Universitetet i Stavanger Styret ved Universitetet i Stavanger

Transkript

1 Universitetet i Stavanger Styret ved Universitetet i Stavanger US 46/15 Styringsordning etter institusjonsledelse Saksnr: 15/ Saksansvarlig: Halfdan Hagen, HR-direktør Møtedag: Informasjonsansvarlig: Halfdan Hagen, HR-direktør Saken gjelder: Det er nødvendig å avklare tidligst mulig hvorvidt den sammenslåtte institusjonen skal ha valgt eller tilsatt rektor. Hvilken ordning som skal gjelde fra må fremgå av fusjonsplattformen som skal vedtas av de to institusjonsstyrene hhv (HSH) og (UiS). Videre må rektor for den nye institusjonen være på plass fra , samtidig som både valg og tilsettingsprosess vil ta tid å gjennomføre. Kort oppsummert kan man si at valg vs. ansettelse av rektor ikke utelukkende er et spørsmål om rekrutteringsform, men også om rektoratets rolle, rollen som administrerende direktør og dermed også ledelsesform på institusjonsnivå, samt styresammensetning. Dette er altså en sak med mange implikasjoner. Begge institusjonene har i dag valgt rektor, som også er lovens normalordning. Ansatt rektor krever to tredjedels flertall i styret. Samtidig legger den ferske Stortingsmeldingen «Konsentrasjon for kvalitet Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren» (Meld. St. 18 ( ) opp til at ansatt rektor blir normalordningen fra Dette, sammen med nasjonale og internasjonale trender, endrer på mange måter forutsetningene for diskusjonen om den ene eller andre ordningen. Det finnes gode argumenter både for og imot de ulike ordningene. Samtidig er det veldig mange ting som skal på plass i løpet av meget kort tid i fusjonen. I tillegg er dette en problemstilling som av mange oppleves som viktig, særlig i fagmiljøene, og som derfor bør diskuteres grundig i organisasjonen før en ev. gjør vedtak som avviker fra dagens ordning. En slik bredt anlagt prosess vil det imidlertid ikke være tid til å gjennomføre i løpet av den knappe tiden frem til ny rektor må være på plass. Universitetsdirektøren er derfor i utgangspunktet innstilt på å videreføre dagens ordning også etter , samtidig som det legges til grunn at et nytt styre tar stilling til problemstillingen i god tid før den styreperiode som starter Rektor ved HSH går på sin side inn for ansatt rektor allerede fra Det kan komplisere de videre fusjonsforhandlingene ytterligere dersom de to styrene i sin behandling av saken om fremtidig styringsordning vedtar ulike ordninger. Det er derfor viktig at styret nå gir rektor og universitetsdirektør et mandat i de videre forhandlingene. Forslag til vedtak: Styret ønsker å holde på valgt rektor fordi en endring av styringsform nå vil være uheldig, siden det ikke er drøftet i organisasjonen og siden det vil komplisere arbeidet med fusjonen. Styret mener også at denne problemstillingen bør vurderes i god tid før en ny styreperiode fra og med Stavanger, John B. Møst universitetsdirektør 1

2 US 46/15 Styringsordning etter institusjonsledelse Bakgrunn Det er nødvendig å avklare tidligst mulig hvorvidt den sammenslåtte institusjonen skal ha valgt eller tilsatt rektor. Hvilken ordning som skal gjelde fra må fremgå av fusjonsplattformen som skal vedtas av de to institusjonsstyrene hhv (HSH) og (UiS). Rektor for den nye institusjonen må være på plass fra , samtidig som både valg og tilsettingsprosess vil ta tid å gjennomføre. Kort oppsummert kan man si at valg vs. ansettelse av rektor ikke utelukkende er et spørsmål om rekrutteringsform, men også om rektoratets rolle, rollen som administrerende direktør og dermed også ledelsesform på institusjonsnivå, samt styresammensetning. Dette er altså en sak med mange implikasjoner. UiS har hatt ordningen med valgt rektor helt siden høgskolefusjonen i 1994, i tråd med den såkalte normalordningen i UH-loven (se nedenfor). Det har i relativt liten