P e n g e r o g K r e d i t t 1 02 m a r s

Transkript

1 Penger og Kreditt 1 2 m a r s

2 Penger og Kreditt utgis hvert kvartal av Norges Bank, Oslo Abonnement: Kr 25 pr. år (inkl. mva) Bestilling kan foretas over Internett: norges-bank.no, under «publikasjoner» eller ved innbetaling på bankgiro eller ved henvendelse til : Norges Bank, Abonnementservice Postboks 1179 Sentrum 17 Oslo Telefon: Telefaks: E-post: central.bank@norges-bank.no Ansv.redaktør: Redaksjonssekretær: Redaksjonsutvalg: Svein Gjedrem Jens Olav Sporastøyl Audun Grønn, Statistikkavdelingen (leder) Arild J. Lund, Avd. for verdipapirmarkeder og internasjonal finans Ingvild Svendsen, Pengepolitisk avdeling Brynjulv Vollan, Informasjonsavdelingen Bent Vale, Forskningsavdelingen Sigbjørn Atle Berg, Norges Bank Kapitalforvaltning Redaksjonens adresse: Norges Bank, Informasjonsavdelingen Boks 1179 Sentrum 17 Oslo Telefaks: Telefon: Internett: Standardtegn i tabeller:. Tall kan ikke forekomme.. Oppgave mangler... Oppgave mangler foreløpig - Null Mindre enn en halv av den, brukte enhet } De synspunkter som fremkommer i signerte artikler i denne publikasjonen, representerer artikkelforfatterens egen oppfatning og kan ikke tas som uttrykk for Norges Banks standpunkt til de forskjellige spørsmål. Ettertrykk med kildeangivelse er tillatt. Omslag og grafisk utforming: Grid Strategisk Design AS Sats og trykk: Reclamo grafisk senter AS Teksten er satt med 1½ pkt. Times Penger og Kreditt trykkes på miljøvennlig svanemerket papir ISSN Norges Banks adresser m.v. Postadresse Telefon Telefaks Hovedkontoret, Oslo Postboks 1179 Sentrum, 17 Oslo Kristiansund Postboks 21, 652 Kristiansund N Vardø Postboks 293, 9951 Vardø Larvik Postboks 14, 3251 Larvik Lillehammer Stortorget 1, 2626 Lillehammer New York 17 State Street, New York NY London Ryder Court, 14 Ryder Street London SW1Y 6QB England Seddel- og myntproduksjon Norges Banks Seddeltrykkeri Postboks 1179 Sentrum, 17 Oslo Den Kongelige Mynt AS Postboks 53, 361 Kongsberg

3 Penger og Kreditt Nr.1/mars 22/årg.3 Artikkeldel Økonomiske perspektiver Sentralbanksjef Svein Gjedrems tale ved Norges Banks årsmøte 14. februar I talen drøfter sentralbanksjefen virkninger og utfordringer for norsk økonomi av de nye retningslinjene for pengeog finanspolitikken. I tillegg diskuteres organiseringen av lønnsdannelsen og pensjonssystemet. Etterprøving av Norges Banks anslag for Marianne Sturød Norges Banks anslag for utviklingen i norsk og internasjonal økonomi er et viktig grunnlag for pengepolitiske beslutninger. Norges Bank legger vekt på at prognosene i inflasjonsrapportene skal være etterprøvbare og at det skal være åpenhet om hvordan vi kommer fram til anslagene. Derfor rapporterer vi regelmessig om etterprøving av anslagene for å se nærmere på årsakene til prognosefeil. I denne artikkelen analyseres bankens anslag for 2. Norges Banks overvåking av og tilsyn med betalingssystemet Sentralbankloven fra 1985 ga Norges Bank ansvaret for et effektivt betalingssystem. I tråd med større fokus på risikoen i betalingssystemet, både nasjonalt og internasjonalt, har også Norges Banks arbeid med betalingssystemspørsmål endret karakter. For å presisere våre mål for og roller i betalingssystemet, og i tråd med anbefalingene fra BIS, offentliggjør Norges Bank her grunnlaget for bankens overvåking av og tilsyn med betalingssystemet. Endringer i organiseringen av seddel- og myntforsyningen Trond Eklund og Leif Veggum I løpet av de siste to årene er det gjennomført store endringer i organiseringen av seddel- og myntforsyningen i Norge. I ble det etablert et eget selskap (Norsk Kontantservice AS), som nå utfører de oppgavene Norges Banks distriktsavdelinger tidligere hadde med sirkulasjon av kontante betalingsmidler. Artikkelen beskriver endringene og redegjør for bakgrunnen for dem. Oversikter og tabelldel 2-kronemynt til minne om Niels Henrik Abel Auksjonskalender for Oversikt over virkemiddelbruk overfor finansinstitusjonene Tabeller Redaksjonen avsluttet: Artikler: 18. mars 22 Tabelldelen: 15. mars 22 P enger og Kreditt 1/2

4 2 P enger og Kreditt 1/2

5 Økonomiske perspektiver Foredrag av sentralbanksjef Svein Gjedrem på Norges Banks representantskapsmøte torsdag 14. februar 22 Innledning Verdensøkonomien er i tilbakeslag. Veksten i USA stoppet i fjor vår. Overinvesteringer særlig av IT og teleutstyr ga etter hvert lav avkastning på realkapital og redusert inntjening i bedriftene. Aksjemarkedene falt da vekstutsiktene ble justert. Terror og krig økte usikkerheten. Utviklingen smittet over på de europeiske og asiatiske økonomiene. Det er nedgangstid med deflasjon i Japan. Amerikansk økonomi er fleksibel og sjelden lenge i nedgang. Det er enkelte tegn til at den allerede er i ferd med å hente seg inn. Det er likevel risiko for en lengre stagnasjon. Bedriftene har høy gjeld og er sårbare. Husholdningene har spart lite. Deres formuer er plassert i aksje- og boligmarkedene og derfor usikre. Oljeprisen har falt med om lag 4 prosent siden høsten 2. Prisene på andre norske eksportvarer har sunket siden i fjor vår. Eksporten gikk ned i fjor høst. Nedgangen ute og utsikter til lav prisvekst på importerte varer førte til at Norges Bank reduserte renten i desember. Virkningene på aktivitetsnivået i Norge av tilbakeslaget ute har likevel vært små. Det er fortsatt høy vekst i privat og offentlig forbruk og i boliginvesteringene. Fallet i oljeprisen er ikke større enn at oljeselskapene investerer ivrig. Det er overskudd på statsbudsjettet og i utenriksøkonomien. Norsk økonomi kan komme til å gå klar av lavkonjunkturen uten vesentlige utslag i aktivitetsnivået eller i sysselsettingen, men med fortsatt risiko for høy vekst i lønnskostnadene i næringslivet og i offentlig sektor. i den økonomiske utviklingen. Det kan partene i arbeidslivet, næringslivet, handelens folk, låntakere og investorer i eiendom og verdipapirer legge til grunn. Fra 1986 var det endringer i valutakursen, eller utsikter til endringer i valutakursen, som fikk konsekvenser for renten. Den stabile valutakursen var det nominelle ankerfestet. I lønnsdannelsen i Norge har dette kommet til uttrykk i at utviklingen i lønnskostnadene hos våre handelspartnere har vært en viktig referanse. Kursene mellom de store internasjonale valutaene svinger kraftig (fig. 1). Den amerikanske dollaren har styrket seg med mer enn 3 prosent siden Den tyske marken euro siden januar 1999 svekket seg om lag tilsvarende fra 1995 til høsten 2. Svingningene i japanske yen har vært spesielt kraftige. 3 Den økonomiske politikken I fjor ble retningslinjene for den økonomiske politikken lagt om. Den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet skal heretter brukes over statsbudsjettet. Statens petroleumsinntekter overføres som før til Petroleumsfondet og investeres ute. Pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Inflasjonsmålet er 2½ prosent. Når pengepolitikken rettes inn mot å stabilisere inflasjonen, bidrar den også til å jevne ut samlet etterspørsel og produksjon. Inflasjonsmålet er det nominelle ankerfestet for norsk økonomi. Lav inflasjon er målet, renten er virkemiddelet. Ser det ut til at inflasjonen med uendret rente blir høyere enn 2½ prosent, vil renten bli satt opp. Ser det ut til at inflasjonen med uendret rente blir lavere enn 2½ prosent, vil renten bli satt ned. Lav og stabil inflasjon vil være et fast element Tallene for Euro er tyske mark fram til og med 1998, og euro fra og med Mindre land har også opplevd til dels store endringer i valutakursen (fig. 2). Den svenske kronen er over 1 prosent svakere i dag enn den var sommeren 2. Australske dollar har svekket seg med over 3 prosent siden våren Også Storbritannia, Canada og New Zealand har hatt store svingninger i valutakursen. Den norske kronen har derimot vært relativt stabil. Det er en tendens til at land som eksporterer mye råvarer, får store svingninger i sin valutakurs (fig. 3). Australia er et eksempel. Svingninger i råvareprisene fører til endringer i landenes bytteforhold, som måler forholdet mellom eksport- og importprisene. Svingningene i bytteforholdet slår ut i valutakursen. Det demper virkningene av endringer i råvareprisene på lønnsomheten i næringslivet. Valutakursen virker dermed som en buffer mot endringer i bytteforholdet. P enger og Kreditt 1/2

6 4 Den loddrette aksen viser det prosentvise standardavviket til årlig endring i effektiv nominell valutakurs. Den vannrette aksen viser det prosentvise standardavviket til årlig endring i bytteforholdet. Bytteforholdet er forholdet mellom eksportpriser og importpriser. Figuren viser tolvmånedersveksten i konsumprisene, i prisene på importerte konsumvarer og i prisene på norskproduserte varer og tjenester. Alle seriene er korrigert for direkte effekter av avgifter og energipriser. Det er store svingninger også i Norges bytteforhold overfor utlandet. En vesentlig del skyldes endringer i oljeprisen. Men en stor del av petroleumsinntektene investeres i utenlandske aksjer og obligasjoner gjennom Petroleumsfondet. Endringer i oljeprisen påvirker fondets størrelse, men i liten grad bruken av oljeinntektene innenlands. Petroleumsfondet virker som en buffer mot svingninger i oljeprisen. Det stabiliserer kronekursen. Norsk økonomi vil likevel kunne bli utsatt for andre forstyrrelser enn de Petroleumsfondet kan dempe. Vi må være forberedt på svingninger i verdien av vår valuta som er mer på linje med de svingningene vi har sett i andre land. Valutakursen vil variere. Det betyr at aktørene i det økonomiske livet ikke kan legge til grunn at kronen vil være stabil mot euro, mot dollar eller mot et veiet gjennomsnitt av utenlandske valutaer. Det er inflasjonsmålet som er økonomiens nominelle ankerfeste. Veksten i lønnskostnadene er viktig når Norges Bank vurderer utsiktene for prisveksten og setter renten. Høy lønnsvekst både i industrien og andre næringer vil ramme det konkurranseutsatte næringslivet på to måter. For det første vil høy lønnsvekst i seg selv svekke inntjeningen og sysselsettingen. For det andre vil renten settes opp. Normalt vil det føre til at kronen styrker seg, slik at inntjeningen og sysselsettingen svekkes ytterligere. Industrien vil derfor merke utslagene av høy lønnsvekst enda sterkere enn før. Siden 1997 har lønnskostnadene økt med mellom 5 og 7 prosent per år. Likevel har veksten i konsumprisene vært nær 2½ prosent de siste par årene (fig. 4). Kronekursen har styrket seg som følge av økt renteforskjell til utlandet. Det bidro sammen med lav vekst ute og økt handel med lavkostland som Kina til lavere priser på importerte varer. Etter hvert som verdensøkonomien tar seg opp, vil prisveksten på importerte varer tilta. En vekst i lønnskostnadene på mer enn 5 prosent vil da bare være forenlig med inflasjonsmålet hvis kronen fortsetter å styrke seg. I det lange løp må lønningene stå i forhold til de verdiene som skapes av de sysselsatte arbeidstakernes produktivitet. Veksten i reallønningene bestemmes derfor over tid av utviklingen i arbeidskraftens produktivitet. Produktivitetsveksten i Fastlands-Norge har de siste tyve årene i gjennomsnitt vært 1½ - 2 prosent. Hvis denne veksttakten varer ved, vil en vekst i lønnskostnadene rundt 4 4½ prosent på lang sikt være forenlig med inflasjonsmålet. Generelt kan vi legge til grunn at når det skjer uventede skift oppover i lønnskostnadene, må renten settes opp for å unngå inflasjon. Det er grunn til å anta at med flytende valutakurs og uendret rente vil en økning i lønnsveksten på ett prosentpoeng etter hvert slå ut i en tilsvarende økt prisvekst, med mindre tillegget er forankret i økt produktivitet. Størrelsen på renteøkningen må tilpasses dette. For det første må den nominelle renten økes, slik at realrenten opprettholdes. For det andre må også realrenten økes, slik at inflasjonen ikke skyter fart. P enger og Kreditt 1/2

