvalifikasjonskrava enn det administrasjonen hadde lagt til grunn i første runde, noko som medførte at også Kvinnherad vekstbedrift måtte vurderast på nytt. Dette resulterte i at kommunen vurderte at begge tilbydarane måtte avvisast. Av intervju går det fram at kommunen si avvising av tilbydarane er basert på dei skriftlege vurderingane til advokaten som kommunen hadde engasjert. Det blir vidare opplyst at kommunen gjorde ei vurdering av dei ulike alternativa som advokaten hadde gjort greie for, og avgjorde at advokaten si tilråding om å avlyse konkurransen var den beste løysinga med lågast risiko. Da administrasjonen avgjorde å avlyse konkurransen, i samsvar med tilråding frå advokaten, blei rådmannen orientert, og samtykte til dette. I eit notat til formannskapsmøte , der administrasjonen skulle gjere greie for avlysinga av konkurransen, blir avvisinga av begge tilbydarane omtalt på følgjande måte: «Derimot var kvalifikasjonskrava i DOFFIN lite tilpassa eit tenesteanbod, og når det vart lagt til grunn ei liberal tolkning av desse vart dette grunnlag for klage. Ved ei strengare tolkning av kvalifikasjonskrava resulterte dette i, ut frå eit likehandsamingsprinsipp, at begge tilbydarane måtte avvisast». Handsaming av klage frå Trygge bustadar 38 Side46

47 I intervju med tekniske tenester blir det opplyst at kommunen nok handsama klagen frå Trygge bustadar noko meir overflatisk enn klagen frå Kvinnherad vekstbedrift. Det blir også stadfesta at ikkje alle innspela i Trygge bustadar sin klage blei svart på i svaret til selskapet. Dette blir grunngitt med at det var usikkert for tekniske tenester kor vidt innspela frå Trygge bustadar var ei klage, og at tekniske tenester måtte kontakte dagleg leiar i Trygge bustadar for å få stadfesta dette. Det blir også vist til at klagen frå Trygge bustadar omhandla kva fullmakter dagleg leiar i Kvinnherad vekstbedrift hadde, samt kor vidt Kvinnherad vekstbedrift med utgangspunkt i vedtektene kunne engasjere seg i bustadbransjen. Tekniske tenester vurderte at dette i større grad var ei sak for politisk handsaming/handsaming i generalforsamlinga til bedrifta enn for evalueringa av kvalifikasjonar i anbodskonkurransen. Avlysing av konkurransen Kvinnherad kommune sendte 5. september 2013 brev til både Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar med melding om at begge tilbydarane sine tilbod var vurdert avvist og at konkurransen som eit resultat av dette blei avlyst. Breva inneheld i stor grad same informasjon, men er ikkje likelydande. I brevet til Kvinnherad vekstbedrift blir det vist til selskapet sin klage, medan det i brevet til Trygge bustadar ikkje blir vist til Trygge bustadar sin klage. Av brevet til Kvinnherad vekstbedrift går det fram at kommunen har føreteke ein ny gjennomgang av saka, og kome fram til at Trygge bustadar AS må avvisast frå konkurransen grunna manglande dokumentasjon for oppfylling av kvalifikasjonskrava. Det går fram at dette både gjeld kravet til økonomisk stilling, kravet til organisasjonen sin gjennomføringsevne og tilbydar si erfaring frå relevante oppdrag. Av brevet går det vidare fram at Kvinnherad kommune med omsyn til likehandsaming av tilbydarane, har føreteke same type gjennomgang av tilbodet frå Kvinnherad vekstbedrift som av tilbodet til Trygge bustadar, og konkludert med at heller ikkje Kvinnherad vekstbedrift oppfyller alle kvalifikasjonskrava. I brevet blir det gitt uttrykk for at Kvinnherad kommune ikkje kan sjå at Kvinnherad vekstbedrift har dokumentert verken ein organisasjon med god gjennomføringsevne, eit KS-system, eller relevant erfaring (utleigeverksemd av omsorgsbustadar). Det blir vist til at Kvinnherad kommune har konkludert med at også tilbodet frå Kvinnherad vekstbedrift må avvisast frå konkurransen. I brevet til Trygge bustadar blir avvisinga av Trygge bustadar sitt tilbod utdjupa noko meir. Det går fram at Kvinnherad kommune gjennom klagehandsaminga har avdekka at Trygge bustadar ikkje har dokumentert oppfylling av fleire av kvalifikasjonskrava, og at kommunen har plikt etter anskaffingsregelverket til å avvise tilbodet. Det blir mellom anna vist til at Trygge bustadar ikkje har dokumentert krav til økonomisk stilling, at det ikkje føreligg dokumentasjon om at samarbeidspartnarar som er trekt fram i tilbodet har forplikta seg til samarbeid med Trygge bustadar og at det ikkje er levert dokumentasjon som viser at Trygge bustadar har erfaring frå liknande oppdrag. Det blir vidare vist til at kommunen også har vurdert Kvinnherad vekstbedrift på nytt, og kome til at også dei må avvisast. Avslutningsvis i begge breva går det fram at kommunen som følgje av avvisinga av begge tilbydarane sitt igjen utan gyldige tilbod, og at konkurransen derfor må avlysast. Det går også fram av brevet til Kvinnherad vekstbedrift at dersom det ikkje hadde vore grunnlag for å avvise tilbodet frå Kvinnherad vekstbedrift, vurderer kommunen det slik at ein med berre eitt gyldig tilbod ikkje ville hatt tilstrekkeleg konkurranse om oppdraget, og at konkurransen uansett ville ha blitt avlyst. Klage frå Kvinnherad vekstbedrift på avlysing av konkurranse 39 Side47

48 Kvinnherad vekstbedrift leverte 6. september 2013 klage på avlysinga av konkurransen. I klagen blir det vist til at avvisinga av Kvinnherad vekstbedrift sitt tilbod og avlysinga av konkurransen ikkje er grunngjeve og heimla i anskaffingsregelverket. I tillegg blir det sett fram fleire argumenter for at Kvinnherad vekstbedrift har innfridd kvalifikasjonskrava, og det blir konkludert med at det ikkje føreligg grunnlag for å avvise tilbodet til Kvinnherad vekstbedrift. I klagen blir det også gitt uttrykk for at kommunen i sitt brev av 5. september 2013 ikkje har opplyst om klagerett og klagefrist. Det blir også gitt uttrykk for at kommunen ulovlig har endra si skjønnsmessige vurdering knytt til kor vidt Kvinnherad vekstbedrift oppfylte kvalifikasjonskrava og at avvisinga av Kvinnherad vekstbedrift derfor er eit brot på prinsippet om føreseielegheit i LOA 5. Avslutningsvis i klagen blir det krevd at avvisinga av Kvinnherad vekstbedrift sitt tilbod må bli trekt tilbake. Svar til Kvinnherad vekstbedrift frå kommunen sin advokat Advokaten som Kvinnherad kommune har engasjert i saka sendte 7. oktober 2013 brev til Kvinnherad vekstbedrift, på vegne av Kvinnherad kommune. Av brevet går det fram at kommunen ikkje finn grunn til å omgjere avvisingsvedtaket. Det blir samstundes vist til at konkurransen ville ha blitt avlyst, sjølv om ikkje tilbodet frå Kvinnherad vekstbedrift blei avvist, som følgje av at ein da berre ville hatt eit gyldig tilbod. Vidare gir advokaten uttrykk for at det i brev frå Kvinnherad kommune til Kvinnherad vekstbedrift av 5. september 2013 er redegjort for at tilbodet frå Kvinnherad vekstbedrift ikkje inneheld dokumentasjon som viser at kvalifikasjonskravet om organisasjon med god gjennomføringsevne er oppfylt. Advokaten si vurdering er at grunngjevinga dermed ikkje lidar av manglar. I brevet presiserer også advokaten at heimelen for å avvise tilbod, der det ikkje er dokumentert at kvalifikasjonskrava er oppfylt, er FOA (1) bokstav a. Vidare gjev advokaten ei ytterlegare utdjuping av grunnlaget for avgjerda om avvising. Advokaten presiserer at dette blir gjort sjølv om ikkje oppdragsgjevar vurderer at det var manglar ved den opprinnelege grunngjevinga. Advokaten viser til at sidan det er konkurranse om utleige av omsorgsbustadar som gjeld, er det sentralt å vurdere om det gjennom tilbodet er dokumentert at tilbydar har ein organisasjon som har god gjennomføringsevne for eit slikt oppdrag som konkurransen gjeld for. Advokaten presiserer at det ikkje er nok å levere dokumentasjon, men at dokumentasjonen også må vise at kravet er oppfylt. Det blir vidare vist til at lista over leveransar som Kvinnherad vekstbedrift har levert gjeld arbeidsretta tiltak, og ikkje seier noko om kva gjennomføringsevne organisasjonen har med tanke på å gjennomføre den aktuelle kontrakten (utleige av omsorgsbustadar). Det blir vidare vist til at sertifikatet frå Eqass Assuranse som var lagt ved Kvinnherad vekstbedrift sitt tilbod (som dokumentasjon på kvalitetssystem) ikkje seier noko om kva rutinar verksemda har og som vil sikre ein kvalitativ oppfylling av leveransane under en kontrakt om utleige av omsorgsbustadar. Det blir også presisert at «det er ikke snakk om avvisning som følge av at dokumentasjonskravet ikke er oppfylt, men avvisning som følge av at kvalifikasjonskravet ikke er dokumentert oppfylt». Når det gjeld Kvinnherad vekstbedrift si innvendig om at kommunen har endra si skjønnsutøving skriv advokaten til Kvinnherad kommune at kvalifikasjonskrav er absolutte krav, og at oppdragsgjevar ikkje kan velje om eit tilbod skal avvisast eller ikkje, når det blir avdekka at kvalifikasjonskrav ikkje er oppfylt. Advokaten skriv vidare følgjande: 40 Side48

49 «Ved gjennomgang av klage frå Kvinnherad Vekstbedrift AS ble kvalifikasjonskravene gjennomgått på nytt og det ble avdekket at kravet ikke er oppfylt. Den feilaktige beslutningen som ble gjort opprinnelig, hvor både Kvinnherad Vekstbedrift AS og Trygge Bustadar AS ble godkjent er nå rettet gjennom avvisningsbeslutningen av ». Avslutningsvis viser advokaten til at det «bestrides» at det foreligg ei plikt til å opplyse om klagerett og å fastsette ein klagefrist i det foreliggande tilfelle. Advokaten peiker også på at Kvinnherad kommune ikkje har fratatt Kvinnherad vekstbedrift mogelegheiten til å klage, og at klagen også er handsama. Advokaten viser også til KOFA si avgjerd i sak 2012/214, der det er lagt til grunn at ein avvist tilbydar ikkje har sakleg interesse av å få prøvd avvisingsavgjerda dersom konkurransen uansett ville ha blitt avlyst, til dømes dersom alle andre tilbydarar er avvist i konkurransen. I intervju blir det frå administrasjonen opplyst at klagen frå Kvinnherad vekstbedrift knytt til avvising og avlysing av konkurransen blei handsama av kommunen sin advokat, og at administrasjonen ikkje vurderte om det var behov for endringar av innhaldet i avlysingsbrevet som blei sendt 5. september Brev frå Kvinnherad vekstbedrift sin advokat til kommunen sin advokat Advokaten for Kvinnherad vekstbedrift sendte 17. oktober 2013 brev til advokaten til Kvinnherad kommune. Av brevet går det fram at Kvinnherad vekstbedrift ikkje er einig i kommunen sine vurderingar, men vil avvente politisk handsaming og eventuelt ny konkurranse. Det går også fram at Kvinnherad vekstbedrift vil vurdere å kome tilbake med krav om erstatning for utgifter som er påløpt med den avlyste konkurransen og klagehandsaminga Ny anbodskonkurranse Av intervju går det fram at saka opphavleg skulle opp i formannskapet på nytt desember 2013, der tekniske tenester hadde fått i oppgåve å førebu ei sak om ny utlysing. Saka blei likevel trekt av ordførar, og saka blei oversendt kontrollutvalet.. 41 Side49

50 5. Vurdering 5.1 Innleiing Innleiingsvis vil revisjonen vurdere det planlagde samarbeidet mellom Kvinnherad kommune og Trygge bustadar, før vedtaket om anbodskonkurranse. Under avsnitt 5.2, som omhandlar førebuing og utlysing av anbodskonkurransen, presenterer revisjonen først ei drøfting knytt til i kva grad regelverket om offentlege anskaffingar gjeld for denne saka. Vidare drøftar og svarar revisjonen på problemstillingane som er presentert i 1.2. Revisjonen meiner Kvinnherad kommune har gjort ei rekke feil i førebuinga og gjennomføringa av konkurransen. Feila er av ein slik karakter at kommunen etter revisjonen si vurdering var pliktig til å avlyse konkurransen allereie før tilboda blei innlevert. Revisjonen meiner også at det var grunnlag for å avvise begge leverandørane, men stiller spørsmål ved om Kvinnherad kommune har avvist leverandørane på riktig grunnlag. Desse vurderingane vil revisjonen gjere nærare greie for i det vidare. 5.2 Om planlagt samarbeid mellom Kvinnherad kommune og Trygge bustadar (før vedtak om anbodskonkurranse) Kvinnherad kommune planla i perioden samarbeid med Trygge bustadar om utviding av Omstun, etter Husbanken si ordning der tilskot før 25. mai 2011 i følgje kommunen blei tildelt direkte til utbyggjar. For revisjonen framstår det noko usikkert kva ordning kommunen ønskte å leggje til grunn for samarbeidet. Det går klart fram av forskrift om investeringstilskot til omsorgsbustader 3 at tilskot berre kan tildelast til kommunane. Det same følgde av tidlegare 2 i forskrift om omsorgsbustadtilskot frå Husbanken frå Rett nok følgde det av Husbanken sine retningslinjer før lovendringa i 2011 at kommunen kunne vidaretildele tilskotet, men då berre til frivillige organisasjonar og somme non-profit innretningar. I dagens rettleiar går det fram følgjande: «Kommuner som fikk tilsagn om investeringstilskudd i årene 2008 til 2010 kunne videretildele tilskudd til frivillige organisasjoner og andre som tilbød egne sykehjem og omsorgsboliger på nonprofit basis. Stortinget vedtok å avvikle denne ordningen fra Det innebærer at investeringstilskudd med tilsagn fra og med 2011 ikke kan videretildeles.» Revisjonen oppfattar Trygge Bustadar som eit alminneleg aksjeselskap som skal tene pengar på utleige av eigedom. Revisjonen vurderer at dette er eit forhold som peiker i retning av at det ville ha vore i strid med regelverket for offentlege anskaffingar dersom planlagt samarbeid med Trygge Bustadar hadde blitt gjennomført utan nokon form for konkurranse. Revisjonen har fått opplyst at samarbeidet blei avslutta straks kommunen blei merksame på lovendringa, og at det ikkje har vore gjennomført møte/dialog med Trygge bustadar knytt til 33 FOR Side50

51 planlagt samarbeid etter dette. Revisjonen har ikkje avdekka forhold som tilseier at planlagt samarbeid har skapt forventningar verken hjå Trygge bustadar eller administrasjonen om at oppdraget, etter det blei lyst ut på anbod, skulle gå til Trygge bustadar. 5.3 Førebuing og utlysing av anbodskonkurranse Avgjerd om bruk av anskaffingsregelverket Kvinnherad kommune har lyst ut kontrakten om leige av omsorgsbustader i Doffin. Kommunen har grunngjeve dette med at regelverket for investeringstilskot frå Husbanken set krav til utlysing for at kommunen skal kunne søkje om investeringstilskot frå Husbanken. Revisjonen vil peike på at verken Husbankloven, forskrift om investeringstilskot eller husbanken sine retningslinjer regulerer i kva grad anskaffingar må utlysast. Av Husbanken sin rettleiar om investeringstilskot følgjer det at anskaffingsregelverket må følgjast. Dette medfører at kommunen sjølv må gjere ei vurdering av kva delar av anskaffingsregelverket som gjeld, og om anskaffinga er underlagt utlysingsplikt eller ikkje. I dette tilfellet må det vurderast om den utlyste anskaffinga etter regelverket er ein leigeavtale etter regelverket (der forskrifta sitt unntak for leige av fast eigedom gjeld) eller må sjåast som ein bygg- og anleggskontrakt som er underlagt forskrifta og må lysast ut. Etter revisjonen si vurdering går det ikkje klart fram av kunngjeringa og konkurransegrunnlaget kva type anskaffing det er snakk om, og dermed kva delar av regelverket som er gjeldande for konkurransen. I samband med verifisering av rapporten opplyser rådmann følgjande: «Administrasjonen drøfta i forkant kor vidt dette var ein bygge eller leigekontrakt og enda på leigekontrakt. [ ]». Kommunen har likevel opplyst at dei har utarbeidd med utgangspunkt i forskrifta gjennom anskaffingsprosessen. Kommunen kan ikkje dokumentere at dei har vurdert om unntaket for leige av eksisterande bygg var aktuell for anskaffinga. Slik anskaffinga framstår i kunngjeringa og i konkurranseavtalen, er det heller ikkje klart for potensielle tilbydarar at Kvinnherad kommune har meint å lyse ut anskaffinga som ein leigeavtale, eller kva delar av anskaffingsregelverket som gjeld for konkurransegjennomføringa. I rettleiaren for offentlege anskaffingar blir det peika på at spørsmålet om kontraktstype «må avgjøres etter en helhetsvurdering hvor et viktig spørsmål er formålet med kontrakten og om formålet gjenspeiles i kontraktsbestemmelsene». Det er i rettleiaren også lista opp ei rekke sentrale moment som må bli vurdert i ei slik totalvurdering (sjå punkt 3.1.3). Revisjonen vurderer at Kvinnherad kommune ikkje kan dokumentere tilstrekkeleg grundige vurderingar av dette tilhøvet. Etter revisjonen si vurdering er dette uheldig. Revisjonen vil peike på at det er ein grunnleggande føresetnad for å kunne foreta ei korrekt anskaffing etter anskaffingsregelverket at oppdragsgjevar gjer ei grundig vurdering av kva delar av anskaffingsregelverket som skal nyttast. Revisjonen vil vidare peike på at det ikkje er opplagt at anskaffinga faktisk er ein leigeavtale etter regelverket, då det også er ulike tilhøve som peiker i retning av at kontrakten kan vere ein byggog anleggskontrakt etter regelverket. Det som taler for at leigeavtalen er ein bygg- og anleggskontrakt er mellom anna Husbanken sine detaljerte krav til omsorgsbustadar, føresetnaden i konkurransegrunnlaget at kommunen skal vere medspelar når det gjeld plan- og detaljutforming av bustadane og lengda på leigeavtalen (30 år). På den andre sida er den lange leigetida eit krav frå Husbanken. Vidare er det heller ikkje noko som tyder på at kommunen skal ta på seg nokon form for risiko knytt til lokala eller nokon form for risiko knytt til ombyggingskostnader. Vidare i vurderingsdelen legg revisjonen til grunn at anskaffinga anten er ein leigeavtale som berre følgjer anskaffingslova eller ein bygg- og anleggskontrakt underlagt anskaffingsforskrifta del I og del II. 43 Side51

