PSTs fullmakter til bruk av åpne kilder i det forebyggende arbeidet

Transkript

1 Det juridiske fakultet PSTs fullmakter til bruk av åpne kilder i det forebyggende arbeidet En analyse og vurdering av PSTs rettslige verktøy til utførelse av de forebyggende oppgavene i politiloven 17 b. Susanne Danielsen Liten masteroppgave i rettsvitenskap våren 2016 Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Tema og aktualitet Metodiske utfordringer Fremstillingen videre En introduksjon av PST og dets forebyggende arbeid Organisering og historikk PSTs samfunnsmandat Særlige hensyn ved PSTs forebyggende virksomhet Personvernprinsipper som skranke for PSTs overvåking Fullmakter til bruk av åpne kilder i det forebyggende arbeid Innledning Informasjonsinnhenting fra åpne kilder Rettslig grunnlag for informasjonsinnhenting ved observasjon Begrensninger i PSTs adgang til informasjonsinnhenting ved observasjon Behandling av informasjon innhentet fra åpne kilder Rettslig grunnlag for registrering av personopplysninger Nødvendighetskriteriet Unntaksregelen i politiregisterloven Utveksling av informasjon innhentet fra åpne kilder Rettslig grunnlag for utlevering av opplysninger innhentet fra åpne kilder Samarbeid med Etterretningstjenesten Forventninger til bruk av åpne kilder i det forebyggende arbeid Lovgivers forventninger Forventninger fra overordnede myndigheter Samfunnets forventninger representert gjennom Gjørvkommisjonens rapport En sammenligning av fullmaktene og forventningene Rettstilstanden; de lege lata Rettstilstanden; de lege ferenda Avsluttende bemerkninger Kilderegister

3 1 Innledning 1.1 Tema og aktualitet Det følger av politil. 17 b at PST skal forebygge straffbare handlinger som kan true Norges sikkerhet og selvstendighet. 1 Ved utførelse av disse oppgavene har PST fullmakt til å innhente, behandle og utveksle informasjon. 2 PST har ulike metoder for informasjonsinnhenting. Denne masteravhandlingen behandler PSTs informasjonsinnhenting fra åpne kilder, og den videre behandling av disse opplysningene. Med åpne kilder forstås kilder som er allment tilgjengelige for offentligheten. Internett, avisartikler, og offentlige registre er eksempler på slike kilder. 3 PSTs egne observasjoner i det offentlig rom er viktig i denne sammenhengen. En alternativ metode for informasjonsinnhenting er bruk av skjulte tvangsmidler. 4 Skjulte tvangsmidler representerer en svært inngripende og aktiv metode. Det er et større inngrep i personvernet og er dermed strengt lovregulert. 5 Åpne kilder på sin side representerer en mer passiv metode. Det faktum at enhver har mulighet til å innhente informasjon gjennom slike kilder, innebærer at dette er en mindre inngripende metode. Begrunnelsen for at åpne kilder velges for avhandlingen er nettopp at denne metoden ikke er strengt lovregulert. Grensene for hva PST har adgang til å gjøre er dermed mer uklare. Avhandlingen vil gi en nærmere analyse av innholdet og rekkevidden av fullmaktene knyttet til disse kildene. Formålet er å besvare hva PST etter dagens regelverk har myndighet til å gjøre. Bekjempelse av terrorisme er i de senere år trukket frem som PSTs fremste forebyggende oppgave. Bakgrunnen for dette er den økende internasjonale terrortrusselen. Terror er kriminalitet av svært alvorlig karakter med stort skadepotensial. Formålet er å skape frykt i samfunnet, og det reises dermed høye forventinger til PSTs evne til å forebygge slik kriminalitet. Forventninger til PSTs arbeid utgjør en sentral del av avhandlingen. Det vil foretas en analyse av hvilke forventninger lovgiver, overordnede myndigheter og samfunnet har til PSTs bruk av åpne kilder. Formålet er å besvare hvordan PST forventes å bruke den myndighet tjenesten er tildelt. 1 Lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politil.). 2 Forskrift 19. august 2005 nr. 920 Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste 5 (PST-instruksen). 3 Ragnar L. Auglend, Henry John Mæland og Knut Røsandhaug, Politirett, 2. utgave, Bergen 2004 s PST gis i politil. 17 d hjemmel til bruk av skjulte tvangsmidler i forebyggende øyemed. 5 Se Auglend, Mæland og Røsandhaug (2004) s

4 Temaet for avhandlingen er forholdet mellom fullmaktene og forventningene. Formålet er å undersøke hvorvidt det stilles høyere forventninger enn hva tjenesten har myndighet til å gjøre. Problemstillingen som reises er om forventningene til PSTs bruk av åpne kilder i det forebyggende arbeid samsvarer med hva lovgivningen gir tjenesten fullmakt til. PSTs overvåkingsvirksomhet er et omdiskutert tema i samfunnsdebatten. Granskingsrapporter av PST bidrar til å skape debatt. Særlig Lundkommisjonens rapport og Gjørvkommisjonens rapport av 22/7 ga opphav til kritikk og diskusjon rundt PSTs virksomhet. 6 Hvilke rettslige verktøy tjenesten skal tildeles diskuteres i takt med trusselutviklingen. En økende terrortrussel parallelt med en teknologi i rask utvikling gir PST utfordringer. Særlig internett som informasjonskanal gir utfordringer. Internett brukes av terrorister som verktøy for rekruttering og radikalisering. På den annen side gir internett tilgang til store mengder personopplysninger til bruk i PSTs forebyggende arbeid. PST har i flere sammenhenger gitt uttrykk for at tjenesten ikke har tilstrekkelige fullmakter til å oppfylle forventningene som stilles. Sjef PST har uttalt at hvis tjenesten skal kunne forebygge kriminalitet, må den tildeles de samme metoder som brukes av de kriminelle. 7 På bakgrunn av dette etterlyser PST nye metoder som dataavlesning og stordata til å imøtegå dagens utfordringer og forventninger mars 2016 la Regjeringen fram lovforslag om endringer i straffeprosessloven hva gjelder bruk av skjulte tvangsmidler. 9 Det foreslås her innføring av dataavlesning. PSTs uttalelser om et misforhold mellom forventing og fullmakt taler for at det er uklarheter hva gjelder omfanget og rekkevidden av PSTs fullmakter. Det er dermed av særlig interesse å analysere og vurdere forholdet mellom fullmakter og forventninger nærmere. Oppgaven har til formål å bidra til å gi klarhet i dette. PSTs fullmakter er utarbeidet på bakgrunn av en balanse mellom hensynet til kriminalitetsbekjempelse og hensynet til personvern. Det er ikke til å legge skjul på at stadige utvidelser i PSTs fullmakter til overvåking fører til et personvern under press. Oppgaven vil dermed også belyse i hvilken grad personvernet ivaretas på dette området. 6 Dokument nr. 15 ( ) (Lund- rapporten) og NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen (Gjørvkommisjonens rapport). 7 (sjekket ). 8 Se PSTs brev til Justis- og beredskapsdepartementet: (sjekket ). 9 Prop. 68 L ( ) Endringer i straffeprosessloven mv. (skjulte tvangsmidler). 3

