RAPPORT VEILEDNING. Evaluering av øving Orkan 2012

Transkript

1 13 RAPPORT VEILEDNING Evaluering av øving Orkan 2012

2 Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2013 ISBN: Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

3 EVALUERING AV ØVING ORKAN 2012 Juni 2013

4

5 FORORD I 2011 opplevde Noreg fleire hendingar som viste oss kor sårbare vi er når viktig infrastruktur sviktar. Den evna samfunnet har til å handtere kriser, blei sett på prøve både under flaumen i Gudbrandsdalen i pinsa og under ekstremvêret Dagmar i romjula Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) har ansvar for å bidra til å styrke evna samfunnet har til å handtere kriser. Øvingar er eit viktig bidrag i dette arbeidet. Scenarioet for Øving Orkan 2012 var ein orkan som ramma Sør-Vestlandet. Ekstremvêret førte til at straum og ekom fall vekk, og fleire kritiske samfunnsfunksjonar svikta. Både lokale, regionale og statlege etatar deltok i øvinga. Øvingsmåla for Øving Orkan 2012 var å bidra til: å forstå betre at ein er gjensidig avhengige av kvarandre i kritisk infrastruktur å avdekkje kor sårbar ein sjølv er når straum og ekom fell vekk å avklare behov for å bli betre budd på svikt i kritisk infrastruktur For å kunne setje i verk tiltak når kriser oppstår, er det nødvendig at styresmakter og verksemder kjenner og tar sitt ansvar. Område med uavklarte eller uryddige ansvarsforhold gjer det vanskeleg med samhandling og kan hindre arbeidet med å avgrense omfanget og konsekvensane av kriser. Likeså område der ansvaret er klart, men jobben blir neglisjert. Øving Orkan 2012 skal bidra til at styresmaktene prioriterer å følgje opp sitt ansvar, og vidare klargjere ansvarsforhold både i dagleg drift og i samband med krisesituasjonar. Deltakarane under Øving Orkan har gitt tilbakemelding om godt utbytte av øvinga, og evalueringa har identifisert fleire læringspunkt. Funna viser at mykje fungerer godt, mens det på enkelte område er behov for forbetringar. Læringspunkta frå Øving Orkan 2012 har fellestrekk med funn frå både andre øvingar og frå større reelle hendingar. Det viser at det er viktig å setje læring ut i praksis, og implementere dei endringane som er nødvendige. DSB håpar at rapporten bidrar til å styrkje beredskapen mot uønskte hendingar. Også hos aktørar som ikkje var del av denne øvinga. DSB ønskjer å takke alle deltakarane i Øving Orkan 2012 for all den tid og ressursar som blei sette av hos kvar enkelt etat til å planleggje og delta i øvinga. Samarbeidet og innsatsen har gitt bidrag til å styrkje den nasjonale kriseberedskapen og handteringsevna. Jon A. Lea Direktør 3

6

7 INNHOLD FORORD SAMANDRAG INNLEIING Om øvinga Deltakarar Mål for øvinga Formål for øvinga Ansvar, metode og organisering VARSLINGSØVINGA ROLLE- OG ANSVARSFORSTÅINGA I KRISEHANDTERINGA ER DET ETABLERTE PLANVERKET FØREMÅLSTENLEG? SAMORDNING OG KOORDINERING AV TILTAK OG BEHOV FOR BISTAND Kontakt mellom aktørane Etablering og distribusjon av situasjonsbilde Samordning og koordinering av tiltak og behov for bistand KOMMUNIKASJON MED MEDIA OG BEFOLKNINGA.21 8 PRIORITERING AV KRITISKE MOTTAKARAR AV STRAUM OG EKOMTENESTER EIGENBEREDSKAP FØRBUANDE TILTAK PÅ BAKGRUNN AV VARSEL OM EKSTREMVÊR ØVINGSTEKNISKE FORHOLD AVSLUTNING... 31