grad vært fokus på valgt vs tilsatt rektor. Så sent som 13. februar 2014 var imidlertid dette tema på et eget styreseminar. Gjennom diskusjonen i styret ble det klart at det i hvert fall ikke var 2/3 flertall for ansatt rektor, slik loven krever. Styret ba heller ikke om å få seg forelagt noen beslutningssak om dette, og saken ble dermed ikke fulgt opp videre. HSH har også valgt rektor. Her har saken vært oppe til styrebehandling ved flere anledninger i årenes løp, alle ganger med det resultat at man har fortsatt med valgt ledelse. Rektor ved HSH går inn for ansatt rektor for universitetet fra fusjonstidspunktet. UH-lovens bestemmelser I Norge var det frem til 2005 kun valgt rektor og tilsatt administrerende direktør som var mulig ledelsesform ved landets universiteter og høgskoler. Det var først med den nye UH-loven som trådte i kraft i 2005 at man åpnet for ansatt rektor. Valgt rektor er fremdeles den såkalte «normalordningen» i loven, mens ansatt rektor er en unntaksmodell som krever to tredjedels flertall i styret for å bli vedtatt (UHL 10-4). Valg: Rektor velges for en periode på 4 år, med mulighet for gjenvalg i ytterligere 4 år. Det er ingen begrensninger på hvem som er valgbare, verken internt eller eksternt (UHL 10-2). Valgt rektor er styrets leder og har på styrets vegne det overordnede ansvar for og ledelse av institusjonens virksomhet og fører tilsyn med denne. Rektor avgjør saker som ikke kan utsettes til neste styremøte (UHL 10-1). Denne ordningen forutsetter at institusjonen har en ansatt administrerende direktør som øverste leder for den samlede administrative virksomheten ved institusjonen. Direktøren forbereder og gir tilråding i de saker som legges frem for styret, og sørger for iverksetting av styrets vedtak (UHL 10-3). Ordningen innebærer også at ledere på nivå to i virksomheten rapporterer til rektor i faglige spørsmål og til direktøren i saker av administrativ karakter. Ansettelse: Rektor ansettes på åremål for 4 år, med mulighet for fornyelse i ytterligere 4 år. Ansatt rektor er daglig leder for institusjonens samlede virksomhet og rollen som administrerende direktør bortfaller, slik denne er definert i loven (UHL 10-4). Som daglig leder blir rektor styrets sekretær (UHL 10-4), mens styret ledes av en ekstern representant (UHL 9-4). Rektor og prorektor blir i styret erstattet av to vitenskapelig ansatte representanter (UHL 9-3). Som det fremgår ovenfor kobler loven dimensjonene valgt vs. ansatt rektor og delt vs. enhetlig ledelse. Dvs. at ansatt rektor gir enhetlig ledelse, mens valgt rektor gir todelt ledelse bestående av rektor og administrerende direktør. 2

3 Stortingsmeldingen I Stortingsmeldingen «Konsentrasjon for kvalitet Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren» (Meld. St. 18 ( ) som regjeringen la frem like før påske, legges det opp til at ansatt rektor blir normalordningen ved norske universiteter og høgskoler. I meldingen heter det som følger: «Institusjonene velger selv om de skal ha valgt rektor som styrets leder eller ekstern styreleder og ansatt rektor. Institusjonene må ha ledere som rekrutteres fordi de er best kvalifisert til oppgaven. Regjeringen mener i utgangspunktet at ekstern styreleder og ansatt rektor best legger til rette for rekruttering av den best kvalifiserte ledelsen, og vil gå inn for at dette bør være hovedmodellen. Imidlertid bør institusjoner som i dag har valgt rektor som styrets leder, kunne velge å beholde en slik styringsmodell dersom et flertall av styrets medlemmer ønsker dette.» En endring av hovedmodell vil kreve en endring av Universitets- og høyskoleloven. Fra KD har vi fått bekreftet at intensjonen er at en ev. lovendring skal tre i kraft f.o.m Ut fra de politiske signalene som er kommet i media i etterkant av fremleggelsen av stortingsmeldingen, synes det nokså