5 1.2 Metodiske utfordringer Denne masteravhandlingen behandler et komplekst tema, hvilket medfører en del metodiske utfordringer. Jeg finner det hensiktsmessig å redegjøre for disse utfordringene knyttet til de tre hovedspørsmål avhandlingen reiser. Hvilke fullmakter PST er tildelt i sitt forebyggende arbeid vil i hovedsak besvares gjennom en tolkning av ordlyden slik fullmaktene kommer til uttrykk i lov og forskrift. Lovforarbeider og offentlige utredninger vil belyse fullmaktenes formål, og bidrar i stor grad til forståelse av temaet. Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) utgjør også en viktig kilde til besvarelse av denne problemstillingen. 10 Dette har sin bakgrunn i at PSTs overvåking vil kunne medføre et inngrep i en persons privatliv. Dette er en rettighet vernet etter Grl. 102, EMK artikkel 8 og FNs internasjonale konvensjon om sosiale og politiske rettigheter (SP) art EMK og SP er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven 2 og gjelder som norsk lov. 12 Det er imidlertid en del praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) som gjør at EMK artikkel 8 blir mer sentral enn Grl. 102 og SP art. 17. Praksis fra EMD vil være et viktig bidrag i forståelsen av fullmaktenes rekkevidde. Besvarelsen av denne problemstillingen byr på to metodiske utfordringer som begge knytter seg til PSTs fullmakt til behandling av informasjon. Vilkår for behandling av informasjon er i stor grad forskriftsregulert. Dette resulterer i at kildeomfanget hva gjelder forarbeider av den grunn er lite. Hva som nærmere ligger i de ulike vilkårene er derfor vanskelig tilgjengelig. Dette medfører at spørsmålet om behandling av informasjon i all hovedsak består av tolkning av lovenes og forskriftenes ordlyd. Jeg finner det forsvarlig å legge betydelig vekt på denne kilden, da dette er et rettsområde med stort innslag av inngrep i en persons privatliv. Hensynet til forutberegnelighet gjør seg dermed særlig gjeldende. Lovkravet som følger av EMK artikkel 8 nr. 2 og Grl. 113 tilsier også en slik vektlegging. Videre er PSTs virksomhet et rettsområde preget av et særlig behov for sikkerhetsgradert informasjon. Begrunnelsen for inngrep er dermed vanskelig tilgjengelig. Det er ingen 10 Lov 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnloven (Grl.) og Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, vedtatt 4. november International Covenant on Civil and Political Rights, vedtatt 16. desember Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetens stilling i norsk rett (menneskerettsloven). 4

6 rettspraksis på området som kan illustrere vurderinger knyttet overvåkingspraksisen. Innblikk i PSTs overvåkingspraksis gis imidlertid gjennom Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget). Utvalget er selvstendig overfor Stortinget, og står slik sett i samme stilling som Sivilombudsmannen, Riksrevisjonen og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret. 13 EOS-utvalgets rapporter vil brukes for å gi innblikk i PSTs arbeidsmetode. Utvalgets tolkning av lovverket tilbyr også særlig kvalifiserte uttalelser, og vil utgjøre en god støtte til tolkning av forskriftenes ordlyd. Neste hovedspørsmål er hvilke forventninger som stilles til PSTs bruk av åpne kilder i det forebyggende arbeid. Lovgivers forventninger vil besvares gjennom en tolkning av PSTs regelverk med tilhørende forarbeider. Stortingsdokumenter vil brukes for å belyse forventninger fra overordnede myndigheter. Det som imidlertid er en vanskelig oppgave er å belyse forventninger fra samfunnet. Her velger jeg å bruke Gjørvkommisjonens rapport som representant for samfunnet. Kommisjonen baserer sine vurderinger på etablerte standarder og uttrykker på bakgrunn av dette hvordan ting burde vært gjort i forkant av angrepene 22/7. Ut fra denne kritikken vil det utledes generelle forventninger til hva PST bør gjøre ved utførelsen av de forebyggende oppgavene. Dette vil kunne belyse den alminnelige rettsfølelse fra samfunnet. Ulempen er imidlertid at rapporten er preget av etterpåklokskap. Et mulig alternativ er å bruke Gallup undersøkelse. Dette er imidlertid vanskelig tilgjengelig. Jeg finner det dermed forsvarlig å bruke denne rapporten i mangel på gode alternativer. Fordelen med bruk av rapporten er at kommisjonen fikk innsyn der utenforstående ikke har innsyn. Dette gir grunnlag for vurderinger basert på et helhetlig bilde. Gjørv-rapporten fremstår dermed som det beste alternativet for å belyse en overordnet samfunnsforventning til PST. Avhandlingens overordnede problemstilling vil besvares gjennom en sammenligning av fullmaktene og forventningene. Her er det imidlertid viktig å presisere at det er en sammenligning av inkommensurable størrelser. Det er i realiteten en sammenligning av verktøy på den ene siden og forventninger til resultat på den annen side. Det lar seg ikke måle hvorvidt PST oppfyller forventningene. Problemstillingen vil dermed besvares gjennom en konkret tolkning av hvordan PST forventes å bruke fullmaktene sammenlignet med hva PST har fullmakt til å gjøre. 13 Helga Hernes, EOS-utvalgets kontroll av de hemmelige tjenester, I: Overvåking i en rettsstat, Dag Wiese Schartum (red.), Bergen 2010 s (s. 307). 5