52 5.3.2 Er anskaffinga tilstrekkeleg godt førebudd? Det følgjer av revisjonen si vurdering i avsnittet ovanfor at anskaffinga ikkje har vore tilstrekkeleg førebudd når det gjeld vurdering av kva delar av anskaffingsregelverket som kjem til anvending og at det ikkje går klart fram av kunngjeringa og konkurransegrunnlaget kva type anskaffing det er snakk om. Den aktuelle anskaffinga er ein langvarig avtale om leige av omsorgsbustadar (30 år) og har ein relativt høg verdi. Med utgangspunkt i dette vil revisjonen peike på at kravet til forholdsmessighet og god forretningsskikk tilseier at kommunen burde ha gjort eit grundigare forarbeid. Revisjonen vil vidare peike på at konsekvensen av feil kan vere stor. Ein bygg- og anleggskontrakt som er utlyst som ein leigeavtale, må vurderast som ikkje å vere utlyst i det heile og kan medføre at oppdragsgjevar gjennomfører ei ulovleg direkteanskaffing. Dette kan medføre sanksjonar som lovbrotsgebyr (overtredelsesgebyr), avkorting av kontrakt eller at kontrakten må vurderast som ugyldig. Utforminga av konkurransen blei gjennomført av tekniske tenester, med innspel frå fagpersonar med kjennskap til brukargruppa, slik formannskapet vedtok. Samstundes viser undersøkinga at innkjøpsforumet først blei kopla inn for gjennomlesing av konkurransegrunnlaget same dag som konkurransen blei kunngjort i Doffin. Revisjonen meiner formannskapet sitt vedtak av ikkje i tilstrekkeleg grad er følgt opp av administrasjonen, då innkjøpsforumet blei seint involvert i prosessen Er kunngjeringsteksten og konkurransegrunnlaget føremålstenleg og utarbeidd i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? Val av kategoriar Kommunen har i kunngjeringa registrert tenesta som ei helse- og sosialteneste (kategori 25) og CPV-referanse (Health Services). Etter revisjonen si vurdering er ikkje val av kategoriar treffande. Det finst likevel ikkje ein eigen kategori for leigeavtale for fast eigedom då leigeavtalar for fast eigedom ikkje er omfatta av forskrifta eller av EU-regelverket. Det mest nærliggjande, når leigeavtalen først blei utlyst, vil etter revisjonen si vurdering ha vore å registrere ankaffinga som tenestekategori 27 «Andre tjenester». Det burde likevel gått klart fram av kunngjeringa og konkurransegrunnlaget at kommunen ser anskaffinga som ein leigeavtale som ikkje er underlagt forskrifta. I den grad leigeavtalen er ei bygg- og anleggskontrakt, skulle dette ha vore registrert som kategori og CPV-referanse i kunngjeringa. Tenestekategori 27 kunne då eventuelt ha vore registrert i tillegg, for å dekke leigeelementet av anskaffinga. Dersom den aktuelle anskaffinga er ein bygg- og anleggskontrakt, vil registrering av kategori 25 (helse- og sosialteneste) og CPV i kunngjeringa medføre plikt til avlysing av konkurransen, fordi aktuelle leverandørar for bygge- og anleggskontraktar kan ha oversett kunnggjeringa som følgje av feil bruk av kategori. Skildring av anskaffinga sin art Etter revisjonen si vurdering er det fleire tilhøve som peiker i retning av at kommunen si skildring av anskaffinga si art og omfang ikkje er i samsvar med kravet til føreseielegheit, samt det alminnelege klarheitskravet. Det går fram av konkurransegrunnlaget at anskaffinga gjeld omsorgsbustadar, men ikkje noko nærmare om brukargruppa. Dette kan mellom anna ha betyding for korleis leverandørane skal oppfatte krava som er stilt til leveransen slik som til dømes dei generelle vilkåra i konkurransegrunnlaget knytt til gode fellesløysningar, nærleik til aktivitetstilbod og tilrettelagt uteområde for enkle aktiviteter. Vidare kan brukargruppa også ha betyding for kva slags bygg som vil vere eigna. 44 Side52

53 Det er vidare i konkurransegrunnlaget vist til at drifta av bustadane skal vere på ikkje-kommersiell basis etter Husbanken sine reglar, samstundes som drifta likevel skal vere «innenfor en økonomisk ramme som kan ivareta den einskilde bustad og prosjektet ein forsvarleg vedlikehaldsfrekvens og nok ressursar til å kunne ta vare på eit tilfredsstillande bustadsmiljø». Det er uklart kva dette inneber. Det går også fram at for bustadane som blir disponert av kommunen, skal leigeprisen fastsettast etter «gjengs leige» etter Husleigeloven. Også dette er uklart. Omfattar anskaffinga bustadar som ikkje skal disponerast av kommunen, og kven skal eventuelt fastsette leigeprisen for desse bustadane? Kvalifikasjonskrav I samsvar med krav i forskrift om offentlege anskaffingar har kommunen i kunngjeringa stilt dokumentasjonskrav til tilbydar si organisatoriske og juridiske stilling (firmaattest, skatteattest, attest for mva og HMS eigenerklæring). Oppdragsgjevar har også høve til å stille andre minimumskrav til leverandørane sine tekniske kvalifikasjonar og finansielle og økonomiske stilling (jf. FOA 8-4). I kunngjeringa har Kvinnherad kommune stilt krav om at leverandøren skal ha økonomisk kapasitet til å gjennomføre kontrakten, med tilhøyrande dokumentasjonskrav til føretaket sine tre siste årsrekneskap, kredittvurdering/rating og stiftingsdokument for oppstarta selskap. Det er også stilt krav om at leverandøren har ein organisasjon som har god gjennomføringsevne, med tilhøyrande dokumentasjonskrav om føretaket sine viktigaste leveransar dei tre siste åra, utgreiing vedrørande føretaket sin HMS-policy og utgreiing vedrørande føretaket sitt kvalitetssikringssystem / kvalitetsstyringssystem. Av undersøkinga går det fram at kvalifikasjonskrava som er fastsett av kommunen er basert på standard kvalifikasjonskrav som kommunen har nytta for andre anskaffingar, utan at administrasjonen har vurdert om desse var eigna for denne spesifikke konkurransen. I etterkant av konkurransen har kommunen uttalt at kvalifikasjonskrava ikkje var godt eigna for å gjere ein god vurdering av leverandørane sine kvalifikasjonar. Revisjonen vurderer at dokumentasjonskrava som er stilt er relativt ordinære dokumentasjonskrav og ikkje spesielt omfattande. Revisjonen vil peike på at leigeavtalen skal vare i 30 år. Med bakgrunn i dette meiner revisjonen det er naudsynt at oppdragsgjevar stiller krav til leverandørane sin økonomiske og finansielle kapasitet, samt tekniske og faglige kvalifikasjonar, og at leverandørane kan dokumentere dette. Anskaffingsregelverket krev ikkje nødvendigvis at kvalifikasjonskrav, som er minstekrav, må presiserast nærmare. Når det ikkje går fram kva som er terskelen for å vurdere om kvalifikasjonskrava er oppfylt eller ikkje, må oppdragsgjevar foreta eit forsvarleg skjønn ut ifrå storleiken og risikoen ved kontrakten. 34 Det er revisjonen si vurdering at kvalifikasjonskrava og dokumentasjonskrava i hovudsak framstår som tilstrekkeleg klare. Det er likevel enkelte område der dokumentasjonskrava kunne ha vore nærare presisert. Av dokumentasjonskrav som høyrar til kvalifikasjonskravet om tilbydar sin økonomiske og finansielle kapasitet er det etterspurt rekneskap for siste tre år og kredittvurdering, samstundes 34 Jf. Dragsten op.cit. s Side53

54 som det er etterspurt opningsbalanse for oppstarta selskap. Det er altså lista opp tre dokumentasjonskrav, og det er ikkje noko i teksten som talar for at ikkje alle dokument må leverast. Opningsbalanse vil likevel vere lite relevant for eit selskap som har vore drive over fleire år, medan nystarta selskap ikkje vil kunne levere rekneskap for siste tre år. Etter revisjonen si oppfatning må kvalifikasjonskrava med utgangspunkt i dette vurderast på følgjande måte; kravet til historiske rekneskapstal gjeld selskap som har vore drevne over fleire år, medan kravet til opningsbalanse og stiftingsdokument gjeld nystifta selskap. Når det gjeld dokumentasjonskrav om kredittrating, vil også dette kunne vere vanskeleg for nystifta selskap å levere, men nystifta selskap vil da ha høve til å dokumentere økonomisk stilling og kapasitet på annan eigna måte. 35 Når det gjeld tekniske og faglege kvalifikasjonar, så er det stilt krav om at leverandøren har ein organisasjon som har god gjennomføringsevne. Dette skal mellom anna dokumenterast med selskapet sine «viktigste leveranser de siste tre årene». I avlysingsbrevet 5. september 2013 har kommunen lagt til grunn at dei viktigaste leveransane som leverandørane oppgjev må gjelde utleigeverksemd av omsorgsbustadar. Etter revisjonen si vurdering kan dette vere ei for snever tolking av kravet. Kommunen har ikkje stilt krav om at leveransane som vert oppgjevne må vere av «tilsvarande» art. Revisjonen ser det slik at det då ikkje er føreseieleg at kommunen tolkar kravet så snevert. 36 Dersom leigeavtalen er ein bygg- og anleggskontrakt, vil også forhold knytt til dette vere relevant. Det kan tilføyast at dersom ein lyser ut ein «leigekontrakt» som ein bygg- og anleggskontrakt, bør kvalifikasjonskrava utdjupast nærmare, slik at det klart går fram om kvalifikasjonskrava er knytt til leigeverksemda, bygg- og anleggsverksemda, eller begge delar. Vidare har kommunen uttalt at ikkje alle kvalifikasjonskrava frå konkurransegrunnlaget var meint som absolutte krav frå kommunen si side. Kvalifikasjonskrava er likevel minstekrav for leverandørar si deltaking i konkurranse, og kravet til føreseielegheit og likehandsaming medfører at leverandørar som ikkje oppfyller krav som er stilt til leverandørane skal avvisast. For anskaffingar som følgjer forskrifta del I og II, følgjer dette av (1) a. Særleg om tildelingskriterier Formannskapet i Kvinnherad kommune handsama førebels anbodsgrunnlag og gjorde endringar i tildelingskriteria for konkurransen. Revisjonen vil her peike på at det er innanføre formannskapet sitt mandat å gjere endringar i anbodsgrunnlaget. I konkurransegrunnlaget er det lagt til grunn to tildelingskriterium pris og «plassering i høve omsorgstilbod, kollektivtransport, butikk, aksen Rosendal Husnes». Pris skal vektast 70 % og plassering skal vektast 30 % ved evalueringa av tilboda. Revisjonen meiner pris er eit objektivt tildelingskriterium. For å vurdere kriteriet «plassering i høve til omsorgstilbod, kollektivtransport, butikk, aksen Rosendal Husnes» må ein utøve større grad av skjønn. Dette er i utgangspunktet ikkje problematisk, men krev at det må sikrast at det blir tatt omsyn til objektivitet og likehandsaming under utøvinga av skjønnet i samsvar med krav i LOA 5. Det er peika på av innkjøpsforumet at «løysing» burde ha vore teke med som eit kriterium ved tildelinga. Revisjonen er einig i dette, spesielt med bakgrunn i at omsorgsbustadar er tiltenkt personar med særlege behov. Husbanken sine retningslinjer viser at bumiljø er sentralt ved anskaffingar av omsorgsbustader. Kommunen sin faktiske evaluering av tilboda viser også at 35 Jf. For eksempel Dragsten op. Cit. s. 329 og s. 513 om nystiftede selskaper. 36 Argumenter for det motsatte kan finnes i KOFAs sak 2010/276 (58). 46 Side54

55 forhold ved brukargruppa til dels blei vektlagt av kommunen. Slik tildelingskriteria er utforma, hadde kommunen likevel ikkje høve til å vektlegge desse forholda. Kravet til føreseielegheit, etterprøvbarheit og likehandsaming krev at alle kriteria som vil bli lagt til grunn for tildelinga av eit oppdrag skal vere oppgjevne i kunngjeringa, og eventuelt i konkurransegrunnlaget. For anskaffingar etter del I og II følgjer dette av FOA 13-2 (2. ledd). Revisjonen vil også peike på at kommunen har bedt tilbydarane om å leggje fram forslag til leigekontrakt. Dette skaper ein svært uføreseieleg situasjon for kommunen, og kommunen har liten eller ingen mogelegheit til å vektleggje eller ta omsyn til forskjell i kontraktsvilkår ved val av leverandør. Det er ikkje høve til å la leverandørane konkurrere om samtlege kontraktsvilkår, 37 og det er heller ikkje høve til å la leverandørane bestemme eigne kontraktsvilkår utan at det vert gjennomført konkurranse om desse. Revisjonen er av den oppfatninga at kommunen sjølv skulle ha utarbeidd standard leigevilkår. Kravspesifikasjon Kommunen sin kravspesifikasjon går fram av konkurransegrunnlaget punkt 4 «generelle vilkår» og punkt 5 «arealtrong». Under desse punkta er også tildelingskriteria spesifisert. Under «generelle vilkår» er det angitt at: «Det er eit vilkår for gjennomføringa av prosjektet at kommunen får investeringstilskot frå Husbanken.» Først og fremst oppfattar revisjonen dette som eit atterhald om at kontrakten med leverandøren ikkje vil bli gjennomført dersom Husbanken ikkje innvilger investeringstilskot. Det er uklart for revisjonen om kommunen med vilkåret også har meint dette som ei oppmoding om at tilbydde løysingar også må tilfredsstille dei krava Husbanken stiller til omsorgsbustadar for å innvilge investeringstilskot. Revisjonen finn likevel at dette er eit forhold som burde ha vore uttrykt eksplisitt. Revisjonen vil peike på at Husbanken sine krav til omsorgsbustadar i større grad burde ha vore reflektert i konkurransegrunnlaget, særleg krava Husbanken stiller til bumiljø. Vidare burde det ha gått fram nærare informasjon om tilskotsordninga, slik at leverandørane hadde fått eit tilstrekkeleg grunnlag for å vurdere og kome krava som Husbanken stiller i møte. Tilvisinga til Husbanken sine krav til livsløpsstandard i punkt 4.1 i konkurransegrunnlaget burde også ha vore utdjupa. Revisjonen vil vidare peike på at det også er sett andre generelle vilkår i konkurransegrunnlaget som det er vanskeleg for leverandørane å forstå innhaldet av. Døme på dette er vilkåra om «gode fellesløysningar» og «tilrettelagt uteområde for enkle aktivitetar». Det vil vere svært vanskeleg for leverandørane å vite kva som ligg i dette. Til dømes må kravet om «gode fellesløysingar» sjåast i samanheng med bebuarane sine særskilte behov og tilbydarane har ikkje tilstrekkeleg informasjon om dette gjennom konkurransegrunnlaget Etter revisjonen si oppfatning er det i strid med kravet til føreseielegheit og det generelle klarheitskravet å fastsette generelle vilkår som ikkje er tilstrekkeleg presise og avgrensa. 37 Jf. Offentlige anskaffelser, Kommentarutgave, 2005, Bind I, Dragsten og Lindalen, s Side55

