Norge reformsinke eller moteløve?

Transkript

1 Alternativ tjenesteorganisering - reform eller innovasjon? Arbeidsforskningsinstituttets konferanse Anne Marie Berg 1. desember 2005 Arbeidsforskningsinstituttet P.B 6954 St. Olavs plass 0130 OSLO tlf.: anne.marie.berg@afi-wri.no Anne Marie Berg Norge reformsinke eller moteløve? Vi prøver i dette prosjektet å nyansere fortellingene om velferdsstaten. Her skal jeg forsøke å nyansere forestillingene om omstillingene i offentlig sektor. 1 Innledning Det er gjerne to forestillinger eller fortellinger om posisjoner i reformdiskusjonen. Forenklet sagt, vil den ene fremstille offentlig sektor som moteløve, og den andre som en reformsinke. Den første blir gjerne knyttet til en posisjon som forsvarer av det tradisjonelle, av gammel organisering og forvaltningspraksis, den andre til en posisjon som modernist og kritiker av det gamle. De offentlige ansatte selv, profesjonene og fagfolkene blir som regel tatt til inntekt for å være forsvarere av det bestående, mens økonomer, nye ledere og enkelte politikere blir de som forfekter det nye og reformvennlige. Er det da slik at tradisjonalistene, fagfolkene, profesjonene og de offentlige ansatte bare holder fast på et fagstyre, gjennom en tradisjonell hierarkisk byråkratisk) modell? Og er det slik at modernistene, bedriftsøkonomene og new public management-lederne bare forfekter marked som løsning på velferdsstatens problemer? Jeg skal ikke i det videre knytte endringene spesifikt til disse gruppene, men kommer inn på spørsmålet om hva som driver reformutviklingen. 2. Norge er ingen reformsinke Det er i alle fall de siste 25 årene blitt spredd en forestilling om at norsk offentlig sektor er tung og sidrumpet og lite omstillingsvillig. Stemmer dette? Er Norge en reformsinke? Jf OECDs landanalyser på 1990-tallet så stemte nok det. For det var OECD som definerte hva som var moderne. Organiseringen av offentlig administrasjon, forvaltning og tjenesteyting har vært i bevegelse siden framveksten av den borgerlige rettsstat med sentrale og lokale forvaltningsnivåer på 1800 tallet. Ikke minst har det vært skiftende plassering av ansvar på lokale kommunenivå og statlig/nasjonalt nivå. Dessuten har oppgavefordelingen også 1

2 skiftet mellom offentlig og privat organisering i hele det forrige århundre. Det er bare en mellomperiode i etterkrigstiden at alt det vi oppfatter som offentlige oppgaver ble offentlige og lå relativt fast. Likevel, det har vært gjennomført store reformer i norsk offentlig sektor med tiltakende styrke og omfang også i hele etterkrigstiden. Og de siste 20 år, blir det igjen satt spørsmål om oppgavefordelingen mellom sektorene. I følge forvaltningshistoriker-miljøet i Bergen (Grøndahl 1999), har hele etterkrigstiden og særlig de siste 20 år vært preget av omstillinger, restruktureringer og nyskapninger. Særlig er endringsintensiteten økt de siste 20 årene. Typen av endringer og intensiteten av endringene gjorde likevel at Norge på begynnelsen av 1990 tallet ble beskrevet som en nølende og stegvis reformator sammenliknet med enkelte andre land (Christensen og Lægreid, 2001). Men uansett: Norge som reformsinke, en nølende reformator. Kan vi lenger si at den karakteristikken stemmer? I følge et rykende ferskt prosjekt gjennomført ved Fafo (Trygestad, Lorentzen og Løken 2005) har statsansatte vært gjennom svært store omorganiseringer og omstillinger bare siden De registrerte rundt 650 endringer i statlige virksomheter i perioden 1990 til Og de sier at endringstakten har økt de siste 4 årene. Endringene har bestått i endringer av tilknytningsform til staten, organisering og virkemiddelbruk. Vi har eksempler på endret departementstilhørighet, og/eller rendyrking av virksomheter i retning av funksjonsspesialisering. Det har vært økende grad av delegering og autonomi. Endringene kan godt beskrives som dramatiske. Antallet enheter innenfor statsforvaltningen er redusert med 31% i perioden. Av 530 endringer her var halvparten nedleggelser. Det har vært full utskiftning av forvaltningsbedrifter. Forvaltningsbedriftene er blitt omgjort til statsselskaper. 7 av disse er blitt privatisert. Det ble opprettet 38 nye statsselskaper og 29 statsselskap ble nedlagt. Enkelte virksomheter har gjennomgått flere omfattende endringsrunder. Og framstillingen over inneholder ikke tall for alle de interne reorganiseringer og nye eller endrete samarbeidsrelasjoner som er opprettet mellom etater og eksterne virksomheter. Heller ikke er det tall for personellforflyttinger i stillinger, endringer i oppgaver og arbeidsprosesser. Det kommer i tillegg. Med andre ord: Den norske offentlige sektor har ikke stått stille. Den har vært i konstant endring. Noen reform sinke er Norge ikke. 3. Men er Norge en moteløve? Dilter Norge bare etter andre land (som England?) og OECD? Og hva er i så fall moten? Vi har hatt mange omstillinger og endringer, så det kan ikke være årsakene til at vi fremstilles som sinker. Det må være noe med typen og omfanget av endringene som ikke tilfredsstiller noens oppfatninger av hva som er moderne. Når OECD på 90-tallet har fremstilt Norge og noen andre land som lite reformvillige, med andre ord umoderne, er dette holdt opp mot land som har gjennomført veldig mye mer gjennomgripende reformer enn det vi har. For eksempel New Zealand og Storbritannia. 2

