HØRING NOU 2017:3 FOLKETRYGDENS YTELSER TIL ETTERLATTE

Transkript

1 Arbeids- og sosialdepartementet Reykjavik, HØRING NOU 2017:3 FOLKETRYGDENS YTELSER TIL ETTERLATTE Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) viser til høring om forslag til forenklinger i regelverket om foreldrepenger. Vi takker for tilliten som høringsinstans. JURK er et uavhengig rettshjelpstiltak som skal bidra til at alle kvinner er bevisste sin rettsstilling og at likestilling praktiseres. JURK drives av jusstudenter i samarbeid med daglig leder og fagrådgiver. Vi yter tilpasset hjelp til selvhjelp for alle som defnerer seg som kvinner, og som har et udekket rettshjelpsbehov, gjennom rettsinformasjon, rettspåvirkning og bistand i konkrete saker. Vårt tilbud gjelder for alle kvinner over hele landet og all hjelp er gratis. JURK behandlet i 2016 nærmere enkeltsaker. Vi bistår i saker innenfor en rekke rettsområder av velferdsmessig betydning for kvinner, deriblant trygd- og sosialrett, og uttaler oss på bakgrunn av de erfaringer vi har gjort oss gjennom dette arbeidet. 1. Innledende bemerkninger Noe av bakgrunnen for Utvalgets forslag i NOU 2017: 3 er å sikre folketrygdens økonomiske bærekraft og stimulere til høy yrkesdeltakelse, også omtalt som å «støtte opp under arbeidslinja». Etterlatteytelsene har vært mer eller mindre uendret siden innføringen av folketrygden i 1967, og utvalget peker på at det har skjedd store strukturelle endringer i samfunnet med hensyn til tradisjonelle kjønnsroller og datidens arbeidsdeling mellom ektefeller. 1

2 JURK anerkjenner at det har skjedd vesentlige samfunnsmessige og strukturelle endringer og at det av den grunn er positivt at regelverket er gjenstand for gjennomgang. Vi mener imidlertid at endringene som nå foreslås er mer inngripende enn hva det er behov og grunnlag for. Folketrygdlovens grunnleggende formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved dødsfall, bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer, og å bidra til selvforsørgelse og at den enkelte skal klare seg best mulig til daglig, jf. folketrygdloven 1-1. JURK mener at å legge avgjørende vekt på folketrygdens økonomiske bærekraft og å «støtte opp under arbeidslinja», slik utvalget gjør, bryter med grunnleggende forutsetninger bak folketrygden. Samlet sett innebærer forslaget en sterk reduksjon i folketrygdens ytelser til etterlatte. I praksis blir ordningen med etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle avviklet, og ytelsene til gjenlevende ektefelle, som allerede er en utsatt gruppe, strammes vesentlig inn. Avvikling av etterlattepensjon og innstramming i etterlatteytelsene, vil i særlig grad ramme kvinner. Som utvalget selv påpeker, viser tall fra Statistisk sentralbyrå at 75 prosent av gjenlevende i 2014, var kvinner. 1 Det er også en klar overvekt av kvinner som mottar etterlatteytelser og har behov for et slik ekstra bidrag. Sistnevnte skyldes fere forhold. Blant annet strukturelle likestillingsutfordringer i arbeidslivet, og en kjønnsstereotyp fordeling av omsorgsoppgaver i hjemmet. I det følgende vil vi knytte noen konkrete kommentarer til enkelte av utvalgets endringsforslag. 2. Ytelser til etterlatte under 67 år. Kapittel 6. Etterlattepensjon skal sikre inntekt i tilfelle tap av forsørger, og er avledet av en ektefelles eller en samboers medlemskap og opptjening i folketrygden. Da den i sin tid ble innført med folketrygdloven i 1967, var samfunnet preget av tradisjonelle kjønnsroller og av arbeidsdeling mellom ektefeller innenfor husholdningen. Fordi kvinner i det vesentlige tok seg av det ubetalte omsorgsarbeidet fremfor lønnet arbeid, var menn som regel familiens hovedforsørger. Tap av ektefelle hadde derfor den gang enorme økonomiske konsekvenser for kvinnen og familiens økonomi og forsørgelsesevne. Basert på at det har skjedd strukturelle endringer i samfunnet med hensyn til tradisjonelle kjønnsroller og tidligere arbeidsdeling mellom ektefeller, mener Utvalget at etterlatteytelsene skal gjøres tidsbegrensede og strammes vesentlig inn for personer som allerede har etterlatteytelser utbetaling. En slik vesentlig innstramming, skal i følge Utvalget stimulere til høyere yrkesdeltakelse. Ettersom vi ennå har store likestillingsutfordringer i samfunnet, mener JURK at forslaget ikke vil bidra til dette, men tvert om ramme allerede utsatte grupper urimelig hardt. Vi stiller oss derfor svært kritiske til noen av de foreslåtte endringene i ytelser til etterlatte under 67 år. 2.1 En tidsbegrenset eller en varig ytelse. Kapittel NOU 2017:3 side 51 2