8 6

9 1 SAMANDRAG Øving Orkan 2012 blei gjennomført over tre dagar i slutten av november Ho blei gjennomført for sentrale og regionale statlege etatar og utvalde kommunar. Scenarioet for øvinga var ekstremvêr med vindstyrke tilsvarande 200-årsorkanen som ramma Sør-Vestlandet (Rogaland, Agder-fylka og sørlege delar av Telemark). Konsekvensane var omfattande skadar på kritisk infrastruktur som kraft, ekom og samferdsel. Formålet med øvinga var å bidra til at etatane betre skulle forstå kor gjensidig avhengige av kvarandre ulike kritiske infrastrukturar er, å avdekkje kor sårbar ein er sjølv ved avbrot, og å avklare behov for å styrkje eigen beredskap. Øvinga skulle òg gjere tydeleg ansvars- og rolleforhold, og øve samordning og koordinering mellom aktørane det gjeld. Formålet med denne evalueringsrapporten er å oppsummere erfaringane deltakarane har etter øvinga, avdekkje forbetringspotensial og skape grunnlag for å lære om beredskapsarbeid og handtering av eventuelle framtidige hendingar som tilsvarer dei som det blei øvd på under Øving Orkan Under ei verkeleg hending er det sannsynleg at det hadde vore større utfordringar i rolle- og ansvarsforståing og kommunikasjonen mellom aktørane enn det som går fram av erfaringar frå denne øvinga. Dette som følgje av at sentrale aktørar som kommunar, politi og helse ikkje deltok i full skala i denne øvinga. Læringspunkta er som følgjer: Rolle- og ansvarsforståing - Gjennomgåande god rolle- og ansvarsforståing hos deltakarane. - Den viktige rolla opplæring og øving av personell med lita erfaring i krisehandtering har. - Rolla til Post- og teletilsynet (PT) blir opplevd som meir operativ enn tidlegare, og gjer behovet for å tydeleggjere PTs rolle synleg. Siktemålet med planverk - Behov for endringar i planverk. Ikkje alle verksemder har planverk som tar høgde for bortfall av straum og ekom. - Rolle- og ansvarsforhold kan bli tydelegare definerte i planverket. - Planverket til etatane er lite samordna. Samordning og koordinering - Fylkesberedskapsråda (FBR) fungerte etter formålet og spelar ei sentral rolle i samordning og koordinering mellom aktørane. Dette gjeld både det kontinuerlege arbeidet i FBR, og møte i samband med hendingar. - Rutinar for å etablere, rapportere og dele situasjonsbilde bør betrast og øvast jamleg. Behov for å samkøyre rapporteringstidspunkta hos dei ulike sektorane for å få eit best mogleg oppdatert situasjonsbilde. Felles kartgrunnlag for alle involverte er viktig for å få felles situasjonsforståing. - Informasjonsflyt og rapportering mellom fylkesmannsembeta og regionale aktørar og DSB og regionale/statlege aktørar kan betrast. Dette gjeld spesielt mellom fylkesmannsembeta og ekomsektoren - Behov for meir opplæring, trening og å leggje til rette for meir einskapleg bruk av krisestøtteverktøyet CIM Kommunikasjon - Satellittelefon er til god hjelp, men dekkjer ikkje alle behov. Bruken må koordinerast betre (tilgjenge, utveksling av nr. osv.). - Sosiale medium står fram som viktige alternativ med omsyn til å gi informasjon til publikum. Eigenberedskap - Varierande grad av eigenberedskap når straum og ekom fell bort hos deltakarane i øvinga. - Redundans/alternative kommunikasjonsløysingar bør styrkjast og samordnast mellom aktørane. 7