3 Og da må vi tilbake til å spørre hva som er moderne. For å holde oss til velferdsområdet, området som er i fokus på denne konferansen En rekke komparative studier konkluderer med at velferdsstatene i Europa er i stor endring. Mange snakker om at statene trekker seg tilbake fra velferdsansvaret, finansielt og/eller i oppgaveutførelsen. Det er en løst sammenknyttet neo-liberal enighet om å redusere statens rolle og fremme en markeds- og konkurransestat. Dette er en politikk, en politisk posisjon som innebærer bestemte modeller og løsningsformer. Det er moderne med outsourcing og konkurranseutsetting. Det er moderne å kjøre harde aktiveringslinjer overfor brukere av velferdstjenester, og det er moderne å kjøre velferdsetatene sammen i en dør, ett kontor - aktige løsninger. Vårt felt, attførings- og rehabiliteringsfeltet er en bit av denne velferdspolitiske reformagendaen. Det har vært en enorm mengde reformer og innovasjoner i måten tjenesteytingen skjer på i denne sektoren i Europa. (Pollitt & Bouckaert 2000, Clark, Gerwitz & McLaughlin 2000, Clark 2004, Di Domenico 2003). Hovedelementene er ulike former for markedskonkurranse og kontrakter knyttet til utføring av velferdstjenester. Dette knyttes til prising av tjenester og utføring via private og halvprivate firmaer. Grad av bruk av kontrakter og privatisering, varierer imidlertid mellom landene. De varierer mht hvordan ordningene er finansiert, om ytelsene er universelle eller knyttet til helt spesifikke målgrupper, i hvilken grad ytelsene er knyttet til juridiske rettigheter eller ikke osv. Det er likevel en generell trend i OECD-landene at den sosialpoliske debatten er endret fra inntektssikring av de som er utenfor arbeidslivet til spørsmål om hvordan disse gruppenes arbeidsmarkedsdeltakelse kan økes og virkeliggjøres: en såkalt aktiveringspolitikk. Deler av dette består i å redefinere grupper som syke og uføre, enslige mødre og eldre som arbeidsaktive og arbeidssøkere (Van Berkel 2001). Dette igjen har ført til endringer i politikkene overfor disse gruppene. Den politikken kjenner vi igjen: - Aktivering for å øke mulighetene for sysselsetting - Reduksjoner i ytelser med det mål å øke motivasjonen for å ta betalt arbeid. - Gjøre flere ytelser betingete, avhengig av en bestemt type atferd hos mottakeren, endrete rettigheter og plikter, ikke automatiske rettigheter til ytelser Organisatorisk ser vi at mange av de europeiske landene har valgt en eller annen variant av en slik model: en-dør, en etat løsning. Og nå: også Norge med NAV-reformen. Også i Norge ligger vi, ikke i forkant, men i løypa i disse reformene. Retningen er den samme. Selv om Trygstad, Lorenzen og Løken (2005:8) skulle ha rett når de sier at det kan se ut til at liberalisering og økt konkurranse har kommet for fullt også i Norge, at NPMprinsipper for organisering av offentlige virksomheter har festet grepet både i faktisk og teoretisk forstand de siste 4 årene, så er vår inkrementelle fortid stadig et faktum, og vi er stadig avvikende på flere områder. Derfor: Noen moteløve kan man ikke si vi er, til det er vi definitivt ikke i forkant. Og vi avviker for eksempel når det gjelder statens tilbaketrekning. Vi har nylig hatt en statliggjøring av sykehusene og også rehabiliterings/opptreningsinstitusjonene er blitt statens ansvar under sykehusregionene. Vi har heller ikke desentralisert velferdsetatene 3