7 Et press på lønningene utover det som er forenlig med inflasjonsmålet vil over tid gi økt rente, lavere sysselsetting og høyere arbeidsledighet. Tilsvarende vil lavere lønnsvekst normalt føre til redusert rente, høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet. Den sterke veksten i lønnskostnadene de senere årene er en kime til økt arbeidsledighet. Når den reelle veksten i lønningene er større enn veksten i produktiviteten, svekkes lønnsomheten i bedriftene. Næringslivet vil da ansette færre og si opp flere. I offentlig sektor får vi en større konflikt mellom budsjettrammer og kravene til tjenesteproduksjonen. En pengepolitikk som rettes inn mot lav og stabil inflasjon, vil bidra til å stabilisere samlet etterspørsel og produksjon. Det er derfor nå normalt ikke behov for å bruke statsbudsjettet aktivt til å jevne ut den økonomiske utviklingen. En økning i ledigheten som skyldes at lønnskostnadene stiger mer enn det produktiviteten tilsier, kan ikke motvirkes med lav rente eller med økte offentlige utgifter og reduserte skatter, men krever endringer i arbeidsmarkedets virkemåte. Det er et viktig samspill mellom pengepolitikken og finanspolitikken. Den nye handlingsregelen for finanspolitikken sier at inntektene fra petroleumsvirksomheten fases inn om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet 1). Handlingsregelen innebærer at finanspolitikken hvert år i mange år framover vil bidra til å stimulere den samlede etterspørselen i norsk økonomi. Det følger av handlingsregelen at bruken av oljeinntektene vil øke så lenge Petroleumsfondet vokser. Svingningene i oljeprisen fører til at statens petroleumsinntekter varierer sterkt fra år til år. Det er viktig å unngå at svingningene forplanter seg til fastlandsøkonomien. Offentlige utgifter og skatter som går opp og ned med oljeprisene ville ha ført til en ustabil økonomisk utvikling. Usikkerhet og uro ville da preget finansmarkedene, og risikopremien på norske verdipapirer ville økt. Det ville gitt en høyere og mer variabel rente. Risikoen for kriser i vårt finansielle system ville økt fordi både oppturene og nedturene i norsk økonomi ville blitt brattere. Det er derfor en fordel at finanspolitikken nå er forutsigbar og forankret i en langsiktig strategi. Den framtidige størrelsen på Petroleumsfondet er avhengig av utviklingen i oljeprisen. Handlingsregelen sier at vi bruker avkastningen av en formue vi allerede har opparbeidet. Det gjør politikken robust overfor endringer i oljeprisen og sikrer at oljeformuen blir til nytte både i dag og i framtiden. Handlingsregelen gir en ramme som bidrar til at statsbudsjettet kan være et godt verktøy for de politiske prioriteringene. Den sier hvor mye oljeinntekter staten vil ta i bruk år for år den skiller ikke mellom midler brukt i Norge og midler brukt i utlandet. Dermed unngår en 1) St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 4 (-22) den sløsingen som to adskilte budsjetter nødvendigvis ville medføre. Gjennom Petroleumsfondet omplasserer staten formue fra petroleum til utenlandske verdipapirer. Statens formue får dermed en bedre spredning. Omplasseringen påvirker ikke det norske kapitalmarkedet verken til det bedre eller til det verre. Den private sparingen i fastlandsøkonomien har vært høy de senere årene. Det har også realinvesteringene i næringslivet vært. Det norske låne- og kapitalmarkedet har likevel svakheter, med tynne verdipapirmarkeder og liten bredde i investor- og eiermiljøene sammenliknet med enkelte andre land. Årsakene og derfor løsningene er trolig å finne i trekk ved skattleggingen av boliger, eiendommer og finansformue, i et stort statlig eie av bedrifter og i vår organisering av pensjonssparingen. Å plassere enda mer av statens kapital innenlands ville redusere avkastningen i norsk næringsliv og skyve ut andre investorer. Å ta mer kapital inn i norsk økonomi ville trolig også føre til raskere utflytting av arbeidsplasser, fordi kronen kunne styrket seg. Virkninger på næringsstrukturen Den planlagte bruken av oljeinntektene vil øke etterspørselen etter offentlige og private tjenester. Handlingsregelen tilsier at bruken av oljeinntektene over statsbudsjettet økes med rundt 3½ prosent av BNP for Fastlands-Norge fram til 21. Det kan bety opp mot 6 tusen ekstra årsverk i tjenesteytende sektorer. Så lenge det er knapphet på arbeidskraft, vil vi trolig få en tilsvarende nedgang i sysselsettingen i industrien. Selv om innfasingen av oljeinntektene skjer gradvis, vil kampen om arbeidskraften bli skjerpet. Pengepolitikken vil derfor trolig være ganske stram i årene framover. Et høyt rentenivå kan tidvis gi en sterk krone. Det kan framskynde nedbyggingen av industrien. Men pengepolitikken kan på lang sikt verken påvirke den samlede sysselsettingen eller fordelingen mellom ulike næringer. Lavere rente ville ha ført til økt pris- og kostnadsvekst, som også ville ha svekket lønnsomheten i industrien. Resultatet ville vært det samme for sysselsetting og produksjon, men vi ville i tillegg fått høy inflasjon. Selv om sysselsetting og produksjon i industrien i Norge blir svekket, behøver ikke utviklingen for norske foretak å bli negativ. Enkelte bedrifter vil kunne være i forkant i den teknologiske utviklingen og øke effektiviteten i takt med den særnorske kostnadsstigningen. Vi har i de senere årene også sett at mange foretak lokaliserer større deler av sin produksjon til utlandet, særlig de virksomhetene som krever mye arbeidskraft. Norske industriforetak vil fremdeles kunne være lønnsomme selv om industriens betydning i norsk økonomi blir redusert. Likevel tar vi en risiko når industrien bygges ned. Det gjør økonomien mer sårbar. Vekstevnen i økonomien grobunnen for læring, innovasjon og 5 P enger og Kreditt 1/2

8 6 utvikling kan bli svekket når mindre av næringslivet blir utsatt for intens internasjonal konkurranse. De siste tretti årene er industrien blitt bygget ned i bølger (fig. 5). Særlig i årene fra 1977 til 1984 og fra 1987 til 1992 var det kraftig avskalling. I forkant ble lønnsomheten i industrien svekket. Det kan ta tid før en slik svekkelse slår ut i lavere produksjon og sysselsetting. Men når omslaget først kommer, skjer det raskt og kraftig. Primærnæringene bygges derimot gradvis ned. Slike utviklingstrekk kommer i tillegg til virkningene av at mer oljepenger tas i bruk. Samlet sett kan sysselsettingen i industrien og landbruket falle med mellom 5 og 1 årsverk fram til 21. Industrien kan få under 25 sysselsatte. Det blir trolig mindre enn 5 årsverk i landbruket. Endringene i næringsstrukturen med flere sysselsatt i tjenesteyting og færre i industri vil nok også bety at lønnsutviklingen i industrien gradvis vil få mindre å si som norm i lønnsdannelsen. Lønnsdannelsen og arbeidsmarkedet Hvordan vi organiserer lønns- og inntektsdannelsen, våre lover og regler for arbeidsmarkedet og vårt sosiale sikkerhetsnett er viktig for næringslivets kostnader og for utviklingen i sysselsettingen. Et for høyt kostnadsnivå vil gjøre det ulønnsomt for næringslivet å ansette alle som ønsker å arbeide. Næringslivet må effektivisere raskt når reallønningene vokser sterkt. Mange virksomheter vil miste sin lønnsomhet og innstille. Det kan føre til økt arbeidsledighet. Men lavere sysselsetting behøver ikke å komme til syne i ledighetstallene. Vi kan i stedet få utstøting til for eksempel uførepensjon, avtalefestet pensjon eller til ulike typer omstillings- og tiltakspakker. Hvor mye slike ordninger brukes, vil avhenge av de økonomiske vilkårene og av hvor høye tersklene er for å komme inn. I mange europeiske land har arbeidsledigheten bitt seg fast på et høyt nivå (fig. 6). USA lyktes derimot raskt med å få ned arbeidsledigheten etter perioden med høy ledighet tidlig i 198-årene. Arbeidsmarkedet i USA er desentralisert, med lokale lønnsavtaler og markedsbestemt lønn for arbeidstakerne. Svingninger i økonomien slår raskt ut i sysselsetting og arbeidsledighet, slik utviklingen det siste året viser. Lønnskostnadene justeres, slik at periodene med høy ledighet sjelden varer lenge. Fordi arbeidsstokken tilpasses lett, kan næringslivet raskt hente ut gevinster av ny teknologi. Det gjør det mer lønnsomt å investere og skaper dynamikk i det økonomiske livet. Samtidig er amerikansk økonomi preget av store lønns- og inntektsforskjeller. I Europa er forskjellene mindre, særlig i Norden (fig. 7). Samordningen i lønnsdannelsen i Norge har trolig løftet inntektsnivået til arbeidstakere som ellers ville ha kommet dårlig ut. Arbeidsledighetstrygd, sykelønn og pensjoner skjermer mot at inntektene faller bort. Figuren viser at industrien er bygget ned i bølger, særlig i årene fra 1977 til 1984 og fra 1987 til I «Kontinental-Europa» inngår Sveits og EU-landene utenom Sverige, Finland og Storbritannia. Tallene i figuren viser forholdet mellom den laveste arbeidsinntekten av de 1 prosentene som har høyest lønnsinntekt og den høyeste arbeidsinntekten av de 1 prosentene som har lavest lønnsinntekt. Tallene er hentet fra «OECD Earnings database» P enger og Kreditt 1/2

9 På venstre akse vises antall registrerte flyttinger fra Sverige til Norge fratrukket antall registrerte flyttinger fra Norge til Sverige. Arbeidsledigheten i Sverige fratrukket arbeidsledigheten i Norge vises på høyre akse. Det er spredning i kvalifikasjoner og arbeidsevne. En sammenpresset lønnsstruktur kan føre til at de med lavest yteevne støtes ut fra arbeidsmarkedet og over i trygdesystemet. Dette preger arbeidsmarkedene på kontinentet og i stigende utstrekning også det norske. Små lønnsforskjeller kan også føre til mangel på arbeidskraft flaskehalser i enkelte sektorer og for enkelte yrkesgrupper. Det nordiske arbeidsmarkedet har betydd mye for å fjerne flaskehalsene som oppsto i Norge utover i 199- årene (fig. 8). Importen av arbeidskraft fra de andre nordiske landene har særlig vært stor til sykehus, hoteller, restauranter, bygg og anlegg. Da arbeidsledigheten i Sverige var høy rundt midten av 199-tallet, var det også stor innflytting til Norge. Etter hvert som arbeidsledigheten i Sverige har kommet ned, har innflyttingen stoppet opp. Norge kom ut av krisen på slutten av 198- og begynnelsen av 199-tallet uten et varig fall i sysselsettingen. Det skyldtes at lønnsdannelsen lenge fungerte godt. Lønnsdannelsen var samordnet, og hensynet til den samlede sysselsettingen ble tillagt vesentlig vekt. Disiplinen i lønnsdannelsen ga myndighetene frihet til å stimulere økonomien uten vesentlig risiko for inflasjon. Denne politikken ga gode resultater. Sammenlikner vi ledighet og inflasjon i Europa på 199-tallet, er Norge blant de landene som kommer best ut (fig. 9). Det kan være mange forklaringer på at arbeidsmarkedene fungerer så forskjellig i ulike land. Særskilte historiske og kulturelle forhold kan bety mye. Likevel er det grunn til å feste seg ved visse felles trekk og systematiske forskjeller. Blant annet kan arbeidsmarkedstiltak, samordning i lønnsdannelsen, stillingsvern, trygdeordninger og utdanning ha betydning 2). 2) Se f.eks Scarpetta, S. (1996) Assessing the role of labour marked policies and institutional settings on unemployment: A cross country study, OECD Economic Studies no. 26, 1996/1 Tallene viser gjennomsnittlig inflasjon og antall arbeidsledige i prosent av arbeidsstyrken Arbeidsmarkedene på det europeiske kontinentet er, som i Norge, preget av et sterkt stillingsvern for arbeidstakerne (fig. 1). Et sterkt stillingsvern betyr at det er store kostnader for bedriftene med å endre arbeidsstokken. Jo sterkere stillingsvernet er, desto mer får en ansettelse karakter av en langsiktig investering, og desto mer forsiktig vil bedriftene være med å ansette. På den annen side kan et sterkt stillingsvern motivere virksomhetene til å utvikle kompetanse blant de som er ansatt. Med en sentralisert og samordnet lønnsdannelse kan partene ta hensyn til den samlede sysselsettingen i lønnsforhandlingene. De skandinaviske landene og Østerrike har organisert lønnsdannelsen på denne måten. Her har arbeidsledigheten gjennomgående holdt seg lav i 199- årene, og sysselsettingen er høy. Mange land med en desentralisert lønnsdannelse og et svakt stillingsvern har også høy sysselsetting og lav OECDs indikator for stillingsvern er et veiet gjennomsnitt av 22 ulike delindikatorer for graden av stillingsvern. De ulike delindikatorene et mål på ulike sider av stillingsvernet, som oppsigelsestid, antall måneder med lønn etter oppsigelse osv. Informasjon om indikatoren finnes i OECD Employment Outlook, juni P enger og Kreditt 1/2

10 8 ledighet (fig. 11). Lønningene blir fastsatt ut fra den enkelte bedrifts lønnsevne og tilgangen på arbeidskraft. I denne gruppen finner vi land som USA, Canada, Storbritannia og Sveits. Figuren viser graden av stillingsvern basert på OECDs indikator og gjennomsnittlig arbeidsledighet i prosent av arbeidsstyrken Ringene markerer land med desentralisert lønnsdannelse, basert på klassifiseringen av Calmfors og Driffil i OECD Employment Outlook Et desentralisert system som går sammen med lokalt stor forhandlingsstyrke og sterkt stillingsvern for arbeidstakerne, kan derimot gi dårlige resultater. Blant land som har organisert sitt arbeidsmarked slik, finner vi Frankrike, Italia og Spania. I disse landene er arbeidsledigheten høy, og det har vært stor utstøting fra arbeidsmarkedet til ulike pensjons- og trygdeordninger. Heller ikke land som Tyskland, Belgia og Finland der stillingsvernet er sterkt og lønnsdannelsen bare delvis er sentralisert har oppnådd særlig gode resultater, selv om bildet her er noe mer blandet. Et sterkt stillingsvern og et finmasket sosialt sikkerhetsnett kan føre til at risikoen for bortfall av inntekt oppfattes som liten. Arbeidstakerne kan utnytte den forhandlingsstyrken disse rettighetene gir til å oppnå høy lønn uten å ta hensyn til den samlede sysselsettingen. Arbeidsgiverne kan på sin side støte arbeidstakere ut av arbeidsmarkedet og over i trygdeordninger som finansieres av staten. De som ikke har arbeid, vil ha interesse av å bli sysselsatt, selv til et lavere lønnsnivå. Men det er ikke de arbeidsledige som fremforhandler lokale lønnsavtaler. Det oppstår en interessemotsetning mellom de som er sysselsatt og de som ikke er det. Å fastsette lønningene lokalt har likevel mange gode sider. Lønningene tilpasses lønnsevnen i ulike bedrifter. Det gir bedre flyt av arbeidskraft mellom næringer, regioner og yrker. Flaskehalser i arbeidsmarkedet faller bort. Samordningen av lønnsdannelsen i Norge ga mange fordeler, men også begrenset mulighet til å fjerne flaskehalser eller rette opp skjevheter mellom yrkesgrupper, regioner og næringer. Grupper som ikke kom inn under samordningen som frie yrker og funksjonærer kunne trekke fordeler av bedriftenes betalingsevne. Samordningen kom under press. Det kan nå se ut til at lønningene i større grad vil bli fastsatt lokalt ut fra den enkelte bedrifts lønnsevne og behov for arbeidskraft, samt tilgangen på ulike typer arbeidskraft. Grunnlaget for at lønnsdannelsen i Norge lenge fungerte godt, var at hensynet til den samlede sysselsettingen veiet tungt. En forutsetning har vært at arbeidstakerne ikke fullt utnytter den forhandlingsstyrken som stillingsvernet og sikkerhetsnettet gir. En samordnet lønnsdannelse krever disiplin. Med en mer lokal og mindre samordnet lønnsdannelse er det i stedet lønnsomheten i den enkelte virksomheten og forholdene i arbeidsmarkedet som disiplinerer. Et sterkt stillingsvern og finmasket sosialt sikkerhetsnett kan da føre til høy arbeidsledighet og stor utstøting til ulike trygdeordninger, slik vi har sett i Kontinental-Europa. I offentlig sektor er det ikke ufravikelige krav til lønnsomhet og effektivitet. Offentlige foretak går ikke konkurs, og i mange tilfeller kan myndighetene ikke tillate at virksomheten stopper opp. Dette er et krevende utgangspunkt for en overgang til mer lokal lønnsfastsettelse. Muligheten for å gi lokale tillegg vil likevel kunne stimulere lokal effektivisering, dersom det er bindende nominelle budsjettrammer for virksomheten og klare krav til produksjonen. Når mer av lønnen avtales lokalt og samordningen svekkes, blir det enda viktigere å legge forholdene til rette for god flyt i arbeidsmarkedet og god tilgang på arbeidskraft. Ellers vil flere kunne bli støtt ut av arbeidslivet, og arbeidsledigheten kan øke varig, samtidig som grunnlaget for produksjonen svekkes i offentlig tjenesteyting og i næringslivet. Dersom arbeidsmarkedspolitikken er effektiv, kan den lette omstillingene. Det kan også en god utdanning, etterutdanning og infrastruktur. Det er samtidig viktig å vurdere arbeidsmiljø- og arbeidsmarkedslovgivningen med sikte på større fleksibilitet. Ansettelsesvegring kan motvirkes dersom virksomhetene får større adgang til midlertidig ansettelse og til å leie inn arbeidskraft. Gjennomstrømmingen i universiteter og høyskoler kan bedres. De økonomiske insentivene og tersklene for å komme inn under våre sosiale ordninger har også vesentlig betydning for sysselsettingen. Pensjoner Målt i antallet personer, er sysselsettingen i Norge blant de høyeste i OECD-området (fig. 12). Det gjenspeiler både en høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet. Bildet blir mer nyansert når vi tar hensyn til gjennomsnittlig arbeidstid (fig. 13). I forhold til andre land arbeider sysselsatte i Norge lite. Sykefraværet er høyt. Deltidsarbeid er utbredt. Innsatsen av timeverk i aldersgruppen fra 15 til 64 år er relativt liten, til tross for vår høye yrkesdeltakelse og lave arbeidsledighet. Blant OECD-landene er det bare i land med svært høy arbeidsledighet vi finner lavere tall (fig. 14). P enger og Kreditt 1/2