opplagt at det vil være flertall på Stortinget for en slik lovendring. Samtidig gjelder de eksisterende bestemmelsene i loven inntil en lovendring har trådt i kraft. Dermed vil et ev. vedtak om endring av styringsordningen fra valgt til ansatt rektor som gjøres før , fortsatt kreve 2/3 flertall i begge styrene. Så lenge det fortsatt vil eksistere en normalordning (ansatt rektor) og dermed også en «unntaksordning» (valgt rektor) i loven etter , ligger det i kortene at unntaksordningen også i fremtiden vil kreve 2/3 flertall i styret. Dette betyr imidlertid ikke at styret må gjøre vedtak om å endre dagens ordning. Status og trender Både nasjonalt og internasjonalt har trendene lenge gått i retning av mer profesjonaliserte styrings- og ledelsesstrukturer, på bekostning av demokratiske organer. I følge en oversikt fra Universitets- og høgskolerådet fra 2007 (dvs. to år etter at ny UH-lov trådte i kraft) var det totalt 11 høyere utdanningsinstitusjoner som hadde ansatt rektor, mens 30 hadde valgt rektor. I følge Database for høyere utdanning (DBH) hadde 11 virksomheter ansatt rektor og 24 virksomheter valgt rektor i På grunn av sammenslåinger i sektoren er tallene i 2014 hhv 11 og 21 virksomheter. Blant de virksomhetene som har gått fra valgt til ansatt rektor etter at loven åpnet for dette, er NTNU, Universitetet i Nordland og Høgskulen i Sogn og Fjordane. Fra neste styreperiode har også HiOA besluttet å ansatte rektor. Enda tydeligere har utviklingen vært på nivå to og tre i virksomhetene, der de fleste etter hvert har innført ulike varianter av enhetlig ledelse (ansatt eller valgt, med eller uten styrer/råd). Bakgrunnen for disse utviklingstrendene er nok sammensatte, men har bl.a. å gjøre med innføringen av målstyring og større autonomi for institusjonene, særlig de siste par tiårene. Samtidig har antall studenter og dermed institusjonenes størrelse og budsjetter også vokst enormt de siste årene. Globalisering, økt konkurranse mellom utdanningsinstitusjonene og behov for å kunne snu seg raskere er andre faktorer som har bidratt til denne utviklingen. Alle disse faktorene bidrar nemlig til at det stilles stadig større krav til en profesjonell og handlekraftig ledelse av virksomhetene. I en rapport fra EU-kommisjonen om modernisering av de europeiske høyere utdanningsinstitusjonene («Delivering on the Modernisation Agenda for Universities: Education, Research and Innovation») foreslår kommisjonen flere endringer for at de høyere utdanningsinstitusjonene skal kunne møte fremtidens utfordringer. Bl.a. foreslår man profesjonelle styrings- og ledelsesstrukturer i stedet for demokratiske organer som domineres av akademikere (NOU 2008:3 «Sett under ett ny struktur i høyere utdanning»). 3

4 Argumenter Enhetlig vs. todelt ledelse Argumentene for enhetlig ledelse har særlig vært knyttet til to forhold (jf. NOU 2008:3): 1. klare styringslinjer 2. behovet for beslutningsdyktighet i en situasjon med økt autonomi og nye utfordringer for institusjonene som følge av globalisering og økt konkurranse Med klare styringslinjer menes at man bare tar imot instruks fra og rapporterer til én overordnet. Delt ledelse kan føre til uklare styrings- og rapporteringslinjer både internt og i forhold til departementet som overordnet myndighet. Delt ledelse kan dermed innebære uklar ansvarsfordeling mellom de to lederne (ved UiS er dette forsøkt kompensert gjennom «Instruks for daglig ledelse ved Universitetet i Stavanger», vedtatt av styret i sak 101/09). Det kan også skapes et kunstig skille mellom «faglig ledelse» og «administrativ ledelse», samt mellom faglige og administrative utviklingstiltak. På den annen side gir delt ledelse rektorrollen et klarere faglig ansvar og bidrar til at rektor ikke drukner i administrative oppgaver og beslutninger. Det er også mulig at delt