Vernelovgivning for loser og losaspiranter. Rapport fra interdepartemental arbeidsgruppe

Transkript

1 Vernelovgivning for loser og losaspiranter Rapport fra interdepartemental arbeidsgruppe

2 1 Innhold 1. Bakgrunn Innledning Arbeidsgruppens mandat, sammensetning og arbeid Sammendrag Losenes arbeidsforhold Gjeldende rett Losloven Skipssikkerhetsloven Skipsarbeidsloven Arbeidsmiljøloven Tjenestemannsloven Tjenestetvistloven Det generelle arbeidstidsdirektivet (2003/88/EF) Det spesielle arbeidstidsdirektivet for sjøfolk (1999/63/EF) Hovedavtale, hovedtariffavtale og særavtale Arbeidsgruppens vurdering og forslag til rettslig grunnlag Losloven Skipssikkerhetsloven Skipsarbeidsloven Arbeidsmiljøloven Generelt om arbeidsmiljøloven Særlig om losenes arbeidstid Arbeidsgruppens anbefaling Økonomiske og administrative konsekvenser... 16

3 2 1. Bakgrunn 1.1 Innledning Med vernelovgivning forstår vi regelverk som sikrer arbeidstakernes helse, velferd og sikkerhet, og legger til rette for en forutsigbar arbeidshverdag. I NOU 2013: 8 Med los på sjøsikkerhet pekes det på at losene ikke er omfattet av arbeidstids- og vernebestemmelsene i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven), lov 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven 1 ) eller lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven). Utvalget vurderte at grunnleggende rettigheter som arbeidstid og vern av helse, velferd og sikkerhet i arbeidslivet, bør være regulert i lov. Utvalget uttrykte bekymring for den manglende lovreguleringen, og ba myndighetene om å sikre at dette bringes i orden. I Prop. 65 L ( ) Lov om losordningen (losloven) ble det påpekt at Samferdselsdepartementet vurderer det som prinsipielt uheldig at sentrale vernebestemmelser for losene ikke er regulert i lov og forskrift, men følger av tidsbegrensede avtaler. En slik reguleringen gir ikke samme forutsigbarhet, verken for losene eller for driften av lostjenesten, og dermed for sjøtransporten, som når vernebestemmelsene er forankret i lov og forskrift. På denne bakgrunn ble det høsten 2014 igangsatt en dialog mellom Samferdselsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Dialogen resulterte i at Samferdselsdepartementet inviterte de aktuelle departementer til deltagelse i en interdepartemental arbeidsgruppe som ble gitt i oppdrag å utarbeide et forslag til rettslig grunnlag for losers og losaspiranters grunnleggende rettigheter knyttet til arbeidstid, arbeidsmiljø og sikkerhet i arbeidslivet. For enkelthets skyld må begrepene "los" og "loser" i den videre teksten forstås slik at de også omfatter losaspiranter. I rapporten vurderes aktuelle regelverk som antas å ha relevans. 1.2 Arbeidsgruppens mandat, sammensetning og arbeid En interdepartemental arbeidsgruppe ble nedsatt av Samferdselsdepartementet ved brev av 15. februar Arbeidsgruppen ble gitt følgende mandat for sitt arbeid: "[...] Arbeidsgruppens oppdrag er å utarbeide et forslag til rettslig grunnlag for losers og losaspiranters grunnleggende rettigheter knyttet til arbeidstid, arbeidsmiljø og sikkerhet i arbeidslivet. 1 Skipssikkerhetslovens regler om personlig sikkerhet omfatter også loser.

4 3 Arbeidsgruppen skal fremlegge sin rapport for Samferdselsdepartementet innen 1. september 2016." Spørsmål om rettslig grunnlag for en helhetlig vernelovgivning for loser generer problemstillinger som har nødvendiggjort behov for kompetanse fra ulike departement. Dette avspeiles i arbeidsgruppens sammensetning. Arbeidsgruppens medlemmer har ikke hatt mandat til å binde sine respektive departement. Arbeidsgruppen forstår mandatet slik at rapportens anbefalinger skal danne grunnlag for videre arbeid. Det legges til grunn at Samferdselsdepartementet eventuelt vil rette en formell henvendelse til berørte departement når det er tatt stilling til videre håndtering. Arbeidsgruppen har vært ledet av Samferdselsdepartementet ved underdirektør Anita Christoffersen. Deltagende departementer i arbeidsgruppen har for øvrig vært Samferdselsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. I tillegg har Kystverket deltatt i arbeidsgruppen. Departementene og direktoratet har vært representert ved følgende personer: Underdirektør Anita Christoffersen, Samferdselsdepartementet Seniorrådgiver Kim Ove Liaker, Samferdselsdepartementet Rådgiver Ingvild Skorve, Samferdselsdepartementet Underdirektør Tonje Sund, Nærings- og fiskeridepartementet Seniorrådgiver Trond Rakkestad, Arbeids- og sosialdepartementet Seniorrådgiver Eirik Utstumo, Kommunal- og moderniseringsdepartementet Seniorrådgiver Henning Osnes Teigene, Kystverket Hovedkontoret Seniorrådgiver Hanne Silje Habberstad, Kystverket Hovedkontoret Det er gjennomført fire arbeidsgruppemøter, det første 4. mars d.å. og det siste 10. august d.å. Arbeidsgruppen har hatt møte med Norsk Losforbund ved formann Johannes M. Sivertsen og YS ved juridisk rådgiver Daniel Furió Fundingsrud. Deres synspunkter er reflektert i rapporten der dette tematisk er funnet hensiktsmessig. 2. Sammendrag Arbeidsgruppen har vurdert losloven, skipssikkerhetsloven, skipsarbeidsloven og arbeidsmiljøloven som mulig rettslig grunnlag for en helhetlig regulering av vernelovgivning for loser. For helhetens skyld er også tjenestemannsloven, tjenestetvistloven, det generelle arbeidstidsdirektivet og det spesielle arbeidstidsdirektivet for sjøfolk omtalt. Arbeidsgruppen anbefaler at Samferdselsdepartementet henvender seg til Arbeids- og sosialdepartementet med forespørsel om å forankre losenes vernebestemmelser i arbeidsmiljøloven, og at det videre arbeidet foretas i samarbeid mellom de to departementer.