7 1.3 Fremstillingen videre Som et innledende kapittel vil PSTs forebyggende virksomhet behandles. Dette vil utgjøre bakgrunnsstoff for de videre analysene i avhandlingen. Her vil det spesielle ved PSTs virksomhet presenteres, samt en redegjørelse av sentrale hensyn på området. Avhandlingen bærer videre preg av to analysekapitler. I første omgang vil det foretas en analyse av hvordan PST går frem i sitt forebyggende arbeid. Her vil PSTs adgang til innhenting, behandling og utveksling av informasjon knyttet til åpne kilder drøftes. Særlig viktig i denne sammenheng er rekkevidden av PSTs adgang til informasjonsinnhenting gjennom observasjon, og den videre registrering av disse opplysningene. Videre vil det i kapittel 4 analyseres frem til hvilke forventninger som stilles til PSTs utførelse av de forebyggende oppgavene. Her vil det sentrale være å trekke konkret frem hvordan PST forventes å bruke fullmaktene. Kjernen i kapitlet vil være hvilke forventninger som kan utledes fra kritikken av PST i etterkant av angrepene 22/7. Gjørvkommisjonen hadde nokså bestemte oppfatninger av hva PST burde og kunne ha gjort annerledes i forkant av angrepene. Det er særlig denne kritikken det er av interesse å analysere nærmere, i den hensikt å belyse hvordan PST forventes å bruke de åpne kildene. Det vil også undersøkes hvorvidt lovgiver og Justis- og beredskapsdepartementet uttrykker noen forventninger for hvordan PST bør utføre sin virksomhet. I kapittel 5 vil det foretas en sammenligning av fullmaktene til rådighet og forventningene, i den hensikt å besvare avhandlingens overordnede problemstilling. Det vil også foretas en rettspolitisk vurdering av hvorvidt PSTs fullmakter bør utvides. Til sist vil det gis et par avsluttende bemerkninger, der avhandlingens viktigste funn gjengis. 6

8 2 En introduksjon av PST og dets forebyggende arbeid 2.1 Organisering og historikk Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er Norges nasjonale sikkerhets- og etterretningstjeneste. Tjenesten er organisert som et eget politiorgan, og er en del av det alminnelige politi. 14 PST skiller seg imidlertid fra de øvrige politiorgan ved at tjenesten, politifaglig og administrativt, er direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. 15 PST er dermed sideordnet Politidirektoratet (POD). Dette avviker fra det prinsipielle standpunkt at særorganer bør rapportere til direktoratet. 16 Ved opprettelsen av POD ble spørsmålet angående PSTs rapporteringslinje behandlet. Det uttales i forarbeidene at overvåkingstjenestens spesielle politiske rolle nødvendiggjør et avvik fra hovedprinsippet. 17 Den spesielle politiske rolle kan forklares i det særegne ved PSTs forebyggende virksomhet. Tjenestens arbeid er av vesentlig betydning for statens sikkerhet og selvstendighet. Dette tilsier et behov for nær forbindelse til de politiske myndighetene. Det legges til grunn i forarbeidene at politiske styringssignaler er et vesentlig element for styringen av PST. 18 Med dette forstås at tjenestens prioritering av sakstyper og ressursutnyttelse i stor grad er styrt av myndighetens forståelse av behovet. I forlengelsen av dette kan det presiseres at PSTs virksomhet er svært inngripende for de berørte borgerne. En kombinasjon av dette kan begrunne PSTs spesielle politiske rolle. Justisdepartementet fant med dette grunn til å fortsette ordningen med rapportering direkte til departementet. PST har røtter tilbake til første verdenskrig. Tjenesten gikk da under navnet Kristiania Opdagelsespoliti, og hadde som oppdrag å arbeide med spionkontroll og spionasjesaker. 19 Rett før andre verdenskrig ble tjenesten reorganisert som egen tjeneste ved Justisdepartementets instruks av 6. juli Ved reorganiseringen fikk tjenesten navnet Politiets overvåkingstjeneste (POT). Navnet gjenspeilet arbeidsmetoden tjenesten den gang gjorde mest bruk av. 20 Instruksen fra 1937 har vært under utviklingen frem til 1. januar jf. politil. 16 annet ledd nr PST-instruksen 2 første ledd. 16 Ot.prp. nr. 7 ( ) Om lov om endringer i politiloven s Ot.prp. nr. 7 s Ot.prp. nr. 7 s Ot.prp. nr. 29 ( ) Om lov om endringer i politiloven s Auglend, Mæland og Røsandhaug (2004) s

9 Sist inntatt var Overvåkingsinstruksen fra Ved lov 15. juni 2001 nr. 54 ble Overvåkingsinstruksen erstattet ved at politiloven ble tilført et nytt kapittel III A om Politiets sikkerhetstjeneste. Det nye navnet skulle symbolisere at tjenestens funksjon og formål er sikkerhet og ikke overvåking. 22 PSTs oppgaver berører viktige samfunnsinteresser. Det er av den grunn oppsiktsvekkende at det tok nærmere 65 år før tjenestens oppgaver ble lovregulert. Det ble reist spørsmål om lovregulering av tjenesten i forbindelse med utarbeidelsen av lov for kontroll av EOS-tjenestene. 23 Det var imidlertid konklusjonene fra granskingsarbeidet til Lundkommisjonen og Danielsenutvalget som fikk fortgang i arbeidet. 24 Lundkommisjonen hadde i oppdrag å granske påstander om at de hemmelige tjenestene 25 hadde drevet ulovlig eller irregulær overvåking av norske borgere. 26 Konklusjonen var at det i etterkrigstiden hadde forekommet ulovlig og instruksjonsstridig overvåking av norske borgere frem til slutten av 1980-tallet. Kritikken av PSTs overvåkingspraksis, samt erkjennelsen av at tjenesten berører individers rettssikkerhet, resulterte i lovfesting. I proposisjonen til lovfestingen uttalte Justisdepartementet at lovfesting var en naturlig oppfølgning til granskingsarbeidet. 27 Lovfestingen begrunnes også med behovet for demokratisk legitimitet. 28 Demokratiske hensyn tilsier at reglene blir fastsatt i lov, slik at Stortinget må ta stilling til dem. En videre konsekvens av stortingsbehandling er at utarbeidelse av lover er mer grundige enn for forskrifter og instrukser. Forarbeider til lov er i motsetning til forskrift og instruks offentlige dokumenter. Disse momentene gjør de rettslige rammene for PST tydelige og lettere tilgjengelig, hvilket øker tilliten til tjenesten. Lund-rapporten ga grunnlag for mistillit av tjenestens utførelse av oppgavene og dens rettslige rammer. Det forelå dermed et behov for styrking av denne tilliten. Klare lovhjemler er av egen betydning for PST. Uklarheter i den rettslige adgangen til å utføre oppgavene, samt den omfattende kritikken Lundkommisjonen 21 Forskrift 19. august 1994 nr Alminnelig instruks for politiets overvåkingstjeneste. 22 Auglend, Mæland og Røsandhaug (2004) s Ot.prp. nr. 83 ( ) Om lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste s Danielsenutvalgets utredning er inntatt i NOU 1998: 4 Politiets sikkerhetstjeneste. 25 PST utgjør sammen med Etterretningstjenesten, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsvarets sikkerhetsavdeling de hemmelige tjenestene. Disse tjenestene betegnes i dag som EOS-tjenestene. 26 Lund- rapporten s Ot.prp. nr. 29 s Ot.prp. nr. 29 s