3 Etter dagens ordning er etterlattepensjon en varig ytelse til den etterlatte, men med mulighet for relativt omfattende avkortning mot den etterlattes egen inntekt. Utvalget mener at endrede samfunnsforhold og endret sysselsettingsmønster, danner grunnlag for å gjøre etterlattepensjonen til en tidsbegrenset ytelse med en varighet på tre år med mulighet for forlengelse i to år dersom den etterlatte har behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb. Utvalget mener det er viktig å gjøre ytelsen midlertidig for å unngå langvarig passivisering av etterlatte og å gi dem insentiver til deltakelse i arbeidslivet. JURK ønsker å bemerke at det er ulike grunner til at etterlatte ikke har arbeid som sikrer dem et rimelig inntektsnivå, og at dette ikke nødvendigvis skyldes manglende yrkesdeltakelse eller aktivitet fra etterlattes side. Fremdeles er det slik at kvinner og menn ikke fullt ut er økonomisk likestilt. Dette har sammenheng med et kjønnsdelt arbeidsmarked, foskjell i lønnsnivå i kvinne- og mannsdominerte yrker, at kvinner fortsatt i stor utstrekning arbeider deltid, herunder ufrivillig deltid, og at de tar større del av arbeidet i hjemmet. 2 Å gjøre etterlatteytelsene om til en omstillingsytelse, vil ikke uten videre føre til at etterlatte kommer seg ut i arbeidslivet, øker stillingsprosenten og på egenhånd sikrer økonomisk trygghet. Utvalget viser selv til at de feste etterlatte som i desember 2015 mottok uavkortet ytelse, befant seg i aldersgruppen år.det pekes på at det i disse årskullene fortsatt er en god del kvinner som hovedsaklig har vært hjemmearbeidende. 3 En innstramming av etterlatteytelsen fra en varig til en sterkt tidsbegrenset ytelse, vil ha betydelige økonomiske konsekvenser for de kvinnene det gjelder. Det vil også kunne føre til at denne gruppen går over til å bli mottakere av sosialhjelp, og fratas den trygge økonomiske fremtiden som trygden er ment å sikre. JURK bemerker at et viktig virkemiddel for å ivareta hensynet til folketrygdens bærekraft er den allerede eksisterende muligheten til å avkorte etterlatteytelsen mot både faktisk og forventet inntekt. 4 På bakgrunn av det ovennevnte, kan JURK ikke støtte Utvalgets forslag om å endre etterlatteytelsene fra varige til tidsbegrensede ytelser. Vi foreslår derfor at dagens ordning med etterlattepensjon som varig ytelse videreføres med muligheter for avkortning mot faktisk og forventet inntekt. 2.2 Personkrets. Kapittel 6.6. Dagens ordning stiller visse krav til samlivsform for rett til ytelser som gjenlevende. For å få etterlattepensjon, stilles det blant annet krav om at gjenlevende og avdøde har vært gift i minst fem år, eller at gjenlevende har eller har hatt barn sammen. 2 NOU 2017:3 side 11 3NOU 2017:3 side 80. Det vises for øvrig til at det er i den yngste aldersgruppen den høyeste andelen har uavkortet ytelse, nær 30 prosent. Utvalget peker på at dette kan skyldes at etterlatte i alderen år ofte er under utdanning og derfor ikke har inntektsgivende arbeid. 4NOU 2017:3 side 72 flg. 3