ledelse gjør det lettere å rekruttere administrative ledere på et høyt nivå. Ansatt vs. valgt rektor Valg av rektor gir rektorrollen legitimitet blant de som har valgt ham/henne. Valg skaper også en situasjon der ulike kandidater må stå fram med et program for hvordan disse ønsker at institusjonen skal utvikle seg. Mange er også av den oppfatning at en valgt rektor vil sikre et større faglig fokus, siden man ikke trenger å befatte seg med administrative saker i samme grad. På den annen side kan en valgt rektor bli mindre handlekraftig og ha vansker med å fatte avgjørelser som møter motstand. Når styret er institusjonens øverste organ og rektor har sin fullmakt fra velgerne, kan det dessuten skape en uklar situasjon med hensyn til grunnlaget for rektors autoritet. Valgt rektor har også en krevende dobbeltrolle som styreleder med ansvar for å føre tilsyn med hele institusjonens virksomhet, og som utøvende faglig leder. Ansatt rektor sikrer normalt et bredere rekrutteringsgrunnlag og en mer kvalitetssikret rekrutteringsprosess, med et større fokus på lederegenskaper. Ansatt rektor kan også innebære en mer enhetlig ledelse og bedre integrasjon mellom faglig og administrativ virksomhet. Rollene som både daglig leder og styreleder blir gjerne også tydeligere. Andre virksomheters valg av ledelsesform på institusjonsnivå Det avgjørende argumentet da Høgskulen i Sogn og Fjordane i 2006 gikk inn for ordningen med ansatt rektor var at det sterke skillet mellom faglig og administrativ virksomhet hemmet utviklingen av virksomheten («Leiingsstruktur ved HSF», ). Blant argumentene ved NTNU da de innførte enhetlig ledelse, på nivå 1 og 2, var («Evaluering av styring og ledelse ved NTNU», Rokkansenteret, 2008): entydige rapporterings og instruksjonslinjer profesjonalisere ledelsen for å sikre gode beslutningsprosesser, gode beslutninger, effektiv implementering og en effektiv organisasjon riktig balanse mellom beslutningsdyktighet, effektiv drift, høy kvalitet og tilstrekkelig grad av medvirkning Motivet for å innføre ansatt ledelse var å få bedre sammenheng i beslutningene og en tydeligere kobling mellom ansvar og myndighet. 4

5 Da Høgskolen i Bodø (nå Universitetet i Nordland) vedtok å gå over til enhetlig ledelse på nivå 1 og 2 (og fra styrer til råd ved fakultetene), var begrunnelsen som følger («Evaluering av enhetlig ledelse ved Høgskolen i Bodø», PWC, 2010): Det kan oppstå uklarhet om ansvarsfordelingen mellom valgt faglig leder/styreleder og administrativ leder hvis det oppstår konflikter mellom disse. Rektor ( ) har dobbeltroller både som styreleder og ansvarlig for oppfølging og som ansvarlig for oppfølging av vedtak. Rollekonflikt for faglige ledere mellom myndighetsutøvelse og lojalitet til sine «velgere». Dersom ikke faglig og administrativ leder er samkjørt kan organiseringen gi spillerom for dem som ønsker å hindre gjennomføring av vedtak. Muligheter til effektiv og god forskningsledelse kan svekkes pga. intern motstand og få virkemidler. Da den sammenslåtte Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA) skulle beslutte ledelsesform på institusjonsnivå for den nye virksomheten, valgte man å legge mest vekt på hensynet til forankring av beslutninger og høy grad av legitimitet fra de ansatte ved institusjonen. I en utredning om styring og ledelse på institusjonsnivå fra 2010, konkluderte man med at disse hensynene best kunne ivaretas gjennom valgt rektor og det man omtaler som «funksjonsdelt ledelse» eller todelt ledelse («Styring og ledelse på institusjonsnivå», intern utredningsrapport, ). Senere har altså HiOA kommet til motsatt konklusjon og har besluttet å ansette rektor fra Erfaringer fra andre virksomheter Erfaringene ved NTNU ved innføring av enhetlig ledelse, slik disse fremkommer i evalueringen fra 2008, kan bare i begrenset grad