56 5.4 Vidare gjennomføring av konkurransen Har anbodsopninga blitt gjennomført i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? Kvinnherad kommune har ikkje kunngjort særlege krav til anbodsopninga. Revisjonen vil gjere merksam på at det dermed er dei dei alminnelege reglane om anbodsopning som følgjer av FOA 11-7 som må bli lagt til grunn. Krava er her at opninga skjer på det tidspunktet som er oppgjeve i kunngjeringa, og at opninga skal gjerast av minst to representantar for kommunen. Etter revisjonen si vurdering er sistnemnte punkt tatt i vare av kommunen. Revisjonen vil vidare viser til at det ikkje er høve til å gjennomføre offentleg anbodsopning ved konkurranse med forhandling, jf. rettleiaren til offentlege anskaffingar punkt Vurdering opp mot kvalifikasjonskrava ved anbodsopninga Ved anbodsopninga skal oppdragsgjevar vurdere om kvalifikasjonskrava er oppfylte av leverandørane. I dette tilfelle var det tre tilbydarar, Trygge bustadar, Kvinnherad vekstbedrift og BYFA. BYFA blei ved anbodsopninga avvist grunna manglande dokumentasjon i tilbodet knytt til kvalifikasjonskrava. BYFA har ikkje levert klage på avvisinga. Revisjonen har derfor ikkje vurdert dette nærmare. Trygge bustadar mangla attest for skatt og mva, og kommunen bad om å få ettersendt desse dokumenta. Revisjonen vil presisere at dette er offentlege dokument, og det er derfor høve til å ettersende dei etter innvilga tilleggsfrist frå oppdragsgjevar (jf. FOA 12-3). Av undersøkinga går det fram at administrasjonen ved anbodsopninga gjorde ei heilskapsvurdering av dokumenta som var levert og krava som var stilt, og vurderte at både Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar hadde tilstrekkelege kvalifikasjonar og kunne gjennomføre oppdraget til trass for at administrasjonen opplevde at ikkje alle kvalifikasjonskrava var tilstrekkeleg oppfylte. Revisjonen meiner det er uheldig at kommunen ikkje i tilstrekkeleg grad har dokumentert vurderingane som blei gjort ved anbodsopninga av dei ulike leverandørane. Dette er ikkje i samsvar med krav til etterprøvbarheit (jf. LOA 5). Dette gjer det også vanskeleg for revisjonen å gjere ei vurdering av kommunen sine konkrete vurderingar på dette tidspunktet. Revisjonen vil likevel vise til at anskaffingsregelverket stiller krav om at leverandørar som ikkje oppfyller krav som er stilt til leverandørane skal avvisast. Som det går fram av revisjonen sin gjennomgang av avvisingsspørsmålet (under punkt 5.5), er revisjonen av den oppfatning at det hadde vore grunnlag for å avvise samtlege leverandørar allereie ved tilbodsopninga Er tilbodsevalueringa gjennomført på ein føreseieleg måte, med likehandsaming av leverandørar? Kommunen har etter revisjonen si vurdering utført vektinga av tildelingskriteriet «pris» på ein riktig måte. Lågaste tilbod har her fått «full pott» (70 poeng) og nest lågaste ein forholdsmessig poengsum i samsvar med differansen mellom tilboda (57,7 poeng). Revisjonen oppfattar ikkje at nokon av tilboda er prisa kunstig lågt sett i forhold til den anskaffinga som blei kunngjort. Tildelingskritieriet «plassering» er vekta med 30 %. Kvart av vurderingsmomenta som inngår her - «omsorgstilbod, kollektivtransport, butikk, aksen Rosendal Husnes» er rangert på ein skala frå null til tre. Kvinnherad kommune har ikkje dokumentert kva som ligg til grunn for poenggjevinga til desse momenta. Med bakgrunn i manglande dokumentasjon av dei vurderingane som er gjort, har ikkje revisjonen hatt tilstrekkeleg informasjon til å vurdere kor vidt kommunen har utøvd sakleg skjønn i vektinga. Manglande dokumentasjon er ikkje i samsvar med krava LOA 5 stiller om gjennomsiktigheit og etterprøvbarheit. Revisjonen meiner likevel det er grunnlag for å stille 48 Side56

57 spørsmål ved om poengskalaen frå null til tre er for avgrensa til å få frem relevante forskjellar i tilboda. Frå administrasjonen har det likevel blitt opplyst at Kvinnherad vekstbedrift blei mildare bedømt enn Trygge bustadar. Ettersom Trygge bustadar fekk høgast poengsum, spesielt på grunn av lågast pris, gjorde administrasjonen ein meir fordelaktig vurdering av Kvinnherad vekstbedrift enn det administrasjonen i etterkant meinte det var grunnlag for. Administrasjonen ønskte å unngå unødvendig misnøye hos tapande leverandør. Revisjonen meiner klart at dette ikkje er eit sakleg omsyn ved utøving av skjønn, og at det er i strid med likehandsaming, føreseielegheit og forretningsmessigheit. Vidare viser undersøkinga at administrasjonen ved evalueringa av tilboda har lagt vekt på omsynet til brukargruppa som bustadane var tiltenkt. Det har særleg vore lagt vekt på at bustadane er tiltenkt ei sårbar brukargruppe som treng tett oppfølging og rolege omgjevnader. Som det går fram ovanfor er dette i strid med kravet til føreseielegheit. Dette følgjer også av FOA 13-2 (andre ledd) som stiller krav om at alle kriterium som vil bli lagt til grunn ved val av tilbod skal gå fram av kunngjeringa eller konkurransegrunnlaget. Krav til reell forhandling Anskaffingsprosedyren som er valt i kunngjeringa er eitt-trinns forhandling. Det følgjer av regelverk og praksis at det skal gjennomførast ei reell forhandling etter at tilboda er leverte inn, føresett at leverandørane ikkje er avvist. Særleg prinsippa i anskaffingslova 5 om føreseielegheit og gjennomsiktigheit er viktige her, samt dei alminnelege reglane i forskrifta 3-1. Det følgjer av praksis at alle tilbydarar skal få eit reelt høve til å forbetre tilboda sine minst ein gong under forhandlingsprosessen. 38 Dei ansvarlege for konkurransen i kommunen har opplyst at ein haldt «avklaringsmøte» med tilbydarane i etterkant av at tilboda var opna. Det vart her lagt vekt på å få fram utfyllande informasjon knytt til ein del særlege omstende ved tilboda, der det særleg var dei tekniske løysingane som vart drøfta. Det går ikkje fram av referata frå møta eller intervju at pris eller andre endringar i tilboda blei drøfta i møta. Etter revisjonen si vurdering har ikkje tilbydarane i konkurransen fått mogelegheit til å gjennomføre ei reell forhandling i samsvar med regelverket. Revisjonen vil peike på at kravet til gjennomførte reelle forhandlingar ikkje er oppfylt dersom ein berre har avklart uklarheiter i tilboda. 39 Revisjonen vil vidare vise til at kommunen under forhandlingar har ei sjølvstendig plikt til å rettleie tilbydarane om vesentlige tilhøve der dei kan ha høve til betre tilboda sine (samstundes som dei må opptre lojalt og under teieplikt med omsyn til dei andre tilbydarane). Så langt revisjonen kan sjå er ikkje dette gjort. Etter revisjonens meining er ikkje konkurransen gjennomført i samsvar med krava som blir stilte til anskaffingstypen «konkurranse med forhandling ett trinns». Revisjonen meiner vidare det er i strid med regelverket at kommunen meldte frå til Trygge bustadar at dei hadde vunne konkurransen før avklaringsmøta blei gjennomført. Det blei også kommunisert at vedtaket om tildeling av kontrakt til Trygge bustadar var endeleg, noko som ikkje var i samsvar med formannskapet sitt vedtak om at kontrakt skulle godkjennast av formannskapet før signering. 38 Jf. Veilederen punkt (s. 210 flg.), jf. Dragsten s Sjå m.a. KOFA-saker 2005/129 og 2009/ Side57

58 Manglande vedståingsfrist Kommunen har verken i kunngjeringa eller i konkurransegrunnlaget definert vedståingsfristar. Når vedståingsfrist ikkje er definert i kunngjeringa, følgjer det av forskrift om offentlege anskaffingar 10-2 (andre ledd) at vedståingsfrist for tilboda går ut 30 dagar etter tilbodsfristen. Tilsvarande reglar er ikkje gitt for anskaffingar som berre er underlagt lova og ikkje forskrifta, men i mangel av andre reglar kan det vere nærliggande å legge til grunn tilsvarande reglar som etter forskrifta. Undersøkinga viser at administrasjonen vurderer at dette har vore ein feil frå administrasjonen si side, og at administrasjonen ikkje har vore tilstrekkeleg merksame på dette forholdet under utforminga. Revisjonen vil peike på at dersom kontrakt blir inngått etter at vedståingsfristen er ute, så inneber dette ein ulovleg direkteanskaffing. Revisjonen vil i tillegg vise til FOA 10-2 tredje ledd som fastset at: «Oppdragsgiver kan også innen rimelig tid etter fristens utløp spørre disse leverandørene om de vil fastholde tilbudet.» Tilsvarande regel er gitt i forskrifta del III og må også gjelde for anskaffingar som berre følgjer lova. Det er altså i nokon grad høve til å be leverandørane om å forlenge vedståingsfristen også etter den er gått ut. Dette er likevel ikkje gjort av Kvinnherad kommune i dette konkrete tilfellet Er anbodsevalueringa tilstrekkelig dokumentert? Ved offentlege anskaffingar er det plikt til å føre protokoll etter anskaffingsforskrifta FOA 3-2. Kravet til etterprøvbarheit og gjennomsiktigheit stiller tilsvarande krav til anskaffingar som berre følgjer lova, og særleg når anskaffinga er i ein slik størrelsesorden som her. Krava til innhald i protokollen ved anskaffingar over kroner er nærare definert. 40 Denne skal innehalde mellom anna: Kva som skal anskaffast, Korleis det skal anskaffast, Anslått verdi på kontrakt, Namn på avviste leverandørar og grunnen for avvising, Namn på alle leverandørar som gjev tilbod, Namn på og grunngjeving for val av leverandør, Del av kontrakt eller rammeavtale der leverandør nyttar seg av tredjepart, Alle vesentlege tilhøve og viktige avgjersler som er av betydning for konkurransen. Undersøkinga viser at det ikkje er ført ein anbodsprotokoll for anskaffinga, noko som ikkje er i samsvar med FOA 3-2 og kravet til etterprøvbarheit i anskaffingslova (LOA 5, tredje ledd) I kva grad er forvaltingslova sine krav til habilitet følgd i førebuinga og gjennomføringa av anbodskonkurransen? FOA 3-7 heimlar at reglane om habilitet i forvaltningslova også gjeld med omsyn til anskaffingar, jf. forvaltningslova 6 til 10, og kommunelova 40 nr. 3. Ein fast representant og eit varamedlem i Kvinnherad Vekstbedrift AS sitt styre er også medlem av formannskapet i kommunen. Den faste styrerepresentanten var med på å fremje forslag om å endre tildelingskriteria i anbodsgrunnlaget. Vararepresentanten i Kvinnherad Vekstbedrift AS var med på å røyste fram det nye forslaget. 40 Jf. FOA Vedlegg 4 50 Side58

59 Revisjonen vil peike på at det kan vere grunnlag for å anta at styrerepresentantane gjennom sine styreoppgåver var kjent med at det ville vere aktuelt for Kvinnherad vekstbedrift å levere tilbod i denne konkurransen. Det har, slik revisjonen forstår det, blitt fatta vedtak i styret om at selskapet ønskjer å drive med utleigeverksemd. Kvinnherad vekstbedrift har ikkje ønska å gje revisjonen opplysningar om når styrevedtaket blei fatta. Ettersom anbodskonkurransen ikkje var sett i gong på det tidspunktet endringane i anbodsgrunnlaget vart gjort i formannskapet var verken Kvinnherad Vekstbedrift AS eller Trygge bustadar AS «part» i saka da anbodsgrunnlaget blei endra. Dei aktuelle representantane i formannsskapet var dermed ikkje inhabile etter forvaltningslova 6 (1) bokstav e. Etter forvaltningslova 6 (2) vil inhabilitet kunne oppstå når det ligg føre «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til [politikaren sin] upartiskhet». Eksempelvis vil ein politikar som har ei særinteresse i at ein særskilt leverandør får ei kontrakt, vere inhabil etter forvaltningslova 6 (2). Etter revisjonens vurdering vil som regel eit styremedlem i eit selskap ha ein særinteresse i at selskapet får tildelt eit verdifullt oppdrag. Vidare er det eit vilkår at det særeigne forholdet må vere «egnet» til å svekke tilliten til politikaren. Det vert med andre ord ikkje stilt krav om at det særeigne forholdet faktisk har innverka på oppdragsgjevars gjennomføring av anskaffinga. Det avgjerande er om forholdet objektivt sett er eigna til å svekke tilliten til at politikaren er upartisk. Det er i utgangspunktet vedkommande politikar som sjølv skal vurdere om han er inhabil eller ikkje. Politikaren skal leggje habilitetsspørsmålet fram for kollegialt organ til vurdering, jf. fvl. 8 (2). Etter det revisjonen har fått opplyst har ikkje dei aktuelle politikarane sjølve vurdert om dei var habile til å legge fram forslag om endringane, og vedta endringane i anbodsgrunnlaget. Dei har heller ikkje bedt om ein vurdering av sin habilitet. Under føresetnad om at politikarane kjende til at Kvinnherad Vekstbedrift ønskte å starte med utleigeverksemd, burde desse to politikarane etter revisjonen si vurdering bedt om å få eigen habilitet vurdert av formannskapet for å unngå at det blir stilt spørsmål om styrerepresentantane sin upartiskheit. 5.5 I kva grad er klagehandsaminga handtert i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? Tildeling av kontrakt blei kunngjort 2. juli 2013 med klagefrist 15. juli Både Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar leverte klage innan fristen. I tillegg har Kvinnherad vekstbedrift levert ei utvida klage etter klagefristen. Kvinnherad vekstbedrift leverte klage på tildeling av kontrakt 12. juli Kvinnherad vekstbedrift kravde før dei klaga utsatt klagefrist, sidan brevet om tildelinga var oversendt midt i fellesferien, og ein hadde kort frist på seg til å klage. Kvinnherad kommune ville ikkje etterkome dette. Revisjonen vil vise til at det ved anskaffingar som følgjer forskrifta del I og II, så skal det ikkje bli fastsett ein klagefrist, men ein karensperiode, jf I karensperioden kan ikkje oppdragsgjevar signere kontrakt. Leverandørane skal ha beskjed om tildelingsavgjerda i rimeleg tid før kontrakt blir inngått og karensperioden skal vere tilsvarande lang. Det er uttalt at 10 dagar som hovudregel vil vere rimeleg tid. 41 Dette er i samsvar med kva som gjaldt for «klagefrist» før reglane om karenstid blei innført og for anskaffingar som berre følgjer lova må i alle fall 10 dagar normal vere rimeleg tid. 41 Innst.185 L ( ) s Side59

60 Klagefristar og karensperiodar reknast normalt etter kalenderdagar og det blir i liten grad tatt omsyn til ferie- og heilagdagar. Når ti dagar normalt vert rekna som rimeleg tid, ligg det også i dette at leverandøren har fått rimeleg tid på å klage og at det ikkje er nokon grunn for oppdragsgjevar til å forlenge klagefristen, eller karensperioden, utover dette. Når det gjeld klagehandsaming, tilseier dei grunnleggjande krava i anskaffingslova 5, under dette krava til etterprøvbarheit, gjennomsiktigheit og god forretningsskikk, at det skal utformast dokumentasjon av klagehandsaminga som syner at det har vore ein forsvarleg klagehandsaming. 42 Etter at første klage var komen inn frå Kvinnherad vekstbedrift, vurderte kommunen saka på nytt, og henta inn uttale frå advokat. Dette medførte at begge tilbydarane på nytt blei vurderte opp mot kvalifikasjonskrava, noko som resulterte i at kommunen vurderte at ingen av tilbydarane oppfylte kvalifikasjonskrava. Som følgje av dette blei tilbydarar avvist, konkurransen vart avlyst, og brev om dette vart sendt til tilbydarane Det er revisjonen si vurdering at klagene frå Kvinnherad vekstbedrift er handsama på ein forsvarleg måte, isolert sett. Revisjonen vil handsama kommunen sitt grunnlag for avvisinga under punkt 5.5. Av Trygge bustadar sin klage av 14. juli 2013 går det fram at e-posten er å sjå på som ein klage «dersom [Kvinnherad vekstbedrift] leverer klage innan fristen». Klagen frå Trygge bustadar er, så langt revisjonen kan sjå, ikkje realitetshandsama av kommunen. Dette er ikkje i tråd med krava til klagehandsaming. 5.6 I kva grad er konkurransen avlyst i samsvar med krav i anskaffingsregelverket? Kvinnherad kommune sendte 5. september 2013 brev til begge tilbydarane med melding om at begge tilbydarane var vurdert avvist, og at det dermed ikkje var att nokon kvalifiserte tilbydarar, og at konkurransen blei avlyst som resultat av dette. Revisjonen vil her peike på at kommunen ikkje føretok ei vanleg avlysing av konkurransen, då avlysinga av konkurransen var ein naudsynt konsekvens av det ikkje var nokon gyldige tilbod etter avvisinga av begge leverandørane. Etter anskaffingsforskrifta 13-1 første ledd kan oppdragsgjevar avlyse konkurransen dersom det er sakleg grunn til det. Det same følgjer av dei grunnleggande krava i anskaffingslova, for anskaffingar som berre er underlagt lova. Etter praksis skal ein ved vurdering av kva som er sakleg gjere ei heilskapleg vurdering. Særleg skal ein vurdere kva som utløyser avlysinga, og kva ein ønskjer å oppnå med den. Det skal mindre til for at det føreligg sakleg grunn om ein avlyser før tilbodsfristen er ute, enn etter. Revisjonen meiner at ei avlysing som følgje av at alle leverandørane er avvist i utgangspunktet alltid vil vere å rekne som sakleg grunn. 42 Jf. Dragsten s Side60

