Plan- og bygningsloven

Transkript

1 Plan- og bygningsloven - kommunenes viktigste virkemiddel for jordvern Sarpsborg 29. november 2016 Fredrik Holth Dosent NMBU Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 1 Vil ha jordvern inn i Grunnloven Prop. 127 S ( ) Nasjonal jordvernstrategi Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 2

2 Jussen som styringsmiddel Pendelen svinger: Fra lovgiverfokus på bærekraftig utvikling, tilbake til vekst? Diskusjonen i Danmark: Kortere høringsfrister Styrking av næringsvirksomhet i planleggingen Bygging i strandsonen Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 3 Rettslige virkemidler Plan- og bygningsloven determinerer sjelden løsningen på konflikter, men: oppstiller rammer for skjønnet. oppstiller krav til saksbehandlingen. gir mulighet for kontroll og overprøving Her ligger skillet mellom juss og "politikk" i arealforvaltningen: Juss Er saksbehandlingsreglene fulgt? Er hensyn som vektlegges saklige? "Politikk" Verdsetting av interesser Prioritering mellom interesser Korrekt vurdering av faktum? Er rettslige vilkår for å treffe vedtak oppfylt? Er vilkårene saklige? Om tillatelse skal gis eller ikke Om det skal settes vilkår 4 Overprøving og kontroll Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

3 Fra nasjonale forventninger: «Det er en viktig oppgave i planleggingen å ta vare på god matjord, samtidig som jordvernet balanseres mot storsamfunnets øvrige behov.» Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Oppgaver og hensyn i planlegging etter loven Innenfor rammen av 1-1 skal planer etter denne lov: a) sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses b) sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer c) sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv d) legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling e) legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet f) fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet g) ta klimahensyn, herunder gjennom løsninger for energiforsyning og areal og transport h) fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 6

4 1-8.Forbud mot tiltak mv. langs sjø og vassdrag I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Andre tiltak etter 1-6 første ledd enn fasadeendringer kan ikke settes i verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann. Dette er likevel ikke til hinder for fradeling ved innløsning av bebygd festetomt etter tomtefestelova.. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Rettsvirkning av kommuneplanens arealdel Kommuneplanens arealdel fastsetter framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i 1-6. Planen gjelder fra kommunestyrets vedtak, dersom ikke saken skal avgjøres av departementet etter Tiltak etter 1-6 må ikke være i strid med planens arealformål og generelle bestemmelser, samt bestemmelser knyttet til arealformål og hensynssoner. Der det ikke gjelder eller er stilt krav om reguleringsplan, jf andre ledd, skal kommuneplanens arealdel følges ved avgjørelse av søknad om tillatelse eller ved foreståelsen av tiltak etter reglene i 20-2 til Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 8

5 Arealbruk skal styres gjennom planer, og følgende virkemidler er gitt kommunene i planleggingen: - Arealformål - Hensynssoner - Bestemmelser Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Arealformål i kommuneplanens arealdel Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning vise arealformål som er angitt i nr. 1 til 6. Hovedformålene kan etter behov inndeles i angitte underformål. Arealformål: Nr. 5. Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift. Underformål: a) areal for nødvendige tiltak for landbruk og reindrift og gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag, b) areal for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv., jf nr. 2. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 10

6 Borgarting lagmannsrett - Dom Spørsmål om utvidelse av en eksisterende driftsbygning ville frata bygget dets karakter av å være en driftbygning i landbruket, jf plan- og bygningsloven av Fylkesmannens avslag på søknaden om utvidelse, primært begrunnet i byggets størrelse, husdyrkonsesjonslovens formål og en nødvendighetsvurdering i forhold drift innenfor konsesjonsgrensene, ble ansett for være ugyldig. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 11 Skiptvet kommune, fylkesmannen i Østfold, staten under domstolsbehandlingen, og tingretten, har ved avgjørelsen av det aktuelle tolkningsspørsmålet lagt stor vekt på uttalelser i en veileder utgitt av Miljøverndepartementet og Landbruks- og Matdepartementet i felleskap i juni Veilederen (T-1443) har navnet Plan- og bygningsloven og Landbruk Pluss med følgende spørsmål på forsiden: Hvordan kan plan- og bygningsloven brukes for tilrettelegging av ny landbrukstilknyttet næringsvirksomhet? Generelt må det kunne sies at en slik veileder vil ha begrenset vekt sett opp mot andre rettskilder som lovens ordlyd, forarbeider, forvaltningspraksis og annet. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 12