10 etterlot, kan gi grobunn for en reservert tjeneste. Klare og tydelige lovhjemler er et av avhandlingens viktige poenger. Selv om den rettslige adgangen er lovfestet kan det oppstå tvil hva gjelder rekkevidden av fullmaktene. Norge har en internasjonal forpliktelse etter EMK artikkel 8 nr. 2 om klare lovhjemler. Inngrep i retten til privatliv kan bare foreligge i samsvar med loven. I dette lovkravet ligger det etter EMDs praksis et krav om klarhet PSTs samfunnsmandat Politiets overordnende mål kommer til uttrykk i formålsangivelsen i politil. 1 annet ledd. Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgerens rettssikkerhet, trygghet og alminnelig velferd for øvrig. Spørsmålet er hvilken rolle PST har i dette arbeidet. PST har i oppdrag å bidra i beskyttelsen av borgerne, demokratiet og vitale samfunnsinteresser. 30 Tjenesten skal bidra med beskyttelse ved å forebygge lovbrudd som representerer en trussel mot rikets sikkerhet og selvstendighet. Dette kommer til uttrykk i politil. 17 b første ledd som hjemler tjenestens oppgaver. PST skal forebygge fem typer straffbare handlinger. Disse er i korthet lovbrudd mot rikets selvstendighet, ulovlig etterretningsvirksomhet, spredning av masseødeleggelsesvåpen, ulovlig eksport og politisk motivert vold, herunder terror. Dagens trusselsituasjon er i mindre grad preget av militær trussel og ulovlig etterretningsvirksomhet. Det er i all hovedsak terrorvirksomhet som utgjør den største trusselen. Det er i dagens trusselbilde svært aktuelt med forebygging av terrorfinansiering og rekruttering til terrorhandlinger. Disse handlingene er gjort straffbar i straffeloven og Årsaken til at disse lovbruddene er særlig aktuelle er fremveksten av de ekstreme islamistiske miljøene som skjøt fart ved opprettelsen av Den islamske stat (IS). PST vurderer ekstrem islamisme som den største terrortrusselen mot norske interesser. 32 I forlengelsen av dette er en sentral oppgave for PST å forebygge radikalisering. En god forståelse av PSTs mandat fordrer en sammenligning til det alminnelige politiets rolle etter politil. 1 annet ledd. Det alminnelige politiets fremste oppgave anses å være 29 Se Sunday Times v. The United Kingdom, EMD 26. april 1979 avsnitt PST-instruksen Lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (strl. 2005) s. 10 i vurderingen. (sjekket ). 9

11 opprettholdelse av den alminnelige ro og orden, samt etterforskning og straffeforfølgning. 33 Politil. 2 nr. 1 fastslår at politiet skal opprettholde den offentlige orden og sikkerhet. Å opprettholde taler for at politiet skal forhindre at det inntrer hendelser som forstyrrer samfunnets ro. Selv om opprettholdelse av ro og orden har et visst forebyggende element, fremstår det i lys av formålsangivelsen mest å være av en del av den håndhevende virksomhet. Både formålsangivelsen og den nærmere beskrivelsen av politiets oppgaver understreker imidlertid at politiet utover dette skal forebygge kriminalitet. Politiets forebyggende virksomhet kommer klart til uttrykk i politil. 2 nr. 2. Etter denne bestemmelsen skal politiet forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet. Bestemmelsen gir uttrykk for forebygging av forskjellig omfang. Mens offentlig orden trekker i retning av forebygging i et dagligdags perspektiv, taler sikkerhet for forebygging av en større dimensjon. Denne forståelsen støttes i en viss grad av forarbeidene til loven. Det uttales at med offentlig sikkerhet siktes det først og fremst til vernet om rikets selvstendighet og sikkerhet. 34 De oppgaver som kommer til uttrykk i politil. 17 b taler for at forebygging av offentlig sikkerhet er gitt PST, og at forebygging av offentlig orden således er det alminnelige politiets oppgave. Karakteren av de lovbrudd PST skal forebygge taler også for at disse er utskilt til et eget organ. Dersom disse oppgavene skulle tillegges det alminnelige politi, er det fare for at oppgavene ville blitt nedprioritert av hensyn til oppgaver som krever daglig oppmerksomhet. 35 Det alminnelige politiets forebyggende arbeid retter seg således mot den offentlige orden. Dette vil være tiltak av en annen art og betydning. Synliggjøring av politiet gjennom patruljering er et viktig forebyggende tiltak. 36 Tilstedeværelsen til politiet i nattetimene har et forebyggende element ved at det er større sjanse for at kriminelle handlinger oppdages. Et annet viktig forebyggende tiltak er holdningsskapende arbeid i nærmiljøene. Departementet fremhever i forarbeidene at nær kontakt med barn og ungdom gjennom besøk på skoler og ungdomsklubber er av stor forebyggende betydning. 33 Ot.prp. nr. 22 ( ) Om lov om politiet (politiloven) s Ot.prp. nr. 22 s Ot.prp. nr. 29 s Ot.prp. nr. 22 s