4 til kommunesektoren, snarere beholdt de store tunge velferdsetatene som statlig ansvar, også tjenesteytingen. Den norske korporative strukturen står fortsatt ved lag, og brukerstyring og brukermedvirkning ser ut til å ha sterkere feste i Norge enn tilsvarende land. 4. Er vi bare avvikende? Man kan da spørre seg om vi i Norge bare har hengt etter, eller om vårt avvik kan knyttes til noen særegne betingelser og/eller særegne samarbeids- og løsningsformer. For eksempel jvorfor har vi vært nølende reformatorer? Vi må se på hvilken begrunnelser som brukes for å gjennomføre omstillinger, og hvilke reelle drivkrefter som ligger bak. Det er mange forklaringer, og alle kan ikke tas høyde for her. I hvilken grad er endringer resultat av politiske beslutninger? I hvilken grad skyldes de tilpasning til internasjonale krav? Eller er de resultater av nødvendig tilpasning til en rivende teknologisk utvikling? I den internasjonale litteraturen om transformeringen av velferdsstatene er økonomiske/- budsjettmessige forhold, globaliseringen og demografiske forhold de mest vanlige forklaringer på at disse endringene skjer. Det må samtidig sies at det er store variasjoner mellom land. Variasjoner i kultur, politiske og institusjonelle situasjoner kan muligens forklare noe av dette. Norge har ikke hatt den samme store arbeidsledigheten eller de samme finansielle/- budsjettmessige problemene som de fleste andre europeiske land. Vi har kort og godt ikke vært i den samme tvangssituasjon og heller ikke mottakelighet for reformer. Er det så enkelt at den norske litt moderate og sene utviklingen bare kan tilskrives det politiske styringssystemet og politiske konstellasjonene? Christensen og Lægreid (2001) viser til at land med topartisystemer gjerne har gjennomført mer omfattende reformer enn land med flerpartisystemer. Særlig komplisert kan det være å få til endringer med mindretallsregjeringer som Norge har hatt mesteparten av de siste 20 årene. Innefor slike systemer får reformer lettere karakter av pragmatiske og skrittvise reformer. Siden begynnelsen av 1990-tallet har det vært ganske lite som har skilt Arbeiderpartiet og Høyre i synet på modernisering av offentlig sektor. Om det har vært kalt modernisering eller fornyelse, avhengig av fargen på regjeringen, innholdet har bare avveket med nyanseforskjeller. En annen sak er at det muligens med denne siste regjeringen skjer et skille, om ikke annet enn oppbremsing. Det er også knyttet en forklaring til at land som har beslutningsmodeller hvor interessegrupper ha stor innflytelse, som i Norge, blir mer nølende reformatorer, rett og slett fordi flere hensyn avveies og vedtak blir vanskeligere å få gjennom. En annen driver, eller forklaring er tilpasning til internasjonale trender for hvordan offentlig sektor bør organiseres. OECD har forfektet løsningsmodeller av den typen som her er beskrevet i over 20 år. OECD har ikke bare gitt anbefalinger om sysselsettingspolitikk (OECD 1994, 1996), men også kommet med anbefalinger om organisatoriske løsninger (OECD 1994, 2001a). Disse forfektet at statens ansvar best blir tatt vare på gjennom full integrering av tjenester og ytelser. At arbeidsmarkedstjenester, ytelser og arbeidsmarkedstiltak best 4