7 11-8.Hensynssoner Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal. Hensyn og forhold som inngår i andre ledd bokstav a til f, kan markeres i arealdelen som hensynssoner med tilhørende retningslinjer og bestemmelser. Det kan angis flere soner for samme areal. c) Sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Bestemmelser til arealformål etter 11-7 nr. 5 og 6 Til arealformålene nr. 5 og 6 i 11-7 kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser om: 1. omfang, lokalisering og utforming av bygninger og anlegg til landbruk og reindrift som nevnt i 11-7 andre ledd nr. 5, 2. at spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse og annen bebyggelse kan tillates gjennom behandling av enkeltvise søknader eller reguleringsplan når formålet, bebyggelsens omfang og lokalisering er nærmere angitt i arealplanen, 3. bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn, 4. å tillate nødvendige bygninger, mindre anlegg og opplag i 100-metersbeltet langs sjøen med sikte på landbruk, reindrift, fiske, fangst, akvakultur og ferdsel til sjøs, 5. at det for områder inntil 100 meter langs vassdrag skal være forbudt å sette i verk bestemt angitte bygge- og anleggstiltak. I slikt område kan det også gis bestemmelser for å sikre eller opprettholde kantvegetasjon, og for å sikre allmennhetens tilgang til strandsonen, 6. ferdsel i områder med spesielle vernehensyn og på sjøen, 7. hvilke artsgrupper eller arter av akvakultur som enkeltvis eller i kombinasjon kan etableres. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 14

8 SOM Sivilombudsmannens uttalelse Spørsmål om saka var godt nok opplyst då fylkesmannen stadfesta reguleringsplanvedtaket til kommunen.ombodsmannen kom til at saka burde ha vore grundigare opplyst. Etter ei fornya vurdering fann fylkesmannen ikkje grunn til å omgjere vedtaket sitt. Ombodsmannen fann, etter ei heilskapsvurdering, ikkje grunn til å gå vidare med saka. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 15 SOM Fylkesmannen har i vedtaket sitt og i korrespondansen med ombodsmannen framheva at statlege sektormyndigheiter ikkje har teke til motmæle mot reguleringsplanen. Vidare er det framheva at «det bare er innsigelser fra offentlige fagorgan som kan sette til side kommunestyret sin myndighet til å egengodkjenne slike arealplaner», og at fylkesmannen bør vere forsiktig med å overprøve den lokalpolitiske vurderinga til kommunen når ingen offentlege fagorgan har protestert. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 16