4 I utredningen stiller utvalget spørsmål ved om valg av samlivsform fortsatt bør være avgjørende for gjenlevendes rett til ytelser. Dagens samlivsmønstre tilsier at ikke bare ekteskap, men også langvarig samboerskap, kan gi grunnlag for rett til ny etterlatteytelse. JURK stiller seg positive til en slik betraktningsmåte idet dette kan støtte oppunder en i utgangspunktet økonomisk og rettslig utsatt gruppe etterlatte. Gjennom saksbehandlingen vår, ser vi at fere par lever i dag som samboere uten å ha et bevisst forhold til sin økonomiske posisjon dersom samboerskapet skulle opphøre, enten ved alminnelig samlivsbrudd eller ved samboerens død. JURK anser det som svært positivt dersom folketrygden anerkjenner langvarig samboerskap som samlivsform og også sikrer et minimum av trygderettigheter for gjenlevende fra disse samboerskapene. 2.3 Overgang til en ny ytelse til etterlatte under 67 år og overgangsløsning for personer med etterlattepensjon under utbetaling. Kapittel 6.8 og 6.9. Utvalget synes å legge til grunn som hovedregel at endringen fra varig til tidsbegrenset ytelse skal ha virkning for personer som allerede mottar etterlatteytelse. 5 Utvalget «antar» at det vil være aktuelt å konvertere ytelsene til personer som er etterlatte og mottar etterlattepensjon på tidspunktet for ikrafttredelse, til nytt regelverk. Dette for å unngå å måtte opprettholde to parallelle regelverk over en lang periode. For personer født etter 1960, vil etterlatteytelsene konverteres til en tidsbegrenset ytelse. Endringen gis med andre ord tilbakevirkende kraft for personer født etter 1960 som før endringens ikrafttredelse får utbetalt etterlatteytelser. JURK bemerker at dette ut fra et rettssikkerhets- og trygderettslig perspektiv fremstår som svært betenkelig. Når forslaget gjør inngrep i allerede opparbeidede rettigheter, bør det foretas en reell vurdering av forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven. JURK mener at det ikke er tilstrekkelig å henvise til Rt s Borthen-dommen i en note slik Utvalget gjør. Utvalget fremhever at avveining mellom hensynet til effektivitet og fordeling alltid vil stå mot hverandre ved utformingen av et offentlig inntektssikringssystem. For å ivareta etterlattes økonomiske trygghet og å bidra til utjevning av inntekt og levekår, mener JURK at en ordning med overgangsregler vil være et bedre alternativ enn Utvalgets forslag. Etterlatteytelsene utbetales i stor grad til etterlatte over 60 år, og disse har, som nevnt over, ofte en uavkortet ytelse. Det er grunn til å tro at disse helt eller delvis står utenfor arbeidslivet, og neppe kan tenkes å ha særlige forutsetninger for å komme inn igjen på arbeidsmarkedet, selv med hjelp fra den omstillingsytelsen Utvalget nå foreslår. Å konvertere en varig ytelse under utbetaling til en tidsbegrenset kan dermed neppe sies å gi etterlatte verken sosial og økonomisk trygghet eller å bidra til utjevning av inntekt og levekår. JURK mener dermed at forslaget også på dette punktet bryter med grunnleggende hensyn bak folketrygden, og vi kan derfor ikke støtte forslaget. Fremfor å konvertere de varige etterlatteytelsene til tidsbegrensede ytelser for allerede etterlatte, mener JURK at Utvalget heller bør vurdere å la de nye reglene gjelde for kommende etterlatte. 3. Ytelser til etterlatte alderspensjonister. Kapittel 8. 5NOU 2017:3 kapittel

