Til forsvar for personvernet

Transkript

1 Kristin Clemet og John Olav Egeland (red.) Til forsvar for personvernet Universitetsforlaget _2.korr.indd

2 Frykten for terror en farlig følgesvenn? Noen av rettsstatens dilemmaer i kampen mot terror Tor-Aksel Busch Innledning og enkelte utgangspunkter Frykten for terror har nådd Europa, ikke uten grunn. Sikkerhetsmekanismer skal iverksettes, tiltak forventes. Også lovgivningsmakt skal utøves i sin samtid, den bør være et levende instrument. Men begivenheter og omstendigheter som vekker stor oppmerksomhet, må ikke skygge for evne og vilje til prinsipiell tenkning. Jo lenger unna man er avskyelige handlinger med dramatiske og livsødende resultater, desto lettere er den kjølige og nøkterne vurdering. I terrorperspektiv er Norge i hvert fall så langt ikke i begivenhetenes sentrum, heldigvis. Plikten til kritisk og prinsipiell tilnærming er like fullt til stede. Evner vi ikke å reise og drøfte de viktige spørsmålene før vi rammes, må det være uomtvistet at enkelthandlinger i ettertid vil styre tenkningen og formentlig de tiltakene som iverksettes. Utførte terrorhandlinger vil få konsekvenser, ansvarlige politikere må vise en av vår tids mange svøper: handlekraft. Det er ikke uten videre gitt at Norge som rettsstat vil overleve en alvorlig terrorhandling med grufulle resultater. Graden og arten av de uunngåelige etterfølgende tiltak vil i så måte være bestemmende. Går vi på akkord med rettsstatens prinsipper eller grunnleggende menneskerettigheter, som dypest sett må være de samme i vår iver etter å vise handlekraft mot terror, vil effekten over tid bli motsatt av det man ønsker: dårligere terrorbekjempelse. Åpenhet og frihet bør ikke oppgis i et sikkerhetsperspektiv. I det følgende vil jeg berøre noen momenter som etter mitt syn må iakttas ved spørsmålet om innføring av tiltak mot terror. Opplistningen kan utvilsomt forfleres; min ambisjon strekker seg ikke lenger enn til å omtale noen av de grunnleggende trekk som bør prege diskusjonen _2.korr.indd

3 Til forsvar for personvernet Terror er en særlig ondsinnet form for kriminalitet Etter mitt syn er det viktig å holde fast ved at terror er en form for kriminalitet. Uansett formål og omfang bør konklusjonen bli den samme. «Krig mot terror» er et forførende budskap. Det er til å leve med. Men tar man denne tilnærming alvorlig, vil den utvilsomt prege de tiltakene som iverksettes, det være seg både arten og mengden. Det understrekes at jeg her har for øye tiltak mot enkeltstående terrorhandlinger, utført for eksempel i Europa eller USA, og ikke pågående operasjoner mot grupper som har terror som en del av sin strategi og ideologi, for eksempel i Afghanistan, hvor de har et reelt fotfeste i nærmere bestemte geografiske områder. Terror kan defineres på ulike måter. For mitt formål kan det være tilstrekkelig å rubrisere følgende kjennetegn ved en terrorist: a utøver mørkets gjerninger b har som mål å omvelte, eller i det minste å forstyrre, samfunnsordenen c skaper frykt i en befolkning d rammer blindt Bekjempelse av terror er utvilsomt viktig, og må skje med kraft og styrke. Aksepteres mitt utgangspunkt om at terror er kriminalitet, vil forebygging og etterforsking lettere skje i rettsstatens tradisjon og under ivaretakelse av dens prinsipper. Tiltak må ha hjemmel i lov, og kjente og ordinære kontrollmekanismer vil gjelde. Sentrale spørsmål ved en slik tilnærming vil være blant annet følgende: 1 Hva skal være straffbart? 2 Hvilke metoder kan politiet benytte for å avverge eller skaffe bevis for straffbare handlinger? 3 I hvilken situasjon kan disse benyttes? En avgjørende problemstilling ved spørsmål 1 er grensen mellom straffri forberedelse og straffbart forsøk. Hvor den fullbyrdede handling, som ved terror, får dramatiske konsekvenser, er det selvsagt svært viktig å forhindre terrorhandlinger. De gode intensjoner kan raskt lede til et ønske om å straffe den «onde vilje», i seg selv et håpløst bevismessig prosjekt for en ansvarlig påtalemyndighet og fjernt fra rettsstatens grunnidé. Spørsmål 2 vil mange oppfatte slik at det gjelder innsamling og bearbeiding av elektroniske spor, _2.korr.indd