12 Etterforskning er videre en sentral oppgave for det alminnelige politiet. PST har også myndighet til å etterforske de straffbare handlinger tjenesten skal forebygge jf. politil. 17 b første ledd. Karakteren av lovbruddene gjør imidlertid forebygging til PSTs primære oppgave. Forskjellen mellom politiets- og PSTs mandat kan illustreres ved en sammenligning av begrepene forebygging og etterforskning. Rent språklig gir begrepene uttrykk for forskjellige formål. Forebygging taler for at hensikten er å hindre lovbrudd. Etterforskning på sin side taler for at formålet er å avdekke et allerede begått lovbrudd. Formålet med etterforskning er regulert i strpl. 226 i en rekke punkter. 37 Etterforskning skal blant annet skaffe informasjon som er nødvendig for å avgjøre tiltalespørsmålet jf. bokstav a. I bokstav c kan formålet med etterforskning være å skaffe informasjon som er nødvendig for å avverge eller stanse en straffbar handling. Dette har et visst forebyggende element i seg. Derimot taler både avvergende og stanse for at handlingen er tett opp mot lovovertredelsen. Forebygging taler rent språklig for at det er lengre bak i tidsforløpet, der formålet er å hindre at et straffbart hendelsesforløp iverksettes. Politimetodeutvalget redegjør nærmere for skillet mellom etterforsking og forebygging i utredningen om politiets metoder i forebyggende øyemed. 38 Det legges til grunn at et naturlig utgangspunkt for grensen mellom virksomhetstypene er gjerningstidspunktet som skjæringstidspunkt. Dette støtter den forståelsen ordlyden gir av begrepene. Politiloven opererer med fire former for kriminalitetsbekjempelse. Disse fire formene lar seg plassere i en tidsakse i forhold til et tenkt gjerningstidspunkt. 39 Lengst i tid forut fra gjerningstidspunktet er politiets forebyggende virksomhet. Som ordlyden indikerer, er hensikten å hindre at lovbrudd inntrer. Dette er et tidspunkt før forberedelse i strafferettslig forstand er inntrådt. Neste form er avvergende, som er aktuelt for politiet i etterforskende virksomhet jf. strpl. 226 første ledd bokstav c. Her er det likeledes som for forebygging tale om tiltak forut for gjerningstidspunktet. En forståelse av ordlyden tilsier at vi her er tett opp mot gjerningstidspunktet, og at man således ikke nødvendigvis er over i strafferettslig forberedelseshandling. Neste form er som nevnt å stanse et lovbrudd. Her taler en alminnelig forståelse av ordlyden for at den straffbare handlingen er påbegynt, men det er fortsatt mulig å gripe inn. Siste form vil være å avdekke det straffbare forhold, som 37 Lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (strpl.). 38 NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern pkt NOU 2004: 6 s

13 tradisjonelt omtales som etterforskning. Både ordlyden og beskrivelsen fra Politimetodeutvalget gir en forståelse for at PSTs arbeid innebærer kriminalitetsbekjempelse i en tidligere fase enn det alminnelige politiet. PSTs rolle i beskyttelsen av samfunnet er å drive fremtidsrettet arbeid. En sammenligning med politiets mandat viser at PST driver kriminalitetsbekjempelse i et annet spor og i en annen fase. Dette medfører å følge med på miljøer som kan utvikle seg i en negativ retning, og som på sikt kan utgjøre en trussel. Det alminnelige politiet på sin side har ansvaret for det dagligdagse kriminalitetsbildet i samfunnet. Dette innebærer tiltak tett opp mot, og etter en straffbar hendelse er inntrådt. PSTs rolle er videre tilknyttet en spesiell type kriminalitet som krever særskilte egenskaper for å håndtere. Forskjellene i mandatene gir utslag i særlige hensyn for PSTs forebyggende virksomhet. Det er disse hensynene som skal behandles videre. 2.3 Særlige hensyn ved PSTs forebyggende virksomhet I dette punktet vil hensynene som ligger til grunn for PSTs fullmakter behandles. De vide fullmaktene har sin bakgrunn i særtrekkene ved den kriminalitetstypen som skal forebygges. Det som kjennetegner terrorisme er at det krever lang tid med planlegging, det spenner seg ofte over landegrensene og det har et omfattende skadepotensial. Tidsperspektivet medfører at PST må følge med på forskjellige miljøer i lang tid for å kartlegge en eventuell trusselfare. Det spesielle er at ingen er konkret mistenkt for å ha begått straffbare handlinger, eller er over i forberedelsesfasen i strafferettslig forstand. PST har dermed et uklart bilde når den starter den forebyggende prosessen. Dette skiller seg i stor grad fra etterforskning, som er en formålsstyrt prosess. 40 Etterforskning er videre en tidsbegrenset prosess, som skal lede frem mot straffeforfølgning eller henleggelse. 41 PSTs forebyggende arbeid går over en lengre tidsperiode hvilket nødvendiggjør metodebruk over lengre tid. PSTs bruk av skjulte tvangsmidler er som resultat av dette hjemlet i politiloven og ikke straffeprosessloven. Det upresise grunnlaget PST opererer etter innebærer at tjenesten har behov for informasjonsinnsamling av en mengde personopplysninger for en utvidet personkrets. Dette 40 NOU 2004: 6 s NOU 2004: 6 s

14 har sin bakgrunn i at mulig gjerningsmann, åsted og offer er ukjent. Utøverne av denne type kriminalitet er også ofte ukjent for politiet. De færreste som står bak denne kriminaliteten er tidligere straffedømt. 42 Dette er individer som ligger lavt i kriminalitetsbilde, hvilket gjør dem vanskelig å fange opp. Det foreligger dermed et behov for opplysninger om en vid personkrets og et stort omfang personopplysninger. Dette representerer en fare for at personer og opplysninger i ettertid kan vise seg å være uten betydning for arbeidet. 43 Faren for feiltreff forsvares imidlertid av skadepotensialet og de vitale samfunnsinteresser som står på spill. Vide fullmakter går på bekostning av personvernet. Det er en lovgivningsoppgave å finne den rette balansen mellom hensynet til kriminalitetsbekjempelse og hensynet til personvern. Det er imidlertid ikke til å legge skjul på at avveiningen av hensynene får en annen karakter enn hva gjelder det øvrige politiet. Karakteren og konsekvensene av den kriminalitet PST skal forebygge krever at hensynet til personvern i stor grad må vike for hensynet til kriminalitetsbekjempelse. For å balansere disse hensynene er det i lovgivningen forsøkt å ivareta grunnleggende personvernrettslige prinsipper. Disse prinsippene kommer til uttrykk på forskjellig vis i PSTs regelverk, og fungerer som skranker for hva PST har adgang til å gjøre. Personvernprinsippene vil således redusere den tyngden PSTs særlige hensyn gir i avveiningen mellom hensynene. Disse prinsippene skal behandles videre. 2.4 Personvernprinsipper som skranke for PSTs overvåking Det foreligger ingen legaldefinisjon av personvernbegrepet i norsk lovgivning. Personvernkommisjonen definerer personvern som ivaretakelse av personlig integritet; ivaretakelse av enkeltindividers mulighet til privatliv, selvbestemmelse (autonomi) og selvutfoldelse. 44 Retten til privatliv er en grunnleggende menneskerettighet og er forankret i Grunnloven 102. Internasjonalt er rettigheten forankret blant annet i EMK artikkel 8. Bestemmelsene gjør det forbudt med inngrep i privatlivet. Forbudet er imidlertid ikke absolutt. I artikkel 8 nr. 2 åpnes det for inngrep under forutsetning at inngrepet er i samsvar med lov, og nødvendig ut fra konvensjonens formål. Formålet med artikkel 8 er således å hindre vilkårlig inngrep i individers rett til privatliv. 42 NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern s NOU 2003: 21 s NOU 2009: 1 Individ og integritet s