61 Samstundes vil revisjonen peike på at det går fram av vurderingane ovanfor at kommunen allereie frå starten av har gjort fleire vesentlege feil i konkurransen. Dette gjeld mellom anna manglande opplysning om kontraktsvilkår, uklar kravspesifikasjon og at det ikkje vert opplyst om kva delar av anskaffingsregelverket anskaffinga følgde. Feila er av ein slik karakter at kommunen etter revisjonen si vurdering var pliktig til å avlyse konkurransen allereie før tilboda blei innlevert. I den grad anskaffinga etter anskaffingsregelverket må sjåast som ein bygg- og anleggskontrakt, er det gjort ytterlegare feil, og gjennomgangen ovanfor vil ikkje vere uttømmande. Dersom dette skulle vere ein bygg- og anleggskontrakt, vil til dømes ikkje anskaffinga kunne reknast som utlyst så lenge kontrakten ikkje er utlyst som ein bygg- og anleggskontrakt. Sjølv om revisjonen er av den klare oppfatning at kommunen burde ha avlyst konkurransen allereie før tilboda blei innlevert, vil revisjonen vidare likevel gjere ei vurdering av grunnlaget som kommunen har avvist Trygge bustadar og Kvinnherad vekstbedrift på. Revisjonen vil i denne samanhengen gjere merksam på at dei vurderingane som er lagt til grunn for avvisingane ikkje er tilstrekkeleg dokumentert av kommunen, og revisjonen må derfor ta atterhald om at det finst opplysingar i samband med avvisinga som revisjonen ikkje har hatt tilgang til i vår undersøking. Om grunnlaget for avvising av tilboda Kommunen avviste Trygge bustadar på følgjande grunnlag 43 : - Manglande dokumentasjon for oppfylling av kvalifikasjonskrava knytt til Økonomisk stilling Gjennomføringsevne Relevant erfaring (utleigeverksemd for omsorgsbustadar) Ut ifrå korleis avvisinga av Trygge bustadar er grunngjeve i avvisingsbrevet av 5. september 2013 er det for revisjonen noko uklart om kommunen har meint å avvise Trygge bustadar som følgje av manglande dokumentasjon eller som følgje av manglande oppfylling av kvalifikasjonskrava. Dette tilseier at kommunen si grunngjeving i avvisingsbrevet ikkje er tilstrekkeleg. Revisjonen vil nedanfor vurdere kommunen si avvising av Trygge bustadar på begge grunnlag. Oppdragsgjevar skal etter prinsippet om god forretningsskikk vurdere avvisingsspørsmålet snarast mogeleg. Dette følgjer også av FOA (1). Det er i praksis lagt til grunn at dette inneber at oppdragsgjevar ikkje kan avvise ein leverandør etter «kan»-regelen etter tildeling av kontrakt (dvs. tilfelle der oppdragsgjevar kan avvise ein leverandør men ikkje har plikt til det). 44 Avvising på grunnlag av manglande dokumentasjon følgjer «kan-regelen» (FOA andre ledd bokstav g) og oppdragsgjevar er altså ikkje pliktig å avvise leverandørar i slike tilfelle. Dersom kommunen har meint å avvise Trygge bustadar med utgangspunkt i manglande dokumentasjon, som følgjer «kan-regelen», er det revisjonen si vurdering at dette er i strid med anskaffingsregelverket, sidan avgjerd om tildeling av kontrakt allereie hadde funne stad. Dersom kommunen har meint å avvise Trygge bustadar som følgje av manglande oppfylling av kvalifikasjonskrava, hadde kommunen høve til dette, også etter avgjerda om tildeling, sidan denne grunngjevinga vil følgje av «plikt-regelen». Ein oppdragsgjevar har plikt til å avvise ein leverandør dersom leverandøren ikkje oppfyller kvalifikasjonskrava. Dette gjeld likevel berre dersom omgjeringa ikkje skuldast ei endra skjønnsmessig vurdering av om kvalifikasjonskrava er 43 Brev av 5. september Dragsten op. cit s Side61

62 oppfylt. Kommunen vil vere bunde av den skjønnsmessige vurderinga som blei føreteke ved anbodsopninga, men vil likevel ha høve til å omgjere vurderinga dersom omgjeringa skuldast at det finst feil som må rettast opp. I KOFAs sak 2013/79 er følgjande uttalt om omgjering av slike vurderingar: «oppdragsgiver ikke kan endre en lovlig tildelingsbeslutning, herunder verken tildelingsevaluering eller vurdering av kvalifikasjoner, ut fra en endret lovlig skjønnsutøvelse, jf. eksempelvis klagenemndas saker 2010/272 premiss (66), 2010/114 og 2013/14. Dette betyr at oppdragsgiver senere enn tildeling både kan og skal rette opp regelbrudd ved den foregående evalueringen, men at øvrige endringer basert på endret skjønnsmessig vurdering ikke er tillatt» Det går ikkje fram av avvisingsbrevet kvifor kommunen har endra oppfatning og det føreligg heller ingen protokoll som viser kommunen sine vurderingar. Etter revisjonen si oppfatning er det fleire forhold som peiker i retning av at kommunen si omgjering skuldast ei endra skjønnsmessig vurdering. Dersom kommunen hadde valt å avvise Trygge Bustadar allereie ved anbodsopninga, er revisjonen av den oppfatning at det kunne ha vore grunnlag for dette. Revisjonen vil mellom anna vise til at det må kunne reknast som innanfor eit forsvarleg skjønn å legge til grunn at eit nystifta selskap med under kr i eigenkapital, og utan at det er dokumentert nokon form for forpliktande støtte frå andre, ikkje har økonomisk kapasitet til å gjennomføre anskaffinga. Når det gjeld Kvinnherad Vekstbedrift viste kommunen til følgjande moment ved avvisinga: - Manglande dokumentasjon for oppfylling av kvalifikasjonskrava: Gjennomføringsevne KS-system Relevant erfaring (utleieverksemd for omsorgsbustadar) På same måte som for Trygge Bustadar hadde ikkje kommunen høve til å avvise Kvinnherad Vekstbedrift på grunnlag av manglande dokumentasjon etter avgjerda om tildeling. Vidare hadde kommunen heller ikkje høve til å avvise Kvinnherad vekstbedrift på grunnlag av manglande oppfylling av kvalifikasjonskrava basert på ein endra skjønnsmessig vurdering. Revisjonen vil gjere merksam på at grensa mellom kva som høyrer til den skjønnsmessige vurderinga og kva som er eventuelle feil ved ei vurdering, som oppdragsgjevar har høve til å rette opp, er flytande. For eksempel går det fram av revisjonen si undersøking at kommunen ved vurderinga av leverandørane sin økonomiske kapasitet la vekt på at leverandørane sin økonomiske evne ville bli forbetra dersom dei fekk tildelt avtalen av kommunen. I sak 2006/119 (69) la likevel KOFA til grunn at det etter omstenda ikkje var høve til å legge vekt på den økonomiske verknaden for leverandøren dersom leverandøren blei tildelt kontrakt. Dersom Kvinnherad kommune i første omgang har lagt vekt på eit slikt forhold, men seinare har blitt klar over at dei ikkje hadde høve til det, vil etter revisjonen si oppfatning ikkje dette knytte seg til kommunen si skjønnsmessige vurdering av om kvalifikasjonskravet var oppfylt. Dette vil reknast som ein feil som kommunen både har rett og plikt til å rette opp, eventuelt ved å avvise leverandøren dersom kommunen vurderer at leverandøren ikkje har tilstrekkeleg økonomisk kapasitet når ein ser bort frå den potensielle avtalen med kommunen. 54 Side62

63 Vidare hadde Kvinnherad Verksbedrift ikkje lagt fram ei utgreiing for deira kvalitetssikringssystem. Det å då legge til grunn at selskapet tilfredsstiller kravet til god gjennomføringsevne er etter revisjonens oppfatning i strid med kravet til føreseielegheit og likehandsaming. Ei slik vurdering er altså i strid med anskaffingsregelverket. Etter revisjonen si oppfatning har kommunen då rett og plikt til å endre si vurdering. Den endra vurderinga vil skuldast at det var gjort feil ved den første vurderinga, og ikkje at kommunen har endra si skjønnsmessige vurdering Som ei oppsummering er det revisjonen si vurdering at kommunen skulle ha avlyst konkurransen allereie før tilbodsfristen. Ser ein bort frå dette, hadde kommunen grunnlag for å totalforkaste tilboda ved første gangs vurdering av kvalifikasjonskrava under anbodsopninga, men dette blei altså ikkje gjort. Revisjonen meiner også at det isolert sett var grunnlag for å totalforkaste tilboda (avvise begge leverandørane) også etter avgjerda om tildeling, men som følgje av uklar grunngjeving frå kommunen stiller revisjonen spørsmål ved om kommunen har avvist leverandørane på riktig grunnlag. Grunngjeving for avvising av leverandørar Det skal gjevast grunngjeving for avvising av leverandørar. Etter FOA er det tilstrekkeleg med «skriftlig melding med en kort begrunnelse». Anskaffingsrettleiaren punkt tilseier at grunngjevinga skal gje tilstrekkeleg grunnlag til å vurdere om avvisinga kan klagast på. Grunngjevinga skal minimum innehalde avvisingsgrunn, heimelsgrunnlag, og dei faktiske forhold som er grunnen til avvisinga. Etter revisjonen si oppfatning gjeld tilsvarande for anskaffingar som berre følgjer lova. Som det går fram ovanfor har kommunen i breva der leverandørane blir avvist og konkurransen avlyst, ikkje oppgitt heimlar for avvisinga og det går heller ikkje klart fram om avvisinga er grunngjeve i manglande dokumentasjon eller manglande oppfylling av kvalifikasjonskrava. Vidare er revisjonen av den oppfatninga at grunngjevinga i all hovudsak manglar opplysning om dei konkrete faktiske forhold som avvisingane knyter seg til, og at grunngjevinga ikkje gir leverandørene tilstrekkelig informasjon til å vurdere om det er grunnlag for å klage på avvisinga. Revisjonen vil leggje til at den etterfølgjande grunngjevinga til Kvinnherad vekstbedrift frå kommunen sin advokat, etter at Kvinnherad vekstbedrift klaga på avvisinga, oppfyller kravet til grunngjeving. 5.7 I kva grad har Kvinnherad kommune system og rutinar som bidrar til å sikre at anskaffingar blir gjennomført i samsvar med regelverket? Undersøkinga viser at Kvinnherad kommune er omfatta av Sunnhordland innkjøpsforum sitt felles innkjøpsreglement for deltakarkommunane. Som ein del av innkjøpsreglementet inngår også ein innkjøpsrettleiar på om lag ei side, som gjeld særskilt for kommunen. Revisjonen sin gjennomgang viser at innkjøpsreglementet (inkludert innkjøpsrettleiaren) ikkje har vore følgd i anbodskonkurransen av leige av omsorgsbustadar, og at tilsette som har vore involvert i gjennomføringa ikkje har hatt kjennskap til innkjøpsreglementet. Revisjonen meiner dette tyder på at innkjøpsreglementet og innkjøpsrettleiaren ikkje er implementert i organisasjonen, til trass for at det går fram av innkjøpsrettleiaren at «alle innkjøp til kommunen skal skje i tråd med vedteke innkjøpsreglement». Innkjøpsrettleiaren inneheld ikkje informasjon knytt til kven som har ansvar for oppfølging og kontroll i samband med innkjøp, eller retningslinjer for kvalitetssikring. Det går fram av innkjøpsrettleiaren at ein kan kontakte innkjøpsforumet dersom ein treng hjelp eller informasjon i samband med innkjøp. Revisjonen meiner det vil vere føremålstenleg at innkjøpsrettleiaren 55 Side63

64 inneheld informasjon som bidrar til å sikre kvalitetssikring ved gjennomføring av innkjøp og som sikrar at tilstrekkeleg innkjøpsfagleg kompetanse blir involvert. Det går ikkje fram av innkjøpsrettleiaren om kommunen har eigne malar som skal bli nytta i samband med innkjøp. Vidare registrerer revisjonen at det i innkjøpsrettleiaren går fram feil terskelverdi for kjøp/kontraktar som må lysast ut nasjonalt og internasjonalt. Revisjonen meiner også det kunne ha vore føremålstenleg å inkludere informasjon knytt til terskelverdiar for delkontraktar. Undersøkinga viser vidare at Kvinnherad kommune har tilbydd fleire kurs for dei tilsette i offentlege anskaffingar dei siste åra. Revisjonen meiner det er positivt at kommunen gjennomfører tiltak for å auke dei tilsette sin kompetanse om regelverket. Revisjonen meiner likevel at gjennomgangen av denne konkrete anskaffinga viser at kommunen har eit forbetringspotensial når det gjeld å sikre at tilstrekkeleg innkjøpsfagleg kompetanse er involvert på rett tid i anskaffingsprosessane. Når det gjeld den konkrete anskaffinga av leige av omsorgsbustadar har ikkje Kvinnherad kommune hatt tilstrekkeleg system og rutinar til å sikre at anskaffinga har blitt gjennomført i samsvar med regelverket. Revisjonen meiner derfor at Kvinnherad kommune bør gjennomgå sine system og rutinar for offentlege anskaffingar for å sikre at desse er tilstrekkeleg kjent og nytta i organisasjonen. 56 Side64

65 6. Tilrådingar Forvaltningsrevisjonen syner at det er gjennomført fleire feil i anskaffinga av omsorgsbustader i Kvinnherad kommune. Revisjonen meiner at kommunen må sikre at førebuing og gjennomføringa av anbodskonkurransar skjer i samsvar med relevante føresegner i anskaffingsregelverket. Revisjonen vil difor tilrå at Kvinnherad kommune: 1. Sikrar at offentlege anskaffingar er tilstrekkeleg førebudd og at det er gjort ei tilstrekkeleg vurdering av kva delar av anskaffingsregelverket som gjeld. 2. Sikrar at det går klart fram av kunngjering og konkurransegrunnlag kva type kontrakt og type anskaffing det er snakk om og kva delar av regelverket som gjeld. 3. Sikrar at det blir involvert tilstrekkeleg med innkjøpsfagleg kompetanse ved førebuing og gjennomføring av anbodskonkurransar. 4. Sikrar at det blir ført anskaffingsprotokoll for anskaffingar over kr Sikrar at alle klagar i anskaffingssaker får ei forsvarleg klagehandsaming. 6. Sikrar at eventuelle avvisingar av leverandørar blir tilstrekkeleg grunngjeve. 7. Gjennomgår kommunen sine system og rutinar for offentlege anskaffingar og sikrar at desse er tilstrekkeleg kjent og nytta i organisasjonen. 8. Sikrar at folkevalde har tilstrekkeleg kunnskap om kva tilfelle det vil vere naudsynt å be om å få vurdert sin habilitet. 57 Side65

66 Vedlegg 1: Høyringsuttale Høyringsuttale frå rådmannen i Kvinnherad kommune Rådmannen i Kvinnherad kommune har følgjande merknader til rapport juni 2014 vedk Forvaltningsrevisjon av anbodskonkurransen om leige av omsorgsbustader ; 1. Rapporten ber preg av eit særs grundig arbeide frå Deloitte si side, der me som har vorte intervjua kjenner oss att i rapporten. 2. Samarbeidet med representantane frå Deloitte vert opplevd å ha fungert konstruktivt og ryddig heile vegen. 3. I si vurdering startar revisjonen med; Revisjonen meiner at Kvinnherad kommune har gjort ei rekke feil i førebuinga og gjennomføringa av konkurransen. Feila er av ein slik karakter at kommunen etter revisjonen si vurdering var pliktig til å avlyse konkurransen allereie før tilboda blei Innlevert. Etter rådmannen si vurdering vert det veldig teoretisk å seia at kommunen skulle ha avlyst konkurransen før tilboda kom inn. Dette visste me ikkje om på det tidspunktet. I rapporten vert det og ofra mykje plass for å framstilla manglande dokumentasjon på kor vidt oppdragsgjevar har hatt det klårt for seg om dette var ein bygge- eller leigekontrakt. Det vert frå revisjonen si side peika på at dette heller ikkje går klårt nok fram i konkurransegrunnlaget. For rådmannen verkar revisjonen si konkludering her noko underleg, all den tid det i alle dokument i saka vert brukt formuleringa Leige av 12 stk omsorgsbustader med personalbase til Kvinnherad kommune. Dette er og nytta som tittel på anbodet som er lagt inn i Doffin-basen. Etter rådmannen si vurdering verkar det heller ikkje som tilbydarane i denne anbodsprosessen har vore i den minst tvil om at det har dreidd seg om eit leige og ikkje ein byggjekontrakt. 4. Kvinnherad kommune står i ein kontinuerleg utviklingsmodus, så også når det gjelder kompetanse på innkjøp. Rådmannen vil difor utan atterhald seia seg samd i dei 8 tilrådingane revisjonen kjem med. Side66

67 Vedlegg 2: Oversikt over sentrale dokument og litteratur Lover og forskrifter LOV : Lov om offentlige anskaffelser. Nærings og fiskeridepartementet. FOR : Forskrift om offentlige anskaffelser. Nærings og fiskeridepartementet. LOV : Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Justis- og beredskapsdepartementet. FOR : Forskrift om tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Husbanken. Helse- og omsorgsdepartementet. Andre dokument Dragsten M (2013). «Offentlige anskaffelser.» Dragsten M. og E. Lindalen (2005). «Offentlige anskaffelser. Kommentarutgave.» Universitetsforlaget. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2013). Veileder til reglene om offentlige anskaffelser. HB8.B.18 - Retningslinjer for investeringstilskudd fra Husbanken til sykehjemsplasser og omsorgsboliger Norsk kommunerevisorforbund: RSK 001, Standard for forvaltningsrevisjon. NOU 1997: 21 Offentlige anskaffelser Utredning fra Utvalget for revidering av det statlige anskaffelseregelverket. Avgitt til Nærings- og handelsdepartementet 18. juni 1997 Informasjon om bruk av investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Husbanken. KS Advokatene. Dokument frå Kvinnherad kommune Bustadsosial handlingsplan prioritering av tiltak. Sak i formannskapet, Kvinnherad kommune, Innkjøpsreglement for kommunane Bømlo, Fitjar, Kvinnherad, Stord og Tysnes. Vedtatt i kommunestyret i Kvinnherad kommune Kommunale bustadprosjekt. Saknr 2012/57, formannskapet i Kvinnherad kommune, Side67

68 Konkurranseutsetting som alternativ til kommunal utbygging av Omstun. Sak til formannskapet i Kvinnherad kommune, «Notat gjeld: Gjennomgang av avlyst anbodskonkurranse omsorgsbustadar» Utbygging av Omstun vurdere flytting til Ullvarefabrikken. Sak i komite for helse, omsorg og miljø, Kvinnherad kommune, Kunngjeringstekst og konkurransegrunnlag, datert Anbodsopning, datert Tilbodsdokument frå Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar Referat avklaringsmøte med Trygge bustadar og Kvinnherad vekstbedrift og datert og Tildelingsbrev til leverandørane (evalueringsskjema vedlagt), datert Klager frå Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar Notat frå advokat til Kvinnherad kommune, datert Brev til Kvinnherad vekstbedrift og Trygge bustadar om avvising og avlysing av konkurransen, datert Brev frå Kvinnherad kommune sin advokat til Kvinnherad vekstbedrift, datert Side68

69 61 Side69

70 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte's approximately 200,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence Deloitte AS Side70