4 Frykten for terror en farlig følgesvenn? telefon- og romavlytting. For politi- og påtalemyndighet er regelverket om beskyttelse av kilder og informanter minst like viktig. Svarene på spørsmål 3, når kan metodene benyttes, vil i realiteten være helt avgjørende for bedømmelsen av om man kan sies å leve i en rettsstat eller ei. Problemstillingene vil i en viss utstrekning bli behandlet nedenfor. Skal terror bedømmes og bekjempes som kriminalitet, fordres også en viss ressursmessig tilgang, på både personell og penger. I samfunn hvor det er ressursknapphet, vil det være fare for at slike mangler søkes kompensert gjennom for inngripende metoder. Enhver leder bør anskueliggjøre de behov som kreves for tilfredsstillende terrorbekjempelse, og ikke minst i et land som Norge kan vi ikke være bekjente av at manglende menneskelige ressurser rettferdiggjør andre inngripende tiltak. For ordens skyld må nevnes at terrorbekjempelse ikke bare er et ansvar for de etater som har som lovbestemt oppgave å hindre og redusere kriminalitet. Innvandringspolitikk generelt, god integrering, religiøs frihet og så videre er svært viktig, også i et terrorperspektiv. Det er ikke tvilsomt at Norge her har en betydelig veg å gå med store utfordringer, også i årene som kommer. Inngrep overfor borgere De som deler oppfatningen om at terror er en ondsinnet form for kriminalitet og skal bekjempes som sådan, vil uten videre legge til grunn at inngrep overfor borgerne må ha sitt fundament i ordinær lovgivning, som straffelov og straffeprosesslov. Grunnloven vil også være en viktig skranke, for eksempel 96 om at ingen kan dømmes uten etter lov eller straffes uten etter dom. Rekkevidden av samme lovs 102 om at husinkvisisjoner ikke må finne sted uten i kriminelle tilfeller, har nylig gitt foranledning til en diskusjon om hvorvidt politiloven 17 d går for langt. Sistnevnte bestemmelse gir i visse tilfeller mulighet for romavlytting i forebyggende øyemed. Foranstående understreker i seg selv viktigheten av å betrakte terrorbekjempelse som kriminalitetsbekjempelse; tradisjonelle skranker som verner borgerne, slår inn. De som hardnakket hevder at det pågår en krig mot terror, ville man tro angir at inngrep overfor borgerne har sitt fundament i krigens folkerett og øvrige bestemmelser som regulerer krigshandlinger. Slik synes det ikke å være. I forbindelse med for eksempel Guantánamo og anbringelse av fanger der gis det inntrykk av eller uttrykk for at disse tilhører en slags tredje _2.korr.indd