5 4 Det er lagt til grunn at arbeidsmiljølovens bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet kan gjøres gjeldende for losene uten særlige tilpasninger. Det er videre lagt til grunn at gjeldende organisering av losenes arbeidstid skal videreføres. Dette innebærer at det må gjøres en rekke unntak for losene i arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser. Arbeidsgruppen har ikke tatt stilling til hvilken reguleringsmekanisme som bør benyttes for å regulere losenes arbeidstid med utgangspunkt i arbeidsmiljølovens bestemmelser, men anbefaler at dette løses i en dialog mellom Samferdselsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet. 3. Losenes arbeidsforhold For å gi et inntrykk av forutsetninger som kan være av betydning når det skal etableres et rettslig grunnlag for en helhetlig vernelovgivning for losene, har arbeidsgruppen funnet det hensiktsmessig å gi en kortfattet beskrivelse av enkelte sider ved yrkesgruppens arbeidsforhold. En los er en navigatør med detaljert kunnskap om og erfaring med navigasjon i nærmere angitte farvann. Losen bistår fartøyets navigatører med navigasjonsveiledning og manøvrering. Alle norske loser er utdannet, sertifisert og ansatt i Kystverket. Losene er organisatorisk plassert i sju losoldermannskap som alle hører inn under driftsenheten Lostjenesten. Hvert losoldermannskap ledes av en losoldermann. Lostjenesten ledes av en losdirektør som rapporterer direkte til Kystdirektøren. Lostjenesten deler alle administrative funksjoner med resten av Kystverket, inkludert blant annet HR og kvalitets- og styringssystemet. Tabell 1: Organisering av Kystverket I Norge finnes det i 285 loser som utfører ca losoppdrag i året. Alle fartøy med lengde på 70 meter eller mer er lospliktige når de er underveis i farvann innenfor

6 5 grunnlinjen. Losoppdragene utføres således hovedsakelig på større fartøy, hvorav over 90 % er utenlandsk registrert. Lostjenesten er operativ og tilgjengelig 24 timer i døgnet, hele året. Dette tilsier at tjenesten må baseres på en vaktordning. Det er derfor behov for å regulere losenes arbeids- og hviletid på en annen måte enn det som fremkommer av hovedtariffavtalen. Losenes arbeidstid er i dag regulert i særavtale. I gjeldende særavtale er bestemmelsene om arbeidstid basert på en gjennomsnittsberegning med 131 vaktdøgn pr år. Den enkelte los er da i beredskap 24 timer pr. døgn i vaktperioden, med maksimalt uttak av 12 timers arbeidstid pr. 24 timer. Det følger videre av særavtalen at en los ikke kan pålegges sammenhengende aktiv brotjeneste på mer enn 10 timer, og 9 timer mellom kl og Arbeidstid er i særavtalen definert som losingstid, administrativt arbeid i forbindelse med tilvist oppdrag samt reisetid, og uforutsett ventetid med mindre denne tiden benyttes til å ta ut hvile. Med administrativt arbeid menes losens forberedelse til det tildelte losoppdraget. Losene har normalt ingen arbeidsoppgaver ut over dette når de er på vakt. Losens vakt er ofte preget av uforutsigbarhet som følge av skipsfartens karakter og den norske kysten med sine mange havner, lange fjorder og lange innenskjærs seilaser. De 285 losene betjener 60 losbordingsfelt, hvor fartøyene bordes i sjøen, i tillegg til de rundt 800 kaiene hvor fartøyene anløper. Det er store forskjeller på både lengden og hyppigheten av losoppdrag. Enkelte oppdrag er korte, noe som kan gi store utfordringer med tanke på logistikk, forberedelser og muligheten for å ta ut hviletid. Andre oppdrag kan strekke seg over flere døgn, og i slike tilfeller vil det være behov for mer enn én los om bord, noe som muliggjør uttak av hvile om bord. Enkelte losbestillinger er lagt inn lang tid i forveien, slik som losing av cruise. Andre oppdrag kommer på kort varsel, helt ned i én til to timer, på grunn av forandringer i behovene til industrien i nærområdet eller på grunn av forandringer i avgangs- og ankomsttider. Losenes tjenestested er i utgangspunktet losstasjonen, men gjeldende særavtale åpner for at losene kan ha hjemmet som utgangspunkt dersom de har mindre enn seks mil eller to timer reise til tjenestestedet. I praksis gjelder dette flertallet av losene, trolig så mange som 80 %. Losene blir tildelt oppdrag fra losformidlingen elektronisk. Enkelte steder i landet kan losene tildeles oppdrag slik at hele arbeidstiden på 12 timer tas ut sammenhengende på ett eller flere losoppdrag. Det avhenger av oppdragets lengde og tid på døgnet om det er særavtalens begrensning av sammenhengende brotjeneste eller uttak av 12 timers arbeidstid som bestemmer når losen må hvile. Andre steder i landet, gjerne der hvor det er mindre trafikk og følgelig færre losoppdrag, reiser losen hjem eller til losstasjonen etter endt oppdrag og rapporter inn restarbeidstid til losformidlingen. Når nye oppdrag fordeles går oppdraget til den som har mest restarbeidstid. I de fleste tilfeller reiser losene hjem for å ta ut tjenestefri (hvile), men de kan også ta ut hvile på losstasjonen, særlig kortere hvileperioder. Enkelte steder disponerer Kystverket leiligheter hvor losene kan ta ut hvile, og de overnatter også på hotell dersom Kystverket