71 Kvinnherad kommune Sekretariat for kontrollutvalet Arkivsak: 216 Arkivnr: 2014/380-2 Sakshandsamar: Kari Marie Nygard Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet i Kvinnherad kommune 30/ Selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS - Invitasjon til deltaking Bakgrunn for saka: Kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune gjorde i møte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalet bestiller selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS, frå Deloitte AS, med utgangspunkt i forslag til prosjektplan. 2. Ny korrigert prosjektplan vert å sende sekretariatet på e-post innan Det vert akseptert ein samla timeressurs på inntil det timetal som ligg i prosjektplanen, inkl. den delen som gjeld stikkprøvar og ev. presentasjon i fylkestinget. 4. Kontrollutvalet ber sekretariatet invitere dei andre eigarkommunane til å delta i denne selskapskontrollen med svarfrist til Kontrollutvalet ønskjer at revisjonsrapport er klar frå Deloitte si side innan utgangen av november 2014 ferdig verifisert og med fylkesrådmannen og selskapet sin uttale vedlagt og/eller innarbeidd. Kontrollutvalet i Kvinnherad kommune har såleis fått invitasjon til å delta i selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS. Invitasjonen er motteken i mail Drøfting: Kontrollutvalet i Kvinnherad kommune hadde som eit av prioriterte prosjekt å gjennomføra selskapskontroll i Fastlandssambandet Halsnøy AS, då plan for selskapskontroll vart utarbeida. Når kommunestyret skulle godkjenna denne planen gjorde styreleiar i selskapet, framlegg om at mellom anna prosjekt om Fastlandssamband Halsnøy AS burde utgå frå planen. I vedtaket var det og teke inn slik uttale: «Selskap der HFK har majoritet må vera deira kontrollansvar». Representanten vart kjend inhabil til å delta i handsaminga av saka. Forslaget vart likevel fremma på nytt av andre representantar, og vart til slutt vedteke med 17 mot 17 røyster og ordføraren si dobbeltrøyst. Då plan for selskapskontroll blei revidert nå i 2014 prioriterte kontrollutvalet på nytt Fastlandssamband Halsnøy AS som eit av dei viktigaste prosjekta å sjå på (prioritert som nr. 2). Då kommunestyret hadde saka føre i møte vart det på nytt gjort vedtak om at det ikkje skal vera prioritert å gjennomføra selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS. Kommunestyret gjorde og vedtak om eit pkt. 2 då Plan for selskapskontroll vart handsama: Side71

72 Side 2/2 «Kommunestyret delegerer mynde til kontrollutvalet til å evt. Gjera endringar og omprioriteringar i planen.» Kontrollutvalet har prioritert prosjekt med selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS som viktig å gjennomføra. Men for å ta stilling til invitasjonen frå kontrollutvalet i fylkeskommunen, må ein og sjå på ressurssituasjonen til kontrollutvalet. Når planlagde / bestilte prosjekt i 2014 (revisjon av planar for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll og forvaltningsrevisjon av anbodskonkurranse om omsorgsbustader), samt fastpris for arbeid med rekneskapsrevisjon, er teke ut, så er det disponibelt om lag kr ,- for resten av Dette er ikkje tilstrekkeleg til å delta i dette prosjektet. For meir utgreiing av saka, og føremon med å gjennomføra prosjekt om selskapskontroll som felles-prosjekt mellom alle eigarane, vert det vist til saksframlegget frå kontrollutvalet i fylkeskommunen. Saksframlegget ligg som vedlegg til denne saka. Konklusjon: Sekretariatet rår til at det vert gjeve signal om at det er ønske om å gjennomføra selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS, men at kontrollutvalet i Kvinnherad kommune ikkje har ressursar nok til å delta i dette prosjektet. Forslag til vedtak 1. Kontrollutvalet i Kvinnherad kommune ønskjer at det skal gjennomførast ein selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS. 2. Kontrollutvalet takkar nei til å delta i prosjektet grunna ressurssituasjonen til utvalet for resten av Hogne Haktorson Kontrollsjef Kari Marie Nygard seniorrådgjevar Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg: Invitasjon til deltaking i selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS Saksframlegg frå kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune i saka Prosjektplan for «Selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS» Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: kari.nygard@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. Side72

73 Sekretariat for kontrollutvalet Kontrollutvalet i Kvinnherad kommune Dato: Vår ref.: 2014/ Dykkar ref.: Selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS - Invitasjon til deltaking Bakgrunn for saka: I Hordaland fylkeskommune sin vedtekne plan for selskapskontroll er Fastlandssamband Halsnøy AS eit av dei prioriterte selskapa for selskapskontroll i perioden I forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 13, Selskapskontroll, står det m.a. dette under merknader: I kommunalt/fylkeskommunalt eid selskap med mange eiere som hver for seg gjennom sine kontrollutvalg kan kreve innsyn i selskapet for å gjennomføre selskapskontroll etter denne bestemmelsen, kan det være hensiktsmessig at slikt innsyn blir samordnet gjennom avtale mellom deltakerne/eierne. Vidare står det m.a. dette på side 114 i kontrollutvalsboka: Dersom selskapet som skal kontrollerast er eigd av fleire kommunar, vil det vere føremålstenleg at kontrollutvala i eigarkommunane samordnar kontrollen for å unngå unødig belastning for selskapet. På bakgrunn av dette gjorde kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune slikt vedtak i sak 41/14 i møte : 1. Kontrollutvalet bestiller selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS, frå Deloitte AS, med utgangspunkt i forslag til prosjektplan. 2. Ny korrigert prosjektplan vert å sende sekretariatet på e-post innan Det vert akseptert ein samla timeressurs på inntil det timetal som ligg i prosjektplanen, inkl. den delen som gjeld stikkprøvar og ev. presentasjon i fylkestinget. 4. Kontrollutvalet ber sekretariatet invitere dei andre eigarkommunane til å delta i denne selskapskontrollen med svarfrist til Kontrollutvalet ønskjer at revisjonsrapport er klar frå Deloitte si side innan utgangen av november 2014 ferdig verifisert og med fylkesrådmannen og selskapet sin uttale vedlagt og/eller innarbeidd. Saksframlegg og saksprotokoll frå dette møtet og forslag til prosjektplan frå Deloitte ligg ved. Drøfting: I tråd med punkt 4 i vedtaket i kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune vert kontrollutvalet i din kommune invitert til å delta i ein felles selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS. Hordaland fylkeskommune, Kvinnherad kommune og Stord kommune eig tilsaman 84,21% av aksjane medan private Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. Side73

74 eigarar eig dei resterande 15,79 %. Sidan det er private eigarar i selskapet utanom kommunal eigarskap er det ikkje sjølvsagt at kommunane har rett til fullt innsyn i selskapet. På bakgrunn av dette har fylkeskommune sytt for å få inn 10 i gjeldande vedtekter som lyd slik: «Fylkeskommunen og fylkeskommunen sin revisor har høve til å føre kontroll med fylkeskommunen sine eigarinteresser.» Av forslag til prosjektplanen frå Deloitte går det fram at prosjektet kan gjennomførast i to delar: Eigarskapskontroll Punkt 1.3 A) Problemstillingar knytt til den kommunale eigarskapsforvaltninga Forvaltningsrevisjon Punkt 1.3 B) Problemstillingar knytt til drifta i selskapet Kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune har vald å gjennomføre begge desse delane, men det er fullt mogeleg å berre gjennomføre ein av delane. Kostnadene med å delta i eigarskapskontroll for eigen kommunes eigarskapsforvaltning er i forslag til prosjektplan berekna til 50 timar for den einskilde kommune. Aktuell kommune sin andel av kostnadene dersom ein ønskjer å delta i forvaltningsrevisjon i Fastlandssamband Halsnøy AS, kan bereknast etter ein slik modell: Ved gjennomføring av forvaltningsrevisjon i Fastlandsamband Halsnøy AS skal kostnadene delast mellom dei kommunane som vil vera med på selskapskontroll ut frå forholdsvis eigarskap. Døme: Dersom 84,21 % av eigarane (alle kommunale eigarar) vil vera med vil dette gi ein slik prosentvis kostnad for Kvinnherad kommune som eig 26,32 %: Alle eigardelar 100% / eigardelar som er med 84,21 % * eigarkommune X 26,32 % = 31,25 % av kostnadene. Forvaltningsrevisjonen er berekna til 150 timar og 31,25 % av dette vil utgjere ca. 47 timar. I tillegg til desse kostnadene må den einskilde kommune betale dersom Deloitte deltek i møte i kontrollutvalet for t.d. å presenterer rapporten. Dersom kommunen vidare ønskjer at Deloitte skal presentere rapporten for kommunestyret vil dette komme i tillegg. Timeprisen som vert lagt til grunn i dette prosjektet er timeprisen som den einskilde kommune har i sin avtale med Deloitte. Det kan elles opplysast om at det er ei målsetting å laga ein felles revisjonsrapport til alle eigarkommunane som vil delta når det gjeld forvaltningsrevisjon medan det vert laga rapport til kvar einskild kommune når det gjeld eigarskapskontrollen. Konklusjon: Ut frå dette ber vi om at kontrollutvalet i din kommune tek stilling til desse spørsmåla: 1. Ønskjer kommunen at Deloitte skal gjennomføre eigarskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy? 2. Ønskjer kommunen å delta i forvaltningsrevisjon som Deloitte skal gjennomføre av Fastlandssamband Halsnøy? Side74

75 Side 3/3 Vi ber om at svar vert send hit seinast innan Dersom vi ikkje har høyrt noko frå din kommune innan denne fristen reknar vi med at det ikkje er ønskjeleg å delta i prosjektet. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein seniorrådgjevar Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg: Saksframlegg med saksprotokoll i sak 41/14 i kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune og Forslag til prosjektplan frå Deloitte dagsett mai 2014 Kopi: Deloitte AS Hordaland fylkeskommune Agnes Mowinckels gate 5 PB Bergen Tlf: e-post: hfk@hfk.no Foretaksnr. NO mva. Kontonr Side75

76 Kontrollutvalet Arkivnr: 2014/ Saksbehandlar: Roald Breistein Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet Selskapskontroll av Fastlandssambandet Halsnøy AS - Forslag til prosjektplan Bakgrunn for saka: Kontrollutvalet gjorde slikt vedtak i sak 29/14 i møte : 1. Kontrollutvalet ber Deloitte gjennomføra selskapskontroll av Fastlandssambandet Halsnøy AS og Deloitte vert beden om å levere forslag til prosjektplanar i tråd med dei føringar utvalet har gjeve, inkl. føremål, problemstillingar, ev. avgrensingar og ressursbruk. 3. Forslag til prosjektplanar vert å sende til sekretariatet seinast innan med tanke på godkjenning i neste møte i kontrollutvalet. I same møte vart også dette protokollert: «I dette møtet vil kontrollutvalet også ta stilling til om andre kommunale eigarar skal verta invitert til å delta i selskapskontrollen.» Med utgangspunkt i vedtaket over har Deloitte levert eit forslag til prosjektplan for Selskapskontroll Fastlandssamband Halsnøy AS. Prosjektplanen følgjer som vedlegg. Av prosjektplanen går det fram at føremålet med revisjonen er: «Føremålet med selskapskontrollen er å undersøke og vurdere Hordaland fylkeskommune si eigarstyring av Fastlandssamband Halsnøy AS. Vidare vil føremålet med selskapskontrollen vere å undersøke om selskapet har etablert system og rutinar for å sikre at selskapet driver i samsvar med vedtekter, politiske vedtak og regelverk.» Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. Side76

77 Side 2/3 Følgjande overordna problemstillingar vil bli undersøkte: 1. Utøver Hordaland fylkeskommune kontroll med Fastlandssamband Halsnøy i samsvar med politiske vedtak og etablerte normer for god eigarstyring og selskapsleiing? a. Utøver Hordaland fylkeskommune eigarstyring av Fastlandssamband Halsnøy i samsvar med sentrale tilrådingar frå KS? b. Utøver Hordaland fylkeskommune eigarstyring av Fastlandssamband Halsnøy i samsvar med fylkeskommunen si eigarskapsmelding og andre fylkeskommunale vedtak og føringar? c. Blir fylkeskommunen tilstrekkeleg informert om drifta og utviklinga i selskapet? 2. I kva grad blir krav og retningslinjer som Hordaland fylkeskommune stiller til sine selskap etterlevd av Fastlandssamband Halsnøy? a. Driv selskapet i samsvar med vedtektene og krav i Hordaland fylkeskommune si eigarskapsmelding? 3. Er det ei tydeleg rolle- og ansvarsfordeling mellom eigar, styret og selskapet si daglege leiing? a. I kva grad har styret i Fastlandssamband Halsnøy rutinar for å følgje opp avtalen med Via Futura AS om kjøp av administrasjonstenester? b. I kva grad har selskapet rutinar for å følgje opp avtalen med Bro- og tunnelselskapet som driftsoperatør for sambandet? 4. I kva grad har selskapet rutinar for å følgje opp bompengeavtalen og avtale om drift av innkrevingssystem med Statens vegvesen? 5. Har selskapet system og rutinar som bidrar til å sikre etterleving av sentrale krav innanfor regelverket knytt til: a. Aksjelova b. Offentlege innkjøp c. Offentleggjering 6. Har selskapet system og rutinar som bidrar til å sikre ein økonomisk forsvarleg drift? a. Har selskapet ein forsvarlig eigenkapital jf. aksjelova 3-4? b. I kva grad har selskapet etablert rutinar for økonomistyring? c. Kva er eventuelle utfordringar knytt til selskapet sin økonomiske drift? Drøfting: Sekretariatet meiner at prosjektplanen er godt gjennomarbeidd og i tråd med dei føringar kontrollutvalet har gjeve. Føremål og problemstillingar synest også å vera i tråd med føringar gjeve frå kontrollutvalet. I denne selskapskontrollen vil Deloitte m.a. nytta dokumentanalyse, intervju, stikkprøvar og verifisering og høyring som metode. Intervju vil verta gjort med utvalde personar i Hordaland fylkeskommune og i selskapet. Med utgangspunkt i det omfang som ligg i den føreslåtte prosjektplanen har sekretariatet ikkje merknad til at det vert disponert ein ressurs på inntil maks timetal som ligg i forslag til prosjektplan. Sekretariatet antar at dersom kontrollutvalet ber om ein presentasjon av revisjonsrapporten i fylkestinget vil dette også inngå i timetalet. I forrige møte i kontrollutvalet var det, som det går fram over, semje om at det skal vurderast om andre kommunale eigarar skal inviterast til å delta i denne selskapskontrollen. Det går fram av prosjektplanen at Kvinnherad kommune har ein eigardel på 26,32 % og Stod kommune har ein eigardel på 5,26 %. Sekretariatet tilrår at begge kommunane vert invitert til å delta i selskapskontrollen. Konklusjon: Sekretariatet meiner at prosjektplanen er godt gjennomarbeidd og i tråd med dei føringar kontrollutvalet gav i førre møtet. Føremål og problemstillingar synest også å vera i tråd med føringar gjeve frå kontrollutvalet. Nå det gjeld tal timar vil sekretariatet tilrå at kontrollutvalet godkjenner inntil det timetal som ligg i den føreslåtte prosjektplanen, inkludert opsjon ev. presentasjon i fylkestinget. Vidare vert det tilrådd at invitasjon til å delta i prosjektet vert å sende til Kvinnherad og Stord kommunar. Side77

78 Side 3/3 Forslag til vedtak 1. Kontrollutvalet bestiller selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS, frå Deloitte AS, med utgangspunkt i forslag til prosjektplan og ev. innspel under drøftinga i møtet. 2. Ny korrigert prosjektplan vert å sende sekretariatet innan Leiar i kontrollutvalet, i samråd med sekretariatet, får fullmakt til å godkjenna endeleg prosjektplan. 3. Det vert akseptert ein samla timeressurs på inntil det timetal som ligg i prosjektplanen, inkl. ev. presentasjon i fylkestinget. 4. Kontrollutvalet ber sekretariatet invitere dei andre eigarkommunane til å delta i denne selskapskontrollen med svarfrist til Kontrollutvalet ønskjer at revisjonsrapport er klar frå Deloitte si side innan utgangen av november 2014 ferdig verifisert og med fylkesrådmannen og selskapet sin uttale vedlagt og/eller innarbeidd. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein seniorrådgjevar Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg: Prosjektplan selskapskontroll Fastlandssamband Halsnøy AS Side78

79 Selskapskontroll Hordaland fylkeskommune Selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS Prosjektplan/engagement letter Mai 2014 Side79

80 Innhald 1. Innleiing Innleiing Om selskapet Føremål og problemstillingar Deltaking frå andre eigarkommunar Metode Innleiing Dokumentanalyse Intervju Stikkprøver Verifisering og høyring Kvalitetssikring Kontrollkriterium Innleiing Aksjeloven Offentlege innkjøp Offentlegheit Selskapet sine vedtekter Fylkeskommunale dokument og vedtak Eigarskapsmelding Andre fylkeskommunale vedtak Tid og ressursbruk Nøkkelpersonell Ressursbruk Gjennomføringsplan Side80

81 1. Innleiing 1.1 Innleiing Deloitte har i samsvar med bestilling frå kontrollutvalet utarbeidd ein prosjektplan for selskapskontroll av Fastlandssamband Halsnøy AS. I følgje kommunelova 77 nr. 5 skal kontrollutvalet sjå til at det blir ført kontroll med forvaltninga av kommunen sine interesser i selskap m.m. Gjennom selskapskontroller vil ein mellom anna undersøke om krava kommunen set til eigarskapsutøvinga og til selskapet blir etterlevd. Selskapskontroll er eit viktig verktøy for kontrollutvalet for å sikre demokratisk innsyn og kontroll i eigarskapsforvaltninga og selskapa kommunen har eigarskap i. Selskapskontroll kan i hovudsak delast mellom to ulike typar kontrollar. 1. Eigarskapskontroll 2. Forvaltningsrevisjon i selskap Eigarskapskontroll er den obligatoriske delen av selskapskontrollen og handlar i stor grad om korleis kommunen forvaltar eigarskapa sine. Fokuset er retta mot kommunen som eigar, og korleis kommunen gir føringar og følgjer opp eigarskapa. Når det gjelder forvaltningsrevisjon i selskap så er dette ein frivillig del av selskapskontrollen som blir basert på konkrete risiko- og vesentlegsvurderingar av eigarskapa og selskapet det gjeld. Ein slik forvaltningsrevisjon handlar i hovudsak om å undersøke forhold knytt til selskapet sine plikter og oppgåver. Ved forvaltningsrevisjon av selskap kan mellom anna måloppnåing, ressursbruk og regeletterleving i selskapet kontrollerast. Det kan også gjennomførast kontrollar som kombinerer element frå dei to nemnte formene. Selskapskontrollen som er foreslått her er ein slik kombinasjon av eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon av selskapet. 1.2 Om selskapet Fastlandssamband Halsnøy AS vart stifta november 1986, og etter 2004 har selskapet førestått delfinansiering av og administrert innkrevjing av bompengar. Bompengeprosjektet gjeld investeringar på dagens fylkesvegnett blei det skrive kontrakt med Veidekke ASA om bygging av Halsnøysambandet. Byggestart var 2. mai 2005, og anlegget opna for trafikk 8. mars Halsnøysambandet omfattar ein undersjøisk tunnel (4,1 km) og ny veg (2,2 km) mellom Sunde på fastlandet og Tofte på Halsnøy. 2 1 Eigarskapsmelding Hordaland fylkeskommune, vedtatt i fylkestinget Informasjonen henta fra selskapet sin nettstad: Side81