5 Til forsvar for personvernet gruppe som det foreligger særskilte inngrepshjemler overfor, eller som i det minste har et sterkt beskåret rettighetsvern. Etter mitt syn må dette avvises på prinsipielt grunnlag; enten har personene begått kriminalitet, eller så er de deltakere i krig, noen tredje gruppe finnes ikke. Grunnleggende interesser må balanseres For politiet og påtalemyndigheten er det normalsituasjonen at grunnleggende interesser må balanseres. Ved bekjempelse av all alvorlig kriminalitet er det et gjennomgående trekk at viktige hensyn trekker i ulike retninger. Mistenkte kontra offer kan være stikkord, tilsvarende gjelder for spenningsfeltet effektivitet og rettssikkerhet. Det er ingen tvil om at man med enkle grep kan gjøre de repressive tiltak langt mer effektive, men til hvilken pris? Problemstillingen kan omformuleres: Rettssikkerhet koster. Undersøkelser viser ikke sjelden at enkeltpersoner i mindre grad vekter personvern; trygghet gis vesentlig høyere score. Svarene synes å være preget av at jeg/vi ikke har noe å skjule, bare kikk oss i kortene. Gir det økt trygghet, aksepteres omkostningene uten videre. Endog følelsen av bedret sikkerhet synes tilstrekkelig. For beslutningstakere kan slike holdninger være forførende og skygge for de prinsipielle spørsmål. Vidtgående kontrollregimer vil før eller siden utfordre det alminnelige publikums tillit til kontrollørene og det system de representerer. Ransakinger av enkeltpersoner vil selvsagt oppleves som et inngripende tiltak, hvilket det utvilsomt er. Skjer det i tillegg hyppig og på et dårlig grunnlag, vil tilliten til politi og påtalemyndighet reduseres. Er det våre elektroniske spor som systematiseres og kontrolleres, vil utvilsomt færre enn ved ransaking oppleve det som et inngrep. Men også her vil omfanget utfordre kontrollørenes legitimitet. Etter mitt syn bør man holde fast ved det system som i dag er etablert; inngrep krever et visst mistankegrunnlag, og arten av inngrep vil variere etter sakens alvor. En god rettsstat vil balansere verdiene og de kryssende hensyn forstandig. Med andre ord vil vi ved å vurdere dette aspektet kunne si noe om rettsstatens kvalitet. Avveiningene må nødvendigvis ta utgangspunkt i den konkrete trussel, basert på en forstandig og nøktern vurdering av den til enhver tid tilgjengelige informasjon. Det er viktig å huske at personell innenfor strafferettsapparatet har trening i denne type avveininger, og vi møter den på en rekke andre områder, for eksempel ved avdekking av sedelig _2.korr.indd

6 Frykten for terror en farlig følgesvenn? hetsforbrytelser mot barn og bekjempelse av organisert kriminalitet. Den erfaring vi her besitter, legger et særskilt ansvar på den myndighet jeg leder, også i lovgivningssammenheng. Er det konflikt mellom bekjempelse av terror og vern av grunnleggende menneskerettigheter? Ovennevnte spørsmål går lenger enn å konstatere konflikt eller ikke. Myndigheter som skal bekjempe terror, er avhengige av nødvendig og grunnleggende tillit i befolkningen. Tillit forutsetter informasjon, både om den vurdering av truslene som gjøres, og om de tiltak som iverksettes. Begge aspekter er utfordrende. Trusselvurderinger foretas ikke sjelden med utgangspunkt i sensitiv informasjon, for eksempel kilder. En for detaljert beskrivelse vil også kunne være ødeleggende for iverksettelsen av adekvate mottiltak. Metoder som benyttes, kan ikke gis for detaljert omtale uten at de man ønsker å avdekke, får nyttig informasjon og således kan bli i stand til å fortsette sin virksomhet uhindret. For vide fullmakter vil før eller siden utfordre tilliten. Uvilkårlig benyttes inngrepshjemlene; det er også derfor de er gitt. Tillitsperspektivet blir sentralt, i hvert fall over tid. Enhver organisasjon som anvender makt, er avhengig av tillit og legitimitet. Funksjonen kan ganske enkelt ikke utøves i et demokrati uten at slike forutsetninger er tilfredsstillende dekket og iakttatt. I terrorsammenheng forsterkes aspektet av et annet moment: tilgangen til informasjon. Effektiv terrorbekjempelse forutsetter god og adekvat informasjon. Opplysninger vil i hvert fall i det lange løp bli gitt kun til etater og organisasjoner som har den nødvendige tillit. Et miljø som urettmessig, etter egen vurdering, stadig utsettes for undersøkelser og kontroll basert på vidtgående inngrepshjemler, vil åpenbart ikke gi informasjon til personell de kontrolleres av. Når det gjelder etater man har tillit til, vil dette oppleves annerledes. En terrorbekjempende organisasjon som forvalter og ivaretar grunnleggende menneskerettigheter, vil lettere få informasjon den er helt avhengig av. Etter mitt syn bør det konstateres uten forbehold at det ikke er konflikt mellom bekjempelse av terror og vern av grunnleggende menneskerettigheter. Økt terrorbekjempelse forutsetter ikke færre menneskerettigheter, tvert imot. Ivaretas de grunnleggende rettigheter, økes muligheten for en bedre og mer effektiv bekjempelse. Parallellen til allmennprevensjon ved straffereaksjoner er besnærende: Har ikke systemet tillit, vil den allmenn _2.korr.indd