15 Personvern og privatliv er ikke ensbetydende begreper. Mens retten til privatliv retter seg mot frihet til å tenke og bevege seg fritt i sin private sfære, sikter personvernet til frihet fra å bli observert eller overvåket i denne sfæren. 45 Begrepene sammenfaller imidlertid i den grad at frihet mot inngrep og innsyn fra det offentlig er sentral for individers dannelsesprosess og identitetsutvikling. 46 Skal individet kunne tenke og bevege seg fritt vil det være under forutsetning av at man ikke blir overvåket av myndighetene. Bare under slike forutsetninger vil man virkelig ha privatliv. Kontroll over egne personopplysninger er her et viktig element. I den grad virkeområdet er felles utgjør det vern EMD har oppstilt en minstestandard for hvilke inngrep i personvernet en stat kan gjøre med hjemmel i artikkel 8 nr Personvernet er direkte forankret i Europarådets personvernkonvensjon. 48 Konvensjonen ble ratifisert i Norge i Artikkel 1 fastsetter at konvensjonen særlig gjelder right to privacy, with regard to automatic processing of personal data relating to him. Konvensjonen gjelder både privat og offentlig sektors elektroniske behandling av personopplysninger. Personvernet forankres også i EU-retten gjennom EUs personverndirektiv. 49 I likhet med personvernkonvensjonen gjelder direktivet behandling av personopplysninger. 50 EUs personverndirektiv fikk stor betydning ved utformingen av den norske personopplysningsloven. 51 Det utledes flere grunnleggende prinsipper for behandling av personvernet fra disse internasjonale instrumentene. 52 Prinsippene kan i hovedsak betegnes som krav til formålsbestemthet, nødvendighet og opplysningskvalitet. Politiets behandling av personopplysninger skiller seg i vesentlig grad fra andre offentlig organers behandling. Hensynet til personvernet skal avveies mot hensynet til kriminalitetsbekjempelse, hvilket medfører at personvernprinsippene ikke kan gjennomføres fullt ut. Europarådet har på bakgrunn av dette vedtatt en politirekommandasjon. 53 Siktemålet med 45 Ragna Aarli, Vern av «privatlivets fred», Tidsskrift for rettsvitenskap, 2005 s (s. 538). 46 Se NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted» Forslag til ny Grunnlov 100 s NOU 2009: 15 Skjult informasjon - åpen kontroll s Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data, vedtatt 28. januar 1981 (Personvernkonvensjonen). 49 EP/Rdir 95/46/EF av 24. oktober 1995 (EUs personverndirektiv). 50 Jf. artikkel Lov 14. april nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven). 52 Dag Wiese Schartum og Lee A. Bygrave, Personvern i informasjonssamfunnet, 2. utgave, Oslo 2011 s Recommendation No. R (87) 15 Regulating the use of personal data in the police sector, vedtatt 17. september 1987 (Politirekommandasjonen). 14

16 politirekommandasjonen er å gjøre prinsippene i personvernkonvensjon klarere for politisektoren. 54 Dette skal gjøres gjennom å balance the interests of society in the prevention and suppression of criminal offences and the maintenance of public order on the one hand and the interests of the individual and his right to privacy on the other; jf. fortalens femte avsnitt. Klargjøringen av personvernprinsippene forstås i den retning at prinsippene er tilpasset de særlige hensyn som gjør seg gjeldende for politiets arbeid. Det er viktig å påpeke at rekommandasjonen ikke er folkerettslig bindende. Den er imidlertid politisk bindende for Europarådets medlemmer, og danner derfor et viktig utgangspunkt for det norske regelverket. 55 Et første grunnprinsipp er kravet om formålsbestemthet. Dette er et krav om at all informasjonsinnhenting og den videre behandling bare skal skje etter uttrykkelig angitte, saklige og legitime formål. 56 Prinsippet er forankret i personvernkonvensjonen artikkel 5 b. Her fremgår at personopplysninger skal lagres for specified and legitimate purposes and not used in a way incompatible with those purposes. Artikkelen fastsetter at opplysningene bare kan brukes i samsvar med disse formål. I politirekommandasjonen kommer prinsippet til uttrykk i punkt 2.1 og 3.1. Innsamling og lagring av personopplysninger skal bare skje etter police purposes. Rekommandasjonen stadfester at dette dekker alle oppgaver politiet må gjennomføre for forebygging av kriminalitet. PST har etter politil. 17 b to oppgaver. Ved utarbeidelsen av ny politiregisterlov uttalte Politiregisterutvalget at forebyggende virksomhet og etterforskning skal anses som to forskjellig behandlingsformål. 57 Prinsippet medfører at de fullmakter PST er gitt i sitt forebyggende arbeid ikke kan brukes til informasjonsinnsamling der formålet i realiteten tjener etterforskningsformål. Et annet personvernprinsipp er kravet til nødvendighet. Prinsippet står i nær sammenheng med formålsbestemthet, og innebærer at en behandling ikke skal være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra formålet. 58 Prinsippet er forankret i personvernskonvensjonen artikkel 5 c ved at personopplysninger skal være adequate, relevant and not excessive in relation to the purposes for which they are stored (min uth). Her kommer sammenhengen mellom kravet formålsbestemthet og nødvendighet til uttrykk. Nødvendighetskravet fastsettes 54 NOU 2003: 21 s Schartum og Bygrave (2011) s Ot.prp. nr. 108 ( ) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten s NOU 2003: 21 s Ot.prp. nr. 108 s