7 6 ikke disponerer andre overnattingsmuligheter. På lange oppdrag hvor losen disponerer lugar, hviler de om bord. Kystverkets losoldermann fører kontroll med uttak av arbeidstid og tjenestefri (hvile) ved hjelp av Kystverkets elektroniske losformidlingssystem (Njord). I dette arbeidet bistås losoldermennene av Kystverkets tre losformidlingssentraler, som også er organisert i driftsenheten Lostjenesten. Kontroll med overholdelse av tjenestefri (hvile) gjøres både ved at losformidlingen aktivt planlegger bruk av loser på oppdrag ut fra tilgjengelig arbeidstid, og gjennom Kystverkets avvikssystem og lønnssystem. 4. Gjeldende rett Arbeidsgruppen har sett det som hensiktsmessig å omtale enkelte regelverk som kan være relevante for de vurderinger som gjøres i kapittel 6. I tillegg omtales det generelle og det spesielle arbeidstidsdirektivet for sjøfolk. 4.1 Losloven Lov 15. august 2014 nr. 61 om losordningen (losloven) trådte i kraft 1. januar 2015, og har som formål å legge til rette for en losordning som skal bidra til å trygge ferdselen på sjøen, jf. 1. Losloven inneholder pliktregler som retter seg både mot fartøyet, skipsførere og losen. Loven fastslår hovedregelen om losplikt, stiller krav om at loser må ha gyldig lossertifikat og gir videre anvisning om at erfarings-, kvalifikasjons-, helse-, utdannings- og kunnskapskrav til loser og losaspiranter skal forskriftsfestes. Kravene retter seg både mot losen selv og mot lostjenesten, og er nærmere regulert i fire forskrifter om kvalifikasjonskrav, synsundersøkelse, legeundersøkelse og om lossertifikat og losutdanning 2. Reglene må sees i sammenheng med lovens formål og skal således bidra til trygg ferdsel. Av hensyn til sikkerheten stiller loven krav om at losen skal ha minst tolv timers tjenestefrihet fra losing hvert døgn. Det fremgår av forarbeideneat vernebestemmelser for loser ikke reguleres i losloven 3. Reguleringen av losens rammer for tjenestefri innebærer likevel et begrenset vern av losenes arbeidsforhold. Losloven gir forskriftshjemmel til å regulere nærmere bestemmelser om tjenestefrihet ytterligere Skipssikkerhetsloven Lov 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) trådte i kraft 1 juli 2007, og har som formål å sikre liv, helse, miljø og materielle verdier. Loven får anvendelse på norske og utenlandske skip, jf Rederiet er både formelt og reelt det sentrale pliktsubjektet. Skipssikkerhetsloven omhandler primært rederi, skipsfører og mannskap, og inneholder blant annet bestemmelser om arbeidsmiljø og personlig sikkerhet. 2 Forskrift 8. juni 1993 nr. 553 om kvalifikasjonskrav for losaspiranter, forskrifter 9. juli 1974 nr. 1 om synsundersøkelse av loser og losaspiranter, forskrifter 28. juni 1974 nr. 3 om legeundersøkelse av loser og losaspiranter og forskrift 9. oktober 1981 nr. 1 om lossertifikat og losutdanning. 3 Prop. 65 L ( ) Lov om lorordningen (losloven) s Prop.65 L ( ) Lov om losordningen (losloven) s. 87

8 7 Det fremgår av forarbeidene 5 at loser som utgangspunkt ikke er omfattet av skipssikkerhetsloven, men at også loser i en viss utstrekning har behov for den samme beskyttelsen som det ordinære mannskapet har når det gjelder personlig sikkerhet. Dette innebærer at loser vil være et rettighetssubjekt i tilknytning til bestemmelser om personlig sikkerhet, jf. kapittel 4 om Arbeidsmiljø og personlig sikkerhet. 4.3 Skipsarbeidsloven Lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven) trådte i kraft 20. august Loven gjelder kun for arbeidstakere på norske skip, jf. 2. Lovens formål er blant annet å sikre godt arbeidsmiljø, trygge ansettelsesforhold og likebehandling i arbeidslivet til sjøs. Skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven tilsvarer arbeidsmiljøloven på land, og gjennomfører den internasjonale konvensjonen om arbeidsrett til sjøs (MLC) i norsk rett. Loser utfører arbeid som etter sin karakter ikke utgjør en del av skipets ordinære drift, og er positivt unntatt fra skipsarbeidslovens virkeområde, jf. 1 bokstav d) i forskrift 19. august 2013 nr. 990 om skipsarbeidslovens virkeområde: Skipsarbeidsloven gjelder ikke for personer som (...) d) er los, (...) 4.4 Arbeidsmiljøloven Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) trådte i kraft 1. januar 2006, og har som formål å sikre trygge ansettelsesforhold og likebehandling i arbeidslivet. Loven har også som formål å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon, og bidra til et inkluderende arbeidsliv. Arbeidsmiljøloven inneholder blant annet hovedregler om krav til arbeidsmiljøet, arbeidstid, rett til permisjon og stillingsvern. Loven gjelder i utgangspunktet for alle arbeidstakere, med mindre det er gjort unntak for enkelte arbeidstakergrupper i loven eller gjennom forskrifter. Sjøfart, fangst og fiske og militær luftfart er uttrykkelig unntatt fra lovens virkeområde. Unntaket for sjøfart er ikke definert i loven. I juridisk teori er det lagt til grunn at losenes virksomhet er å betrakte som sjøfart, og at losene derfor er unntatt fra arbeidsmiljølovens virkeområde. 6 Tilsvarende er lagt til grunn for tidligere arbeidsvernlovgivning. 7 Arbeidsgruppen har vurdert hvordan losenes arbeid er organisert pr. i dag, og mener, på denne bakgrunn, at det er grunn til å stille spørsmål ved om losene fortsatt bør omfattes av unntaket. 5 Ot.prop.nr.87 ( ) Om lov om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) pkt Jan Fougner, Lars Holo, Tron Løkken Sundet, Tarjei Thorkildsen, Arbeidsmiljøloven Kommentarutgave, 2. utgave Universitetsforlaget , 7 Rømcke og Friberg: Arbeidervernloven av 7. desember 1956 med kommentarer, Norlis Forlag Unntaket for sjøfart fantes også i Arbeidervernloven av 1936.