10 8

11 2 INNLEIING 2.1 OM ØVINGA Øvinga blei gjennomført november 2012 og med følgjande kjernepunkt: Måndag 26. november: Varslingsøving, kjernepunkt førebuande fase. Tirsdag 27. november: Stabsøving, kjernepunkt etablering av situasjonsbilde. Onsdag 28. november: Øving for strategisk kriseleiing og stab, kjernepunkt samordning og koordinering. Øvinga blei gjennomført som ei speløving der aktørane oppheldt seg i dei normale lokalitetane sine. Scenario for øvinga var ekstremvêr med vindstyrke tilsvarande 200-årsorkanen som ramma Sør-Vestlandet (Rogaland, Agder-fylka og sørlege delar av Telemark). I tillegg til sterk vind fører ekstremvêret med seg stormflod, kraftig snøfall og flaum. Konsekvensane var omfattande skadar på kritisk infrastruktur som kraft, ekom og samferdsel. 2.2 DELTAKARAR Følgjande verksemder deltok i øvinga: Avinor Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) Fylkesmennene i Aust-Agder, Vest-Agder, Rogaland og Telemark Helsedirektoratet (HDir) Jernbaneverket (JBV) Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) og tilbydarar av kraft Enkelte kommunar* Meteorologisk institutt (MET) Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) Norsk rikskringkasting (NRK) Post- og teletilsynet (PT) Sivilforsvaret (SF/SFD) Statens vegvesen (SVV) Tilbydarar av ekom Vegdirektoratet * Enkelte kommunar deltok i øvinga gjennom eigne opplegg i regi av fylkesmennene. 2.3 MÅL FOR ØVINGA Måla med øvinga var å: Avdekkje kor robuste/sårbare dei enkelte deltakande verksemdene (sektorane) var, og eigenberedskapen deira i samband med stans i leveransar av kraft, ekom og andre relevante samfunnskritiske funksjonar, medrekna å vurdere om dette er godt nok sikra og samordna i planverk. Gjere tydeleg ansvars- og rolleforhold knytte til å handtere konsekvensar av svikt i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjonar, under dette også å gjere synleg uklare punkt der det er krav om det. Beskrive og gjere tydeleg ansvars- og rollefordeling og suksesskriterium der det er behov for å prioritere kritiske mottakarar av straum og ekomtenester. Øve på å samordne og koordinere aktørar som dette vedkjem, medrekna å samordne og koordinere regionalt og sentralt nivå, også på tvers av sektorane, i samband med å handtere konsekvensar av svikt i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjonar. Øvinga skal mellom anna vurdere verkemiddelbruk for å sikre effektiv samhandling. Øve på informasjons- og kommunikasjonshandtering mellom aktørar det vedkjem, mellom nivå og på tvers av sektorar, og også ut til befolkninga. I tillegg til dei overordna måla med øvinga hadde kvar verksemd meldt inn spesifikke øvingsmål for si eiga verksemd. I kva grad desse øvingsmåla er oppnådde, er ikkje vurdert i denne evalueringsrapporten. Kvar enkelt verksemd er oppfordra til å lage interne evalueringar som går djupare inn på eiga måloppnåing. 9

12 2.4 FORMÅL FOR ØVINGA Formålet med denne evalueringsrapporten er å oppsummere dei erfaringane deltakarane har hausta av øvinga, avdekkje forbetringspotensial og skape grunnlag for å lære beredskapsarbeid og å handtere eventuelle framtidige hendingar som svarar til dei som det blei øvd på under Øving Orkan Med utgangspunkt i dei overordna måla for øvinga er følgjande øvingsmoment valde som utgangspunkt for evalueringa: Rolle og ansvarsforståing i krisehandteringa Siktemålet med planverk Samordning og koordinering Informasjon og kommunikasjon Prioritering av kritiske mottakarar av straum og ekom 2.5 ANSVAR, METODE OG ORGANISERING Ansvaret for evalueringa har vore lagt til DSB. Kontaktpersonar i deltakande verksemder har fått høve til å gi innspel på rapporten. Grunnlaget for evaluering av øvinga har vore: Observasjonar under øvinga Loggar og annan dokumentasjon frå øvingsdagane Førsteinntrykkskonferansen 29. november 2012 Elektronisk spørjeundersøking etter varslingsøvinga Evalueringsrapportar frå NVE, PT, Met, Avinor, Jernbaneverket, DSB, Vest-Agder SFD, Aust-Agder SFD, Rogaland SFD, Agder Energi, Skagerak Nett, Statens vegvesen, Fylkesmannen i Telemark, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Vest-Agder og Fylkesmannen i Rogaland. 10