17 også i politirekommandasjonen. Innsamling og lagring av informasjon er begrenset til det som er necessary for the prevention of a real danger or the suppression of a specific criminal offence jf. punkt 2.1. Nødvendighetskravet anses som en rettslig standard som varierer fra ulike situasjoner, og som endres i takt med samfunnsutviklingen. Vurderingen vil også variere for hva som er formålet med opplysningene. For PST kan informasjonsinnhenting ut fra forebyggende formål være nødvendig. Samme utstrekning av informasjonsinnhenting behøver derimot ikke være nødvendig ut fra formålet med etterforskning. Innholdet av nødvendighetskravet må således vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Kravet kan imidlertid ikke forstås så strengt at behandlingen fremstår som det eneste alternativet for å nå det forebyggende målet. 59 I prinsippet om opplysningskvalitet er det krav om relevante, tilstrekkelige, korrekte og oppdaterte opplysninger. 60 Prinsippet om opplysningskvalitet er forankret i personvernkonvensjonen artikkel 5 bokstav c og d ved personopplysninger skal være relevant accurate and, where necessary, kept up to date. Relevanskravet setter skranker for hvor mange og hvilke opplysninger som kan behandles. Dersom formålet kan oppnås ved å behandle færre opplysninger vil relevanskravet føre til at PST må avstå fra å behandle disse opplysningene. 61 Politiregisterutvalget fremhevet at relevanskravet har en dynamisk karakter. 62 Hva som er relevant vil variere med tid og situasjon. Ved oppstarten av et forebyggende prosjekt mot et bestemt miljø vil mange personer fremstå som relevante. Senere i prosessen, når PST har mer informasjon, vil omfanget av personkretsen minskes. Enkelte personer kan fremstå som mer relevant enn andre. Relevanskravet innebærer også et forbud mot innsamling av personopplysninger kun på bakgrunn av nasjonal eller etnisk bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om helsemessige eller seksuelle forhold. Dette kommer direkte til uttrykk i personvernkonvensjonen artikkel 6 og Politirekommandasjonen punkt 2.4. Etter tilstrekkelighetskravet må opplysningene være fullstendige og detaljerte slik at man unngår å gi et misvisende eller uriktig bilde av en person. 63 Kravet om at opplysningene må være korrekte og oppdaterte skaper utfordringer ved bruk av tips som informasjonskilde. PST 59 NOU 2003: 21 s Ot.prp. nr. 108 s Ot.prp. nr. 108 s NOU 2003: 21 s Ot.prp. nr. 108 s

18 mottar mye informasjon gjennom tips og bekymringsmeldinger. Det er imidlertid på det rene at PST må være i stand til å motta slik informasjon. Prinsippet medfører at det bør fremgå av tjenestens dokumenter at det er usikkerhet rundt holdbarheten til opplysningene. 64 Det bør med andre ord fremgå om tipset er basert på fakta eller pålitelige kilder. Personvernprinsippene utgjør viktige begrensninger for PSTs adgang til innsamling og behandling av personopplysninger. Likevel er det viktig å ha for øye de særlige hensyn som gjør seg gjeldende for PSTs forebyggende virksomhet. Innholdet og rekkevidden av PSTs fullmakter må således drøftes i lys av balansen mellom de særlige hensyn og personvernprinsippene. 64 NOU 2003: 21 s

19 3 Fullmakter til bruk av åpne kilder i det forebyggende arbeid 3.1 Innledning Temaet for dette kapitlet er de rettslige verktøy PST har til rådighet for oppfyllelsen av samfunnsmandatet. Som nevnt innledningsvis skal PST utføre oppgavene etter politil. 17 b ved å innhente, bearbeide, analysere og utveksle informasjon. Dette kommer til uttrykk i PST-instruksen 5, og gjelder også ved utførelsen av oppgavene etter politil. 17 c. De ulike oppgavene etter instruksen kan ses som en naturlig forlengelse av hverandre. En arbeidsprosess for PST starter ofte med en bekymringsmelding eller tips fra enkeltpersoner i samfunnet. 65 Dette betyr at PST må undersøke og kontrollere opplysningene, og vurdere hvorvidt det er behov for videre innhenting. Ofte vil en gjennomgang av tilgjengelig informasjon være nok til at bekymringen avtar, og saken blir avsluttet. I andre tilfeller vil informasjonen ikke gi noe klart svar, og den vil være avgjørende som grunnlag for vurderinger og analyser av supplerende informasjon. Til sist kan det være aktuelt og utveksle informasjon med offentlige etater eller innad i politiet. Denne prosessen beskrives ofte som etterretningshjulet. 66 Det er en serie delprosesser som skal lede til at man får en best mulig vurdering av trusselsituasjonen. Når det gjelder de forebyggende oppgavene etter politil. 17 b er det innhenting, bearbeiding og utveksling av informasjon som er av størst interesse. Analyseprosessen er av stor betydning for utarbeidelse av trusselvurdering etter politil. 17 c, men vil ikke bli behandlet videre i dette kapitlet. 3.2 Informasjonsinnhenting fra åpne kilder Innhenting av informasjon er bærebjelken i PSTs forebyggende arbeid. Alle PSTs oppgaver forutsetter informasjonsinnhenting. Skal tjenesten være i stand til å gi trusselvurderinger, utføre forvaltningsoppgaver eller forebygge lovovertredelser er PST avhengig av god og relevant informasjon Jon Fitje Hoffmann, Forventninger til PST, I: Fra terror til overvåking, Liv Hausken, Sara R. Yazdani og Trine K. Haagensen (red.), Oslo 2014 s (s. 90). 66 Se NOU 2012: 14 s Maria Collett Særlør, PST: Skjult tjeneste i et åpent samfunn I: Overvåking i en rettsstat, Dag Wiese Schartum (red.), Bergen (s. 286). 18