9 8 Det er også gjort tilpasninger til arbeidsmiljøloven for enkelte andre arbeidstakergrupper som det av ulike årsaker er behov for å regulere særskilt, men som ikke er unntatt fra loven. Slike tilpasninger har eksempelvis blitt gjort ved at det er fastsatt egne forskrifter for den aktuelle arbeidstakergruppen som bestemmer at enkelte av arbeidsmiljølovens bestemmelser ikke skal gjelde, og hvor det er nedfelt særregler for gruppen. Blant annet kan det nevnes at det er gjort tilpasninger i egne forskrifter for tjenestemenn og embetsmenn, politi, sjåfører og andre innenfor vegtransport og for sivil luftfart. 8 Loven åpner videre for at arbeidstakerne og arbeidsgiverne selv kan avtale ulike unntak fra arbeidstidsbestemmelsene dersom de ønsker det. Dette gjør det mulig å etablere arbeidstidsordninger som er tilpasset ulike virksomheters behov. Slike unntak kan avtales i virksomheten eller av arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonen på ulike nivåer. Dersom avtalene inngås med arbeidstakerorganisasjoner på nasjonalt nivå (fagforeninger med innstillingsrett), kan disse avtalene etablere unntak fra de aller fleste bestemmelsene. EUs arbeidstidsdirektiv åpner i en del tilfeller for at det kan gjøres større unntak fra reglene i avtale mellom partene enn det myndighetene kan bestemme, for eksempel i en forskrift. 4.5 Tjenestemannsloven Lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven) regulerer i hovedsak tilsetting av og stillingsvern for statlige arbeidstakere. Arbeidsmiljølovens tilsvarende bestemmelser om tilsetting og stillingsvern kommer ikke til anvendelse. 9 Øvrige bestemmelser i arbeidsmiljøloven gjelder for tjenestemenn, under forutsetning av at arbeidstakeren kommer inn under lovens generelle virkeområde. Som eksempel kan det nevnes at siden arbeidsmiljøloven ikke gjelder for tjenestemenn som har sitt arbeide om bord på skip, og omfattes de av skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven. Losene omfattes av tjenestemannsloven. 4.6 Tjenestetvistloven Tariffavtalesystemet i staten er lovregulert gjennom lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister (tjenestetvistloven). Tjenestetvistloven gjelder for arbeidstakere ansatt i statens tjeneste. Loven kommer som hovedregel til anvendelse for alle tjenestemenn, men med enkelte unntak. 10 Den enkelte tariffavtale eller særavtale under tjenestetvistloven angir sitt virkeområde. Losene omfattes av tjenestetvistloven. 8 Forskrift 16. desember 2005 nr om unntak fra arbeidsmiljøloven for visse typer arbeid og arbeidstakergrupper, forskrift 26. juni 2009 nr. 873 om unntak fra arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser for polititjenestemenn mv., forskrift 10. juni 2005 nr. 543 om arbeidstid for sjåfører og andre innenfor vegtransport og forskrift 21. februar 1986 nr. 540 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. for sivil luftfart. 9 Jf. forskrift 16. desember 2005 nr om unntak fra arbeidsmiljøloven for visse typer arbeid og arbeidstakergrupper. 10 Forskrift til lov av 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister 1.

10 9 4.7 Det generelle arbeidstidsdirektivet (2003/88/EF) Direktiv 2003/88 (arbeidstidsdirektivet) er hovedsakelig implementert i arbeidsmiljøloven. Det framgår av innledningen at direktivet ikke gjelder for sjøfolk utover fiskere. 4.8 Det spesielle arbeidstidsdirektivet for sjøfolk (1999/63/EF) Direktiv 1999/63 om avtalen om organisering av sjøfolks arbeidstid er i norsk rett implementert i all hovedsak gjennom skipssikkerhetsloven og forskrift om arbeids- og hviletid på norske passasjer- og lasteskip mv. Direktivet bygger på en avtale mellom European Community Shipowners' Associations (ECSA) og European Transport Workers' Federantion (FST). Etter det arbeidsgruppen kjenner til er både det norske og de utenlandske losforbundene organisert under en annen internasjonal paraplyorganisasjon, European Maritime Pilots' Association (EMPA). Direktiv 1999/63 omfatter, etter vår vurdering, ikke los. 5. Hovedavtale, hovedtariffavtale og særavtale Losene er omfattet av Hovedavtalen og Hovedtariffavtalen i Staten. Hovedavtalen, som regulerer samarbeidet mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte lokalt, gir losene blant annet rett til medbestemmelse og reell innflytelse. Hovedtariffavtalen regulerer arbeidstid, kompensasjon for reiser, lønn ved overgang til annen stilling, lønn under sykdom mv., overtid og permisjon med lønn i flere tilfeller enn etter for eksempel arbeidsmiljøloven. Hovedtariffavtalen gir bedre rettigheter for statlige ansatte enn lovgivningen. Losenes arbeidstid og vern av helse, velferd og sikkerhet i arbeidslivet er i dag regulert gjennom særavtale for losene og deres individuelle arbeidsavtaler. Arbeidsavtalene viser til arbeidsmiljøloven og er utformet i samsvar med dens formkrav, og basert på statens mal for arbeidsavtale. Kystverket behandler losene i stor utstrekning som om de er omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser. Følgelig gis losene i praksis et vern som tilsvarer arbeidsmiljølovens vern på områdene helse, miljø og sikkerhet, bedriftshelsetjeneste, varsling, arbeidsmiljø, verneombud, arbeidsmiljøutvalg, kontrolltiltak og vern mot diskriminering. Som følge av losenes spesielle arbeidssituasjon, passer ikke hovedtariffavtalens arbeidstidsbestemmelser for losene. Losene arbeidstid er derfor regulert i særavtalen, som på mange måter avviker fra hovedtariffavtalen. Særavtalen går foran hovedtariffavtalen, er tidsbegrenset og må således reforhandles når avtalen utløper. Når det gjelder begrepsbruk benytter særavtalen begreper både fra arbeidsmiljøloven og skipssikkerhetsloven. Særavtalen bruker ikke selve betegnelsen "aktiv arbeidstid", bare "arbeidstid". Arbeidstid er i særavtalen 5 definert som "losingstid, reisetid, uforutsett ventetid, samt administrativt arbeid i forbindelse med tilvist losingsoppdrag under forutsetning av reisetiden og/eller ventetiden ikke nyttes til hvile, samt annet administrativt arbeid for de statsloser som har administrativt arbeid som en del av sine arbeidsoppgaver." Begrepet "tjenestefri" er brukt i losloven med tilhørende forskrifter. Losloven 8 sier at "Losen skal av sikkerhetshensyn ha minst tolv timers tjenestefrihet fra losing hvert døgn."