11 Figuren viser antallet sysselsatte som andel av samlet yrkesbefolkning (15-64 år). Figuren viser gjennomsnittlig antall utførte timeverk pr. person i yrkesaktiv alder i 2 9 Figuren viser gjennomsnittlig antall utførte timeverk pr. sysselsatt i 2 Figuren viser gjennomsnittlig antall utførte timeverk pr. sysselsatt i 2 De siste tretti årene har vår gjennomsnittlige arbeidstid falt med over 2 prosent. Det kan dels forklares med en annen organisering av arbeidsliv og barneomsorg. Men tilsvarende utviklingstrekk gjør seg også gjeldende i mange andre land, særlig i Skandinavia (fig. 15). Vi kan ikke uten videre gå ut fra at folk ønsker å arbeide mer, selv om økt innsats ville gi mer inntekt og høyere velstand. Det er naturlig å ta noe av velstanden ut i fritid. Det store omfanget av deltidsarbeid kan gjenspeile valg som den enkelte ikke uten videre ønsker å endre. På den annen side: Hvis vi økte arbeidsinnsatsen til svensk nivå uten å redusere vår produktivitet, ville våre framtidige inntekter øke mer enn hvis petroleumsformuen ble doblet. Utformingen av skatte- og pensjonssystemene påvirker valget mellom arbeid og fritid. Lavere skattesatser på lønnsinntekter vil bidra til økt arbeidsinnsats. Pensjonssystemet betyr også mye for arbeidsinnsatsen. Det påvirker dessuten arbeidsgivernes valg når de skal investere i nye ansettelser. Veksten i arbeidsstyrken er i ferd med å stoppe opp. Samtidig stiger antallet alders- og uførepensjonister raskt. Mens det for 2 år siden var nesten tre personer i arbeidsstyrken for hver pensjonist, vil det om 2 år kunne være mindre enn to (fig. 16). Til tross for at vi lever lenger, går nordmenn stadig tidligere ut i pensjon. For menn over 5 år falt den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen fra nær 67 år i 197 til vel 63 år i slutten av 199-årene. For hele arbeidsstyrken, med alle aldersgrupper, var den gjennomsnittlige pensjoneringsalder i folketrygden da nede i 58 år 3). Fleksibel arbeidstid og pensjonsalder gir den enkelte arbeidstaker mulighet til å velge mellom arbeid og fritid. Denne valgfriheten er i seg selv et gode. Men vilkårene lønn, arbeidstid og pensjon bør være slik at de gjenspeiler de verdiene arbeidet skaper. Ytelsene i pensjonssystemet bør derfor avhenge av hvor lenge den enkelte velger å stå i arbeid. 3) NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering P enger og Kreditt 1/2

12 1 Da folketrygden ble innført i 1967, var det lagt opp til en klar sammenheng mellom arbeidsinnsats og framtidig pensjon. Tilleggspensjonen var avhengig av opptjente pensjonspoeng. Men tilleggspensjonen er etter hvert blitt mindre i forhold til lønnsinntektene. For de fleste arbeidstakere som nærmer seg pensjonsalder, gir en ekstra innsats liten eller ingen økning i framtidig pensjon. Sammenhengen mellom innsats i arbeidslivet og framtidig pensjon er svekket. I ordningen med avtalefestet pensjon AFP er denne sammenhengen særlig svak. Den årlige pensjonen er for de fleste uavhengig av når en velger å gå av, så lenge en er mellom 62 og 67 år. Avgangsalderen påvirker heller ikke størrelsen på ytelsene fra folketrygden etter fylte 67 år. For den enkelte vil den samlede pensjonsytelsen bli større jo tidligere en velger å tre ut av arbeidslivet. En klarere sammenheng mellom arbeidsinnsats og framtidig pensjon kan en oppnå i et innskuddsbasert pensjonssystem. For den enkelte arbeidstaker vil den samlede pensjonen da bli bestemt av arbeidstakerens innskudd og avkastningen på innskuddene. Den årlige pensjonen bestemmes av den enkeltes pensjonsalder og samlede innskudd. For hvert ekstra år i arbeid øker arbeidstakeren sin pensjonsformue. I tillegg vil den samlede pensjonsformuen bli fordelt over en kortere pensjonisttilværelse. Det betyr at jo lenger den enkelte står i arbeid, desto større blir den årlige pensjonen. Hovedprinsippet er at det bør være en klar sammenheng mellom arbeidsinnsats og pensjon. En slik sammenheng kan også etableres i et system der den årlige pensjonsytelsen er fastlagt på forhånd. Sverige har nylig gjennomført en pensjonsreform der den årlige pensjonsytelsen blir større jo lengre den enkelte står i arbeid. Samtidig vil en økning i forventet levealder for det enkelte årskull gi lavere årlig pensjon. Reformen bidrar til å motivere den enkelte til å stå i arbeid og til å sikre at systemet er bærekraftig. Folketrygdens utgifter finansieres direkte over statsbudsjettet. Vedtak om folketrygdens ytelser betyr mye for framtidens skattebetalere. Disse kostnadene er ikke synlige når det fattes vedtak om de årlige budsjettene. Utviklingen fra 1967 tyder på at et system som er basert på årlige budsjettvedtak ikke er robust. Ytelsene endres over tid, og kostnadene kan lett bli skjøvet inn i framtiden. Alternativet er et system der pensjonsutgiftene dekkes av allerede oppsparte midler, et såkalt fondsbasert system. Vedtak om økte pensjoner eller lavere pensjonsalder vil i et fondsbasert system kreve at det blir avsatt midler i dag for å dekke utgiftene i framtiden. Et fond synliggjør hva det koster å øke utgiftene til pensjoner. Vårt pensjonssystem er komplisert. Ved siden av folketrygden har mange virksomheter, herunder staten, etablert egne pensjonsordninger. Det er ulike regler for samordning og opptjening. En eventuell omlegging til et fondsbasert system for folketrygden vil trolig kreve overgangsregler for mange år framover. I utgangspunktet tror jeg likevel det kan være mulig å finne løsninger på slike praktiske problemer. Både fordelingshensyn og praktiske hensyn tilsier at minsteytelsen i pensjonssystemet ikke kan være avhengig av tidligere arbeidsinnsats, men må gjelde alle. Tilleggspensjoner kan derimot finansieres av fond der pensjonen bestemmes av innskudd i pensjonsfondet og fondets avkastning. Arbeidskraft er vår viktigste ressurs. Hvis vi skal ha et bærekraftig pensjonssystem, kan nedgangen i vår arbeidsinnsats neppe fortsette. Når folketrygden nå vurderes, bør virkningen på arbeidsinnsats og pensjonsalder stå i sentrum. En fondsbasert ordning kan ivareta slike hensyn på en god måte og samtidig synliggjøre pensjonssparingen. Det kan i seg selv motivere til arbeid og innsats. Avslutning Norsk økonomi er i endring. Selv en gradvis økning av bruken av oljeinntektene vil endre næringsstrukturen vesentlig det neste tiåret. Det kan se ut til at vi får økt innslag av lokal lønnsfastsettelse. Det kan gi vesentlige gevinster, men hvis en ikke samtidig reformerer arbeidsmarkedet og trygde- og pensjonsordningene, kan vår økonomi miste vekstevne og bærekraft, arbeidskraft kan støtes ut og arbeidsledigheten kan øke. Pengepolitikken gir økonomien et nominelt ankerfeste. Handlingsregelen gir løfte om at finanspolitikken er langsiktig forankret. Når finanspolitikken er forutsigbar, kan pengepolitikken også bidra til stabilitet i samlet etterspørsel og produksjon. Partene i arbeidslivet, næringslivet, handelens folk, låntakere og investorer kan legge til grunn at inflasjonen blir 2½ prosent. Over tid setter inflasjonsmålet og utviklingen i arbeidstakernes produktivitet en ramme for hva lønnstilleggene i næringslivet vil bli. P enger og Kreditt 1/2

13 Etterprøving av Norges Banks anslag for 2 Marianne Sturød, rådgiver i Avdeling for makroøkonomisk analyse * Norges Banks anslag for utviklingen i norsk og internasjonal økonomi er et viktig grunnlag for pengepolitiske beslutninger. Norges Bank legger vekt på at prognosene i inflasjonsrapportene skal være etterprøvbare og at det skal være åpenhet om hvordan vi kommer fram til anslagene. Derfor rapporterer vi regelmessig om etterprøving av anslagene for å se nærmere på årsakene til prognosefeil. Det er tidligere publisert analyser av Norges Banks anslag for årene I denne artikkelen analyseres bankens anslag for 2, slik de ble presentert i Inflasjonsrapport 4/1998 og 4/1999. I desember 1998 ble det lagt til grunn et relativt kraftig tilbakeslag i norsk økonomi gjennom 1999 og 2. Det viste seg at tilbakeslaget ble langt mindre markert enn ventet, og anslagene to år fram i tid traff derfor ikke veldig godt. Anslagene for 2 publisert i Inflasjonsrapport 4/1999 traff den faktiske utviklingen noe bedre. Norges Banks anslag sammenliknes også med anslag fra andre institusjoner. Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og markedsaktørene har vært om lag like treffsikre når det gjelder anslagene på konsumprisveksten. 11 Anslag for 2 gitt i desember 1998 Prognosene ved utgangen av 1998 var preget av Asiakrisen i 1997, krisen i Russland i august 1998 og i Brasil i oktober/november samme år. Høsten 1998 var derfor anslagene for den internasjonale økonomiske utviklingen relativt pessimistiske. Samtidig hadde det vært et urolig år i Norge. Oljeprisen hadde falt ned mot 1 dollar per fat, og lønnsoppgjøret førte til langt høyere lønnsvekst enn ventet. Sammen med uro i finansmarkedene ga dette en kraftig svekkelse av kronekursen. Pengemarkedsrentene økte fra 3,5 prosent til 8 prosent i løpet av Norges Bank anslo i Inflasjonsrapport 4/1998 at norsk økonomi ville gå inn i en periode med relativt svak økonomisk vekst, fall i sysselsettingen og økt arbeidsledighet. Tilbakeslaget ville komme som følge av svekket konkurranseevne, lavere vekst i verdensøkonomien og et fall i realinvesteringene. Det viste seg imidlertid at vi og andre prognosemakere undervurderte veksten internasjonalt både for 1999 og 2. Pengepolitiske stimulanser både i USA og Europa, rask oppgang i Asia og stabilisering i de internasjonale finansmarkedene medvirket til at veksten tok seg opp langt raskere enn ventet. Norges Banks anslag gitt i desember 1998 for BNP-veksten for handelspartnerne var på linje med anslaget fra OECD, se figur 1. For USA undervurderte vi veksten betydelig. Også for norsk økonomi tok utviklingen en annen vei enn våre anslag tilsa. Tabell 1 angir anslagene, sammen med faktiske tall fra nasjonalregnskapet publisert i februar i år. Den økonomiske veksten i 2 ble vesentlig høyere enn vi anslo i desember Etterspørselen fra * Takk til kolleger i Norges Bank for nyttige kommentarer 1 Se tidligere artikler (Madsen 1996, Jore 1997, Jore 1999 og Jore 2) Fastlands-Norge steg med 1,9 prosent i 2, mens vi anslo en vekst på ¼ prosent. Vi bommet tilsvarende på etterspørselen også på våre anslag for Det var særlig privat konsum vi undervurderte i begge disse årene, men også realinvesteringene ble vesentlig høyere enn anslått. Både for 1999 og 2 anslo vi avtakende vekst i privat konsum. Dette hadde sammenheng med forventet lavere vekst i disponibel inntekt og anslag på fallende boligpriser. I stedet steg boligprisene med henholdsvis 12 prosent og 14 prosent i disse to årene. En raskere oppgang enn ventet internasjonalt og en kraftig økning i oljeprisen bidro trolig til å øke forventningene blant husholdningene. Den viktigste årsaken til at vi undervurderte det private forbruket er trolig at gjennomslaget i norsk økonomi fra rentenedgangen gjennom 1999 kom raskere og ble sterkere enn ventet, se nærmere omtale under kilder til prognosefeil. P enger og Kreditt 1/2