20 PSTs egne observasjoner av allmenheten i det offentlige rom er en viktig kilde til informasjon. Observasjoner er en tradisjonell metode både for PST og det alminnelige politi. 68 Observasjon er en samlebetegnelse for når politiet innhenter informasjon fra det offentlige rom. 69 PST kan observere allmenheten gjennom visuelle observasjoner og lytting. Observering drar assosiasjoner til spaning, som også er en mye brukt metode i politiets virksomhet. Politimetodeutvalget definerer observasjon som spaning dersom politiet lar sine observasjoner styre av mistanke om forberedelse til eller av at det er begått en straffbar handling. 70 Et skille kan med dette forstås i graden av intensitet av observasjon. PSTs forebyggende arbeid kan, i lys av de særlige hensynene, anses å falle inn under generelle observasjoner. Tjenesten starter innhentingsprosessen med et uklart bilde, og er dermed ikke formålsstyrt i samme utstrekning som det alminnelige politiet. I det følgende vil PSTs adgang til informasjonsinnhenting fra åpne kilder drøftes med utgangspunkt i observasjoner. Problemstillingen som reises er hvilken adgang PST har til innhenting av informasjon ved observasjoner i det offentlige rom Rettslig grunnlag for informasjonsinnhenting ved observasjon Informasjonsinnhenting fra åpne kilder er en ulovfestet metode der den alminnelige handlefrihet utgjør rettsgrunnlaget. Den alminnelige handlefrihet er grunnet på tanken om at alle mennesker har iboende rettigheter. Det norske rettssystemet erkjenner disse rettighetene ved at individene har alminnelige handle-, tanke-, og ytringsfrihet. 71 Enhver har dermed rett til å observere andre personer i det offentlige rom. Den tradisjonelle oppfatningen er at friheten rekker så langt det ikke finnes forbud mot handlingen. 72 Det som skal analyseres nærmere er rekkevidden av den alminnelige handlefrihet. Et første spørsmål er hvorvidt PSTs alminnelige handlefrihet rekker like langt som for den alminnelige borger. Det tradisjonelle synet har vært at politiet uten lovhjemmel kan gjøre det samme som enhver borger. 73 Tanken på at PST følger med deg oppleves imidlertid som mer ubehagelig enn naboens observeringer. PSTs observeringer oppfattes som overvåking, hvilket gir negative assosiasjoner. I juridisk teori er det hevdet at politiets kompetanse i kraft av den 68 NOU 2004: 6 s NOU 2004: 6 s NOU 2004: 6 s Roald Hopsnes og Raymond Solberg, Legalitetsprinsippet, Jussens venner, 2005 s (s. 81). 72 Hopsnes og Solberg (2005) s NOU 2004: 6 s

21 alminnelige handlefrihet kommer under press fra legalitetsprinsippet. Både Eckhoff og Graver har uttrykt at politiets handlingsfrihet ikke rekker like langt som for privatpersoner. 74 Eckhoff uttaler: Det ligger også et element av frihetsinngrep i overvåkningen. For det å regne med muligheten av at «storebror ser deg» kan nok skape frykt hos enkelte, og få dem til å avstå fra lovlige aktiviteter som de ellers ville vært med på. 75 Uttalelsen fremhever det ubehagelige ved at PST overvåker deg. Man er tilbøyelig til å endre atferd, og unnlate å ytre meninger i den frykt for hvordan dette tolkes av myndighetene. Politimetodeutvalget delte denne oppfatningen, og la til grunn at politiets handlefrihet ikke uten videre er parallell med den privatpersoner har. 76 PSTs adgang til observasjoner i det offentlige rom er dermed preget av innskrenkinger som ikke gjelder for privatpersoner. Det videre spørsmålet er således hvilke begrensninger som gjelder for PSTs informasjonsinnhenting ved observasjoner i det offentlige rom Begrensninger i PSTs adgang til informasjonsinnhenting ved observasjon Kravet til rettssikkerhet og personvern utgjør begrensninger for PSTs bruk av observasjon i det forebyggende arbeid. Disse kravene kommer til uttrykk i bestemmelsene for utførelsen av polititjenesten i politil. 6. Det følger av politil. 6 annet ledd første punktum at politiet ikke skal ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige. Det stilles her et krav om bruk av det minst inngripende middel. 77 Bruk av observasjoner for informasjonsinnhenting vil som nevnt være en mindre inngripende metode enn de lovregulerte tvangsmidlene. Denne metoden vil dermed typisk være en slik metode som burde vurderes i forhold til bruk av skjulte tvangsmidler. Det følger videre av bestemmelsens annet punktum at metodene som anvendes må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig. Dette er et krav om at informasjonsinnhentingen må fremstå som nødvendig og være proporsjonal i forhold til formålet med innhentingen. 74 Se Torstein Eckhoff, Rettslige sider ved overvåkning og sikkerhetstjeneste, Jussens venner, 1979 s (s. 45) og Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 2. utgave Oslo 2002 s. 212 flg. 75 Eckhoff (1979) s NOU 2004: 6 s Ot.prp. nr. 22 s

22 Begrensningene som følger av politil. 6 ivaretar grunnleggende rettsikkerhets- og personvernhensyn. Bestemmelsen angir normer som skal være styrende for valg og bruk av virkemidler, og er uavhengig av hjemmelsgrunnlag. 78 PST-instruksen 5 annet ledd fastsetter at Sjef PST skal gi retningslinjer for bruk av ulovfestede metoder i det forebyggende arbeid. Disse overordnede reguleringene er et svar på de internasjonale forpliktelser Norge har etter EMK. EMK artikkel 8 om retten til privatliv vil sammen med legalitetsprinsippet i Grl. 113 utgjøre begrensninger for PSTs bruk av åpne kilder. Disse begrensningene har imidlertid en annen karakter enn de overordnede normene i politiloven. EMK artikkel 8 vil legge begrensninger på denne metoden i den utstrekning observasjoner utgjør et inngrep i retten til privatlivet. For det tilfellet at observasjonene utgjør et inngrep kreves det hjemmel i lov jf. Grl. 113 og EMK artikkel 8 nr. 2. Spørsmålet er om PSTs observasjoner kan utgjøre en krenkelse av artikkel 8, og således kreve hjemmel i lov. EMK artikkel 8 beskytter mot inngrep i den private sfære. Med den privat sfære forstås en arena hvor man er beskyttet mot reguleringer og inngrep fra det offentlige. 79 Det ble lagt til grunn i kapittel 2.4 at personvern er frihet fra å bli observert eller overvåket i den private sfæren Et første spørsmål er om det offentlige rom er en del av den private sfære som er vernet etter artikkel 8. Kjernen i denne sfæren anses å være det private hjem. Dette trekker i retning for at PSTs observasjoner i det offentlige rom faller utenfor vernet i artikkel 8. EMD har imidlertid lagt til grunn at den private sfære strekker seg lengre enn det private hjem. Dette ble slått fast i Niemitz v. Germany hvor EMD fastslår at det er for snevert å begrense vernet til det private hjem. 80 Begrunnelsen for dette kommer til uttrykk i avsnitt 29: However, it would be too restrictive to limit the notion to an "inner circle" in which the individual may live his own personal life as he chooses and to exclude therefrom entirely the outside world not encompassed within that circle. Respect for private life must also comprise to a certain degree the right to establish and develop relationships with other human beings. 78 Ot.prp. nr. 22 s Se NOU 1999: 27 s Niemietz v. Germany, EMD 16. desember 1992 (Niemitz-saken). 21