13 3 VARSLINGSØVINGA Varslingsøvinga blei gjennomført ved at det blei sendt ut varsel om ekstremvêr frå MET og flaumvarsel frå NVE etter vanlege rutinar for slike varsel, og utforma i samsvar med scenarioet for øvinga. Etter varslingsøvinga blei det sendt ut eit elektronisk spørjeskjema til 44 personar som hadde deltatt på varslingsøvinga. 33 svarte på spørjeskjemaet, det vil seie ein svarprosent på 79,5. Svara indikerer at respondentane i hovudsak fekk varsel om ekstremvêr frå den dei skulle motta varsel frå i tråd med planverket, og slik varslingsvegane blei teikna opp før øvinga. Fylkesmennene speler ei sentral rolle med omsyn til å motta og formidle slike varsel vidare. Samtlege deltakande fylkesmenn fekk varsel om ekstremvêr frå MET som føresetnaden var, og sende dei vidare til kommunane. Flaumvarsel frå NVE blei også mottatt og formidla vidare av fylkesmennene. Andre deltakarar/respondentar ser ut til å motta varsel frå ei eller fleire kjelder. Eit tydeleg unntak er Helsedirektoratet som ikkje har i planane sine at dei skal motta ekstremvêrvarsel frå MET eller flaumvarsel frå NVE. På generell basis blir det tilrådd at direktoratet og eventuelt andre aktørar tar initiativ overfor MET og NVE for å etableire formålstenlege varslingsrutinar. Varsla var utforma slik at dei blei opplevde som grunnlag for å setje i verk førebuande tiltak. Tiltak blei sette i verk i ekom, reservekraft, forsyningar, stab/kriseleiing og ressursar. For å få detaljar om tiltaka, sjå kapittel 10. Varsla blir sende ut til aktørane på e-post og sms. Denne varslingsmåten er i hovudsak i samsvar med det aktørane sjølve ønskjer. I undersøkinga er det kome ønske om sms varsling i tillegg til e-post, og nokre ønske om oppfølging over telefon. Samla sett opplevde deltakarane varslingsøvinga som nyttig. 11