82 Selskapet sitt vedtektsfesta føremål er «etter at Stortinget har godkjent prosjektet Halsnøysambandet - å ta opp og betale ned turvande lån til prosjektet og syte for innkrevjing av bompengar i samsvar med godkjent ordning.» 3 Selskapet skal ha eit styre på fem representantar, der Hordaland fylkeskommune foreslår tre av representantane, og Kvinnherad kommune og Stord kommune foreslår ein representant kvar. Selskapet har ikkje tilsette. Av selskapet sin nettstad går det fram at selskapet kjøper administrative tenester frå Via Futura AS. Det er vidare inngått avtale med Bro- og Tunnelselskapet AS som driftsoperatør 4 for sambandet. Fastlandssamband Halsnøy AS har følgjande eigarar: 5 Hordaland fylkeskomune (52,63 %) Kvinnherad kommune (26,32 %) Stord kommune (5,26 %) Sør-Norge Aluminium AS (1,58 %) Husnes Butikksenters Leigebuarforening (1,58 %) Leigerbuarforeninga i Torghuset (1,58 %) Barge Invest AS (1,05 %) M. Thormodsæter Maskinstasjon (1,05 %) Hilco Eigedom AS (1,05 %) Bw Gas AS (1,05 %) Fjellberg Landhandel (0,53 %) Emmerhoff & Tennebø (0,53 %) Datahjelp AS (0,53 %) Gerhard Eide (0,53 %) Agdestein Foto Viggo Agdestein (0,53 %) P/l Fjellberg Kaftlag (0,53 %) Kvinnherad Betong AS (0,53 %) Koløys Kjøpesenter Innehaver Kirsten Lilly Koløy (0,53 %) Kjell Kjeka (0,53 %) Norolf Og Annbjørg Tvedten Sine Etterkommere (0,53 %) KS Eigedom AS (0,53 %) Kvinnheringen AS (0,53 %) Otto Blokhus (0,53 %) 1.3 Føremål og problemstillingar Føremålet med selskapskontrollen er å undersøke og vurdere Hordaland fylkeskommune si eigarstyring av Fastlandssamband Halsnøy AS. Vidare vil føremålet med selskapskontrollen vere å undersøke om selskapet har etablert system og rutinar for å sikre at selskapet driver i samsvar med vedtekter, politiske vedtak og regelverk. Følgjande overordna problemstillingar vil bli undersøkt: 3 Informasjon henta frå: 4 Dette inneber at det er Bro- og tunnelselskapet som har ansvaret for innkreving av bompenger. 5 Informasjon henta frå: Side82

83 A) Problemstillingar knytt til den fylkeskommunale eigarskapsforvaltninga: 1. Utøver Hordaland fylkeskommune kontroll med Fastlandssamband Halsnøy i samsvar med politiske vedtak og etablerte normer for god eigarstyring og selskapsleiing? a. Utøver Hordaland fylkeskommune eigarstyring av Fastlandssamband Halsnøy i samsvar med sentrale tilrådingar frå KS? b. Utøver Hordaland fylkeskommune eigarstyring av Fastlandssamband Halsnøy i samsvar med fylkeskommunen si eigarskapsmelding og andre fylkeskommunale vedtak og føringar? c. Blir Hordaland fylkeskommune tilstrekkeleg informert om drifta og utviklinga i selskapet? B) Problemstillingar knytt til drifta i selskapet: 2. I kva grad blir krav og retningslinjer som Hordaland fylkeskommune stiller til sine selskap etterlevd av Fastlandssamband Halsnøy? a. Driv selskapet i samsvar med vedtektene og krav i Hordaland fylkeskommune si eigarskapsmelding? 3. Er det ei tydeleg rolle- og ansvarsfordeling mellom eigar, styret og selskapet si daglege leiing? a. I kva grad har styret i Fastlandssamband Halsnøy rutinar for å følgje opp avtalen med Via Futura AS om kjøp av administrasjonstenester? b. I kva grad har selskapet rutinar for å følgje opp avtalen med Bro- og tunnelselskapet som driftsoperatør for sambandet? 4. I kva grad har selskapet rutinar for å følgje opp bompengeavtalen og avtale om drift av innkrevingssystem med Statens vegvesen? 5. Har selskapet system og rutinar som bidrar til å sikre etterleving av sentrale krav innanfor regelverket knytt til: a. Aksjelova b. Offentlege innkjøp c. Offentleggjering 6. Har selskapet system og rutinar som bidrar til å sikre ein økonomisk forsvarleg drift? a. Har selskapet ein forsvarlig eigenkapital jf. aksjelova 3-4? b. I kva grad har selskapet etablert rutinar for økonomistyring? c. Kva er eventuelle utfordringar knytt til selskapet sin økonomiske drift? 1.4 Deltaking frå andre eigarkommunar Dersom kontrollutvalet i andre eigarkommunar ønskjer å delta i gjennomføringa av selskapskontrollen kan problemstillingane knytt til den (fylkes-) kommunale eigarskapsforvaltninga (A) bli undersøkt for kvar eigarkommune. Handsaminga av problemstillingane knytt til drifta i selskapet (B) vil vere den same for alle eigarkommunane. Side83

84 2. Metode 2.1 Innleiing Deloitte utfører selskapskontroll i samsvar med kapittel 6 i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner, RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon og rettleiar for gjennomføring av selskapskontroll utarbeidd av NKRF Dokumentanalyse Innsamla dokumentasjon og kjeldemateriale i form av lover, kommunale vedtak, relevant selskapsinformasjon, og dokumentasjon på etterleving av interne rutinar og regelverk m.m. vil bli analysert. Innsamla kildemateriale vil bli vurdert i forhold til kontrollkriteriene. 2.3 Intervju For å få supplerande informasjon til skriftlige kjelder vil Deloitte intervjue personar frå selskapet og representantar frå Hordaland fylkeskommune. Aktuelle intervjupersonar er administrativt tilsette i Hordaland fylkeskommune særskilt ansvar/ arbeidsoppgåver knytt til oppfølging av selskapet og Hordaland fylkeskommune sin generalforsamlingsrepresentant i selskapet. Vidare vil revisjonen gjennomføre intervju med styreleiar og dagleg leiar i selskapet. Vi tek sikte på å gjennomføre 3-4 intervju. Endelig utval av personar som skal intervjuast eller svare på spørsmål vil bli gjort etter innleiande dokumentanalyse. 2.4 Stikkprøver Dersom undersøkinga viser at selskapet er underlagt lov om offentlige anskaffelser kan revisjonen dersom kontrollutvalet ønskjer det gjennomføre stikkprøver for å vurdere i kva grad innkjøp blir konkurranseeksponert og dokumentert i samsvar med regelverket. Vi foreslår å gjennomføre 3 stikkprøver. Dette vil eventuelt medføre 15 timar ekstra. Dette er nærmare omtalt under punkt 4.2 ressursbruk. 2.5 Verifisering og høyring Oppsummering av intervjua vil bli sendt til dei intervjua for verifisering. Det er kun informasjon frå verifiserte intervju som vil bli nytta i rapporten. Rapporten vil bli sendt til selskapet og kommunen for verifisering og høyringsuttale. Eventuelle faktafeil i rapporten vil bli retta opp og høyringsuttaler vil bli lagt ved den endelege rapporten. Høyringsutkast av 6 Selskapskontroll - fra a å. (Praktisk veileder), Utarbeidd av NKRF Side84

85 rapporten vil også bli sendt til kommunen sin generalforsamlingsrepresentant for høyringsuttale. Endeleg rapport vil bli sendt til kontrollutvalet. 2.6 Kvalitetssikring Kvalitetssikring av selskapskontrollar er underlagt krava til kvalitetssikring i Deloitte Policy Manual (DPM), og Deloitte har valt å leggje forvaltningsrevisjonsstandarden RSK 001 til grunn også ved gjennomføring av selskapskontrollar. Dette gjer at prosessen for kvalitetssikring av selskapskontroller er lik prosessen med kvalitetssikring av forvaltningsrevisjonar. Side85

86 3. Kontrollkriterium 3.1 Innleiing Kontrollkriteria vil bli henta frå og utleia av autoritative kjelder, rettsreglar, politiske vedtak og fastsette retningslinjer. Kontrollkriteria under er ikkje utømmande for kva som kan vere relevant i kontrollen. Andre kriterium vil kunne komme til dersom det skulle vere naudsynt for å få ei fullstendig undersøking og vurdering av problemstillingane. 3.2 Aksjeloven Av 2-2 går minstekrav til vedtekter i eit selskap fram: 1. «selskapets foretaksnavn; 2. den kommune i riket hvor selskapet skal ha sitt forretningskontor; 3. selskapets virksomhet; 4. aksjekapitalens størrelse, jf 3-1; 5. aksjenes pålydende (nominelle beløp), jf 3-1; 6. antallet eller laveste og høyeste antall styremedlemmer, jf 6-1; 7. om selskapet skal ha flere daglige ledere eller om styret eller bedriftsforsamlingen skal kunne bestemme at selskapet skal ha flere daglige ledere, samt i så fall om flere daglige ledere skal fungere som kollektivt organ; 8. hvilke saker som skal behandles på den ordinære generalforsamlingen, jf 5-5; 9. om selskapets aksjer skal registreres i et verdipapirregister». I følgje aksjelova 5-1 første ledd representerer aksjeeigarane det øvste mynde i selskapet gjennom generalforsamlinga. Kvar aksje gjev ei stemme dersom ikkje anna følgjer av lov eller vedtekter (jf. 5-3). Innan seks månader etter utgangen av kvart rekneskapsår skal selskapet ha gjennomført ordinær generalforsamling ( 5-5, første ledd). På den ordinære generalforsamlinga skal følgjande saker handsamast og avgjerast ( 5-5, andre ledd): Godkjenning av årsrekneskap og årsmelding, under dette utdeling av utbytte Andre saker som etter lova eller vedtektene høyrer inn under generalforsamlinga. Årsrekneskap, årsmelding og revisjonsmelding skal seinast ei veke før generalforsamling sendast til kvar aksjeeigar med kjent adresse (jf. 5-5, tredje ledd). Forvaltninga av selskapet høyrer til under styret, og medlemmene blir valt av generalforsamlinga (jf 6-3). Styret skal syte for forsvarleg organisering av verksemda (jf. 6-12) og styret skal føre tilsyn med den daglege leiinga av selskapet og selskapet sine andre verksemder (jf. 6-13). Styremedlemmer tenestegjer i to år. I vedtektene kan tenestetida settast kortare eller lenger, men ikkje meir enn fire år (jf 6-6). Selskapet skal ha ein dagleg leiar som blir tilsett av styret (jf. 6-2). Dagleg leiar skal stå for den daglege leiinga av selskapet si verksemd og følgje dei retningslinjer og pålegg som styret gir (jf. 6-14). Den daglege leiinga omfattar ikkje saker som er av uvanlig art eller av stor betyding (jf. 6-14). Daglig leder skal sørgje for at selskapet sitt rekneskap er i samsvar med lov og forskrifter og at Side86

87 formuesforvaltninga er ordna på ein betryggande måte (jf. 6-14). Dagleg leiar skal minst kvar fjerde månad gi styret orientering om selskapet si verksemd, stilling og resultatutvikling, og styret kan til ein kvar tid krevje at dagleg leiar gir styret ein orientering om bestemte saker (jf. 6-15). Det skal bli ført protokoll over styrebehandling (jf. 6-29). For selskap der tilsette er representert i styret, skal styret fastsette ein styreinstruks som gir nærmare regler om styret sitt arbeid og saksbehandling. Instruksen skal mellom anna innehalde reglar for kva saker som skal handsamast av styret og dagleg leiars arbeidsoppgåver og plikter overfor styret. Instruksen skal også innehalde reglar for innkalling og møtehandsaming (jf. 6-23). 3.3 Offentlege innkjøp Når det offentlege skal foreta anskaffingar skal Lov om offentlige anskaffelser (LOA) 7 med tilhørande forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 8 følgjast. I lov om offentlege anskaffingar 1 går det fram at: «Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.» Av lov om offentlege anskaffingar 5 går det mellom anna fram at ein anskaffing så langt det er mogleg skal vere basert på konkurranse og oppdragsgjevar skal sikre at omsynet til føreseielegheit, gjennomsiktigheit og etterprøvbarhet blir ivaretatt gjennom anskaffingsprosessen. Regelverket om offentlege anskaffingar kan vere relevante revisjonskriterium. Dette vil revisjonen gjere ei nærare vurdering av ved gjennomføring av selskapskontrollen. 3.4 Offentlegheit Føremålet med Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) 9 er å leggje til rette for at offentlege verksemder er opne og gjennomsiktige. Det er i hovudsak to prinsipp som følgjer av lova: Rett til innsyn Plikt til å føre journal Av 3 i offentleglova går det fram at «saksdokument, journaler og liknende som virksomheten har registrert er åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ.» Offentlege verksemder som er omfatta av lova har plikt til å føre journal etter reglane i arkivlova med forskrifter jf. 10. I offentleglova 2 fremgår loven sitt verkeområde: «Lova gjeld for a) staten, fylkeskommunane og kommunane, b) andre rettssubjekt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, 7 Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD). Lov om offentlige anskaffelser. LOV nr Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD). Forskrift om offentlige anskaffelser. FOR nr Justis- og beredskapsdepartementet (JD). Offentleglova. LOV nr. 16 Side87

88 c) sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet, og d) sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet.» Offentleglova kan vere relevant som revisjonskriterium. Dette vil revisjonen gjere ei nærare vurdering av ved gjennomføring av selskapskontrollen. 3.5 Kommunesektorens organisasjon (KS) sine retningslinjer for eigarstyring Kommunesektorens organisasjon (KS) sitt eigarforum har utarbeidd eit sett med tilrådingar 10 for korleis kommunale/fylkeskommunale eigarskap bør forvaltast og kva system og rutinar kommunar og fylkeskommunar bør etablere. Av tilrådingane går det innleiingsvis fram følgjande om aktivt eigarskap i kommunar/ fylkeskommunar: «Et aktivt eierskap er grunnleggende for en best mulig lokalpolitisk forvaltning av de samlede verdier og har direkte konsekvenser for selskapene, deres disponeringer og deres markedsposisjon. Samtidig vil et aktivt eierskap gi viktige signaleffekter overfor omverden og styrke kommunens/fylkeskommunens omdømme.» 11 I den sist oppdaterte versjonen (2013) omtalar KS 19 tema med tilhøyrande tilrådingar. 1. Obligatorisk opplæring av og informasjon til folkevalde, 2. Utarbeiding av eigarskapsmeldingar, 3. Utarbeiding og revidering av selskapsstrategi og selskapsavtale/vedtekter, 4. Vurdering og val av selskapsform, 5. Fysisk skilje mellom monopol og konkurranseverksemd, 6. Tilsyn og kontroll med kommunale føretak og med forvaltninga av kommunen sine interesser i selskap, 7. Samansetting og funksjon av eigarorgan, 8. Gjennomføring av eigarmøte, 9. Eigar sine krav til profesjonelle styre i kommunal sektor, 10. Valkomité for styreutnemning i aksjeselskap og interkommunale selskap, 11. Rutinar for kompetansevurdering av selskapsstyra, 12. Styresamansetting i konsernmodell, 13. Oppnemning av vararepresentantar, 14. Habilitetsvurderingar og politisk representasjon i styra, 15. Kjønnsrepresentasjon i styra, 16. Godtgjøring og registrering av styreverv, 17. Arbeidsgjevartilknyting i sjølvstendige rettssubjekt, 18. Utarbeiding av etiske retningslinjer, 19. Administrasjonssjefen si rolle i kommunale og fylkeskommunale føretak. Av KS sine tilrådingar går det fram at kommunen som ein del av folkevaldopplæringa bør gjennomføre obligatoriske kurs og/eller eigarskapsseminar for alle folkevalde i dei ulike aspekta knytt til 10 Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013) 11 Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013) s.2. Side88