9 SOM Det fylkesmannen her skriv, er i og for seg formelt rett. Gjennomgangen av saksdokumenta og svaret frå fylkesmannen etterlèt likevel tvil om korvidt fylkesmannen fullt ut har vore seg bevisst kompetansen sin som klageinstans. Det gjeld ikkje minst denne tilføyinga i utgreiinga frå fylkesmannen: «Når fylkesmannens landbruksavdeling ikke har benyttet sin innsigelseskompetanse, må det legges til grunn at reguleringsplanen ikke vil føre til at regionale eller nasjonale interesser blir skadelidende. Fusa kommune har da kompetanse til å egengodkjenne reguleringsplanen. Det vil således i utgangspunktet være opp til kommunens lokalpolitiske vurdering å fastlegge hva området skal brukes til.» Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 17 SOM Det fylkesmannen her skriv, er i og for seg formelt rett. Gjennomgangen av saksdokumenta og svaret frå fylkesmannen etterlèt likevel tvil om korvidt fylkesmannen fullt ut har vore seg bevisst kompetansen sin som klageinstans. Det gjeld ikkje minst denne tilføyinga i utgreiinga frå fylkesmannen: «Når fylkesmannens landbruksavdeling ikke har benyttet sin innsigelseskompetanse, må det legges til grunn at reguleringsplanen ikke vil føre til at regionale eller nasjonale interesser blir skadelidende. Fusa kommune har da kompetanse til å egengodkjenne reguleringsplanen. Det vil således i utgangspunktet være opp til kommunens lokalpolitiske vurdering å fastlegge hva området skal brukes til.» Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 18

10 SOM Etter forvaltingslova 34 andre ledd kan klageinstansen prøve alle sider av saka. Jamvel om uttrykket «kan» er nytta, inneber prøvingsretten også ei plikt til å overprøve avgjerda til underinstansen. Plikta omfattar både regelbruk og skjønnsutøving, likevel med den avgrensinga at det skal leggjast vekt på det kommunale sjølvstyret ved prøvinga av såkalla fritt skjønn. Det at inga sektormyndigheit har protestert mot planen, har sjølvsagt noko å seie for prøvinga. Hadde det blitt protestert, og hadde det blitt halde fast på protesten, ville kommunen ikkje hatt myndigheit til å eigengodkjenne planen. Sektormyndigheitene si vurdering av saka kan likevel ikkje tre i staden for eller avgrense kompetansen og prøvingsplikta til fylkesmannen som klageorgan. Gjennomgangen til sektormyndigheitene av planforslaget og klageretten inngår som ein del av den førebuande saksbehandlinga og må ikkje forvekslast med vedtaksmyndigheita. Ei sektormyndigheit skal vurdere saka frå sitt fagområde. Fylkesmannen si overprøving som klageinstans skal derimot omfatte saka samla sett og må òg ta høgd for eventuelle nye opplysningar. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 19 SOM Det følgjer av forvaltingslova 17 første ledd at eit forvaltingsorgan «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Det same gjeld når ein klageinstans overprøver vedtaket, jf. forvaltingslova 33 femte ledd. Føresegnene er eit utslag av og må supplerast med alminnelege forvaltingsrettslege reglar om forsvarleg saksbehandling. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 20

11 Utredningsplikt: Forvaltningsloven Plan- og bygningsloven - Konsekvensutredningsforskriften Vedlegg III. Vurdering av vesentlige virkninger for miljø og samfunn Planer etter 3, jf. vedlegg II, som kan få vesentlige virkninger skal behandles i tråd med bestemmelsene i forskriften. Det skal vurderes om planer kan få vesentlige virkninger etter tredje ledd dersom det er sannsynlig at planen vil kunne komme i konflikt med eller medføre; h)større omdisponering av landbruks-, natur- og friluftslivsområder eller områder som er regulert til landbruk og som er av stor betydning for landbruksvirksomhet, Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 21 Forslag til lovendringer som ligger til behandling i Stortinget Hva kjennetegner forslagene? Kortere høringsfrister? Mindre medvirkning? Større endringer uten ny planprosess Mer planfaglig skjønn, mindre juss Mer lokalt selvstyre Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 22

12 Illustrasjon 19-2 andre ledd skal lyde: Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. Dersom andre viktige samfunnshensyn tilsier det, og det foreligger særskilte behov, kan det likevel gis dispensasjon. Det må i tilfelle gå fram av vedtaket om dispensasjon hvilke hensyn det da er lagt avgjørende vekt på. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 23 Diskusjon Jussen sin rolle Politisk styring Arealplanenes betydning fremover Overordnet eller lokal styring? Jordvern Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 24

13 Takk for meg!