14 12

15 4 ROLLE- OG ANSVARSFORSTÅINGA I KRISEHANDTERINGA I ei krise er det viktig at den enkelte aktør har ei klar forståing av sitt ansvar, si eiga rolle i handteringa, og at dette er godt kommunisert i organisasjonen. Vidare må denne forståinga vere avstemd mot andre aktørar, og mot at den enkelte aktør har ei realistisk forståing av andre aktørars roller og ansvar. Rolle- og ansvarsforhold i eiga verksemd Deltakarane opplever at roller og ansvar i eiga verksemd er godt kjende og innarbeidde. For å vedlikehalde denne kunnskapen peiker fleire av deltakarane på at øvinga har synleggjort at det er viktig at nye personar i stab og kriseleiing får nok opplæring, og at dei blir øvde. Dette gjeld både med omsyn til rolle- og ansvarsforhold, og med omsyn til stabsarbeid og liknande. I denne evalueringa blir det ikkje gått spesielt inn på rolle-og ansvarsforståinga til dei enkelte deltakarane. Det er likevel gjort eit unntak for Post- og teletilsynet (PT) sidan PT speler ei sentral rolle på ekomområdet. PT tok ei operativ og koordinerande rolle under øvinga. Dette blir oppfatta som positivt av dei andre aktørane, samtidig som det fører med seg behov for å avstemme roller og ansvar mellom PT, ekomtilbydarane og andre beredskapsaktørar. Rolle- og ansvarsforståing overfor andre verksemder I all hovudsak rapporterer deltakarane om at rolleog ansvarsforhold overfor andre beredskapsaktørar er klare. Fleire deltakarar trekkjer fram at arbeidet i fylkesberedskapsråda (FBR) bidrar til at roller og ansvarsforhold er kjende og avstemde mellom aktørane. Dette gjeld både som følgje av det kontinuerlege arbeidet fylkesmennene gjer med fylkesberedskapsråda, eventuelle førebuande møte før ei hending (øving) og under sjølve handteringa av hendinga (øvinga). På tvers av sektorar meiner likevel dei fleste deltakarane at informasjonsflyt og rapporteringsrutinar kan betrast. Rapportering frå kommunar til fylkesmannen, og frå fylkesmannen til DSB fungerer. Samtidig er det eit ønske frå fylkesmennene at rutinar og verktøy for rapportering til DSB blir gjennomgåtte for å gjere rapporteringa meir opplagd og effektiv. Det blir også uttrykt ønske om at DSB kan samordne rapportering frå fylkesmannen til andre direktorat for å unngå dobbeltrapportering og sikre einsarta informasjon. Øvinga viste at rapportering og informasjonsutveksling mellom andre beredskapsaktørar og fylkesmannen og mellom beredskapsaktørane ikkje skjer systematisk. Bruken av FBR bidrar til at denne informasjonsutvekslinga skjer til ein viss grad, men det er stor variasjon i korleis jamleg informasjon og rapportering blir formidla mellom aktørane. Skal fylkesmannen fylle samordningsrolla si, må beredskapsaktørane vere merksame på dette, og at fylkesmannen sjølv må bidra til å etablere rutinar for informasjonsutveksling med relevante aktørar. DSB skal stille saman rapportering både frå fylkesmenn og andre beredskapsaktørar. Ifølgje kgl.res. 24. juni 2005 skal DSB stille saman og analysere informasjon frå fylkesmennene, involverte etatar og internasjonale nettverk. På same måte som det er beskrive for fylkesmannen, viste øvinga at det ikkje er etablert systematisk rapportering mellom DSB og andre relevante etatar. Skal denne rolla fyllast, er det behov for å klargjere dette overfor andre verksemder, og for å lage eit system for å motta slik informasjon. 13

16 14

17 5 ER DET ETABLERTE PLANVERKET FØREMÅLSTENLEG? Alle beredskapsansvarlege verksemder skal råde over planverk som beskriv korleis krisestyring og innsats skal iverksetjast og gå føre seg for å handtere ekstraordinære hendingar. Formålet er å gi verksemdene nokre praktiske reiskapar dei kan bruke når ordinære ressursar og rutinar ikkje strekkjer til. Verksemders planverk kan inkludere generelle beredskapsplanar og konkrete delplanar, innsatsplanar, nedskrivne instruksar mv. Ut over dette kan ulike sektorvise og nasjonale beredskapsplanverk vere med på å setje rammer for overordna koordinering og samarbeid. Verksemdene rapporterer at dei under øvinga har halde seg til gjeldande planverk for verksemda si. Planverket har i hovudsak fungert greitt, men nær sagt alle verksemder opplyser om at øvinga har vist at det er behov for å gjere endringar i eigne planverk. Mange verksemder har planverk som tar høgde for bortfall av straum og ekom, men ikkje alle. Dei som ikkje har planverk for dette, vil jobbe med det framover. Om lag ein fjerdedel av verksemdene seier øvinga har vist at roller og ansvar kan bli enda tydelegare definerte i planverket. Øvinga viste vidare at dei ulike verksemdenes beredskapsplanar i liten grad er samordna. Somme seier at dei ikkje opplever dette som eit problem, mens andre trekkjer fram forbetringspotensial i å samordne med andre aktørar som kan hjelpe i ein situasjon med bortfall av ekom og å dele informasjon. Fleire verksemder trekkjer fram at det er behov for å samkøyre rapporteringstidspunkt hos dei ulike sektorar for å få eit best mogleg oppdatert situasjonsbilde. Særleg blei DSB utfordra på å lage eit tidshjul for rapportering. 15