14 Tabell 1 Anslag for 2 gitt i desember 1998 og faktiske tall for 2 (per februar 22). Prosentvis vekst fra året før der ikke annet er oppgitt 12 2 Anslag Faktisk Prognosefeil 1) Etterspørsel fra Fastlands-Norge 1¼ 1,9-1¾ Privat konsum 1¼ 2,4-1¼ Offentlig konsum 2¼ 1,4 1¾ Realinvesteringer -5¾ 1,4-7¼ Oljeinvesteringer ,1 2 Eksport 5½ 2,7 2¾ Olje, gass og rørtransport 9¼ 6,4 2¾ Tradisjonelle varer 3¾ 2,1 1¾ Import 1¾ 2,5 1-¾ Tradisjonelle varer 3 1,7 1¼ BNP 1 2,3-1¼ BNP Fastlands-Norge 1-¼ 1,8-2 Sysselsetting 1-½,5-1 AKU-ledighet, nivå 4½ 3,4 1 Årslønn (inkl. kostnader ved utvidet ferie) 4¼ 5,1 1-¾ Importpriser, tradisjonelle varer 1¼ 6, -5¾ Konsumpris 2¼ 3,1 1-¾ 1) Positivt tall betyr at anslaget er for høyt Kilder: Økonomiske analyser 1/22 og Penger og Kreditt 1998/4 Som følge av at etterspørselen tok seg opp raskere enn ventet økte også sysselsettingen og produksjonen mer enn anslått. BNP for Fastlands-Norge ble i tillegg trukket opp av uventet høy kraftproduksjon i 2. Antall sysselsatte personer steg med,5 prosent, mens vi ventet et tilsvarende fall. I stedet for å øke opp mot 4½ prosent holdt AKU-ledigheten seg på 3,4 prosent i 2. Med et strammere arbeidsmarked enn det vi hadde lagt til grunn ble lønnskostnadsveksten i 2 høyere enn ventet. I 1999 fulgte partene i arbeidslivet anbefalingene fra det såkalte Arntsenutvalget om moderate tillegg. Året etter ble derimot veksten i lønnskostnadene forsterket ved at det samtidig ble forhandlet fram to ekstra feriedager i og 22. Tar en hensyn til de kostnadene dette påførte bedriftene i 2, ble den faktiske lønnskostnadsveksten ¾ prosentpoeng høyere enn vi anslo i desember Også konsumprisveksten ble høyere enn anslått. En uventet kraftig oppgang i oljeprisen og internasjonale produsentpriser og en svekkelse i den importveide kronekursen bidro til at prisene på tradisjonelle importvarer steg med 6 prosent i 2. Konsumprisveksten hos handelspartnerne ble også høyere enn anslått, se figur 2. Gjennomslaget fra internasjonale produsentpriser til norske konsumpriser uteble imidlertid. Prisene på importerte konsumvarer som går direkte inn i konsumprisindeksen falt med,9 prosent i 2. Derimot slo den sterke oppgangen i oljeprisen inn i norske konsumpriser via økte bensinpriser. Samtidig ble forbruksavgiften på elektrisitet økt. Prisveksten justert for avgiftsendringer og uten energivarer var 2,1 prosent i 2, om lag som anslått i desember I figur 3 har vi sammenliknet Norges Banks anslag på noen hovedstørrelser for 2 med tilsvarende anslag fra Statistisk sentralbyrå (SSB). SSB anslo et mindre markert tilbakeslag i norsk økonomi, men også de undervurderte BNP-veksten og overvurderte ledigheten. Både SSB og Norges Bank undervurderte prisveksten. Til tross for høyest anslag på ledigheten hadde Norges Bank også det høyeste anslaget på lønnsveksten, mens SSB kom nærmest realisert verdi på prisveksten. SSB hadde noe høyere anslag på importprisutviklingen, men la også vekt på at den sterke kostnadsveksten i 1998 ville slå ut i økt prisvekst i 1999 og 2. Kilder til prognosefeil Prognosefeil kan i ettertid tilskrives feil i forutsetningene som ble brukt, mangler ved modellverktøyet som lå til grunn for analysen eller feil i de vurderingene som ble gjort. Samtidig er det usikkerhet knyttet til løpende statistikk. Selv utsynsregnskapet fra SSB som er første foreløpige regnskap for året som er gått, har store feilmarginer. I gjennomsnitt var forskjellen mellom fore- P enger og Kreditt 1/2

15 løpige tall for veksten i BNP for Fastlands-Norge gitt i utsynsregnskapet og endelige nasjonalregnskapstall på nærmere 1 prosentpoeng i perioden Bak våre anslag for den økonomiske utviklingen ligger det forutsetninger om pengemarkedsrenten, valutakursen, finanspolitikken, oljeinvesteringer og internasjonale forhold. Noe av prognosefeilene for 2 kan forklares ved at utviklingen i viktige rammebetingelser ble vesentlig forskjellig fra det vi la til grunn: Valutakursen utviklet seg noe sterkere enn forutsatt i 1999, men depresierte deretter med 2,5 prosent fra 1999 til 2 målt ved den importveide kronekursen. I anslagene hadde vi forutsatt at kronekursen ville styrke seg med ¾ prosent både i 1999 og 2. Oljeprisen steg kraftig gjennom hele 1999 og mesteparten av 2. I gjennomsnitt lå oljeprisen per fat på 142 kroner i 1999 og 252 kroner i 2. Som en teknisk forutsetning hadde vi lagt til grunn en realpris på rundt 9 kroner per fat i den aktuelle perioden. Internasjonale produsentpriser falt med 3,5 prosent i 1999 og steg året etter med 6,8 prosent. Vi hadde forutsatt et fall på ½ prosent i 1999 og en økning på 1 prosent i 2. Det kortsiktige rentenivået ble forutsatt å følge utviklingen i markedets forventninger, reflektert ved terminrentene. Det innebar en gradvis nedgang i rentenivået til 5 prosent i 2. Den faktiske renteutviklingen fulgte markedets forventninger i desember 1998 relativt tett for 1999, men ble liggende godt over forventningene i 2. I gjennomsnitt for 2 var pengemarkedsrenten 6,8 prosent, 1½ prosentpoeng høyere enn forutsatt i Inflasjonsrapport 4/1998. Formålet med Norges Banks anslag er å gi det best mulige beslutningsgrunnlaget for rentesettingen. I de tilfeller hvor anslagene resulterer i en annen renteutvikling enn det som teknisk ble forutsatt, blir det ekstra krevende å etterprøve anslagene. I slike tilfeller blir det desto viktigere å forsøke å dekomponere årsakene til at utviklingen ble en annen. Til dette har vi her benyttet RIMINI-modellen, som siden 1994 har vært hovedverktøyet for Norges Banks anslag. Det økonometriske grunnlaget for modellen er lagt i Forskningsavdelingen, og modellen blir løpende utviklet i samspill med flere avdelinger i banken. Rundt 7 av modellens 35 likninger er estimert på grunnlag av historiske data, mens de øvrige likningene er definisjonsmessige sammenhenger. Modellens beskrivelse av de økonomiske sammenhengene er i seg selv en kilde til feil. Det kan for eksempel skje endringer i økonomiens virkemåte som ikke fanges opp av modellen. Det kan også være enkelte områder der modellen ikke godt nok utnytter de økonomiske sammenhengene. I anslagene for 2 la vi til grunn en rentebane som var vesentlig lavere enn den faktiske renteutviklingen. Likevel undervurderte vi både privat konsum og realinvesteringene i begge disse årene. Endringer i renten har trolig et raskere og sterkere gjennomslag inn i norsk økonomi enn det vi baserte våre anslag på. Årsaker til dette kan blant annet være at renten tidligere ble endret som følge av utviklingen i valutamarkedet. I tillegg var utlånsrentene regulert fram til I dag er renten trolig i større grad blitt et uttrykk for husholdningenes forventninger om fremtiden. På 198-tallet, da renten var regulert, kan boligprisene i større grad ha ivaretatt en slik funksjon. Nye estimeringer viser at det kortsiktige rentenivået har hatt en signifikant forklaringskraft siden slutten av 198- tallet. En konsumlikning med en slik renteeffekt ble første gang tatt i bruk i modellkjøringene våren 2 2. Vi bruker en del skjønn i vurderingen av de prognosene modellen gir. I praksis innebærer dette at modellens korreksjonsledd justeres. Ofte vil slike justeringer hjelpe oss med å gi bedre prognoser. På den andre siden kan en feilaktig justering av disse gi opphav til prognosefeil. Vi har her begrenset oss til å se på hvordan anslagene er påvirket av at vi har feilvurdert de eksogene størrelsene. Dette illustreres ved at vi oppgir de anslagene for enkelte hovedstørrelser som fremkommer ved å erstatte de eksogene forutsetningene med de faktiske verdiene, se tabell 2. Det innebærer ikke nødvendigvis at vi kommer fram til de prognosene vi da ville ha hatt. Hadde vi hatt kjennskap til de realiserte verdiene på de eksogene variablene er det sannsynlig at vår vurdering av det økonomiske bildet ville vært annerledes. I den første linjen i tabell 2 har vi valgt ut prognosefeilen for noen av de mest sentrale størrelsene. Den neste linjen viser den gjenstående prognosefeilen etter at vi har lagt inn de faktiske verdiene for finanspolitikken, 2 En nærmere omtale av dette finnes i en egen utdyping i Inflasjonsrapport 2/2. 13 Tabell 2 Prognosefeil i 2 og virkningen av endrede forutsetninger. Positivt tall betyr at anslaget er for høyt. Prosentpoeng. Anslag fra desember 1998 BNP Realinvesteringer Fastlands-Norge Sysselsetting Lønnsvekst 1) Konsumprisvekst Privat konsum Fastlands-Norge Samlet feil ¾ -¾ -1¼ -7¼ Gjenstående feil etter endring av politikk-forutsetninger 2) -2½ -1 -½ -1½ -9½ og etter riktige anslag på alle eksogene variable -2¼ -1¼ ½ -¼ -¾ -8¾ 1) Inkludert kostnader ved økt ferie 2) Valutakurs, pengemarkedsrenten, offentlige utgifter (konsum, sysselsetting, investeringer og stønader) Kilde: Egne beregninger P enger og Kreditt 1/2

16 14 pengemarkedsrenten og valutakursen. Da ser vi at anslagene for både privat konsum, realinvesteringer og BNPveksten forverres ytterligere. Dette følger i hovedsak av at det nå legges inn høyere rente i 2. Anslaget for sysselsettingsveksten forblir uendret. Dette har sammenheng med anslagene for offentlig konsum i både 1999 og 2. Veksten i offentlig konsum ble kraftig undervurdert i 1999, men noe overvurdert i 2. Dette trakk med seg økt sysselsetting og lavere ledighet og dermed høyere lønn. Økningen i sysselsettingen som følge av dette var akkurat nok til å motsvare den nedgangen som skyldtes en høyere rente. Totaleffekten var noe høyere lønnsvekst. Anslaget for lønnsveksten treffer nå den faktiske veksten, mens anslaget på konsumprisveksten har nærmet seg realisert verdi. Dette har sammenheng med at vi har lagt inn den faktiske verdien på den importveide kronekursen. Det innebar en svekkelse på 3,4 prosent i forhold til vår forutsetning. Dette bidro til å trekke opp veksten i importprisene og dermed også lønns- og prisveksten. Legger vi inn de faktiske verdiene også for de øvrige eksogene størrelsene (blant annet oljeprisen, produsentpriser, enkelte formuesvariable for husholdningene og arbeidstiden) får vi prognosefeil som vist i den tredje linjen. Da ser vi at prognosefeilen reduseres ytterligere på flere av størrelsene. For husholdningene hadde vi undervurdert enkelte variable som inngår i formuesutviklingen. Den gjenstående prognosefeilen kan i stor grad knyttes til at vi har undervurdert veksten i boligprisene og gjennomslaget fra rentenedgangen til norsk økonomi. Innsetting av riktige eksogene variable ville ha trukket anslagene for lønns- og prisveksten ytterligere opp. Hovedårsaken til dette er at vi nå har lagt inn riktige internasjonale produsentpriser. Dette påvirker igjen våre importpriser og bidrar til å trekke lønns- og prisveksten opp. Lønnsveksten anslås nå litt i overkant av hva den faktisk ble. Anslaget for konsumprisveksten er nå nær den faktiske prisveksten. De gjenstående ¼ prosentpoengene kan knyttes til en økning i elektrisitetsavgiften som vi ikke kjente til da disse anslagene ble gitt. Prognosefeilene i anslagene for 2 gitt i desember 1998 kan ikke generelt forklares ved at vi har vært lite treffsikre på de eksogene forutsetningene. Vi treffer bra på lønns- og konsumprisveksten men prognosefeilene er store for de realøkonomiske størrelsene. For noen størrelser økte prognosefeilen etter at vi satte inn faktiske verdier på de eksogene størrelsene. Dette har sammenheng med at vi baserte våre anslag på et markert tilbakeslag med dystre utsikter internasjonalt. Da veksten tok seg raskere opp internasjonalt, oljeprisen steg kraftig og rentene gikk ned, fikk dette en betydning for stemningen og forventningene knyttet til den økonomiske situasjonen som RIMINI her ikke klarer å ta høyde for. Et kraftigere gjennomslag til privat konsum og investeringer av det rentefallet vi la til grunn høsten 1998 ville redusert prognosefeilene vesentlig. Anslag for 2 gitt i desember 1999 En raskere oppgang enn ventet internasjonalt bidro til at anslagene for veksten hos handelspartnerne i 2 etter hvert ble oppjustert. Likevel ble BNP-veksten i 2 høyere enn de fleste prognosemakerne ventet ved inngangen til året, se figur 4. Dette har blant annet sammenheng med at få trodde at veksten i USA kunne komme opp i over 4 prosent etter en oppgangskonjunktur som hadde vart i nesten ti år. Også konsumprisveksten hos våre handelspartnere ble undervurdert, se figur 5. Vi hadde lagt til grunn at økt konkurranse i produktmarkedet innenfor euroområdet og fortsatt høy produktivitetsvekst i USA ville bidra til å dempe de økte prisimpulsene fra råvare- og produsentprisene fremover. Både oljeprisen og internasjonale produsentpriser steg imidlertid langt mer enn ventet gjennom 2 og bidro til økt konsumprisvekst internasjonalt. P enger og Kreditt 1/2