11 10 Losloven definerer ikke hva som menes med "tjenestefri". Paragraf 3 i forskrift om losers tjenestefrihet av sikkerhetshensyn sier at "Tjenestefriheten må ikke deles i mer enn 2 perioder", og i 4 vises det til at "Tidspunktet for tjenestefriheten fastsettes i alle tilfeller etter avtale med skipets fører." Forarbeidene til tidligere loslov 11 gir imidlertid en viss pekepinn på hva som er ment å anses som tjenestefri. I forarbeidene 12 står følgende: "Til 10 (tjenestefrihet) Losene har mange former for tjeneste, foruten losing. Det kan nevnes det å stå på tørn, å planlegge losing, reising. Disse former vil ikke i samme grad svekke losens årvåkenhet under en etterfølgende losing. Det kan komplisere lovteksten å ta inn i den hvorledes de forskjellige former for tjeneste skal vurderes. En foreslår derfor at departementet får adgang til å fastsette forskrifter." Begrepet "tjenestefri" er ikke brukt i særavtalen, og er heller ikke omtalt i kommentarutgave til særavtalen, som partene har utarbeidet. Her brukes begrepet "hviletid". Begrepet er brukt i særavtalens 7 som regulerer overtid og 11 som regulerer reisegodtgjørelse. Begrepet "hviletid" er for øvrig heller ikke definert i særavtalen eller kommentarutgaven til særavtalen. Begrepet "hviletid" er et sentralt begrep i skipssikkerhetsloven. Det er nærliggende å tro at det er derfra begrepet er hentet inn i den gjeldende særavtalen. 6. Arbeidsgruppens vurdering og forslag til rettslig grunnlag 6.1 Losloven En eventuell regulering av losenes arbeidstid, helse, velferd og sikkerhet i losloven, vil gi en tematisk samlet regulering av losordningen. Videre kan lostjenestens karakter og egenart tale for en regulering i en egen lov. Arbeidsgruppen legger imidlertid vekt på at losloven er en særlov som regulerer de sjøsikkerhetsfaglige forholdene rundt losplikt og losing. Loslovens formål er å trygge ferdselen på sjøen, og ikke vern av losene som arbeidstakere. Arbeidsgruppen vurderer på denne bakgrunn at losloven ikke er egnet som rettslig grunnlag for en vernelovgivning for losene. Arbeidsgruppen vil videre peke på at Samferdselsdepartementet og Kystverket som forvaltere av losloven, ikke innehar den kompetansen som kreves for i tilstrekkelig grad å forvalte et arbeidsmiljøregelverk. Videre vektlegger arbeidsgruppen at regulering av losenes arbeidsmiljø i losloven vil kunne bidra til en fragmentering av arbeidsmiljøreguleringen. Hensynet til et oversiktlig rettskildebilde i arbeidsretten tilsier etter arbeidsgruppens oppfatning at regulering av losenes arbeidsmiljø forankres i eksisterende lover som regulerer arbeidsmiljø. 11 Lov 16. juni 1989 nr. 59 om lostjenesten m.v. (losloven) 12 Ot.prp.nr.43 ( ) side 49.

12 Skipssikkerhetsloven Skipssikkerhetsloven er en forholdsvis ny lov, og i forbindelse med lovens tilblivelse ble det vurdert hvorvidt og i hvilken grad losene er omfattet av lovens virkeområde, se nærmere om dette i rapportens kapittel 4.2. Det fremgår av forarbeidene til loven 13 at lovens begrep "den som har sitt arbeid om bord" i utgangspunktet ikke omfatter loser, men at loser har behov for den samme beskyttelsen i forhold til personlig sikkerhet. Det vises videre til at for de korte perioder losen er om bord, vil losen være et rettighetssubjekt når det gjelder bestemmelser knyttet til personlig sikkerhet. I den alminnelige høringen understreket daværende Fiskeri- og kystdepartement at hviletid for loser fortsatt vil være regulert av losloven. Det er ikke skjedd endringer i lostjenesten etter lovens iverksettelse som tilsier at dette bør vurderes på nytt. Det vises videre til at Samferdselsdepartementet, i forbindelse med vedtagelse av ny loslov 14, fremholdt at losenes vernebestemmelser burde forankres i den alminnelige arbeidsmiljølovgivningen, slik som tilfellet er for andre arbeidstakere. På bakgrunn av ovennevnte vurdering er arbeidsgruppen av den oppfatning at skipssikkerhetsloven ikke egner seg som utgangspunkt for en helhetlig regulering av vernelovgivning for loser. 6.3 Skipsarbeidsloven Også skipsarbeidsloven er en forholdsvis ny lov, og på tilsvarende måte som for skipssikkerhetsloven ble det, i forbindelse med lovens tilblivelse, vurdert hvorvidt og eventuelt i hvilken grad losene skulle være omfattet av lovens virkeområde. Loser er positivt unntatt fra virkeområdet, jf. 1 bokstav d) i forskrift 19. august 2013 nr. 990 om skipsarbeidslovens virkeområde. Det er ikke skjedd endringer i lostjenesten etter lovens iverksettelse som tilsier at det bør gjøres en fornyet vurdering. Skipsarbeidslovens virkeområde tar utgangspunkt i at losene er omfattet av losloven og tjenestemannsloven. Loven er utviklet med tanke på de som har sitt arbeid om bord over tid. Arbeidsgruppen er av den oppfatning at det ikke er naturlig å pålegge rederiet et arbeidsgiveransvar for losens arbeidsforhold ettersom losen kun er om bord i svært kort tid om gangen. De sikkerhetsmessige bestemmelsene i skipssikkerhetsloven gjelder allerede for loser og andre som er om bord av kort eller lang varighet. Arbeidsgruppen vil videre peke på at loven kun gjelder for arbeidstakere på norske skip, se kapittel 3.3, mens losene i mer enn 90 % av sine oppdrag utføres om bord på utenlandske slip. Dette ble også fremmet som at argument fra Norsk Losforbund og YS mot at loven skal omfatte losene. Arbeidsgruppen ser det ikke som hensiktsmessig å inkludere los i skipsarbeidslovens regler om lønn, arbeidstid, arbeidsavtale, permisjon, rett til å ta med eiendeler om bord mv. Dersom skipsarbeidsloven skulle utvides til å omfatte loser, vil Sjøfartsdirektoratet bli tilsynsmyndighet for losene. Sjøfartsdirektoratet er i dag tilsynsmyndighet for skip og mannskap. Sjøfartsdirektoratets inspektører fører kontroll med norske skip med hjemmel i 13 Ot. prp. 87 ( ) s Prop.65 L ( ) Lov om losordningen (losloven) kapittel