18 16

19 6 SAMORDNING OG KOORDINERING AV TILTAK OG BEHOV FOR BISTAND Dei siste stortingsmeldingane om samfunnstryggleik har klargjort kva det har å seie med godt samvirke mellom beredskapsaktørane. Erfaringar frå fleire hendingar har vist at det er eit behov for å styrkje samordning og samhandling mellom ulike aktørar i det førebyggjande arbeidet og under krisehandtering. Vidare er det viktig at aktørane i størst mogleg grad har eit felles og fullstendig situasjonsbilde av hendinga å handle ut frå. 6.1 KONTAKT MELLOM AKTØRANE Kven hadde kontakt? I evalueringsrapportane gir deltakarane uttrykk for at kontakt mellom beredskapsaktørane i hovudsak var slik det var slått fast føreåt i eige planverk. Enkelte deltakarar erfarte frå øvinga at dei har behov for å innarbeide kontakt med andre aktørar på ein meir systematisk måte i planverket sitt. I tillegg til planlagd kontakt var det også ein del uformell kontakt mellom aktørane. Distriktssjefen for krafttilsynet (KDS), tele/ekom (inkludert PT), Vegvesenet og Politiet blir i rapportane trekte fram som spesielt viktige aktørar å ha kontakt med. Dette er i samsvar med erfaringar frå andre større liknande hendingar. Elles kan følgjande liste frå fylkesmannen illustrere omfanget av kontakt mellom aktørane: Meteorologisk institutt og NVE for å avklare og spesifisere meldingar om ekstremvêr og skred/flaum KDS og kraftselskap for å få oversikt over kraftsituasjonen og gjenoppretting Vegvesenet og Jernbaneverket for å få oversikt over stengde vegar/ferjer/togstrekningar Tele/ekom for å få oversikt over omfang av bortfall og gjenoppretting Med kommunane for å få generell status og innmeldt behov for ressursar Med politiet for å avstemme situasjonsbildet Med Forsvaret for å avklare utsikter til støtte (samband, materiell og andre ressursar) Med Sivilforsvaret for å avklare støtte (transportkapasitet, utstyr, pumpemateriell m.m.) Med helseføretaka for å få deira situasjonsbilde på kapasitet Med NRK for å få formidle informasjon til befolkninga Med DSB for rapportering og å samhandle med Kriseinfo Med industrien for å kartleggje konsekvensar av straumbrot Øvinga har ikkje identifisert gjennomgåande utfordringar i kontakten mellom deltakarane, men nokre utfordringar/ erfaringar mellom enkelte aktørar blei identifiserte. Det synest mellom anna å vere eit potensial for å etablere betre rutinar og ein meir strukturert kontakt mellom Fylkesmannen og Vegvesenet. Vidare framhevar kraftbransjen at det er viktig med god kommunikasjon og samvirke med lokale vegmyndigheiter for å få informasjon om stengde vegar og høve til omkøyring osv. i samband med gjenopprettingsarbeid. Korleis blei det kommunisert? Kontakten mellom deltakarane under øvinga skjedde i hovudsak via telefon, e-post og CIM som i ein normalsituasjon, og fungerte stort sett bra så lenge dei vanlege kommunikasjonskanalane var tilgjengelege. Møta i Fylkesberedskapsrådet (FBR) blir trekte fram som ein viktig arena for kontakt, informasjonsutveksling og koordinering av dei fleste deltakarane. Det blir peikt på at det er viktig at FBR møtest tidleg i hendinga for å bidra til heilskapleg vurdering av situasjonen og prioritering av tiltak. Vidare tar fylkesmennene fram kor viktig det er for krisehandteringa å ha etablert eit godt samarbeid med kommunane. Enkelte fylkesmenn hadde før øvinga førebudd korleis dei skulle kommunisere og utveksle informasjon, blant anna med felles kartgrunnlag. Dette blei nyttig for å lette kommunikasjon og etablere felles situasjonsbilde i handteringa av hendinga. Bruken av kart og andre verktøy blir også trekt fram av fleire deltakarar som viktig for å lette dialog og situasjonsforståing. 17