89 eigarstyring av utskilt verksemd. Det går fram at den fyrste opplæringa bør bli gjennomført i løpet av dei fyrste 6 månadene av valperioden og følgjast opp etter to år. I KS sine tilrådingar blir det vist til at politikarar ofte har liten eller manglande kompetanse knytt til eigarstyring av selskap. Det er derfor viktig at dei folkevalde får innsikt i ulike roller ein innehar som både folkevald og som t.d. styremedlem og representantskapsmedlem. Dei folkevalde må vere medvitne om roller, styringslinjer og ansvarsdeling. Vidare framhevar KS at for å styrke kompetansen og sikre informasjon til kommunestyrepolitikarane, bør det årleg etter gjennomføring av generalforsamling, bli gjeve informasjon om status for selskapa, drift og nøkkeltal. Av KS sine tilrådingar går det fram at kommunen bør utarbeide eigarskapsmelding. Av tilrådingane går det fram at ein eigarskapsmelding kan definerast som eit overordna politisk styringsinstrument for verksemder som er lagt til eit anna rettssubjekt, eige styre, ein vertskommune eller til eit anna interkommunalt organ. Ei eigarskapsmelding bør som minimum innehalde tre hovudpunkt: 1. Oversikt over kommunen sine verksemder som er lagt til selskap og samarbeid 2. Politisk (prinsipp for eigarstyring) og juridiske styringsgrunnlag knytt til dei ulike selskaps- og samarbeidsformane 3. Føremålsdiskusjon og selskapsstrategi knytt til dei ulike selskapa, herunder vedtektsrevisjon Det går vidare fram at ei eigarskapsmelding vil sikre naudsynte styringssignal til selskapa og tydeleggjere lokalpolitikarane sitt ansvar. Ei eigarskapsmelding vil bidra til å gje oversikt over kommunen si samla verksemd, og gje dei folkevalde ei moglegheit til å setje seg inn i dei juridiske styringsmoglegheitene som ligg i dei ulike selskapsformane. Eigarskapsmeldinga kan også innehalde eit eige punkt om selskapa sitt samfunnsansvar, t.d. politiske målsettingar knytt til miljø, likestilling, openheit, etikk osv. Eigarskapsmeldinga bør også reflektere det rettslege ansvarsmessige forholdet mellom selskapsform og eigar. KS tilrår at eigarskapsmeldinga blir gjennomgått og eventuelt revidert kvart år i kommunestyre. 12 Det går også fram av KS sine tilrådingar at kommunen bør utarbeide og revidere selskapsstrategi og vedtekter. KS peiker på at selskapet si verksemd skal gjerast tydeleg i vedtektene/selskapsavtalen, og at selskapet innafor ramma av vedtektene/selskapsavtalen bør ha klare mål og strategiar for si verksemd. Vidare bør føremålet i selskapsavtale/vedtekter bli vurdert med jamne mellomrom for å sjå om det er behov for endringar. Av KS sine tilrådingar går det vidare fram at ein grunnleggjande føresetnad for ei strategisk drift av selskapa er ein klar og presis eigarstrategi for selskapa der eigar sine forventningar til selskapet er formulerte. Dette vil også vere ein føresetnad for gjennomføring av selskapskontroll. Det er anbefalt at eigar klargjer sine forventningar til styret og selskapet gjennom selskapsstrategiane. Selskapsstrategiane bør som del av eigarmeldinga bli revidert jamleg. Det går vidare fram at det i selskapsstrategien bør klargjørast eigar sine forventingar til type avkasting, anten den er i finansiell forstand eller på anna måte. Det blir peika på at type avkasting vil avhenge av type selskap og selskapet sitt føremål. Det går vidare fram at det er eigar sitt ansvar å syte for at selskapet har ein forsvarleg selskapskapital og at styret har handleplikt dersom eigenkapitalen blir for låg. Styret skal i samsvar med aksjeloven foreslå utbytte innanfor dei avgrensingane som aksjeloven sett for åtgangen til å utdele utbytte. Det blir vidare peika på at det derfor er viktig at eigarane har forventingar om ein utbyttepolitikk som gjer at selskapet sitt føremål kan realiserast. Det blir vidare peikt på at selskapet ikkje bør akkumulere høgare eigenkapital enn det som er naudsynt på forretningsmessig grunnlag og for å oppnå eigarane sitt mål med selskapet. 12 Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s.7-8. Side89

90 Vidare blir det vist til at føremål for selskap ofte blir definert forholdvis generelt, noko som kan medføre stor åtgang til endringar i verksemda. Det blir peika på at det vil vere opp til eigarorganet å veige behovet for selskapet sitt handlingsrom. KS peikar også på at langsiktigheit og samfunnsansvar bør leggjast til grunn for kommunale eigarskap. 13 Når det gjeld vurdering og val av selskapsform går det fram av KS sine tilrådingar at det er eigar sitt ansvar å sikre at selskap har ein selskapsform som er tilpassa verksemda sitt føremål, eigarstyringsbehov, marknadsmessige forhold og konkurranseregelverk. 14 Dersom kommunen har eigarskap i selskap som opererer i konkurranseverksemd i tillegg til monopolverksemd, bør det som hovudregel etablerast eit fysisk skilje mellom monopol og konkurranseverksemd, for å unngå mistanke om rolleblanding og kryssubsidiering. Organiseringa av konkurranseutsett verksemd bør så langt som mogleg ha åtskilt leiing og bemanning, i tillegg til å vere fysisk åtskilt frå monopolverksemda. KS peiker på at dette bør vere utgangspunktet, og at dersom ein ikkje oppfyller dette må det vere ei bevisstheit omkring kva som er årsaka til det. 15 Av tilrådingane går det vidare fram at kommunestyre har eit tilsyns- og kontrollansvar for å sikre at kommunen når sine mål, at regelverket blir etterlevd og at etiske omsyn blir tryggja. Kontrollutvalet skal på vegner av kommunestyre sjå til at det blir ført kontroll med kommunen sine eigarinteresser i selskap. Det er viktig at det blir lagt til rette for at kontrollutvalet kan utøve sin funksjon på ein god måte. KS tilrår at kommunestyre innafor kommunelova sine føresegner fastsett regler for selskapskontroll. Dette bør omfatte kva dokument som uoppfordra skal sendast til kontrollutvalet og kven denne plikta gjeld for. Kontrollutvalet og kommunen sin revisor skal bli varsla når generalforsamling/representantskap og tilsvarande organ held møte, og kontrollutvalet/revisor har rett til å vere til stades på slike møte. 16 KS tilrår vidare at administrasjonssjefen skal syte for at dei folkevalde og innbyggjarane lett kan finne informasjon med oversikt over selskap og anna som kommunen har eigarinteresser i. 17 KS sine tilrådingar omhandlar også samansetting og funksjon av eigarorgan. For aksjeselskap anbefaler KS at kommunestyre vel politisk leiing som eigarrepresentant i selskapet sitt eigarorgan. Eigarutøvinga skal spegle kommunestyret si samla avgjersle eller fleirtalsavgjersle. Det er sentralt at det blir oppretta ein føreseieleg og klar kommunikasjon mellom eigarorgan og kommunestyre i forkant av generalforsamlingar. Det blir presisert at tilrådinga retter seg mot at eigarstyringa skal skje gjennom eigarorganet for selskapa og ikkje i selskapsstyra. Det blir vidare peika på at innanfor selskapsformene AS og IKS bør det, for å sikre engasjement, debatt og reell politisk avklaring av eigarorganet si mynde, etablerast føreseielege kommunikasjonsformer mellom kommunestyret og eigarorgan som forankrast i eigarskapsmeldinga. 18 KS tilrår også at det blir gjennomført eigarmøte. Generalforsamling er det formelle eigarmøtet, men det kan også bli kalla inn til eigarmøte utover generalforsamlingar. Tilrådinga om gjennomføring av eigarmøte er ei presisering av lova. KS tilrår at styret bør leggje til rette for at flest mogleg av eigarorganet sine medlemmer kan ta del i generalforsamling og at dette blir ein effektiv møteplass for aksjeeigarane og styret. Styreleiar og dagleg leiar har plikt til å delta på generalforsamlinga i aksjeselskap. Revisor har rett til å vere til stades, og nokre gonger har revisor plikt til å møte når det er saker på dagsorden som gjer dette naudsynt. I tillegg til generalforsamling kan det bli gjennomført 13 Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Side90

91 andre eigarmøte, til dømes for å drøfte ei sak utan at det blir gjort formelle vedtak. Det er opp til eigarane sjølve å vurdere behovet for, og korleis slike eigarmøte skal bli gjennomført. 19 KS sine tilrådingar omhandlar også eigar sine krav til profesjonelle styre i kommunal sektor. Av tilrådingane går det fram at det er eigar sitt ansvar å setje saman styret og gje styret dei naudsynte styringsrammene for å utøve si verksemd som eit profesjonelt organ. Det er eigar sitt ansvar å gje informasjon om rammene for og innhaldet i det å sitte i eit styre. Det går vidare fram at eit profesjonelt styre som kollegium består av personar med eigna personlege eigenskapar som utfyller kvarandre kompetansemessig. Det blir vidare vist til at å ta på seg eit styreverv er eit personlig verv. Det betyr at ein ikkje representerar verken politiske parti, kommunen eller andre interessenter, men skal ta i vare selskapet sine interesser på best mogeleg måte saman med resten av styret og ut i frå selskapet sitt føremål. Det blir peika på at dette følgjer naturlig av at profesjonelt eigarskap blir utøvd gjennom eigarorganet. Vidare blir det vist til at eigar bør foreta ein analyse av selskapet sitt føremål og eigar sine forventningar som grunnlag for å setje saman eit profesjonelt styre. Vidare blir det vist til at eit styre skal ha generalist- og fagspesifikk kompetanse. Føremålet for dei kommunale selskapa er ulikt, frå t.d. finansielt, politisk eller meir samfunnsnyttig motivert eigarskap. Det inneber at kompetanse bør sjåast i lys av selskapet sitt føremål. Eit profesjonelt samansett styre har kompetanse som er naudsynt for å oppfylle eigar sine forventningar. KS viser til at dersom naudsynt kompetanse ikkje er til stades i utangspunktet, skal eigar sitt ansvar likevel presiserast og det skal bli gjeve tilbod om opplæring der det er naudsynt. KS har også kome med tilrådingar til kva kompetanse styremedlemmer bør ha: 20 Kunnskap om aksjelova, IKS-lova, kommunelova, andre relevante lover, forskrifter og avtalar som har betyding for selskapet si drift, Kunnskap om selskapet sitt føremål, vedtekter, organisasjon og historie, Kompetanse om private og kommunale rekneskapsprinsipp, evne til å lese økonomiske utviklingstrekk og foreta naudsynte grep når naudsynt, Kompetanse på offentleg forvaltning og de politiske og samfunnsmessige utfordringane til ei kvar tid, Spesialistkompetanse og erfaring på eit eller fleire område som t.d. juss, økonomi, marknadsføring, forvaltning, kommunalkunnskap, teknikk, HMT, leiing eller organisasjon, Ha kunnskap om trendar og utviklingstrekk innafor bransjen, Ha kunnskap om konkurrerande verksemder. 21 Ved val av styre til selskap organisert etter aksjelova og lov om interkommunale selskap tilrår KS at det bør vedtektsfestast bruk av valkomité. Føremålet er å sikre samansetting av styre med komplementær kompetanse og i samsvar med eigar sitt føremål med selskapet. Representantskapet /generalforsamlinga sin leiar vel leiaren av valkomiteen. I selskap med fleire eigarkommunar bør valkomiteen bli samansett for å spegle eigardel. Fleirtalet av valkomiteen bør vere uavhengige av styret og tilsette. Valkomiteen si innstilling bør grunngjevast. KS peikar vidare på at samansettinga av styret bør gjerast ut i frå at styret er eit kollegialt organ og representantar bør vil valt ut i frå formelle krav til kompetanse og selskapet sin eigenart. KS viser også til at styret sin eigenevaluering bør bli tatt med i vurderinga ved val av styrerepresentantar. 22 Vidare viser KS til at det er eigar sitt ansvar å sikre eit styre med naudsynt kompetans til å leie selskapet i samsvar med eigar sitt føremål. I dette ligg det også at eigar står fritt til å skifte ut 19 Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s 14. Side91

92 styremedlemmer innafor valperioden. Samstundes har styret eit sjølvstendig ansvar for å gjennomføre jamlege kompetansevurderingar av eiget styre i forhold til eigarane sitt føremål med selskapet. For å sikre utvikling av naudsynt kompetanse i styret tilrår KS at det blir etablert følgjande rutinar som ein del av styret sine rammer. Styret skal: Fastsette instruksar for styret og den daglege leiinga med særleg vekt på klar intern ansvars- og oppgåvefordeling, Gjennomføre ein eigenevaluering kvart år både når det gjeld kompetanse og arbeid, Bli gjeve jamleg moglegheit til ekstern styreopplæring. Nye styremedlemmar skal få opplæring om ansvar, oppgåver og rollefordeling, Gjennomføre eigne styreseminar der fokus går på roller, ansvar og oppgåver, Fastsette ein årleg plan for sitt arbeid med vekt på mål, strategi og gjennomføring, Gje ein samla utgreiing for selskapet si styring og leiing i ein årsrapport. Dersom dette ikkje er gjort skal det forklarast. KS peikar på at rutina er ei rettesnor og at rutinane naturleg nok vil avhenge av selskapet sin storleik og verksemd. 23 Når det gjeld styresamansetting i konsernmodell tilrår KS at styret i morselskap ikkje bør sitje i styret til dotterselskap. Konserndirektøren kan vere representert i dotterselskapa sine styre. Dersom dotterselskap yter tenester til morselskap i konkurranse med andre bør det vere leiingsmessig og funksjonelt skilje mellom selskapa for å unngå inhabilitet og rolleblanding i anbodsprosessar. Dersom det i konsernet er eit dotterselskap som yter monopoltenester til sine eigarar eller innbyggjarane i eigarane sine kommunar bør eksterne kandidatar ha fleirtal i dotterstyret. 24 Vidare tilrår KS at når det utpeikast vara til styret bør ordninga med numerisk vara bli nytta for å sikre kontinuitet og kompetanse i styret. KS tilrår også at 1. vara blir invitert til styremøta for på den måten å sikre kompetanse og kontinuitet. 25 Når det gjeld habilitetsvurderingar og politisk representasjon i styra viser KS til at det er opp til kvart einskilde eigarorgan (representantskap/generalforsamling) å avgjere kva type kompetanse eit styre skal ha. I utgangspunktet tilrår KS å unngå situasjonar der styret sine medlemmer jamleg blir vurdert i forhold til forvaltningslova sine reglar om habilitet og derfor kritisk vurderer bruken av leiande politikarar i selskapsstyra. KS tilrår at styra etablerer faste rutinar for å handtere moglege habilitetskonfliktar, og at kommunestyre opprettar ein valkomité som innstiller til det organ som skal velje styrerepresentantar. Endringar i forvaltningslova 6 som trådte i kraft 1. november 2011 medførar at ingen kommunalt tilsette eller folkevalte skal handtere saker i kommunen som gjeld eit selskap der dei sjølv er styremedlem, også der selskapa er fullt ut offentleg eigd. 26 KS sine tilrådingar omhandlar også kjønnsrepresentasjon i styre. KS peiker på at reglane i aksjeloven 20-6 om representasjon av begge kjønn i styret i statsaksjeselskap gjeld tilsvarande for aksjeselskap der kommunar og fylkeskommunar til saman eig minst to tredeler av aksjane i selskapet. For statsaksjeselskap med fem styremedlemmer er det krav om 40 % kjønnsrepresentasjon. KS føreslår at eigarorgan uavhengig av organisasjonsform søker å få til ein balansert kjønnsrepresentasjon i styre for å betre utnytte eksisterande kompetanse i regionen/kommune/kommunen. 27 KS sine tilrådingar omhandlar vidare godtgjøring og registrering av styreverv. KS tilrår at kommunen i samband med utarbeiding og eventuell revidering av eigarmelding gjennomfører ein prinsipiell 23 Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s 17. Side92

93 diskusjon om honorar som grunnlag for eigarorganet si fastsetting av styrehonorar, uavhengig av organisasjonsform. Vidare tilrår KS at alle som tar på seg styreverv for kommunale selskap bør registrere verva på 28 Vidare peiker KS på at godtgjeringa bør reflektere styret sitt ansvar, kompetanse, tidsbruk og verksemda sin kompleksitet. Vidare peiker KS på at styremedlemmar generelt ikkje bør påta seg særskilte oppgåver for det aktuelle selskapet i tillegg til styrevervet. 29 Vidare tilrår KS at selskapa ved utskilling av verksemd til sjølvstendige rettssubjekt søker medlemskap i ein arbeidsgjevarorganisasjon. 30 KS tilrår vidare at eigar ser til at selskapsstyra utarbeider og jamleg reviderer etiske retningslinjer for selskapsdrifta. 31 Den siste av tilrådingane frå KS omhandlar administrasjonssjefens rolle. Det går fram at administrasjonssjefen eller andre i leiande administrative posisjoner samt medlemmer av kommunalråd ikkje kan sitte i styra i føretak Selskapet sine vedtekter Fastlandssamband Halsnøy sine vedtekter vil bli lagt til grunn som revisjonskriterium. 3.7 Fylkeskommunale dokument og vedtak Eigarskapsmelding Hordaland fylkeskommune reviderte si eigarskapsmelding i juni I eigarskapsmeldinga 2013 går fylkeskommunen systematisk gjennom KS sine 19 tilrådingar og vurderer fylkeskommunen sin praksis sett i forhold til retningslinjene. I eigarskapsmeldinga er det ein tabell som viser oversyn over fylkeskommunen sin selskapsportefølje. Til saman har fylkeskommunen eigarskap i 42 selskap. For kvart av selskapa er føremålet med eigarskapet definert og selskapet er plassert under ein av seks sektorar (sjå liste nedanfor). I tillegg går mellom anna eigardel og prosentdel kvinner i selskapsstyret fram av oversikta. Hordaland fylkeskommune har i eigarskapsmeldinga delt inn sine eigarskap i følgjande seks sektorar: samferdsel næring og nyskaping kultur energi eigedom arbeidsmarknadsverksemd 28 Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (mai 2013), s 19. Side93