13 12 skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven, samt havnestatskontroll av fremmede skip som anløper norske havner med hjemmel i skipssikkerhetsloven. Direktoratet fastsetter, etter søknad fra rederiet, det enkelte skips sikkerhetsbemanning. Losen er ikke en del av verken sikkerhetsbemanningen eller den ordinære besetningen. Dersom Sjøfartsdirektoratet skulle bli tillagt tilsynsoppgaver vil det, basert på antall loser og losstasjoner medføre behov for kompetanse og ressurser. På bakgrunn av ovennevnte vurdering er arbeidsgruppen av den oppfatning at skipsarbeidsloven ikke egner seg som utgangspunkt for en helhetlig regulering av vernelovgivning for loser. 6.4 Arbeidsmiljøloven Generelt om arbeidsmiljøloven Arbeidsmiljøloven er den sentrale verneloven for arbeidstakere i Norge. I utgangspunktet gjelder loven for alle arbeidstakere, med de unntak som følger av loven eller av forskrift. Loven er utformet med tanke på at den skal omfatte de aller fleste arbeidstakere, og inneholder også en rekke bestemmelser som åpner for å inngå avtaler som kan tilpasses loven til den enkelte virksomhet eller bransje. Helse, miljø og sikkerhet Lostjenestens organisering er omtalt i rapportens kapittel 3. Der fremgår det at losene organisatorisk inngår som en del av Kystverket på linje med øvrige driftsenheter. Med unntak av losene, er Kystverkets ansatte omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser. Som nevnt i kapittel 5, behandler imidlertid Kystverket losene i stor utstrekning som om de er omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser. Den delen av losenes arbeid som utføres om bord på skip, vil ikke være direkte under Kystverkets kontroll. Det vil derfor ikke være Kystverket som arbeidsgiver som vil være direkte ansvarlig for de fysiske forholdene under slikt arbeid. Dette utgjør likevel en mindre del av losenes totale arbeidsmiljø, og vil måtte sikres på andre måter. Losenes personlige sikkerhet under losing er også omtalt under behandlingen av skipssikkerhetsloven. Arbeidsgruppen kan ikke se noen spesielle utfordringer dersom losene skulle bli omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet. De vil da omfattes av eksisterende systemer og rutiner som Kystverket allerede følger. Arbeidsmiljølovens stillingsvernsregler vil, etter arbeidsgruppens vurdering, kunne omfatte losenes ansettelsesforhold uten særlige tilpasninger. Losene er tjenestemenn, og de spesielle reglene som følger av tjenestemannsloven vil gjelde. Tilpasningene av reglene i arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven er allerede på plass for ansatte i staten, og dette gjelder i dag for Kystverkets øvrige ansatte. Arbeidstid Den arbeidstidsordning som losene i dag har som følge av avtalen med Kystverket, avviker på flere punkter fra hovedreglene i arbeidsmiljølovens kapittel 10 om arbeidstid. Losenes arbeidstid er, som beskrevet i rapportens kapittel 3, regulert slik at losene kan være på vakt 24 timer i døgnet, med maksimalt 12 timers aktivt arbeid. Slike vaktperioder kan