20 I perioden med bortfall av ekom fekk deltakarane store utfordringar. Kraftbransjen har sitt eige samband og klarte å oppretthalde kommunikasjon internt. Men ut over dette hadde deltakarane i svært varierande grad førebudd alternativ kommunikasjon. Satellittelefonar blei brukte med varierande resultat under øvinga, men var til god hjelp hos fleire deltakarar. Ei erfaring er at telefonane er avhengige av infrastruktur for å fungere optimalt for eksempel antenner på taket osv. (fungerer ikkje innandørs elles). Vidare trengst det opplæring i bruken av telefonen, og det må vere eit opplegg for å vedlikehalde/oppdatere opplæringa. Ikkje minst må telefonnummer osv. samordnast med andre beredskapsaktørar. Det er vanskeleg å finne telefonnummer om dette ikkje er avtala føreåt. Alternativ kommunikasjon blei testa og brukt hos enkelte fylkesmenn. Det blei til dømes gitt tilgang til sambandet til kraftbransjen og førebudd oppsett av Forsvarets radiosamband mellom ei gruppe kommunar og Fylkesmannen. Liaison og personleg oppmøte blei også brukte der det var mogleg. Sjølv der deltakarane teknisk klarer å etablere alternativ kommunikasjon, er den i liten grad samordna med andre aktørar, og har dermed avgrensa verdi. Det er derfor behov for å samordne alternativ kommunikasjon både mellom aktørane regionalt og oppover i eigen sektor om dette skal fungere effektivt. 6.2 ETABLERING OG DISTRIBUSJON AV SITUASJONSBILDE Etablering av situasjonsbilde Under øvinga etablerte fylkesmennene situasjonsbilde for sine fylke. Situasjonsbildet blei utarbeidd på bakgrunn av rapportering, kontakt via telefon/e-post og møte i Fylkesberedskapsrådet. Arbeidet i FBR viser seg igjen å vere ein viktig faktor når ein etablerer eit felles tverrsektorielt situasjonsbilde og for å oppnå regional samordning. Andre deltakarar klarte også å etablere sine sektorvise situasjonsbilde. Ut frå tilbakemeldingane synest dette i all hovudsak å ha fungert tilfredsstillande, og dei sektorvise situasjonsbilda har fungert som grunnlag for arbeidet i FBR. Det er meir usikkert om det blei etablert eit tilstrekkjeleg tverrsektorielt og overordna oversiktsbilde på strategisk nivå for heile hendinga/scenarioet. DSB hadde utfordringar i å etablere tverrsektorielt situasjonsbilde ut frå det informasjonsgrunnlaget som låg føre. Det er m.a. behov for å sjå på informasjonsflyt for å ivareta det, jamfør det som er beskrive i kap 4. Dette påverka ikkje handteringa under øvinga, men det vil truleg kunne ha noko å seie under ei reell hending som strekkjer seg over lengre tid og der det er større behov for prioritering og samordning av nasjonale ressursar. I perioden utan ekom er inntrykket frå rapportane at det var svært vanskelig å halde oversikt over situasjonen, og det var ikkje mogleg å opprette/vedlikehalde eit situasjonsbilde. Eit moment som blir trekt fram av fleire av deltakarane, er kor viktig det er å ha gode verktøy for å utarbeide situasjonsbilde og for å formidle dei. Rapportane fokuserer spesielt på behovet for felles kartsystem. Deling og distribusjon av situasjonsbilde Fylkesmannens situasjonsbilde blei delt gjennom møte i fylkesberedskapsrådet og med andre gjennom situasjonsrapportane til DSB. For andre aktørar var også FBR eit sentralt forum for å utveksle informasjon. NVE og PT har rutinar for å sende sine situasjonsbilde til departement og samarbeidande etatar. For andre beredskapsaktørar gir ikkje tilbakemeldingane eit eintydig grunnlag for å seie noko om omfanget av utveksling av oppdaterte situasjonsrapportar. Evalueringa har ikkje sett på om distribusjonen av rapportar mellom aktørane dekkjer behovet for informasjon. Men det synest å vere eit potensial for at aktørane etablerer betre rutinar for å utveksle situasjonsrapportar og annan informasjon. Både under sjølve øvinga og i evalueringsrapportane blir det gitt uttrykk for at det bør vegast meir bevisst mellom kvalitet og kor ofte det bør rapporterast, og å ha eit meir føreseieleg opplegg for rapportering. Skilnader i vurdering av situasjonsbilde Deltakarane rapporterer i hovudsak om at situasjonsbildet var temmeleg samstemt mellom verksemdene. At det var etablert kontakt direkte mellom etatane på utøvande nivå, blir trekt fram som ei av årsakene til dette. Møta i fylkesberedskapsrådet bidrog også til felles forståing av situasjonsbildet. Innanfor ekomsektoren var det lite kontakt mellom tilbydarane, men tilbydarane sjølve hadde inntrykk av at det var ei svært lik forståing av situasjonen i sektoren. 18