7 Til forsvar for personvernet preventive effekt reduseres eller endog bli borte, dog med forbehold for den del som baseres kun på frykt. Domstolskontroll er av avgjørende betydning i en rettsstat Ingen vil formentlig protestere på at domstolskontroll er av avgjørende betydning i en rettsstat. Men det er ikke tilstrekkelig å etablere slike ordninger; det avgjørende vil være domstolenes mulighet for realitetskontroll. Inngrepshjemler må lages og utformes slik at domstolsprøvningen blir effektiv og reell. Et eksempel noe forenklet gjenfortalt kan illustrere mitt poeng. Under den lovgivningsprosessen som ledet frem til blant annet metodemessige lovendringer i 2005, var det et forslag fra Justisdepartementet om at Politiets sikkerhetstjeneste (PST) kunne bruke visse tvangsmidler (inkludert romavlytting) i forebyggende øyemed for å undersøke om noen forbereder nærmere angitte alvorlige handlinger, og da etter beslutning fra retten. Et av de sentrale lovkriteriene som domstolen skulle vurdere og kontrollere, var med andre ord «for å undersøke». Men dette kriteriet ville ikke gi retten andre muligheter enn å kontrollere PSTs formål med undersøkelsene, og det ville gjennomgående være i orden, naturlig nok. Etter innspill fra blant annet Riksadvokatembetet ble lovteksten endret på dette punkt til «grunn til å undersøke». Noen vil kanskje hevde at «for å undersøke» og «grunn til å undersøke» i praksis må gå ut på det samme, og at dette er en form for semantikk. Slik er det ikke. Det første alternativet gir som nevnt bare muligheter for å kontrollere om virksomheten er formålsstyrt. Det andre gir domstolene rett og plikt til å vurdere kjernespørsmålet, det vil si om PST har tilstrekkelig grunn til å iverksette undersøkelser. Med utgangspunkt i dagens lovtekst skal domstolene stille krav til saklighet, og det må, ikke minst, være en viss sannsynlighet for at noe er under oppseiling. I tillegg ligger det implisitt et krav om forholdsmessighet mellom det som undersøkes, og de virkemidler som ønskes benyttet. Som man ser, gav ordet «grunn» en helt annen domstolskontroll. For ordens skyld må tillegges at Justisdepartementet var lydhøre for de innvendinger vi fremførte, og det var et konstruktivt samspill som ledet frem til den endrede lovtekst, som ble vedtatt av Stortinget. I et historisk perspektiv har norske dommere vært kritisert. I for høy grad skal de ha etterkommet påtalemyndighetens begjæringer om blant annet tvangsmidler. I dag er dette uansett annerledes, men det påhviler _2.korr.indd

8 Frykten for terror en farlig følgesvenn? lovkonsipistene et stort ansvar. Bestemmelser må formuleres slik at domstolskontrollen blir reell og effektiv i kjernen av problemstillingene. Likhet for loven Et grunnleggende trekk ved en rettsstat er likhet for loven, ikke minst innenfor strafferettspleien. Særregler og særordninger må unngås, hvilket sjelden påkaller diskusjon. Men en side av det samme prinsipp som ofte forties er at generelle regler og allmenne ordninger kan gi inntrykk av å være noe annet om de i praksis er myntet bare på én gruppe mennesker. Uansett vil slike regler bli oppfattet som særregler av den gruppe som konstaterer at de bare brukes mot den. Etter min oppfatning er det viktig at man ikke gir metodemessige fullmakter som er tilpasset kun én bestemt form for kriminalitet. Metodene bør være universelle, slik at de kan anvendes ved flere typer straffbare forhold som likestilles i alvor. Særregler vil utvilsomt undergrave tilliten, særlig til dem som anvender bestemmelsene. Ovenfor under punkt V ble det påvist at effektiv terrorbekjempelse forutsetter god og adekvat informasjon. Har borgerne ikke tillit til kontrollapparatet, vil det ikke bli gitt opplysninger. Særregler, eller det som kan oppfattes som slike, vil i det lange løp kunne svekke terrorbekjempelsen. Informasjonsinnhenting og utveksling Det er ingen tvil om at informasjonsinnhenting og utveksling av opplysninger er av avgjørende betydning, både for å hindre at terrorhandlinger skjer, og for om mulig å oppklare hendelser som inntreffer. Ikke minst et lite land må være en synlig og tydelig aktør i det internasjonale samarbeidet. Bruken av informasjon fra et annet lands sikkerhetstjeneste gir særskilte utfordringer. Jeg lar denne problemstilling ligge i vår sammenheng. Men ett perspektiv fortjener omtale i denne artikkel. Bred og omfattende informasjonstilgang er ikke det som i seg selv gir løsninger. Informasjonsinnhentingen må være målrettet og analysene gode og effektive. Begge deler må være på plass dersom resultater skal kunne forventes. Om grensene presses for å fremskaffe mye informasjon, blir man normalt verken klokere eller mer klarsynt. Jeg er sikker på at flere internasjonale domstoler har gjort tilsvarende erfaringer, for eksempel Jugoslaviatribunalet _2.korr.indd