94 For kvar av sektorane er det også gjeve ei omtale om fylkeskommunen sin rolle som eigar av selskap innanfor sektoren. Vidare i eigarskapsmeldinga går fylkeskommunen sine selskapsspesifikke eigarstrategiar for kvart selskap fram. Av eigarskapsmeldinga går det fram at bompengeselskapa er plassert under sektoren samferdsel. Det går vidare fram at Hordaland fylkeskommune sitt føremål med eigarskapen i bompengeselskapa er av samfunnsmessig karakter. I eigarskapsmeldinga skiljer fylkeskommunen mellom «bompengeselskap som pådrivarselskap» og bompengeselskap med ansvar for finansiering og innkrevjing». Det går fram at førstnemnte er «ein form for interesseorganisasjon som mellom anna forsøker å påverke politiske beslutningstakarar lokalt, regionalt og nasjonalt», medan sistnemnte kategori er selskap som har hatt ansvar for finansiering og administrert innkrevjinga i tråd med vedtatt bompengeproposisjon og bompengeavtale med Statens vegvesen. Det blir vidare vist til at pådrivarselskapa er sterkt politiske av natur, medan innkrevjingsselskapa har ein ei administrativ, ikkje-politisk funksjon. 33 Det går vidare fram at fylkeskommunen har garantiansvar for bompengeselskapa sine lån, og at det derfor er ein medviten eigarstrategi å inneha aksjefleirtalet for å sikra seg at økonomiske disposisjonar i selskapet ikkje set den fylkeskommunale garantien i fare. 34 Fastlandssamband Halsnøy AS plassert i kategorien «Bompengeselskap med ansvar for finansiering og innkrevjing» i fylkeskommunen si eigarskapsmelding. 35 Av eigarskapsmeldinga går følgjande eigarstrategi for Fastlandssamband Halsnøy AS fram: «Hordaland fylkeskommune sitt føremål med eigarskapen er av samfunnsmessig karakter; å medverke til at vedtatt bompengefinansiering i samsvar med gjeldande bompengeproposisjon vert følgt, samt at innkrevjing og forvaltning av bompengane skjer i samsvar med gjeldande regelverk. Fylkeskommunen har garantiansvar for selskapet sine lån, og det er derfor ein medviten eigarstrategi å inneha aksjefleirtalet for å sikra seg at økonomiske disposisjonar i selskapet ikkje set den fylkeskommunale garantien i fare.» Andre fylkeskommunale vedtak Eventuelle andre fylkeskommunale føringar og vedtak som er relevante vil bli lagt til grunn som revisjonskriterium. 33 Eigarskapsmelding Vedtatt i fylkestinget , Hordaland fylkeskommune, s Eigarskapsmelding Vedtatt i fylkestinget , Hordaland fylkeskommune, s Eigarskapsmelding Vedtatt i fylkestinget , Hordaland fylkeskommune, s Eigarskapsmelding Vedtatt i fylkestinget , Hordaland fylkeskommune, s.26. Side94

95 4. Tid og ressursbruk 4.1 Nøkkelpersonell Stein Ove Songstad er ansvarleg partner på oppdraget. I tillegg vil teamet bestå av seniormanager Birte Bjørkelo, seniorkonsulent Stine Karoline Olsen og seniorkonsulent Iver Fiksdal. Deloitte har satt saman et team som sikrar at prosjektet blir gjennomført i samsvar med gjeldande standard, samt med naudsynt kompetanse og erfaring innanfor revisjon og selskapskontroll. 4.2 Ressursbruk Med utgangspunkt i prosjektets karakter og planen som er lagt for korleis prosjektet skal bli gjennomført vil det ta 135 timar å gjennomføre prosjektet dersom vi ikkje inkluderer stikkprøver for innkjøp. Dersom vi skal gjennomføre stikkprøver for offentlege innkjøp vil prosjektet krevje 150 timar. Dette inkluderer førebuing av prosjektet, utarbeiding av problemstillingar og prosjektplan, førebuing og gjennomføring av datainnsamling, analyse av data og utarbeiding og kvalitetssikring av rapport. 120 timar er berekna til undersøkinga av problemstillingar knytt til drifta i selskapet (del B). Dette vil utgjere 105 timar dersom vi ikkje skal gjennomføre stikkprøver for offentlege innkjøp. Dersom kontrollutval i andre eigarkommunar ønskjer å delta i selskapskontrollen og få gjennomført problemstillingane knytt til den kommunale eigarskapsforvaltninga (del A) må det påreknast 40 timar knytt til eigarskapskontroll for kvar einskilde kommune. I tillegg kan Deloitte fakturere inntil 4 timar for koordinering og inntil 6 timar for utarbeiding av tilpassa rapport til kommunen og presentasjon av rapport på KU møte. Timane som gjeld forvaltningsrevisjon av drifta i selskapet (120 timar) vil blir delt på talet på eigarkommunar som er med i prosjektet, gjerne i samsvar med eigardel i selskapet. Dette vil bli avtala nærare gjennom sekretariatet til Hordaland fylkeskommune om det blir aktuelt. 4.3 Gjennomføringsplan Oppstart av prosjektet vil vere juni 2014 og rapporten vil vere klar for oversending til kontrollutvalet ved sekretariatet innan utgangen av november 2014, eller etter avtale med kontrollutvalet. Dette krev at selskapet og kommunen innan avtalte fristar sender all etterspurt dokumentasjon, at utvalde personar stiller til og verifiserer intervju, samt at selskapet innan avtalte fristar gir tilbakemelding på rapportutkast i samband med verifisering og høyring. Side95

96 Bergen, 05. mai 2014 Stein Ove Songstad Oppdragsansvarleg partner Side96

97 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte's approximately 170,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence Deloitte AS Side97

98 PS31/14Meldingar Side98

99 UJVRA?kOTD1DLL kdm/øuive 6IYCET PS 2014/30 Godkjenning av moteprotokoll & 5; 1 Behandling i Kommunestyret den Innstillinga samrøystes vedteken. Vedtak frå Kommunestyret den Møteprotokoll frå kommunestyremøte , vert godkjent. PS 2014/31 Årsmelding Behandling i Kommunestyret den Innstillinga frå formannskapet vart samrøystes vedteken. Vedtak f rå Kommunestyret den Årsmelding 2013 blir teken til orientering. PS 2014/32 Rekneskap 2013 Behandling i Kommunestyret den Innstillinga frå formannskapet vart samrøystes vedteken. Vedtak frå Kommunestyret den Kvinnherad kommune sit rekneskap for 2013 vert godkjent slik det ligg føre. 2. Av mindreforbruket totalt kr ,- vert kr sett av til Kraftfondet. Verdien av Kraftfondet vert då kr ,- 3. Resterande del av mindreforbruket kr ,- vert sett av til disposisjonsfond. Verdien av disposisjonsfondet vert då kr ,- Side99 PS 2014/33 Tertialrapport 1/2014 Behandling i Kommunestyret den Formannskapet si innstilling vart samrøystes vedteken. Vedtak frå Kommunestyret den Det framlagte materialet vert teken til orientering. Kvinnherad kommune side 7

100 PS 2014/34 Bustad for vanskelegstilt Behandling i Kommunestyret den NYTT FRAMSETT FORSLAG FRÅ KJELL YR) (V), HILDE ENSTAD (AP), OLE TORBiØRN HOLMEDAL (FRP), LEIF SVERRE ENES (H), HEGE LÆGREID RØSSLAND (SV), KNUT PRESTNES (UAVH), MARIT ELISEBET TOTLAND (KRF) OG HANS INGE MYRVOLD (SP): 1. Kvinnherad kommune kjøper 4-6 småhusvære/leilegheiter årleg, ikkje fleire enn 2 på kvar stad. Kjøp skal vera i samråd med fagpersonell, og samla er målet 20 bu einingar over Sår. 2. Investeringane må vera itråd med budsjett. Sal av leilegheiter til leigebuar skal gjennomførast dersom leigetakar ynskjer dette. 3. Husbanken sine ordningar må nyttast så godt som magleg, også langsiktige leigeavtalar kan nyttast. Røysting: Nytt framsett forslag vart samrøystes vedteken. Vedtak frå Kommunestyret den Kvinnherad kommune kjøper 4-6 småhusvære/leilegheiter årleg, ikkjefleire enn 2 på kvar stad. Kjøp skal vera i samråd med fagpersonell, og samla er målet 20 bu einingar over 5 år. 2. Investeringane må vera itråd med budsjett. Sal av leilegheiter til leigebuar skal gjennomførast dersom leigetakar ynskjer dette. 3. Husbanken sine ordningar må nyttast så godt som mogleg, også langsiktige leigeavtalar kan nyttast. Side100 PS 2014/35 Behov for utvida avlastingstilhod/butrening for ressurskrevjande brukarar under 18 år Behandling i Kommunestyret den Formannskapet si innstilling vart samrøystes vedteken. Vedtak frå Kommunestyret den Det vert snarast råd oppretta eit strakstiltak for avlastingstilbod/bu-trening for ressurskrevjande brukarar under 18 år. 2. Det vert å arbeida vidare med alternativ 1. Dersom dette ikkje lukkost, må det utgreiast om kommunen sjølv skal byggja hus for dette aktuelle tiltak. 3. Finansiering av tiltaket, vert å vurdere ved budsjettrevisjon Rosendal Synnove Solbakken -ordforar Krinnherad kommune side 8

101 Melding til kontrollutvalet i møte 11. juni oversvn KUV-budsjett pr. mai 2014 Regnskap Budsjett Reknesk.tal KUV-budsjett ny ramme pr. mai KONTROLLUWALET GODTGJERSI.E UWALSLEIAR MØTEGODTGJERSLE TAPT ARBEIDSFORTENESTE ANNA GODTGJERSLE ARBEIDSGJEVARAVGIFT AVISER, TIDSSKRIFT, FAGLIT REISEUTG.IKKJE OPPG.PLIKTIGE ANNONSER/REKLAME SERVERING REISEUTG.IKKJE OPPG.PLIKTIGE KURSUTGIFTER KØYREGODTGJERSLE KONTINGENTER KONSULENUENESTER ANDRE KONSULENTrENFSTER ANDRE OVERFØRINGAR TIL FYLKET MVA UTENFOR MVA LOVEN Sum utgifter i Sum ansvar: 3112 KONTROLLUTVALET i TOTALT Rekneskapsrevisjon Evaluering planar Forv.rev.anbodssak Side101

102 Deloitte Damsgårdsveien 135 Postboks 6013 Postterm}nalen 5892 Bergen Tel: Fax: wav.deloitte.na Til leder for kontrollutvalget 23. mai 2014 INFORMASJONSBREV - EVALUERING AV KONTROLLUTVALG OG KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt Deloitte i oppdrag å gjennomføre en evaluering av kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat. I den forbindelse vil vi gjennomfore en sporreundersokelse til utvalgte (fylkes-)kornmuner. Du mottar dette inforniasjonsbrevet fordi du er leder i kontrollutvalget i en av de 180 kommunene som er trukket ut til å delta. Om kort tid vil du motta en link til et elektronisk sporreskjema per e-post som vi ber deg om å svare på. Siden det bare er et begrenset utvalg kommuner som får anledning til å delta i undersokelsen, er det avgjorende at alle tar seg tid til å besvare sporreskjemaet. I dette brevet ønsker Deloitte å informere om undersøkelsen på forhånd. Side102 Om prosjektet Deloitte AS utforer en evaluering på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdeparternentet. Hensikten med oppdraget er å styrke kunnskapsgrunnlaget om sentrale deler av den kommunale egenkontrollen. Dette skal kunne danne grunnlag for en eventuell vurdering av regelverk og for utvikling av nye tiltak. Deloitte AS har trukket ut 180 kommuner og 10 fylkeskommuner, hvor (fylkes-)rådmann og leder i kontrollutvalget vil bli bedt om å svare på en sporreundersokelse. Også daglig leder/representant for alle kontrollutvalgssekretariatene vil motta en egen undersøkelse. I tillegg vil det gjennomføres casestudier av utvalgte (fylkes-)kommuner. Om sporreundersokelsen Alle som er utvalgt til å delta i sporreundersokelsen, vil om kort tid få tilsendt en e-post med en personlig link til undersøkelsen. I e-posten vil du også få nærmere informasjon om hvordan du skal svare på undersøkelsen. Sporreundersokelsen vil omhandle tema som: Plan for foiwaltningsrevisjon og plan for selskapskontroll Erfaringer med kontrollfonnene forvaltningsrevisjon og selskapskontroll Forhold til kommunestyret Formidling og offentliggjoring av kontrollutvalgets arbeid Samarbeid med revisor og kontrollutvalgssekretariat Eventuell erfaring med høringer I forkant av undersøkelsen kan det være lurt å undersøke: Member of Deloitte Taurhe Tohmatsu

103 Deloftte i) Hvilke aktorer har kontrollutvalget benyttet til å utføre selskapskontroll og forvaltningsrevisjon i inneværende periode? ii) Hvor mange forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller har kontrollutvalget gjennomført de siste årene (2011, 2012 og 2013)? iii) Hvem som er sekretariat for kontrollutvalget, herunder hvilken type virksomhet er det? iv) Hva som er typisk omfang (kroner og/eller timer) for fon altningsrevisjon og selskapskontroll i din kommune? v) Hva var omfanget (kroner og/eller timer) av arbeidet med planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontmll i inneværende periode? vi) Størrelse på kontrollutvalgets samlede budsjett i 2014 vii) Størrelse på kontrollutvalgets budsjett til forvaltningsrevisjoa selskapskontroll i Ved behov, kan du gjerne ta kontakt med sekretariatet for kontrollutvalget for du svarer på undersøkelsen for å avklare punktene over. Tidsbnik Det vil ta omtrent minutter å svare på sporreundersokelsen. Dette vil variere noe, ettersom antall spørsmål du blir stilt er avhengig av hva du svarer på spørsmålene for. Dersom du har sporsmål om undersokelsen, kan du kontakte øyvind M. Berge på e-post ovbenze&deloitte.no eller telefon Dersom du har spørsmål til prosjektet, kan du kontakte prosjektleder på e-post: bbiorkeloca)deloittc.no Side103 Med vennlig hilsen v Bitte Bjorkelo Prosjektleder

104 -fl- DET KONGELIGE KOMMUNAL- OG MODERNISERINGSDEPARTEMENT Til utvalgte kommuner v/rådmenn, kontrollutvalgsledere og kontrollutvalgssekretariat Deres rei \ r rei Dato 14/ Oppfordring om deltakelse i evalueringen av kontrolluh alg og kontrollutvalgssekretariat. Regjeringen oppnevnte ijuni 2013 kommunelovuwalget som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyre. Utvalget skal blant annet vurdere tiltak for å styrke den kommunale egenkontrollen. Side104 Kommunelovutvalget skal ved vurderingen av eventuelle tiltak for å styrke den kommunale egenkontroll blant annet se på; om det bor fastsettes regler for boring i regi av kontrollutvalget. revisjonsmandatet. særlig om omfanget av etterlevelsesrevisjon bor styrkes, samt om det bor innfores sertifiserings- og tilsynsordninger for revisor, om kommunestyret skal ha plikt til å følge opp revisors merknader. om det bor innføres en regel om at kontrollutvalgets leder ikke kan være fra samme parti som ord foreren. reglene for valgbarhet til kontrollutvalget (ansatte i sm stillingsbroker, bostedskrileriet mv.) og om det er behov for nærmere krav til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Kommunal- og modemiseringsdepartementet bar gitt Deloitte i oppdrag å gjennomføre en evaluedng av kontrollutvalg og kontrolluwalgssekretariat. Evalueringen av kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretadat vil kunne gi et godt kunnskapsgrunnlag for lovutvalgel, og vil kunne danne grunnlag for en eventuell vurdering av regelverk og for utvikling av nye tiltak. Deloitte har trukket ut 180 kommuner og 10 fylkeskommuner til å delta i prosjektet gjennom en elektronisk sporreundersokelse. Alle daglige ledere for norske kontrollutvalgssekretariater vil også motta en egen undersøkelse. I tillegg vil 6-8 kommuner og fylkeskommuner bli invitert til å delta i casestudier. Postadresse Kontoradresse TeIeion* Kommunalavdelingen Saksbehandler Posiboks 8112 Dep Akersg, Gry Langsæther NO-0032 Oslo Org no. postmotlakkmd.dep.no htip://

105 Kommunal- og modemiseringsdepartementet oppfordrer kommunene som er valgt ut til å delta i undersokelsen. Med hilsen Sin Halvorsen (ef.) avdel ingsd ireklor Gry Langsætber seniorrådgiver fle:w dokr,rnc,,sct er elelironisk god4jc,gs og sendes i,tai signoflir. Side105 Side 2

106 Side106

107 Side107

108 Side108

109 Side109

110 Side110

111 Side111

112 Side112

113 Side113

114 Side114

115 Side115

116 Side116

117 Side117

118 Side118

119 Side119

120 Side120

121 Side121

122 Side122

123 Side123

124 Side124

125 Side125

126 Side126

127 Side127

128 Side128

129 Side129

130 Side130

131 Side131

132 Side132

133 Side133

134 Side134

135 Side135

136 Side136

137 Kvinnherad kommune Sekretariat for kontrollutvalet Arkivsak: 033 Arkivnr: 2014/48-3 Sakshandsamar: Kari Marie Nygard Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet i Kvinnherad kommune 32/ Gjennomgang av møteprotokollar Bakgrunn for saka: Gjennomgang av møteprotokollar frå politiske organ vert sett på saklista til kontrollutvalet til kvart møte. Kvinnherad kommune er i ferd med å legga om heimesida si. For tida er det såleis litt vanskar med å finna møteprotokollane på heimesida. Kontrollutvalet bør be om informasjon om stoda når det gjeld arbeid med omlegging av heimesida. Protokollar frå kommunestyre, formannskap og hovudutval gjev primært informasjon om dei sakene som har vore til politisk handsaming. Kontrollutvalet kan be om nærare informasjon om enkeltsaker og drøfte ulike problemstillingar som ein finn av særlig interesse. Kontrollutvalet har gjort vedtak om at særskilt ansvar for gjennomgang av møteprotokollar skal fordelast slik: Politisk organ: Kommunestyret Formannskapet Helse, omsorg, miljø Oppvekst, kultur og idrett Næring og samferdsel Investeringsutvalet Forvaltningskomiteen Kontrollutvalsmedlem: Hege Lægreid Røssland Hege Lægreid Røssland Annemor Ekeland Are Traavik Sigmund Nordfonn Sigmund Nordfonn Frøydis Fjellhaugen I tråd med fordelinga ber ein om at utvalsmedlemane ser gjennom innkallingar og møteprotokollar som det er aktuelt å referere saker frå. Til dette møtet vil det vera aktuelt med gjennomgang av desse møteinnkallingane / protokollane: Kommunestyret og Formannskapet og Helse, omsorg og miljø Oppvekst, kultur og idrett Side137