14 13 vare opp til 14 dager etterfulgt av 28 dager fri. Etter arbeidsmiljølovens arbeidstidsbegrep vil hele eller deler av den perioden losene er i beredskap være arbeidstid. Dette medfører at ordningen er i strid med flere av arbeidsmiljølovens hovedregler. Det vil for eksempel innebære at losene i dag potensielt vil kunne arbeide flere timer, både per døgn og uke, enn det lovens hovedregler åpner for. Tilsvarende vil sammenhengende arbeid over så lang tid være i strid med reglene for daglig og ukentlig hviletid. Arbeidsgruppen vil peke på at dersom losene skal være omfattet av arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser, vil dette nødvendiggjøre enten en omlegging av arbeidstidsorganiseringen, eller en rekke unntak fra bestemmelsene. Arbeidsmiljøloven inneholder en rekke hjemler for å avtale alternative arbeidstidsordninger. En arbeidstakerorganisasjon med innstillingsrett, som i det statlige tariffområdet er hovedsammenslutningene, vil kunne inngå en avtale om unntak fra de aller fleste av reglene i arbeidstidskapitlet. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at det vil være mulig å videreføre dagens arbeidstidsordninger innenfor rammene av arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelser i en slik avtale. Som omtalt tidligere kan det være behov for å praktisere arbeidstidsordninger som vil nødvendiggjøre store unntak fra arbeidsmiljøloven. Dette kan gjøres gjennom avtale, eller det kan gis forskrifter som gjør unntak fra loven generelt, eller arbeidstidskapitlet spesielt. En slik forskrift kan unnta losene fra arbeidstidsbestemmelsene, og samtidig slå fast rammene for arbeidstidsordningen. Arbeidsgruppen vil også peke på at arbeidsmiljøloven kan gjøres gjeldende for losene, men at krav til arbeidstid og arbeidsfri kan reguleres i losloven. Stillingsvern m.m. Arbeidsmiljølovens stillingsvernsregler vil, etter arbeidsgruppens vurdering, uansett ikke være aktuelle.. Losene er tjenestemenn, og de spesielle reglene som følger av tjenestemannsloven vil gjelde. Det vises i denne sammenheng til nærmere omtale av tjenestemannsloven i rapportens kapittel Særlig om losenes arbeidstid Lostjenesten er i hovedsak finansiert av brukerne og er operativ 24 timer i døgnet, hele året. For å sikre en kostnadseffektiv tjeneste, er det behov for særlige reguleringer av arbeidstid, ut over det som følger av hovedtariffavtalens fellesbestemmelser og arbeidsmiljøloven. I dag ivaretas dette behovet gjennom en særavtale mellom Kystverket og Norsk Losforbund, se kapittel 5 for en nærmere omtale av dette. Arbeidsgruppen har sett på konsekvenser ved gjeldende arbeidstidsordning når det gjelder helse, miljø og sikkerhet, samt økonomi. På bakgrunn av tilgjengelige indikatorer for helse, miljø og sikkerhet, legger arbeidsgruppen til grunn at arbeidstidsordningen har fungert tilfredsstillende. Sykefraværet blant losene var i 2015 på 4,57 %, mens turnover var 0,37 %. Så langt i 2016 er det registrert 46 avvik i Kystverkets avvikssystem som er knyttet til overskridelse av kravet til tjenestefri eller maksimalt antall sammenhengende brotimer som følger av særavtalen. Dette utgjør ca. 0,2 % av antall losoppdrag. Ingen av avvikene er vurdert som alvorlige. Det er presisert i

15 14 Kystverkets kvalitetsdokumenter at en los kan si fra seg et tildelt oppdrag dersom vedkommende føler seg uskikket på grunn av tretthet. Kystverket har ikke registrert slike tilfeller i Det forekommer imidlertid at loser gir beskjed til losformidlingen og losoldermannen om at de trenger mer hvile etter perioder med mye nattarbeid og lite regelmessig søvn. Det blir da gjort tilpasninger slik at losen får den nødvendige hvile før nytt oppdrag tildeles. Arbeidsgruppen legger videre vekt på at Norsk Losforbund og YS, i møte med arbeidsgruppen, har gitt uttrykk for at de er tilfredse med gjeldende organisering av arbeidstid, og at de ønsker en videreføring av denne. Særavtalen innebærer at lostjenesten kan utføre sine oppdrag med færre loser enn hva som ville ha vært nødvendig dersom en skulle følge arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Gjennomsnittlig lønn for den enkelte los er høyere med særavtalen enn ved bruk av arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven, og eventuelt ved å bruke fellesbestemmelsene i hovedtariffavtalen. Behovet for færre loser gjør likevel at totalkostnaden for lostjenesten blir lavere ved bruk av særavtalen. Forskjeller i kostnadsnivå mellom å følge særavtalen og arbeidsmiljøloven og eventuelt hovedtariffavtalens fellesbestemmelser er illustrert i tabell 2: Tabell 2: Kostnader for lostjenesten med ulike ordninger for innretning av arbeidstid. Tall i kr. Tabellen er utarbeidet av Kystverket og Samferdselsdepartementet. Dagens ordning Alternativ ordning iht. arbeidsmiljøloven Særavtale Lavt anslag Høyt anslag Antall loser 286, Lønnskostnader Andre driftsutgifter Sum kostnader Endring fra dagens ordning (kr) Endring fra dagens ordning (%) % 39 % I tabellen er det tatt høyde for to anslag for antall loser i en ordning hvor hovedreglene om arbeidstid i hovedtariffavtalens fellesbestemmelser og arbeidsmiljøloven følges; 423 loser i lavt anslag og 550 loser i høyt anslag. I anslagene er det tatt utgangspunkt i hvor mange loser som trengs for å kunne drive lostjenesten i et 3 8-system (dvs. tre skift i døgnet). Forskjellen mellom lavt og høyt anslag skyldes usikkerhet knyttet til hvor mange loser som må være vakttilgjengelig på hver losstasjon til enhver tid, sammenlignet med nåværende situasjon. I et 3 8-system vil det være behov for færre på loser på vakt pr. døgn enn i ordningen med særavtale. Dette følger av at losene vil være tilgjengelige i hele arbeidstiden, i motsetning til ordning med særavtale som innebærer at losen må ta ut deler av vakta som pålagt hvile. Det er imidlertid usikkert hvor mange færre som trengs, da kortere arbeidstid innebærer at losene blir mindre fleksible i forhold til lengden på oppdrag og hvor sent ut i et 8-timersskift de kan ta på seg oppdrag. I høyt anslag er det ikke tatt hensyn til noen av