henføres direkte til rektorrollen. I evalueringsrapporten fremgår bl.a. følgende: «Ut fra det kvalitative materialet kan vi konkludere med at særlig toppledelsen ved NTNU synes styrket. Det er også særlig på øverste nivå i organisasjonen at man ser virkninger av innføringen av enhetlig ledelse. På sentralt nivå oppfattes det stort sett som positivt. Både styret og rektoratet har fått en annen rolle enn før. Rektors rolle som daglig leder av virksomheten gjør at rektoratets betydning styrkes. Dette vurderes som bra av noen, men som betenkelig av andre. Styret oppleves også å ha en annen rolle enn før, der de mer overordnede strategiske sakene dominerer». Ved Høgskolen i Bodø trekkes (Universitetet i Nordland) følgende momenter frem i evalueringsrapporten, hva angår ledelse og styring på institusjonsnivå: styret har tatt sterkere reelt grep om styringen rektor fremstår som øverste leder uklarheter mht når rektor opptrer i egenskap av styreleder er løst formell og reell ansvarliggjøring Flere momenter fremkommer i rapporten, men disse relaterer seg nok for en stor del til overgang fra styrer til råd på nivå 2, samt overgang fra valg til ansettelse av dekaner. Hvis man ser på ovennevnte evalueringer, kan det se ut til at én av de opplevde konsekvensene av ansatte ledere, særlig blant deler av det vitenskapelige personalet, er et visst tap av «demokratisk innflytelse», trolig som følge av at man ikke lenger har en direkte påvirkningsmulighet på rekrutteringsprosessen. Det ser ellers ut til at studentene i stor grad opplever sine behov ivaretatt også gjennom enhetlig ledelse. Videre kan det se ut til at legitimitet, ev. mangel på sådan, for ansatte ledere er et problem av mer teoretisk karakter, snarere enn en reell problemstilling. Dette kan nok dels skyldes at legitimitet blant det vitenskapelige personalet oftest er mest knyttet til vitenskapelig kompetanse, samtidig som nettopp den faglig tyngden ofte vektlegges veldig sterkt i rekrutteringsprosessen, mens ledererfaring og -egenskaper kanskje kommer i andre rekke. 5

6 Samtidig vil en dyktig og velkvalifisert leder uansett opparbeide seg legitimitet i kraft av sine personlige egenskaper, sin kompetanse og sin ledergjerning, selv om det kanskje tar noe lenger tid hvis man har blitt rekruttert gjennom ansettelse i stedet for valg. Dette samsvarer også med at det kan se ut til at de fleste blir komfortable med den ledelsesformen man har og at det først og fremst er den enkelte lederens egenskaper som er den viktigste suksessfaktoren for trivsel, opplevd innflytelse etc. Ingen av de virksomhetene som har gått fra valgt til ansatt rektor har så langt valgt å gå tilbake igjen til den gamle ordningen. Styreseminar februar 2014 Temaet valgt vs ansatt rektor var tema for et eget styreseminar i februar Hensikten med dette var i første rekke et ønske fra styret om å sette seg grundigere inn i denne problemstillingen. I forbindelse med styreseminaret ble det utarbeidet et eget bakgrunnsnotat ment som et diskusjonsgrunnlag for styret. Hovedinnholdet i notatet inngår langt på vei i denne styresaken. I tillegg til bakgrunnsnotatet holdt professor Bjørn Stensaker (UiO/NIFU) og tidligere ansatt rektor ved NTNU Torbjørn Digernes innledninger med utgangspunkt i hhv forskerperspektivet og erfaringer fra praksisfeltet. Bjørn Stensaker tok i sin innledning utgangspunkt Nifu-rapporten «Styring og ledelse» (B.Stensaker), som tar for seg følgende fire problemstillinger: Har valg av styringsmodell betydning for: 1) Hvilke saker som løftes frem i styret 2) Lærestedets relasjon til eier KD 3) Hvordan lærestedene organiserer den strategiske beslutningsprosessen internt 4) Hvordan beslutninger følges opp og gjennomføres ved lærestedene. Hovedkonklusjon er at de to styringsmodellene fungerer ganske likt i forhold til de fire