5 Tilleggspensjonen til en gjenlevende alderspensjonist beregnes idag på grunnlag av det gunstigste av vedkommendes egen tilleggspensjon, eller 55 prosent av summen av avdødes og gjenlevendes tilleggspensjon. Tilleggspensjonen skal sikre inntekt for gjenlevende ektefelle. I forslaget til endringene om ytelser til alderspensjonister foreslår Utvalget to alternativer; et referansealternativ og et reformalternativ. Referansealternativet innebærer en videreføring med tilpasning til opptjeningsmodellen i ny alderspensjon, mens reformalternativet går ut på en gradvis avvikling av ytelsene til gjenlevende ektefelle. JURK er svært kritiske til Utvalgets reformalternativ fordi det innebærer en utfasing av en trygdeytelse som skal tilgodese gjenlevende, og rammer etterlatte kvinner særlig hardt. 3.1 Reformalternativ: Avvikling og overgangsordninger, kapittel 8.7 Reformalternativet er vurdert i tre varianter, hvorav utgangspunktet er at det gjennomføres en utfasing av særlige beregningsregler for alderspensjon til gjenlevende. JURK er kritisk til alle tre variantene som foreslås, men vil i det følgende begrense vår merknader til forslagene som redegjøres for i kapittel og Utfasing fra og med 1954-kullet, kapittel Forslaget om utfasing fra og med 1954-kullet begrunnes med at sentrale mål i pensjonsreformen er å styrke yrkesdeltakelsen og gjøre pensjonssystemet mer robust for demografske og økonomiske endringer. Utvalget begrunner behovet for endringen i blant annet kvinners økte yrkesdeltakelse samt økt likestilling mellom kjønnene. JURK bemerker at etterlatteytelsene utgjør et viktig bidrag til utjevning av inntektsfordeling mellom kvinner og menn. Som allerede nevnt, fnnes det fortsatt store kjønnsforskjeller når det gjelder lønn, yrkesdeltakelse og pensjon i Norge. Kvinner er i langt større grad enn menn ansatt i midlertidige arbeidsforhold eller deltidsstillinger, og kvinners månedslønn utgjør omtrent 86,1 prosent av menns månedslønn, noe som er et betydelig lønnsgap. I tillegg er den klart største andelen minstepensjonister kvinner. Slik Utvalget selv påpeker vil verdien av gjenlevenderettighetene utgjøre en betydelig del av den totale alderspensjonen for noen. 6 På bakgrunn av at kvinners levealder er høyere enn menns 7, og likestillingsutfordringene JURK peker på over, er det god grunn til å anta at dette gjelder kvinner. Etterlatte kvinner vil derfor ha en større interesse i og et større behov for å forsikre seg mot en økning i levekostnader ved partnerens død. Det er vesentlige dyrere å leve som enslig etter at partneren dør. Boutgifter vil for eksempel være omtrent de samme dersom etterlatte fortsetter å bo i parets bolig. En kvinne vil ha dårligere forutsetninger for å takle en slik økonomisk omveltning. Etterlattepensjon utgjør dermed trolig et klart større bidrag i kvinners totale inntekt sammenliknet med menns, og JURK mener derfor at dette endringsforslaget har en svært negativ virkning for kvinners økonomiske likestilling. Vi vil også bemerke at Utvalget i stedet for å vurdere å lage mer hensiktsmessige regler tilpasset dagens pensjonsordning, heller prioriterer å øke kvinners insentiver til arbeid. JURK 6 NOU 2017:3 side NOU 2017:3 side 10 5

6 kan ikke se at Utvalget har dokumentert at det foreligger noen sammenheng mellom å fjerne gjenlevendetillegget bidrar til å styrke insentivene til arbeid Utfasing fra og med 1944-kullet, kapittel og Den andre varianten av forslaget til utfasingen innebærer en viss grad av likebehandling på tvers av generasjoner. Alle personer født fra 1944 og senere vil få verdien av alderspensjonen videreført nominelt inntil den når verdien av den egenopptjente alderspensjonen. Utvalget begrunner forslaget med at reformen på denne måten får virkning for alle, også de som allerede har en alderspensjon beregnet etter særreglene. I pensjonsreformsarbeidet har utvalget lagt vekt på å unngå å skyve for store økonomiske byrder over på framtidige generasjoner. Videre fremheves et nøytralt uttak av alderspensjon og tiltak for å stimulere fere til å fortsette i arbeid lenger, som sentrale hensyn bak forslagene. JURK bemerker at forslaget vil ramme en gruppe som allerede er blitt alderspensjonister. Med dette vil forslaget fra Utvalget igjen gis tilbakevirkende kraft, og her for en stor gruppe som ikke har en reell mulighet til å tilpasse seg endringene gjennom å øke sin deltakelse i arbeidslivet. Vi mener dette er en uheldig løsning for å sikre folketrygdens økonomiske bærekraft. Det vises i denne sammenheng til det som er skrevet på side 6. Utvalgets forslag slik det er fremlagt, ivaretar ikke i tilstrekkelig grad formålet bak ytelsen, hvilket er å gi økonomisk og sosial trygghet til etterlatte. JURK kan derfor ikke støtte Utvalgets utfasingsmodeller vedrørende reglene om alderspensjon til gjenlevende. For Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) Camilla Heggø Olsen Jenny Marie Solgaard saksbehandler saksbehandler 6