16 15 fortrinnene med et 3 8-system, mens det i lavt anslag er gjort noen betraktninger rundt hvilke fordeler som kan tas ut med et slikt system. Det er derfor rimelig å anta at det reelle behovet ligger nærmere lavt anslag enn høyt anslag. I høyt anslag er det ikke tatt hensyn til noen av fortrinnene med et 3 8-system, mens det i lavt anslag er tatt hensyn til enkelte fordeler som kan tas ut med et slikt system. Det er derfor rimelig å anta at det reelle behovet ligger nærmere lavt anslag enn høyt anslag. Som tabell 2 viser, vil både lønnskostnader og andre driftsutgifter være høyere med en ordning etter hovedtariffavtalens fellesbestemmelser og arbeidsmiljøloven enn det er med særavtalen. Selv om gjennomsnittslønnen reduseres for den enkelte los, innebærer økningen i loskorpsets størrelse at samlede lønnskostnader vil gå opp. Andre driftsutgifter vil også øke med størrelsen på loskorpset, herunder utgifter til utstyr, kurs og diett- /reisegodtgjørelse øke. Lavt anslag gir en kostnadsøkning på 16 % ved en overgang til arbeidstidsordning etter fellesbestemmelsene. Tilsvarende tall for høyt anslag er 39 %. Som redegjort ovenfor er det rimelig å anta at den reelle kostnadsøkningen vil ligge nærmere lavt anslag enn høyt anslag. Så lenge hoveddelen av kostnadene til lostjenesten finansieres av brukerne, vil en kostnadsøkning nødvendigvis medføre avgiftsøkninger. En slik avgiftsøkning vil være i strid med målsetningen om overføring av godstransport fra veg til sjø. Med dette som utgangspunkt vil det etter arbeidsgruppens vurdering være utfordrende å skulle forsvare de angitte kostnadsøkningene for lostjenesten og skipsfarten, som følge av en overgang til arbeidstidsordning basert på fellesbestemmelsene. Denne vurderingen står seg, uavhengig av om en tar utgangspunkt i høyt eller lavt anslag for kostnadsøkningen. Gjennomgangen over viser at særavtalene på mange måter har fungert etter sin hensikt. Særavtalen har gitt en praktisk tilpasning av arbeidstid som arbeidstakernes organisasjoner har sluttet seg til, og som de gir uttrykk for at de ønsker å beholde. Samtidig har avtalen også gitt en lostjeneste som er mer kostnadseffektiv enn hva den ville ha vært med en arbeidstidsordning basert på hovedtariffavtalens fellesbestemmelser og arbeidsmiljøloven. Imidlertid medfører særavtalene en ulempe ved at de ikke gir samme forutsigbarhet for partene som når disse rettighetene er regulert i lov og forskrift. Arbeidsgruppen vurderer at hovedtrekkene i gjeldende arbeidstidsordning bør videreføres. 7. Arbeidsgruppens anbefaling I fremstillingen ovenfor har arbeidsgruppen drøftet flere regelverk som mulig rettslig grunnlag for en helhetlig vernelovgivning for losene. På bakgrunn av vurderingene i kapittel 6, anbefaler arbeidsgruppen at det videre arbeidet med å etablere en rettslig regulering gjøres med utgangspunkt i arbeidsmiljøloven. Vi viser i denne sammenheng til at arbeidsmiljøloven er den sentrale verneloven for arbeidstakere i Norge, og at den, med enkelte unntak, gjelder for de fleste arbeidsforhold i private og offentlige virksomheter. Vi viser videre til at Norsk Losforbund og YS, i møte med arbeidsgruppen, uttrykte at de ønsket et helhetlig og forståelig regelverk som tar opp i seg alle relevante element når losenes

17 16 arbeidsmiljø skal reguleres, og at de anså arbeidsmiljøloven som det mest hensiktsmessige regelverket. Arbeidsgruppen vurderer at lostjenesten er organisert på en måte som legger godt til rette for å la den omfattes av arbeidsmiljøloven på alle områder med unntak av arbeidstid. Med en lostjeneste som er operativ 24 timer i døgnet er det nødvendig med særskilte arbeidstidsordninger for å kunne drive tjenesten kostnadseffektivt. Dersom losenes arbeidstid skulle følge arbeidsmiljølovens bestemmelser, ville det ha medført store kostnadsøkninger. På denne bakgrunn vurderer vi at det vil være uaktuelt med en omlegging av losenes arbeidstidsorganisering. Som omtalt i kapittel 6 kan losenes arbeidstid reguleres på alternative måter, enten ved at det gis forskrift som unntar losene fra loven generelt eller arbeidstidskapitlet spesielt, eller ved at det avtales alternativ arbeidstidsordninger. Det nevnes i denne sammenheng at Norsk Losforbund og YS ønsker at losenes arbeidstid reguleres i særavtale. Arbeidsgruppen anbefaler at losenes arbeidsmiljø reguleres i arbeidsmiljøloven, men tar ikke stilling til hvilken reguleringsmekanisme som bør benyttes for å regulere losenes arbeidstid. Arbeidsgruppen anbefaler at Samferdselsdepartementet henvender seg til Arbeids- og sosialdepartementet med forespørsel om å forankre losenes vernebestemmelser i arbeidsmiljøloven, og at det videre arbeidet foretas i samarbeid mellom de to departementer. 8. Økonomiske og administrative konsekvenser Arbeidsgruppen anbefaler at det legges opp til en videre prosess for å forankre losenes vernebestemmelser i arbeidsmiljøloven, men med særskilt tilpasning for losenes arbeidstid. Med unntak av arbeidstidsbestemmelsene vil det etter arbeidsgruppens vurdering ikke medføre vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser å innlemme losenes vernebestemmelser i øvrige deler av arbeidsmiljøloven, da Kystverket som arbeidsgiver i all hovedsak allerede har innfridd disse rettighetene for losene. Hva gjelder arbeidstidsordningen har arbeidsgruppen anbefalt at denne reguleres enten gjennom avtale eller forskrift. En avtale vil i praksis være en videreføring av dagens ordning, og vil således ikke medføre vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Ved en tilnærming med forskriftsfesting, vil de økonomiske og administrative konsekvensene måtte vurderes når det foreligger et forskriftsutkast. Det vil imidlertid være naturlig at det legges til grunn for arbeidet at en eventuell forskrift ikke gir rom for økonomiske rammebetingelser som avviker vesentlig fra dagens ordning.