17 Også her hjemme var situasjonen ved utgangen av 1999 en helt annen enn ett år tidligere. Oljeprisen hadde steget jevnt gjennom hele året, og den importveide kronekursen hadde styrket seg med 3 prosent på ett år. Styringsrentene ble redusert med 2,5 prosentpoeng over den samme perioden. Boligprisene steg kraftig, og husholdningenes forbruksvekst hadde økt. Tabell 3 Anslag for 2 gitt i desember 1999 og faktiske tall for 2 (per februar 22). Prosentvis vekst fra året før der ikke annet er oppgitt 2 Anslag Faktisk Prognosefeil 1) Etterspørsel fra Fastlands-Norge 1 1,9-1 Privat konsum 2 2,4 1-½ Offentlig konsum 2¼ 1,4 1¾ Realinvesteringer -3½ 1,4-5 Oljeinvesteringer ,1-8 Eksport 5¾ 2,7 3 Olje, gass og rørtransport 1 6,4 3½ Tradisjonelle varer 3¾ 2,1 1¾ Import -1 2,5-3½ Tradisjonelle varer -1 1,7-2¾ BNP 2¼ 2,3 BNP Fastlands-Norge 1¾ 1,8-1 Sysselsetting 1-½,5-1 AKU-ledighet, nivå 3¾ 3,4 1¼ Årslønn (inkl. kostnader ved utvidet ferie) 3¾ 5,1-1¼ Importpriser, tradisjonelle varer 1 6, -5 Konsumpris 2¼ 3,1 1-¾ 1) Positivt tall betyr at anslaget er for høyt Kilder Økonomiske analyser 1/22 og Penger og Kreditt 1999/4 På denne bakgrunn mente Norges Bank i Inflasjonsrapport 4/1999 at risikoen for en markert nedgang var vesentlig redusert fra desember året før. Det ble likevel lagt til grunn at vi fortsatt ville få en periode med svak vekst, fall i sysselsettingen og økt ledighet. Våre anslag på både privat konsum og realinvesteringer ble oppjustert fra Inflasjonsrapport 4/1998, mens anslaget på oljeinvesteringer ble nedjustert. Det ble anslått moderat lønnsog prisvekst. Tabell 3 gjengir våre anslag sammen med faktiske tall fra nasjonalregnskapet publisert i februar i år. I likhet med anslagene ett år tidligere undervurderte vi også denne gangen veksten i den innenlandske etterspørselen og etterspørselen etter arbeidskraft. Både privat konsum og realinvesteringene ble høyere enn anslått, mens veksten i offentlig konsum ble lavere enn lagt til grunn. Sysselsettingen og BNP for Fastlands-Norge økte med 1 prosentpoeng mer enn ventet. Ledigheten økte noe fra året før, men mindre enn ventet. Både lønns- og prisveksten ble høyere enn anslått. Til anslagene i Inflasjonsrapport 4/1999 ble det lagt til grunn følgende sentrale forutsetninger: Som en teknisk forutsetning la vi til grunn uendret kronekurs gjennom hele anslagsperioden. Det innebar en svekkelse i den importveide kronekursen på ¼ prosent fra 1999 til 2. I stedet svekket valutakursen seg med 2,5 prosent i denne perioden. Pengemarkedsrenten ble forutsatt å utvikle seg i tråd med markedets renteforventninger uttrykt ved terminrentene i desember Det innebar et gjennomsnittlig nivå på den kortsiktige pengemarkedsrenten i 2 på 5,7 prosent, en nedgang på,8 prosentpoeng fra Den faktiske renteutviklingen ga et gjennomsnittlig rentenivå i 2 på 6,8 prosent. I desember 1999 lå oljeprisen på rundt 25 kroner per fat. Det ble lagt til grunn at oljeprisen gradvis skulle avta ned mot 125 kroner. Gjennomsnittlig oljepris for 2 ble anslått til 164 kroner per fat. Oljeprisen steg imidlertid gjennom det meste av 2 og endte opp på et gjennomsnittlig nivå på 252 kroner per fat. Den sterke oppgangen i oljeprisen gjennom to år førte til økte priser internasjonalt. Internasjonale produsentpriser ble forutsatt å stige med 1 prosent fra 1999 til 2, mens den faktiske veksten ble 6,8 prosent. Veksten i offentlig konsum ble anslått til 2¼ prosent, men ble ikke høyere enn 1,4 prosent. I tabell 4 gjengis den samlede prognosefeilen for noen av hovedstørrelsene i den første linjen. I den neste linjen vurderer vi den gjenstående prognosefeilen etter at vi har lagt inn de faktiske verdiene for rente, valutakurs og finanspolitikken. Her ser vi mye av de samme resultatene som i tabell 2. Et høyere rentenivå enn forutsatt bidrar til at prognosefeilen for både privat konsum, realinvesteringer, sysselsetting og BNP-veksten forverres. Lav konsumvekst i offentlig sektor bidrar ytterligere til å øke prognosefeilen. Derimot er prognosefeilen for lønnsveksten og prisveksten redusert. Dette har sammenheng med at vi har lagt inn den riktige valutakursutviklingen. En kraftigere svekkelse i valutakursen bidrar til å trekke opp importprisene og dermed også lønns- og prisveksten. Legger vi også inn de riktige verdiene på andre eksogene 15 Tabell 4 Prognosefeil i 2 og virkningen av endrede forutsetninger. Positivt tall betyr at anslaget er for høyt. Prosentpoeng. Anslag fra desember 1999 BNP Realinvesteringer Fastlands-Norge Sysselsetting Lønnsvekst 1) Konsumprisvekst Privat konsum Fastlands-Norge Samlet feil ¼ -¾ -½ -5 Gjenstående feil etter endring av politikkforutsetninger -1¾ -1¼ -1 -½ -¾ -7¼ og etter riktige anslag på alle eksogene variable -1¾ -1¼ -½ -1¼ -7 1) Inkludert kostnader ved økt ferie Kilde: Egne beregninger P enger og Kreditt 1/2

18 16 størrelser, ser vi i den tredje linjen at prognosefeilen for prisveksten blir eliminert, mens lønnsveksten nå nærmer seg faktisk nivå. Dette følger av at vi har lagt inn den kraftige veksten i de internasjonale produsentprisene. Dette slår ut i våre importpriser og dermed også lønns- og prisveksten. Når det gjelder de øvrige variablene, forblir prognosefeilene store, selv etter at alle eksogene variable er satt korrekt inn. For privat konsum øker prognosefeilen ytterligere. Dette følger i hovedsak av at husholdningenes finansformue reduseres etter at realiserte verdier på enkelte av formuesvariablene er satt inn. Mer treffsikre anslag på de eksogene størrelsene bidrar ikke til å redusere den generelle prognosefeilen med unntak av anslagene for lønns- og prisveksten. Også her gjelder det at prognosefeilene generelt ville blitt redusert dersom vi hadde hatt et kraftigere gjennomslag til privat konsum og investeringer av det forutsatte rentefallet. Sammenlikning av Norges Banks anslag gitt på ulike tidspunkter Anslag for den økonomiske utviklingen kan endre seg betydelig i løpet av kort tid. I løpet av 1999 ble det klart at tilbakeslaget i norsk økonomi på langt nær ble så markert som vi så for oss ved utgangen av 1998, se figur 6. Virkningene fra Asia-krisen ble mer kortvarige enn fryktet, og oljeprisen steg kraftig gjennom 1999 og 2. Etterspørselen både privat konsum og investeringer tok seg kraftigere opp enn ventet. Dette har blant annet en sammenheng med at gjennomslaget fra rentenedgangen gjennom 1999 kom raskere og ble sterkere enn ventet. I tillegg steg boligprisene langt mer enn ventet i Vi oppjusterte prognosene både for etterspørsel og produksjon i løpet av Til tross for dette undervurderte vi veksten i 2 betydelig. Mens anslagene på de fleste realøkonomiske variablene ble oppjustert gjennom 1999, ble anslaget på årslønnsveksten nedjustert. Dette hadde sammenheng med at lønnsveksten ble lavere enn anslått i 1999 og at vi ventet at tilsvarende moderasjon ville prege lønnsoppgjøret i 2. Anslaget på konsumprisveksten ble likevel opprettholdt som følge av oppgangen i oljeprisen og nye vurderinger av avgiftsopplegget for 2. I figur 7 ser vi at også andre institusjoner feilvurderte utviklingen gjennom 2. Anslagene fra Consensus Economics Inc. representerer et gjennomsnitt av markedsaktørenes anslag. Ifølge anslagene fra Consensus var en del markedsaktører og Statistisk sentralbyrå mer optimistiske enn Norges Bank og Finansdepartementet, men alle undervurderte BNP-veksten i 2. Også konsumprisveksten ble undervurdert. Norges Banks anslag lå her litt høyere enn de andre institusjonene, men alle avvikene var så store som ¾-1 prosentpoeng. Oversikt over anslag fra 1994 til 2 I figurene 8 til 15 sammenlikner vi anslagene fra henholdsvis Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Norges Bank med de realiserte størrelsene 3. De tre institusjonenes anslag på den økonomiske utviklingen avviker ikke vesentlig. Vi ser at SSB snudde raskt fra å ha det mest pessimistiske bildet ved utgangen av 1998 til å ha det mest optimistiske bildet ett år senere. Alle de tre institusjonene anslo vekst i både etterspørsel og produksjon, men både Norges Bank og Finansdepartementet var svært moderate. Helt siden 1994 var det en klar tendens til at alle undervurderte etterspørselsveksten. Anslagene traff noe bedre for 2. SSB traff presist på etterspørselsveksten og kom 3 Anslagene er publisert i henholdsvis Økonomiske Analyser (9/93, 9/94, 9/95, 9/96, 9/97, 9/98, 9/99), Salderingsproposisjonen (1993, 1994, 1995, 1996), Tilleggsproposisjonen (1997), Nasjonalbudsjettet (1999, 2), og Penger og Kreditt (1993/4, 1994/4, 1995/4, 1996/4, 1997/4, 1998/4, 1999/4). P enger og Kreditt 1/2

19 Figur 8-15 Anslag på vekst fra Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Norges Bank, sammen med faktisk vekst. Årsvekst. Prosent P enger og Kreditt 1/2

20 18 også nærmest faktisk produksjonsvekst. Alle undervurderte produksjonsveksten, i hovedsak som følge av vurderingene rundt arbeidsmarkedet. I tillegg ble kraftproduksjonen høyere enn ventet. SSB ventet at sysselsettingen ville holde seg stabil fra året før, mens både Norges Bank og Finansdepartementet ventet en nedgang. Sysselsettingen steg i stedet med,5 prosent. Gjennom hele konjunkturoppgangen fram til og med 1998 undervurderte alle fleksibiliteten i arbeidsmarkedet, og sysselsettingsveksten ble i disse årene høyere enn ventet. Dette har sammenheng med at vi undervurderte økningen i yrkesfrekvensen. Både Norges Bank og Finansdepartementet traff bra på sysselsettingsveksten i 1999, men bommet så med ¾-1 prosentpoeng i 2. Til tross for at det har vært til dels store prognosefeil på arbeidsmarkedet har anslagene på lønnsveksten vært gode. Det har likevel vært tendenser til at også lønnsveksten er blitt høyere enn anslått, og i 2 ble lønnsveksten undervurdert med 1¼-1¾ prosentpoeng. Dette har sammenheng med at alle prognosene indikerte et vesentlig mindre stramt arbeidsmarked. Anslagene på konsumprisveksten har også vært relativt treffsikre. Den største prognosefeilen for alle de tre institusjonene kom for 2. Alle undervurderte den sterke oppgangen i oljeprisen og dens direkte effekt inn i konsumprisveksten. I tabell 5 gjengis gjennomsnittlig absoluttfeil (AAE 4 ) og gjennomsnittlig relativ feilprosent (RRMSE 5 ). Dette er mål på hvor gode eller dårlige prognosene har vært over hele perioden. AAE gir en indikasjon på hvor stor den faktiske prognosefeilen er i prosentpoeng i gjennomsnitt over årene, uten at prognosefeil med motsatt fortegn oppveier hverandre. RRMSE straffer store prognosefeil mer enn små feil, og gir uttrykk for feilens størrelse i forhold til den faktiske veksten. Det gir en mulighet til å sammenlikne størrelsen på prognosefeilen over forskjellige variable. Tabellen oppsummer i hovedsak den informasjonen som gis i figurene, men angir også prognosefeilen for noen flere innenlandske komponenter. Vi ser at prognosefeilene er minst for lønns- og prisveksten. Alle tre har relativt lik prognosefeil på konsumprisveksten, men SSB har gjennomgående truffet noe bedre enn de andre, målt ved RRMSE. Norges Bank har vært de mest treffsikre på lønnsveksten. Alle har relativt små prognosefeil når det gjelder privat konsum. Også anslagene for sysselsetting og BNP for Fastlands-Norge har moderate anslagsfeil. De største prognosefeilene finner vi for realinvesteringene på fastlandet og oljeinvesteringene. 4 AAE (Gjennomsnittlig absoluttfeil) er definert som der representerer den realiserte vekstraten og er anslaget på vekstraten. 5 RRMSE (Gjennomsnittlig relativ feilprosent) er definert som vekstraten og der er anslaget på vekstraten. representerer den realiserte Tabell 5 Gjennomsnittlig absoluttfeil (AAE) og gjennomsnittlig relativ feilprosent (RRMSE). Statistisk sentralbyrå (SSB), Finansdepartementet (FD) og Norges Bank (NB) til 2 Prognosefeilen varierer noe mellom de tre institusjonene, men samlet sett er ikke anslagene så forskjellige. Vi kan ikke ut fra denne analysen dokumentere at anslagene til en av institusjonene er vesentlig bedre enn de to andre. De prognosefeilene som omtales her er dessuten bare en del av de samlede prognoser som publiseres fra disse institusjonene. Statistisk sentralbyrå og Norges Bank ga den gang prognoser fire ganger i året. Norges Bank har fra og med gått over til å publisere anslag bare tre ganger i året. Finansdepartementet gir anslag i forbindelse med Nasjonalbudsjettet og Revidert nasjonalbudsjett. Oppsummering SSB FD NB BNP Fastlands-Norge AAE 1,2 1,9,91 RRMSE,58,39,37 Sysselsetting AAE,73,8,74 RRMSE,84,71,83 Eksport tradisjonelle varer AAE 3,87 3,71 3,31 RRMSE,72,67,59 Import tradisjonelle varer 1) AAE 2,9 3,42 3,4 RRMSE,51 1,7,77 Etterspørsel fra Fastlands-Norge AAE 1,54 1,56 1,56 RRMSE,66,42,58 Privat konsum AAE,9 1,16,89 RRMSE,29,35,27 Realinvesteringer, Fastlands-Norge 1) AAE 3,98 3,87 4,28 RRMSE 1,17 1,38 1,7 Offentlig konsum AAE 1,1 1,19 1,26 RRMSE,69,9,93 Oljeinvesteringer AAE 9,36 12,34 8,84 RRMSE,91 1,83 1,75 Årslønn AAE 1,1 1,44,71 RRMSE,23,33,17 Konsumpriser AAE,43,49,41 RRMSE,23,3,29 1) På grunn av svært store revisjoner ved overgangen til nytt nasjonalregnskap er tall for 1994 ikke tatt med. Kilder: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Norges Bank Norges Bank anslo i Inflasjonsrapport 4/1998 at norsk økonomi ville gå inn i en periode med relativt svak økonomisk vekst. Tilbakeslaget ville komme som følge av svekket konkurranseevne, lavere vekst i verdensøkonomien og et fall i realinvesteringene. Vi fikk rett i at det ville komme en periode med svakere vekst, men vi undervurderte kraftig veksten i de realøkonomiske størrelsene gjennom 1999 og 2. Også lønnskostnadsveksten og konsumprisveksten i 2 ble høyere enn anslått. Prisveksten justert for avgiftsendringer og uten energivarer ble derimot om lag som anslått i desember Generelt er det lettere å gi prognoser for den økonomiske utviklingen jo kortere fram i tid vi skal gi P enger og Kreditt 1/2