9 Til forsvar for personvernet Subsidiaritetsprinsippet Ved en diskusjon om terrorbekjempelse kan det være grunn til å minne om at en rettsstat skal gi rom for frihet og livsutfoldelse. Kriminalisering og metodebruk ut fra et «føre var»-prinsipp blir vanskelig, ja ganske enkelt umulig. Straff bør ikke brukes som virkemiddel med mindre det er helt nødvendig. Kriminalisering innskrenker borgernes handlefrihet, og straff påfører et onde. Til tross for at terrorhandlinger kan gi dramatiske konsekvenser, hvor uskyldige rammes og liv går tapt, bør man holde fast ved den grunnleggende tenkning, utviklet gjennom generasjoner og over år. Det avskyelige ved handlinger med store tapstall og betydelige skader på personer (og eiendom) vil lett skygge for en prinsipiell tilnærming. Politikere som føler seg tvunget til å utvise handlekraft, kan her bli en særskilt utfordring. Er demokratiet en garanti for rettsstaten? Rettsstaten forutsetter demokrati i betydningen folkestyre, folkets vilje. I hvert fall i en norsk tradisjon vil det være vanskelig å konstatere at påtalemyndighet og domstoler i et udemokratisk land har slik selvstendighet, slike muligheter og slike oppgaver at man vil kunne fastslå at her gjelder likevel rettsstatens prinsipper. Men er demokratiet en garanti for rettsstaten? Dessverre tror jeg dette spørsmålet må besvares med «nei». Som påpekt ovenfor under punkt IV vil enkeltpersoner ofte tillate, i hvert fall som et utgangspunkt, alvorlige kontrolltiltak forutsatt en viss fare ut fra betraktninger om at de ikke har noe å skjule. I terrorsammenheng kan man oppleve at befolkningen vil tillate slike inngrep at man som enkelte har formulert det beveger seg mot rettsstatens yttergrense. Der hvor krigsretorikken brukes, er borgernes holdning ikke vanskelig å forstå enten er du med oss, eller så er du mot oss (Patriot Act!). Jurister har et særlig ansvar for å forsvare rettsstaten og dens grunnleggende prinsipper. En sterk forpliktelse hviler på den etat jeg leder, et ansvar jeg kan forsikre om at vi tar meget alvorlig. Det ligger i sakens natur at der hvor påtalemyndigheten advarer mot kriminalisering eller nye metoder, får dette en særlig effekt. Det blir i praksis tilnærmet umulig for en justisminister å fremme denne type lovforslag dersom Riksadvokatembetet mener de går for langt. Denne funksjon, som vi gjerne vil ha, forutsetter at påtalemyndigheten _2.korr.indd