hovedproblemstillingene. Torbjørn Digernes var på sin side klar på at ansatt rektor generelt sett en bedre modell enn valgt rektor. Ut fra de synspunktene som fremkom fra styremedlemmene i den påfølgende diskusjonen var det åpenbart ikke 2/3 flertall (8 av 11 representanter) i styret for ansatt rektor på dette tidspunkt. Synspunkter fra tjenestemannsorganisasjonene Saken om valgt vs ansatt rektor ble også lagt frem for tjenestemannsorganisasjonene representert i Sentralt hovedavtaleutvalg ved UiS torsdag Ingen av representantene tilkjennega eksplisitte synspunkt på problemstillingen, ut over at to av representantene viste til at deres respektive hovedorganisasjoner (Tekna og Unio) har signalisert at de foretrekker valgt rektor også i fremtiden. Forhandlingsutvalget Problemstillingen ble 10. april drøftet i forhandlingsutvalget (FU) for fusjonen (jf. sak 11/15 om intensjonsavtalen). Rektor ved HSH mente det var viktig å starte en ny institusjon med nye systemer og ordninger, og at en burde går inn for ansatt rektor. Rektor ved UiS mente på sin side det er såpass mange spørsmål og problemstillinger som må drøftes og håndteres i prosessen, at det er bedre å holde styringsformen fast frem til neste styre kan gjøre seg opp en mening i god tid før neste styreperiode i Hun pekte på at en slik sak krever gode prosesser og forankring i fagmiljøene. FU konkluderte med at medlemmene i FU må drøfte dette med sine respektive styrer, før videre diskusjon. 6

7 Universitetsdirektørens vurdering Erfaringsvis skaper problemstillinger knyttet til styring og ledelse relativt stort engasjement i denne typen organisasjoner, kanskje først og fremst blant de vitenskapelig ansatte som ofte har et tydelig demokratiperspektiv på styring og ledelse i sin alminnelighet. Ideelt sett bør derfor en ev. endring av styringsordning foranlediges av en bredt anlagt prosess som inkluderer en evaluering av dagens ordning. Med utgangspunkt i den knappe tidsrammen frem mot fusjonstidspunktet vil det ikke være tid nå til å gjennomføre noen slik evaluering. Tidsmessig er også muligheten begrenset i forhold til å gjennomføre en skikkelig rekrutteringsprosess og samtidig ha rektor på plass fra Selv om erfaringene med todelt ledelse på institusjonsnivå har vært blandede i årenes løp er universitetsdirektørens vurdering at nåværende ordning fungerer godt slik den praktiseres i dag. Dessuten er det mer enn nok problemstillinger som må avklares og håndteres i fusjonsprosessen. Universitetsdirektøren mener derfor det er best å videreføre dagens ordning også i den nye institusjonen, slik stortingsmeldingen legger opp til at institusjoner som allerede har denne ordningen kan gjøre. Imidlertid er det mange forhold som tilsier at dette er en problemstilling styret ved den nye institusjonen bør ta stilling til i god tid før en ny styreperiode fra og med I tillegg til at ansatt rektor etter alle solemerker blir ny normalordning i loven, tilsier både nasjonale og internasjonale trender, erfaringer fra andre institusjoner og ikke minst universitetets størrelse og kompleksitet etter fusjonen at ansatt rektor kan være en meget aktuell løsning ved neste korsvei. Universitetsdirektøren ser at det vil komplisere prosessen om de to styrene kommer til ulik konklusjon i dette spørsmålet. Det er likevel viktig for de videre forhandlinger at styret gir rektor og direktør et mandat i saken. Forslag til vedtak: Styret ønsker å holde på valgt rektor fordi en endring av styringsform nå vil være uheldig, siden det ikke er drøftet i organisasjonen og siden det vil komplisere arbeidet med fusjonen. Styret mener også at denne problemstillingen bør vurderes i god tid før en ny styreperiode fra og med Stavanger, John B. Møst universitetsdirektør Halfdan Hagen HR-direktør Saksbehandler: Tore Bjørn Hatleskog Senior HR-rådgiver 7