21 anslag for. Prognosefeilene ble da også noe redusert for de anslagene som ble gitt i desember Vi oppjusterte anslagene på den innenlandske etterspørselen, men undervurderte likevel de fleste realøkonomiske størrelsene også denne gangen. Avvikene mellom våre prognoser for 2 og den faktiske utviklingen kan i hovedsak forklares med følgende forhold: Oljeprisen steg vesentlig mer enn lagt til grunn. Dette var hovedårsaken til prognosefeilen på konsumprisveksten Veksten internasjonalt tok seg raskere opp enn vi hadde ventet. Sammen med økningen i oljeprisen bidro dette til økt optimisme blant husholdningene og bedriftene i Norge. Gjennomslaget på norsk økonomi fra rentenedgangen gjennom 1999 kom raskere og ble sterkere enn ventet. Innenlandsk etterspørsel økte dermed mer enn vi hadde anslått. Som følge av dette undervurderte vi også veksten i sysselsetting og produksjon. Nye estimeringer viser at det kortsiktige rentenivået har hatt en signifikant forklaringskraft på privat konsum siden slutten av 198-tallet. En konsumlikning med en slik renteeffekt ble første gang tatt i bruk i modellkjøringene våren 2. Til tross for store prognosefeil på de realøkonomiske størrelsene traff vi relativt bra på lønns- og konsumprisveksten etter at vi har satt inn realiserte verdier på alle eksogene variable. For anslagene som ble gitt i 1999 undervurderte vi lønnsveksten noe, men traff på prisveksten. Referanser: Jore, Anne Sofie (1997): «Etterprøving av Norges Banks anslag for 1994 til 1996», Penger og Kreditt 1997/4, s Jore, Anne Sofie (1999): «Etterprøving av Norges Banks anslag», Penger og Kreditt 1999/1, s Jore, Anne Sofie (1999): «Etterprøving av Norges Banks anslag», Penger og Kreditt 1999/4, s Jore, Anne Sofie (2): «Etterprøving av Norges Banks anslag for 1999», Penger og Kreditt 2/4, s Madsen, Robert (1996): «Norges Banks prognoser : hvor godt traff de?», Penger og Kreditt 1996/1, s. B58-B64 19 P enger og Kreditt 1/2

22 Norges Banks overvåking av og tilsyn med betalingssystemet Sentralbankloven fra 1985 ga Norges Bank ansvaret for et effektivt betalingssystem. I tråd med større fokus på risikoen i betalingssystemet, både nasjonalt og internasjonalt, har også Norges Banks arbeid med betalingssystemspørsmål endret karakter. Betalingssystemloven fra 1999, som gir Norges Bank ansvaret for konsesjon og tilsyn med interbanksystemer, er viktig for utøvelsen av sentralbankens arbeid på området. Anbefalingene om betalingssystemer fra den internasjonale oppgjørsbanken (BIS) inneholder også et punkt om at sentralbanker bør offentliggjøre sin rolle og sine viktigste retningslinjer i arbeidet med betalingssystemet. For å presisere våre mål for og roller i betalingssystemet, og i tråd med anbefalingene fra BIS, offentliggjør Norges Bank her grunnlaget for bankens overvåking av og tilsyn med betalingssystemet. 2 Bakgrunn Betalingssystemet er en viktig del av et lands økonomiske og finansielle infrastruktur. Velfungerende betalingssystemer gjør det mulig å gjennomføre pengeoverføringer på en sikker måte og til avtalt tid. Ulike typer betalingstransaksjoner, for oppgjør av vare- og tjenestekjøp, kapitaloverførsler, verdipapirhandler, valutahandler mv. håndteres i betalingssystemet, og overføringene skjer mellom både personkunder, banker, bedrifter og offentlige etater. Disse overføringene resulterer i fordringer mellom avsenders og mottakers bank som gjøres opp over deres konti i Norges Bank. Bankene og sentralbanken er således kjernen i betalingssystemet. Bankenes kontohold i Norges Bank danner bindeleddet mellom betalingssystemet og pengepolitikken, siden sentralbankens nøkkelrenter knytter seg til renten på bankenes fordringer på og lån i Norges Bank. Betalingssystemet er også sentralt for stabiliteten i det finansielle systemet. Bankenes deltakelse i betalingssystemet eksponerer dem for ulike typer oppgjørsrisiko: Kredittrisiko er risikoen for tap hvis en annen bank ikke oppfyller sine forpliktelser, mens likviditetsrisiko er risiko for tap dersom motparten ikke kan gjøre opp hele eller deler av sin forpliktelse til avtalt tid. Legal risiko oppstår når lovgrunnlaget er uklart, slik at betalingsoverføringer ikke gjennomføres som forutsatt og gir uforutsette eksponeringer overfor andre deltakere, og dermed mulige tap. Operasjonell risiko er knyttet til mangelfulle prosedyrer, feil i IT-systemer, regelbrudd mv. Risikoen den enkelte bank står overfor, kan gi opphav til en mer omfattende systemrisiko dersom betalingssystemet er organisert slik at problemer for en bank forplanter seg til en annen slik at stabiliteten i det finansielle systemet trues. Det er denne systemrisikoen som gjør at sentralbanker er opptatt av hvordan betalingssystemet er organisert. En vesentlig forutsetning for finansiell stabilitet er at betalings- og oppgjørssystemer er utformet og fungerer slik at oppgjørsrisikoen for deltakende banker er håndterbar, og at problemer for én enkelt bank begrenses til denne. Det internasjonale arbeidet for å redusere risikoen i betalingssystemene har pågått i mer enn femten år, og norske myndigheter og finansnæringen selv har nøye fulgt opp dette med sikte på at det norske systemet fremstår som robust og effektivt i internasjonal sammenheng. Norges Banks ansvar på betalingssystemområdet Norges Bank har et ansvar for å bidra til robuste og effektive betalingssystemer og finansmarkeder, og på den måten bidra til finansiell stabilitet. Overvåkingen av betalingssystemet er basert på det formelle ansvar som er nedfelt i sentralbankloven. Ifølge sentralbankloven 1, 1. ledd skal Norges Bank «[ ] fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet» Med dette som grunnlag arbeidet Norges Bank gjennom en årrekke sammen med bankene om utformingen av en felles infrastruktur for betalingsformidlingen i Norge slik at en kunne redusere kostnadene i betalingssystemet. Sammen med innføring av priser på betalingstjenester, som har medført at kundene benytter de billigste tjenestene der dette er hensiktsmessig, har dette gitt grunnlag for betydelige effektiviseringsgevinster. Dette arbeidet drives i dag fram i banknæringens egne organer med mindre direkte engasjement fra Norges Bank. Norges Bank har imidlertid i mer enn femten år fulgt utviklingen i det norske betalingssystemet gjennom Årsrapporten for betalingsformidling. Denne publikasjonen er i dag hovedkilden for informasjon om denne viktige delen av den finansielle infrastrukturen. Norges Bank vil videreføre dette arbeidet som en nøkkelreferanse for aktørene i markedet, for forbrukerne og for myndighetsorganer både i og utenfor Norge. Arbeidet med en samordnet infrastruktur har medført store fordeler for brukerne, selv om den teknologiske utvikling etter hvert kan komme til å medføre at småskalaløsninger kan gi samme kostnadsfordeler og dermed muliggjøre en større grad av konkurranse. Når nye betalingsløsninger og nye aktører kommer på P enger og Kreditt 1/2

23 markedet, vil Norges Bank legge vekt på at systemene kommuniserer med hverandre, slik at effektiviteten i det samlede systemet ivaretas. Det er også Norges Banks oppfatning at bankene bør være sentrale i utformingen av nye betalingsløsninger, selv om andre aktører kan tilby enkelte avgrensede produkter. Grensekryssende betalinger tar normalt lengre tid å gjennomføre og koster betydelig mer enn betalinger innenlands. Norges Bank vil søke å bidra til at EUs anbefalinger og reguleringer følges opp på en smidig og hensiktsmessig måte også i Norge. Betalingssystemloven av 1999 gir Norges Bank ansvar for konsesjon og tilsyn med interbanksystemene, som omfatter systemene for avregning og oppgjør mellom banker. Loven reflekterer den økende erkjennelse av betalingssystemenes betydning for den finansielle stabiliteten, som vokste fram på 198- og 199-tallet. Loven bygger på næringens ansvar for å utforme stabile og robuste systemer i et nært samspill med Norges Bank som den øverste bank i det norske oppgjørssystemet. Men loven hjemler også i siste instans muligheten for Norges Bank til å gripe direkte inn med pålegg i forhold til interbanksystemer med betydning for finansiell stabilitet. De norske interbanksystemene har svært ulik størrelse og funksjon, og Norges Bank har derfor adgang til å unnta fra konsesjonsplikt systemer uten betydning for den finansielle stabiliteten. Ansvaret for betalingssystemet er etter loven delt mellom Norges Bank og Kredittilsynet, der Kredittilsynet har ansvar for de kunderettede delene av betalingssystemet (systemene for betalingstjenester). De to institusjonene har identifisert kontaktflatene på dette området og avklart ansvars- og arbeidsdeling. Det vil ofte være vanskelig å trekke et klart skille mellom de to delene av betalingssystemet, og det utveksles løpende informasjon om pågående arbeid. Norges Banks hovedfokus vil som nevnt være overvåking av effektiviteten i betalingssystemet under ett, herunder også de kunderettede delene, og det må i denne sammenheng understrekes at svikt i de kunderettede delene av betalingssystemet også vil kunne ha betydelige samfunnsmessige konsekvenser og ringvirkninger, noe som underbygger behovet for en løpende overvåking. Kredittilsynet har også ansvar for å godkjenne verdipapiroppgjørssystemer. Norges Bank vil i kraft av å være oppgjørsbank for pengedelen av verdipapiroppgjørene løpende vurdere deres betydning for den finansielle stabiliteten. Betalingssystemloven er basert på internasjonale anbefalinger, i første rekke fra Bank for International Settlements (BIS) og den europeiske sentralbanken (ESB). Loven er i tråd med BIS-anbefalingene Core Principles for Systemically Important Payment Systems, som i dag er den internasjonale normen for innretningen av betalingssystemet. Rapporten nedfeller ti prinsipper som viktige betalingssystemer skal tilfredsstille, med fokus på begrensning av hhv. legal, økonomisk og operasjonell risiko, systemets kostnadseffektivitet og tilgangskriterier. BIS har også gitt fire anbefalinger for hvordan sentralbankene skal utøve sitt ansvar på området, både mht. overordnede mål og for implementeringen av de ti prinsippene gjennom alle deler av betalingssystemet. Med betalingssystemloven ble også EØS-direktivet om endelig oppgjør i betalingssystemer og oppgjørssystemer for verdipapirer (oppgjørsdirektivet) inkorporert i norsk lov. Dermed kan det etableres rettsvern for betalinger som inngår i boet til en bank som er satt under administrasjon. Formålet med betalingssystemloven er å bidra til at systemene organiseres slik at hensynet til finansiell stabilitet blir ivaretatt. Norges Bank skal imidlertid ikke detaljstyre systemene eller overta operatørens ansvar for driften av systemet. Så lenge kravene i betalingssystemloven er oppfylt, bestemmer operatørene selv hvordan systemene skal utvikles og drives. Forarbeidene til betalingssystemloven gjør det klart at loven er et supplement til næringens egen regulering av systemene, ikke en erstatning. I utøvingen av tilsynsmyndigheten legges det derfor vekt på at det er bankenes eget ansvar å drive interbanksystemene slik at hensynet til både risiko og effektivitet blir tilstrekkelig ivaretatt. Norges Banks løpende tilsyn av konsesjonsbelagte interbanksystemer vil delvis være basert på møter med konsesjonshaver der slike forhold drøftes i mer detalj, samt omfatte en årlig rapportering av deltakelse og omsetning i systemet. I tillegg skal alle endringer av betydning når det gjelder eier-, organisasjons- og driftsforhold meldes til Norges Bank før endringen foretas. I tråd med BIS-anbefalingene bidrar Norges Bank også i kraft av sin rolle som øverste oppgjørsbank til å sikre gjennomføringen av betalingsoppgjørene: gjennom kontoholdet i Norges Bank sikres bankene oppgjør uten underliggende kredittrisiko, og Norges Bank stiller gjennom en pantesikret låneadgang likviditet til rådighet for bankene og sikrer dermed at betalingene raskt kan gjøres opp. Risikoen i det norske betalingssystemet Etter ikrafttredelsen av betalingssystemloven og de tilpasninger som er skjedd for å tilfredsstille kravene til konsesjon, anses den legale risikoen i det norske betalingssystemet som svært begrenset. Norges Banks analyser viser at også kreditt- og likviditetsrisikoen totalt sett er relativt begrenset etter flere års samarbeid mellom bankene og Norges Bank om ulike risikoreduserende tiltak i det norske betalingssystemet. Etter Norges Banks vurdering tilfredsstiller de sentrale interbanksystemene i Norge anbefalingene fra BIS. Fokuset på risikosiden framover vil derfor i hovedsak ligge på risikoen knyttet til norske bankers deltakelse i internasjonal valutahandel (valutaoppgjørsrisiko) og operasjonell risiko. 21 P enger og Kreditt 1/2