10 Frykten for terror en farlig følgesvenn? er i stand til å utføre sine primæroppgaver på en slik måte at den har tillit hos det alminnelige publikum. Forsvarlige rammebetingelser er nødvendige. En av de større utfordringer vi i dag har i møtet med alle former for alvorlig kriminalitet, er muligheten til effektivt og godt å beskytte informanter mot at opplysninger som ikke skal benyttes ved avgjørelse av skyldeller straffespørsmålet kommer på avveie. Sakens kjerne Etter min oppfatning vil et hovedspørsmål innenfor terrorbekjempelse være hvilken «inngangsverdi» som må foreligge for at kontrolletater skal kunne iverksette tiltak, for eksempel telefonavlytting. Med inngangsverdi mener jeg hvilket krav til mistanke som kreves, et sentralt og viktig spørsmål i en rettsstat. For strengt mistankekrav vil kunne føre til at alvorlige handlinger med tragiske følger utføres. For lavt krav vil uvilkårlig føre til at mange blir utsatt for overvåking og kontroll. Også her kan det være grunn til å minne om at et «føre var»-prinsipp må avvises. Innenfor terrorbekjempelse, som ved annen kriminalitet, må prosessen være saklig, forutberegnelig og rettferdig. Etter mitt syn bør man i det lengste holde fast ved at de regler som gjelder på andre alvorlige kriminalitetsområder, gis tilsvarende anvendelse ved bekjempelse av terror. Det vil sikre at grunnleggende prinsipper ivaretas, og at oppgavene løses i rettsstatens ånd. Den særregel som i Norge er etablert gjennom politiloven 17 d bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, bør på prinsipielt grunnlag kunne aksepteres med den lovformulering («grunn til å undersøke») som tidligere er beskrevet, gitt dagens trusselbilde. Et annet spørsmål er hvilke tiltak som kan og bør tillates benyttet, for eksempel romavlytting av privat bolig. Det er viktig at fullmaktene i forebyggende sammenheng ikke utvides ytterligere med mindre det dokumenteres et uomtvistet behov. Det er også grunn til å understreke at Justisdepartementet og Stortinget klargjorde at avvergeetterforsking etter kap. 17 d i straffeprosessloven har forrang for tvangsmidler i forebyggende øyemed dersom vilkårene for førstnevnte foreligger. Avslutning Enkelte vil formentlig mene at foranstående betraktninger er preget av at _2.korr.indd

11 Til forsvar for personvernet påtalemyndigheten i vårt land ikke er blitt utfordret i terrorsammenheng gjennom handlinger med katastrofale følger. Det kan selvsagt være riktig. Norge er en fredelig plass, la oss håpe det fortsetter. Men jeg fastholder: Evner man ikke å tenke prinsipielt før handlinger rammer, er det neppe mulig i ettertid. I september 2006 hadde jeg gleden av å være vert for «9th Eurojustice Conference» i Oslo, en konferanse for riksadvokatene i EU og enkelte «vennligsinnede» land. Sammen med mine medarbeidere ved Riksadvokatembetet satte vi terror på dagsordenen som et gjennomgående tema. Det kan være verdt å merke seg at flere av mine kolleger i Europa har atskillig erfaring med terrorbekjempelse, også hvor terroren har gitt seg utslag i alvorlige handlinger. Ville disse ha forståelse for vår tilnærming og det norske perspektivet? Etter å ha drøftet terror i flere dager kunne vi legge frem konklusjoner i tråd med det fundamentet som denne lille artikkel bygger på, og de ble vedtatt uten stor uenighet. Med dette viste lederne for påtalemyndighetene i Europa at de står trygt på rettsstatens idé og vil verne om den, også i tider hvor terror truer. Det er ikke uviktig. Men dersom sikkerhetstjenester, politi og påtalemyndighet ikke makter å bekjempe denne ondsinnede form for kriminalitet slik vi ønsker og samfunnet forventer, vil utvilsomt vidtgående tiltak bli drøftet og iverksatt. Det hviler derfor et tungt ansvar på disse etater, men også på våre politikere som må gi nødvendige og akseptable rammebetingelser. Kortsiktige innsparingstiltak eller ufullstendig lovgivning kan i neste omgang medvirke til at rettsstaten rister i sine grunnvoller. Så langt mener jeg Norge i hovedsak har balansert kryssende hensyn på en akseptabel måte. Men frykten for terror alene er en farlig følgesvenn, og bør ikke få prege de lovgivningsmessige tiltak _2.korr.indd