5 blir ivaretatt av en organisasjon. OECDs Program for offentlig sektor PUMA har i årevis kjørt regelrette kampanjer for å fremme New Public Management eller ligger vi egentlig i forkant? På det overordnete nivået: Norge (og Norden) er en suksess. Siden suksessen i de andre landene ikke kan tilskrives oljeinntekter, må det kanskje være noe med den nordiske modellen? Et av de sentrale kjennetegnene ved den nordiske modellen er en godt utbygd universell velferdsstat. Rod Rhodes, Britisk professor i statsvitenskap, ledet forskningsprogrammet rundt moderniseringen av den britiske statsforvaltningen på 1990 tallet. Han var også godt informert om forvaltningsmodeller og reformpolitikk i andre land i Europa. Da han holdt innledning på Kvalitetskonferansen på Lillehammer i 2001 sa han om de norske moderniserings- og fornyelsesbestrebelsene: If it isn t broken, why mend it? (OSIE/- NFR) For utenforstående kan den norske modellen og den norske forvaltningen virke svært så vellykket, selv uten å ha gjennomført tilsvarende dramatiske reform- og endringsprosesser som for eksempel i Storbritannia. Er det noe særegent ved den norske velferdsstaten, den norske modellen som gjør at reformer i Norge blir annerledes? Kanskje kan det være slik at det stegvise og nølende faktisk kanskje er en styrke? - En måte å ta med seg det beste i det gamle på, samtidig som det nye vokser mer harmonisk fram? Det foregår mye forsøk og innovasjon av nye samarbeidsmodeller og arbeidsformer i Norsk velferdssektor. Det kan formuleres som et problem at definisjonen av hva som er gyldige eller interessante endringer er slik at mange av disse svært avanserte og innovative endrings/utviklingsprosesser ikke gis den oppmerksomhet de burde ha. For det er også noe særegent i dette, at vi liksom ikke lærer av forsøk. Kanskje NPM-reformer ikke passer så godt overalt. Kanskje det er mindre behov for å ta slike reformer helt ut? Og det kan skyldes at vi har et utstrakt samarbeide mellom offentlig og frivillig sektor, ( partnerskap ) som jo er moderne i England, en korporativ beslutningsstruktur og tradisjon for medvirkning i implementeringen. Vi har en samarbeidsmodell, partssamarbeid og brukermedvirkning som ikke er spesielt utbredt i andre land. Det korporative innslaget i beslutningsstrukturen er ikke bare en faktor som bremser reformvedtak når disse går på tvers av interesser. Det er også en viktig faktor i utvikling og implementering av endringer. Hvis den korporative modellen kan tas til inntekt for nettverksstyring så kan vi godt si at governance eller nettverksstyring (som virkelig er svært så moderne) er en gammel modell på velferdsområdet i Norge. Litteratur Grøndahl. Ø. N. (1999): Byråkrati eller demokrati? Forvaltningspolitikk i 1970-årene i Grønli, T. (red): Forvaltning for politikk, Bergen: Fagbokforlaget 5

6 Trygstad, S., Lorentzen, T. & Løken, E. (2005): Den nye staten. Omfang og effekten av omstillingene i staten Fafo-notat 2005:20 OECD (1996): The OECD Jobs Strategy. Enhancing OECD (2004): Managing Decentralization. A New Role for Labour Market Policy. Paris: OECD g the Effectiveness of Active Labour Market Policies, Paris: OECD Van Berkel, R. (2001): Aktiviering inden for EU kompetenceudvikling eller tvungen frigørelse? Tidsskrift for ARBEJDSLIV, Vol 3, No. 1, 2001, pp Nygård, M. (2005): Ideology, Institutions and Welfare Reform. A comparative analysis of political determinants of welfare state reform. Paper, Department of Social Policy, Åbo Academi University, Finland Borghi, V. & van Berkel, R. (2004): New modes of governance in Italy and the Netherlands: the case of activation policies. Paper to the 20 th EGOS colloqium, Slovenia 2004, Sub-theme: New modes of governance in public sector organisations Brunsson, N. & Olsen, J. P. (1990): Makten att reformera, Stockholm: Carlssons Bokfôrlag CEU 1992: Council Recommendation on the convergence o social protection objective and policies (92/442/EEC). Clark, J., Gewirtz, S. & McLaughlin, E. eds. (2000): New Managerialism, New Welfare? London: SAGE Christensen,T. & Lægreid, P. (2001): New Public Management i norsk statsforvatlning i Tranøy, B.S. & Østerud, Ø. (red.): Den fragmenterte stat. Reformer, makt og styring, Oslo: Gyldendal Akademisk Domenico, G. Di (2003): Public Employment Services in Europe. Innovative practices. ISFOL monograph series. No. 10/2003. Roma: Institute for the Development of Vocational Training for Workers Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, UK: Polity Press Esping-Andersen, G. (ed.) (1996): Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies, London: Sage Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2002): Public Management Reform. A Comparative Analyses. Oxford: Oxford University Press 6