24 22 Den gjenværende oppgjørsrisikoen er hovedsakelig knyttet til at bankene utsetter seg for høye eksponeringer i forbindelse med valutahandler. Grunnen til dette er at oppgjør i ulike valutaer skjer i ulike oppgjørssystemer, normalt til ulik tid. Deltakerne utsettes dermed for risiko for at noe uforutsett skjer dersom de betaler ut utgående valuta før de mottar den inngående. Etableringen av en internasjonal flervaluta oppgjørsbank, CLS Continuous Linked Settlement, vil redusere oppgjørsrisikoen forbundet med slike handler betydelig. Norske banker skal etter planen kunne slutte seg til systemet når det settes i gang i tredje kvartal 22, og norske kroner vil kunne inngå som oppgjørsvaluta senest ett år etter at systemet er i drift. Det har vært et nært samarbeid mellom banknæringen og Norges Bank siden 1999 om etableringen av denne løsningen. Norges Bank legger stor vekt på at den operasjonelle risikoen i de private avregnings- og oppgjørssystemene reduseres. Blant annet har driftsavbruddene i bankenes driftssentraler vist at det kan være en betydelig sårbarhet på dette området. Det er systemenes eget ansvar å sørge for rutiner, reserveløsninger, kompetanse og beredskap som setter dem i stand til å håndtere den operasjonelle risikoen på en god måte. Banknæringen har igangsatt arbeid for å vurdere tiltak som er nødvendige for å redusere denne risikoen. Dette viser at næringen selv har fokus på problemstillingen og at den operasjonelle risikoen tas på alvor. Det forventes imidlertid også at de enkelte systemene gjennomgår sine rutiner og løsninger med tanke på risikoreduksjon. Norges Bank vurderer fortløpende behov for eventuelle tiltak i forhold til systemer som ikke har tilstrekkelig fokus på den operasjonelle risikoen, og har et nært samarbeid med Kredittilsynet med dette for øye. Norges Banks operative virksomhet på betalingssystemområdet Utviklingen og driften av Norges Banks oppgjørssystem (NBO) har gjort det mulig for Norges Bank å påvirke organiseringen av betalingssystemet, og dermed risikoen og effektiviteten. Med betalingssystemloven kan Norges Bank i tillegg rette krav til og overvåke effektivitet og risiko også i den bankdrevne delen av avregnings- og oppgjørssystemet gjennom konsesjonskravene. Blant annet som en følge av dette har Norges Bank igangsatt et arbeid for å vurdere organiseringen av det norske betalingssystemet. I den forbindelsen er det foretatt en prinsipiell gjennomgang av hva som er sentralbankens ansvar og oppgaver på betalingssystemområdet. De primære sentralbankfunksjonene knytter seg til det å kunne tilby bankene oppgjør i et risikofritt betalingsmiddel, dvs. fordringer på Norges Bank, og å sikre tilstrekkelig likviditet i interbankmarkedet slik at avregning og oppgjør ikke stopper opp, primært ved at bankene kan låne i Norges Bank på grunnlag av sikkerhet i deres verdipapirbeholdning. Disse grunnleggende funksjonene kan imidlertid ivaretas uten at Norges Bank nødvendigvis har et omfattende drifts- og utviklingsmessig engasjement innenfor oppgjørssystemet. På dette grunnlaget har Norges Bank invitert banknæringen til et samarbeidsprosjekt som skal kartlegge grunnlaget for andre løsninger med hensyn til oppgavefordelingen i det norske avregnings- og oppgjørssystemet. Siktemålet er å etablere en hensiktsmessig arbeidsdeling med bankvesenet, der Norges Bank kan konsentrere seg om sine kjerneoppgaver, som er: konsesjonstildeling og tilsyn med interbanksystemene, oppgjør i et risikofritt betalingsmiddel og tilførsel av likviditet til oppgjørene samt de pengepolitiske koplinger til betalingssystemet. Det legges til grunn at en slik gjennomgang skal avdekke samordningsgevinster som over tid reduserer de samlede kostnader i avregnings- og oppgjørssystemet. Som ytterligere lesing anbefales: Enge, Asbjørn og Bjørn Bakke (2): "Risikoforholdene i det norske oppgjørssystemet " Penger og Kreditt 4/ s Watne, Kjetil (): "Tilfredsstiller norske betalingssystemer de nye BIS-anbefalingene?" Penger og Kreditt 2/ s P enger og Kreditt 1/2

25 Endringer i organiseringen av seddel- og myntforsyningen Trond Eklund, fagdirektør, og Leif Veggum, assisterende direktør, Avdeling for kontante betalingsmidler I løpet av de siste to årene er det gjennomført store endringer i organiseringen av seddel- og myntforsyningen i Norge. Bakgrunnen for endringene er utviklingen i distribusjonsleddene fra siste del av 198-tallet, med blant annet endret transportmønster og nye utleveringsformer. Dette ga grunnlag for at Norges Bank i økende grad utførte forretningsmessige tjenester for bankene i tilknytning til virksomheten som ivaretok utstederansvaret. Parallelt ble virksomheten ved bankens distriktsavdelinger stadig mer konsentrert om distribusjon og behandling av sedler og mynt. Det ble etter hvert behov for å skille klarere mellom sentralbankoppgavene som følger av det lovpålagte utstederansvaret, og virksomheten av mer forretningsmessig art. På denne bakgrunn ble det sommeren etablert et eget selskap, Norsk Kontantservice AS (NOKAS), hvor Norges Bank og private banker er eiere. Dette selskapet utfører dels sentralbankoppgaver for Norges Bank, dels andre behandlingstjenester for private banker. I artikkelen vil vi gi en nærmere beskrivelse av endringene og redegjørelse for bakgrunnen for dem. Bruken av kontanter i Norge Sedler og mynt er på vikende front når det gjelder bruk ved betalingstransaksjoner i Norge. Nordmenn er blant verdens ivrigste brukere av betalingskort. Ifølge Norges Banks årsrapport om betalingsformidling 2 er betalinger med kontopenger mer enn fordoblet fra 1991 til 2, både målt ved antall transaksjoner og beløp. Verdien av sedler og mynt i omløp utgjør en stadig mindre del av verdien av betalingsmidler disponert av publikum (M1) - andelen er redusert fra ca. 18 % i 1995 til 12 % i 2. Målt i forhold til BNP Fastlands-Norge og i forhold til konsum i husholdningene har sedler og mynt også vært fallende de siste 2 år. (Se figur 1.) Likevel har mengden av sedler og mynt i omløp økt jevnt på 198- og 199-tallet, inntil nivået flatet ut fra 1998 for så å vise en svak nedgang i 2. Dersom beholdningstallene inflasjonsjusteres, ligger tallene for 2 omtrent på linje med 1982-tallene. (Se figur 2.) Kontanter vil også i mange år fremover spille en viktig rolle innenfor det norske betalingssystemet. Dette har sammenheng med rollen som tvungent betalingsmiddel, noe som innebærer at i vanlig forbrukersammenheng er alle i hovedsak nødt til å motta eller betale i form av kontanter, dersom motparten krever det. Dessuten viser undersøkelser (Larsen og Skagemo, 1997) at kontanter kan være et kostnadseffektivt betalingsmiddel ved små transaksjoner og ved et gitt betalings- og uttaksmønster. Bruk av kontanter innebærer for eksempel ikke noen direkte kostnader knyttet til selve betalingstransaksjonen, da det ikke kreves noen infrastruktur for å overføre betalingen, slik andre betalingsmidler krever. Gresvik og Kaloudis () gir en nærmere redegjørelse for hvordan kontanter anvendes. 23 P enger og Kreditt 1/2

26 24 Generelt om arbeidsdelingen mellom Norges Bank og bankene Norges Bank er gjennom sentralbankloven pålagt å utstede sedler og mynt, og å fremme et effektivt betalingssystem. Utstederansvaret innebærer blant annet å sørge for at det produseres et tilstrekkelig antall sedler og mynter til å dekke behovet, og at disse betalingsmidlene gjøres tilgjengelige. Norges Bank er videre «bankenes bank», og tilbyr bankene konti. Bankene rekvirerer kontanter og leverer inn overskuddsbeholdninger i Norges Bank. Disse transaksjonene belastes og godskrives bankenes konti. Publikum rekvirerer på tilsvarende måte kontanter fra og leverer inn overskuddsbeholdninger til bankene. Norges Bank forsyner dermed bankene med kontanter, og bankene står for den videre distribusjonen til publikum. Figur 3 viser kontantenes sirkulasjonsmønster. Øverste del («det lille kretsløpet») omfatter produksjons-, utskiftings- og forsyningssystemet mellom Norges Bank og bankene. Nederste del («det store kretsløpet») omfatter systemet hvor sedler og mynt er i bruk og sirkulerer mellom banker, foretak og husholdninger/personer. Kontanter er ikke rentebærende. Dette gir et insitament for publikum, næringsdrivende og banker til å sette overskuddsbeholdningene inn på rentebærende konto. Av samme grunn vil bankene så raskt som mulig bringe sine overskuddsbeholdninger til Norges Bank. En stor del av seddel- og myntbeholdningen sirkulerer derfor til stadighet innom Norges Bank før den distribueres ut igjen. Et effektivt kontantsystem For at kontanter skal fungere som et effektivt betalingsmiddel er det nødvendig at aktørene har tillit til kontantene sedlene og myntene har egenskaper som er tilpasset behovene de er tilgjengelige all behandling skjer effektivt Tillit innebærer at brukere av kontanter ikke er i tvil om at kontantene representerer fordringer på sentralbanken, dvs. at de er ekte sentralbankpenger. Norges Banks ansvar ligger i å utforme sedler og mynt slik at de er vanskelige å etterligne. På grunn av den høyere verdien er dette spesielt viktig for sedler, der en legger inn ulike kjennetegn som skal skille ekte sedler fra falske. Videre er informasjon om disse kjennetegnene viktig, slik at de er kjent blant brukerne. Dette gjelder ikke minst i forhold til vanlige forbrukere, som vanligvis ikke har tilgang til kontrollutstyr. Banker og andre næringsdrivende har imidlertid gode muligheter for å beskytte seg mot forfalskninger. Den teknologiske utviklingen gjør det nødvendig å videreutvikle sikkerheten i sedlene for å forebygge en økning i omfanget av forfalskninger. Med egenskaper menes her valørinndeling, utforming og holdbarhet. Spesielt er det viktig at egenskapene er tilpasset bruk i ulike former for automater. Tilgjengelighet innebærer at publikum og næringsdrivende uten for store anstrengelser skal kunne få tak i kontanter. Dette krever at sedler og mynter fremskaffes i riktige kvanta til riktig tid, og på riktige steder. Norges Bank gjør kontantene tilgjengelige for bankene i det lille kretsløpet, og bankene gjør dem tilgjengelige for publikum og næringsdrivende i det store kretsløpet. Vi har de seneste årene sett en utvikling i sirkulasjonsmønsteret hvor næringsdrivende i større grad spiller en rolle i distribusjonen ved å gjøre kontanter tilgjengelig for publikum gjennom «cash-back» i butikker. Effektivitet i behandlingen forutsetter blant annet en effektiv arbeidsdeling mellom Norges Bank og andre som behandler kontanter. Dette innebærer at tjenester som også kan utføres av andre, bør prises på linje med hva andre aktører må gjøre. For de organisasjonsmessige endringene som er gjennomført, er det i hovedsak hensynet til tilgjengelighet og effektiv behandling som er relevant. Utviklingstrekk i kontantsirkulasjonen og -forsyningen fram til etableringen av NOKAS Norges Bank hadde inntil siste del av 198-tallet 2 distriktsavdelinger i tillegg til hovedkontoret. Disse var etablert i en tid da bankvesenet var lite utbygd, og transport- og kommunikasjonsforholdene var helt andre enn det vi har i dag. Helt fram til begynnelsen av 199-tallet hadde avdelingene betydelige oppgaver utenom seddelog myntvirksomheten. Dette var oppgaver knyttet til gjennomføringen av bank- og kredittpolitikken og distriktspolitikken, i tillegg til at avdelingene utførte ulike P enger og Kreditt 1/2

27 typer banktjenester blant annet for staten. Endringer i blant annet bankstrukturen, reguleringene på kredittmarkedet, distrikts- og næringspolitikken og betalingsog fondstjenestene for staten førte til at virksomheten ved avdelingene stadig ble mer konsentrert om distribusjon og behandling av sedler og mynt. Som følge av denne utviklingen foretok Norges Bank flere endringer i avdelingsstrukturen, og i perioden ble sju distriktsavdelinger nedlagt. Transportmønsteret mellom bankene og Norges Bank ble også endret i denne perioden, ved at det i økende grad ble organisert samordnede transporter. Dette innebærer at transportører med sikrede biler kjører faste ruter for å utlevere kontanter som de enkelte bankene har rekvirert fra Norges Bank, og for å hente overskuddsbeholdninger som skal leveres til Norges Bank. Parallelt skjedde det også endringer i distribusjonsleddet mellom bankene og publikum. Bankene endret sine filialnett, og utleveringer av sedler til publikum skjedde i økende grad via automater (minibanker). I 1982 var antall minibanker 33, i 199 var antallet økt til 1.775, mens tallet i 2 var Innleveringer til bankene skjedde i økende grad ved innkast i nattsafe. Denne utviklingen medførte nye arbeidsoppgaver, og ga grunnlag for nye forretningsmessige tjenester innen kontantbehandling. Penger som var innlevert via nattsafe, måtte kontrolleres og telles, og bankene måtte fordele og pakke penger til de ulike filialene og minibankene. Utlevering via minibank stilte spesielle krav til kvalitet på sedlene, slik at det i økende grad ble behov for en kvalitetssortering. Videre ble sedlene pakket i minibankkassetter. Det lå stordrifts- og breddefordeler i å utføre slik kvalitetssortering i Norges Bank, da banken allerede hadde utstyr for maskinell kvalitetssortering, i utgangspunktet for å sortere ut sedler til destruksjon, men også egnet for gradert kvalitetssortering. Bankene etterspurte derfor i økende grad sedler av såkalt minibankkvalitet når de rekvirerte sedler i Norges Bank. I 1988 begynte Norges Bank å ta betalt for sedler av minibankkvalitet. Samme året ble det også åpnet adgang for at distriktsavdelingene kunne tilby «avtalte tjenester» på forretningsmessige vilkår. Dette var oppgaver som bankene tradisjonelt hadde utført selv, som kontroll og telling av nattsafe og pakking av sedler og mynt til de enkelte bankfilialene og minibankene. Som en følge av denne utviklingen skjedde det på 199-tallet en ekspansjon i omfanget av avtalte tjenester på kontantområdet i Norges Bank. De avtalte tjenestene grenset opp til den tradisjonelle basisvirksomheten i Norges Bank, som er mottak av overskuddsbeholdninger og utlevering for å dekke etterspørselen etter sedler og mynter, samt frasortering av slitte og utgåtte sedler for destruksjon. Tjenestene kunne dermed betraktes som forbehandling og etterbehandling i forhold til basisvirksomheten. Virksomheten ved distriktsavdelingene fikk mer og mer preg av næringsvirksomhet, med forretningsmessige tjenester som i prinsippet ble utført i konkurranse med andre aktører. For enkelte tjenester hadde Norges Bank en høy markedsandel. Bakgrunnen for etableringen av NOKAS, sett fra Norges Banks side For Norges Bank førte utviklingen til et behov for å skille mellom sentralbankoppgavene som fulgte av det lovpålagte utstederansvaret, og virksomheten av mer forretningsmessig art. På den ene siden har Norges Bank ansvar for å påse at sentralbankoppgavene blir ivaretatt på en mest mulig hensiktsmessig, herunder kostnadseffektiv, måte. På den annen side ble det ansett som viktig å skape forutsetninger for at de øvrige tjenestene i forbindelse med kontanter ble etterspurt i «riktig» omfang, og at de ble utført av de aktørene som kan utføre dem med minst bruk av ressurser. Dette måtte blant annet sees i lys av hvordan andre betalingsmidler og -instrumenter er priset. Konklusjonen var at en ønsket en prising av disse tjenestene basert på de kostnadene som tjenestene forårsaket. En «kostnadsriktig» prising av de ulike tjenestene ville bidra til effektivisering av virksomheten, til effektiv arbeidsdeling mellom de ulike aktørene som behandler kontanter, og til en effektiv funksjonsdeling mellom kontanter og andre betalingsmidler. Med slik prising ville en dessuten unngå risiko for å komme i et uheldig grenseland i forhold til konkurranselovgivningen. For å finne en «kostnadsriktig» prising var det nødvendig å skille klart mellom hva som var sentralbankoppgaver og hva som var tjenester for andre, og kostnadene måtte fordeles på disse to kategoriene etter forretningsmessige prinsipper. Det var imidlertid ikke ønskelig at skillet mellom sentralbankoppgavene og de forretningsmessige tjenestene ble gjort på en slik måte at en gjorde det umulig å utnytte de stordrifts- og breddefordeler som lå i denne virksomheten. Det ligger stordriftsfordeler i at sedler samles opp og behandles på store høyhastighetsmaskiner. Videre ligger det betydelige breddefordeler i at en ved den maskinelle behandlingen utfører både telling, sortering på ulike kvaliteter, ekthetskontroll både av sedler som kan resirkuleres og sedler som skal destrueres, og destruksjon. Samtidig ble det ansett som viktig at forhold knyttet til Norges Banks spesielle rolle (rentebærende konti for bankene, spesielle skatteregler) ikke måtte gi konkurransefortrinn i utførelsen av de forretningsmessige tjenestene. I en virksomhet som skal tilby tjenester til et marked i konkurranse med andre aktører, stiller hensynet til effektivitet og markedstilpasning krav til en fleksibel og tilpasningsdyktig organisasjon, og fokus fra ledelsen. Det må antas at den organisasjon som har best forutsetninger for å gjøre en god jobb, vil være den som har kontanthåndtering som kjernevirksomhet. På denne bakgrunn fant en det ønskelig å søke løsninger hvor den samordnede virksomheten ble opprettholdt, men med andre organisasjonsmessige ramme- 25 P enger og Kreditt 1/2

28 26 betingelser. Av hensyn til markedstilpasning av tjenestene ville det være en fordel å ha private banker med på eiersiden. Det ble derfor innledet samtaler med de private bankene, og det var enighet om å starte et prosjekt med sikte på å omorganisere virksomheten. Resultatet ble etableringen av Norsk Kontantservice AS (NOKAS) 1. juli. Norges Bank eier i dag 33,5% av selskapet, og resten eies av private banker. (Den norske Bank, Gjensidige NOR, Fokus Bank, Nordlandsbanken, Sparebank 1-gruppen og Terra-gruppen). Dagens arbeidsdeling i kontantforsyningen Det nevnte utstederansvaret innebærer følgende forpliktelser for Norges Bank: Forsyningsplikt. Dette innebærer å utstede sedler og mynter i det omfang det er behov for, og påse at den utstedte seddel- og myntmengden i tilstrekkelig grad finnes tilgjengelig i samfunnet. Fornyelsesplikt. Dette er knyttet til kvaliteten på sedler og mynter i omløp, og innebærer en plikt til å motta slitte og skadde sedler og mynter for destruksjon, og utlevere sedler og mynter av gangbar kvalitet til erstatning. Innløsningsplikt innen 1 år etter at seddel og mynt er satt ut av omløp. Plikt til å motta innskudd fra banker. Av de oppgavene loven pålegger, er det én oppgave som bare Norges Bank selv kan utføre. Dette er selve utstedelsen av sedler og mynt, dvs. å stå som skyldner for utstedte sedler og mynter. De øvrige oppgavene kan utføres av andre, men Norges Bank må påse at de blir utført og at utførelsen er i samsvar med de krav sentralbanken stiller. For enkelte tjenester må Norges Bank dekke kostnadene, uavhengig av hvem som utfører tjenestene. Dette gjelder produksjon av sedler og mynt, og innløsning av sedler og mynt som er defekt eller utgått. Hvorvidt Norges Bank skal dekke kostnader ut over dette, eller skal utføre tjenester selv, må vurderes ut fra hva som fremmer et effektivt betalingssystem. Videre vil konkurranselovgivningen legge føringer på dette. Med dette utgangspunkt besluttet Norges Bank å kjøpe tjenester av NOKAS i forbindelse med lagerhold (sentralbankdepoter), ekspedering av innskudd/uttak, innveksling av slitte/defekte/utgåtte sedler og mynter, og destruksjon av sedler. Sentralbankens behov for depoter og ekspedisjonssteder (antall og beliggenhet) vurderes som nevnt ut fra hensynet til effektiviteten i kontantsystemet. En slik vurdering konkluderte med behov for virksomhet ved Norges Banks distriktsavdelinger i Tromsø, Trondheim, Bergen, Stavanger, Kristiansand, Larvik, Lillehammer og Oslo. Disse avdelingene ble dermed nedlagt som avdelinger av Norges Bank, og ble reetablert som NOKAS-avdelinger hvor det i tillegg til tjenester for private banker også utføres sentralbankoppgaver knyttet til utstedelse av kontanter. Norges Bank avviklet de øvrige avdelingene, dvs. i Vardø, Hammerfest, Bodø, Ålesund og Fredrikstad, samt kassekontoret i Haugesund. Det ble imidlertid vurdert som nødvendig inntil videre å opprettholde sentralbankdepoter i Vardø, Hammerfest og Bodø. Tjenestene forbundet med drift av disse depotene kjøpes av private banker eller NOKAS. Ut fra dette er arbeidsdelingen innen kontantdistribusjonen slik: Norges Bank besørger produksjon av nye sedler og mynter, og bringer disse ut til depotene. Publikum forholder seg til sine bankforbindelser når de skal ta ut eller levere inn kontanter. Når det gjelder gamle seddel- og myntutgaver (dvs. hvor det er gått mer enn ett år etter at Norges Bank har kunngjort tilbaketrekking), er ikke bankene forpliktet til å motta disse som innskudd. Publikum kan da henvende seg til Norges Bank direkte, dersom bankene ikke vil motta disse sedlene og myntene. Bankene henter pengene ved NOKAS eller de øvrige depotene når de gjør uttak fra Norges Bank. Tilsvarende må de for egen regning bringe sedler og mynter inn til NOKAS og de øvrige depotene når de leverer inn overskuddsbeholdninger til Norges Bank eller skal ha utført andre sentralbanktjenester eller behandlingstjenester. NOKAS (eller andre depotforvaltere) legger penger som innleveres sortert og pakket i henhold til Norges Banks regler, inn i Norges Banks depot etter en inngangskontroll. Leveres pengene på andre måter (nattsafeposer etc.) til NOKAS, må NOKAS sortere og pakke i henhold til Norges Banks regler før pengene kan føres inn i Norges Banks beholdning. NOKAS utfører øvrige behandlingstjenester for bankene og sentralbanktjenester for Norges Bank i en til dels integrert prosess. Norges Bank definerer kvalitetsgrensen for destruksjon og øvrige rutiner for destruksjon. Norges Bank destruerer selv sedler som ikke oppfyller kravene for maskinell destruksjon i NOKAS. Dette omfatter blant annet gamle seddelutgaver. Norges Bank destruerer også skadet og utgått mynt. Destruksjon av sedler stiller spesielle krav til sikkerhet og kontroll. Det ble derfor gjennomført en grundig vurdering av om denne oppgaven kunne overlates til et eksternt selskap. Det ble vedtatt at destruksjon skal inngå i de tjenester Norges Bank kjøper fra NOKAS, men det ble vurdert som nødvendig å iverksette spesielle kontrolltiltak. NOKAS får kun adgang til å foreta destruksjon i maskiner hvor sensorer har kontrollert at sedlene er ekte, og destruksjonen skjer automatisk. Som en forutsetning for denne løsningen ble det besluttet å utvikle et overvåkingssystem som skal sikre at Norges P enger og Kreditt 1/2

29 Bank kan fjernovervåke destruksjonsvirksomheten. Dette gir god kontroll med og sikkerhet i destruksjonen. Norges Bank dekker følgende kostnader: Produksjon av sedler og mynt, og transport til depotene. Ekspedisjon knyttet til bankenes innlevering av sedler og mynter som skal destrueres, og utlevering av gode sedler og mynter i bytte. Destruksjon av slitte/defekte/utgåtte sedler og mynter, herunder ekthetskontroll av disse. Oppbevaring av Norges Banks beholdninger av sedler og mynter som er pakket i standard enheter. Ved depotene hvor det ikke er behandlingsvirksomhet, dekker Norges Bank alle kostnadene, samt transport mellom depotene og nærmeste NOKAS-avdeling for sedler og mynt som skal behandles. Bankene dekker kostnadene ved: Ekspedisjon knyttet til ordinære innskudd og uttak, og ekspedisjon av sedler og mynter av god kvalitet som skal behandles. Eventuell behandling og oppbevaring forut for at pengene føres inn i Norges Banks beholdning, og etter at de er ført ut av Norges Banks beholdning. Behandling (telling, ekthets- og kvalitetskontroll, pakking) av sedler og mynter som er av så god kvalitet at de kan brukes videre. Avslutning Etableringen av NOKAS innebærer en betydelig omlegging av virksomheten på seddel- og myntområdet, selv om den ikke ga noen umiddelbare og store konsekvenser for brukere og etterspørrere av tjenester. Etableringen er en konsekvens av endringene som har skjedd i sirkulasjonsmønsteret på 198- og 199-tallet, og utviklingen av nye tjenester og behandlingsmåter på dette området. Det utviklet seg i denne perioden en virksomhet i Norges Bank som hadde den fordel at den utnyttet stordrifts- og breddefordeler, men som var problematisk ved at grensene mellom sentralbankoppgaver (dvs. myndighetsansvar) og tjenester for andre ble uklare. Det oppstod dermed usikkerhet om ressursbruken til de ulike tjenestene var forsvarlig, og om en risikerte å subsidiere konkurranseutsatte tjenester. Den nye organiseringen innebærer klarere roller og ansvarsdeling. Den gir grunnlag for at de ulike aktørene har klarere fokus i ivaretakelsen av sine interesser, uten at den reduserer mulighetene for fortsatt utnyttelse av stordrifts- og breddefordeler i behandlingsvirksomheten. Det må antas at den gir bedre forutsetninger for effektivitet innen kontantforsyningen og betalingssystemet samlet sett. Referanser: Gjedrem, Svein (2): «Om Norges Banks distriktsavdelinger og produksjon og distribusjon av sedler og mynt». Foredrag på Norges Banks representantskaps seminar bank.no/foredrag/2-1-13/foredrag html Gresvik, Ola og Kaloudis, Aris (): «Økt kontantbeholdning redusert kontantbruk: Et paradoks?» Penger og Kreditt nr. 3/, s Grønvik, Gunnvald og Veggum, Leif (1999): «Pengeflytting før og nå». Norges Banks skriftserie nr. 28, s Kaloudis, Aris og Storberg, Ola (2): «Kontantenes plass i det norske betalingssystemet». Penger og Kreditt nr. 4/2, s Larsen, Kai og Skagemo, Sverre William (1997): «Kontantenes rolle som betalingsmiddel». Penger og Kreditt 1997/4, s Norges Bank (1988): Betalingsformidling. Rapport Norges Bank (): Årsrapport om betalingsformidling P enger og Kreditt 1/2

30 2-kronemynt til minne om Niels Henrik Abel 28 Det er i år 2 år siden matematikeren Niels Henrik Abel ble født, og Norges Bank gir i den anledning ut en 2-krone sirkulasjonsmynt på årsdagen for hans fødsel, 5. august. Niels Henrik Abel er en av få norske vitenskapsmenn som har vunnet internasjonal berømmelse, på tross av at han bare fikk leve i snaut 27 år. Han døde av tuberkulose i Abel og den islandske forfatteren Halldór Laxness er de eneste nordiske navnene på årets liste over 47 jubileumsarrangementer som UNESCO deltar i. I Norsk biografisk leksikon skriver Arild Stubhaug blant annet om Abel: «I matematikken satte Abel dype spor etter seg på flere områder. Hans synspunkter og innfallsvinkler var nye og fikk avgjørende betydning for den videre utviklingen av matematikken som vitenskap. Han løste problemer som matematikere hadde strevd med i hundrevis av år, og han formulerte problemstillinger som matematikere ennå i lang tid vil arbeide med. [ ] Med den stringens Abel la for dagen, var han sammen med Gauss og Cauchy skaper av moderne matematisk bevisførsel.» Det mest kjente minnesmerket over ham er vel Gustav Vigelands skulptur på Abelhaugen i Slottsparken i Oslo, som ble avduket i 192 til hans hundreårsdag. Norges Bank har tidligere hedret Abel ved å gjengi Johan Gørbiz s samtidige portrett fra 1826 på 5-kronesedlene i utgavene IV og V. På forsiden får mynten H.M. Kongens portrett. Baksiden er et utsnitt av Abels arbeidsbok, og viser den såkalte «lemniskaten» (av gresk lemniskos, bånd). Den har form av et 8-tall, og er en fjerdegradskurve med mange interessante egenskaper som Abel studerte inngående. De øvrige tegnene kan ikke knyttes til noen bestemt matematisk teori. Mynten er utformet av Ingrid Austlid Rise, formgiver ved Den Kongelige Mynt AS. Den får samme format og legering som den ordinære 2-kronemynten og blir tvungent betalingsmiddel. Det blir også laget 2-kronemynter med ordinært preg i 22. Advers Revers P enger og Kreditt 1/2