21 6.3 SAMORDNING OG KOORDINERING AV TILTAK OG BEHOV FOR BISTAND Felles situasjonsforståing mellom aktørane er viktig for å samordne og prioritere. Det er derfor viktig at rolla for å skape eit felles situasjonsbilde blir godt tatt vare på. Vidare er det viktig for å samordne og koordinere tiltak at alle aktuelle aktørar har god oversikt over kva for behov dei har, og kva for ressursar dei sjølve rår over. Samordning og koordinering av tiltak og bistand mellom aktørane fekk ikkje stort omfang under øvinga. Dette kjem nok mest av øvingstekniske forhold, som for eksempel at kommunane ikkje deltok i større skala. Personell og materiellbehov blei i hovudsak koordinert gjennom fylkesberedskapsrådsmøta. Men omfanget av dette varierer mellom fylka, m.a. ved at det også skjer mykje samordning bilateralt mellom beredskapsaktørane utan at det går gjennom FBR. Men sjølv om ein del blir samordna bilateralt, er FBR ein viktig arena for orientering og oppdatering for aktørane. I tillegg til fylkesberedskapsrådet gav NVE noko hjelp til å formidle ressursar i kraftsektoren, og DSB ville samordna ressursar i Sivilforsvaret om hendinga (øvinga) hadde dratt ut i tid. Ut frå tilbakemeldingane synest det å vere eit potensial for betre koordinering i ekom-sektoren. Post- og teletilsynet er p.t. ikkje representert i fylkesberedskapsråda, og fekk under øvinga ikkje nok informasjon om kva for tiltak som blei gjorde på regionalt nivå (koordinerte gjennom FBR). Ekomtilbydarane på si side er avhengige av underleverandørar for å kunne utarbeide situasjonsbilde og setje i verk riktige tiltak. Sektoren sjølv peiker på at samordninga kunne vore betre og tettare med meir presis informasjon. Når det gjeld konkret bistand, blei dette i liten grad øvd, men følgjande ressursar blei delvis etterspurde og ville ha blitt aktuelle tema under ei reell hending med tilsvarande omfang: aggregat og løysingar for reservekraft drivstofforsyning støtte for å opprette alternative samband mannskap og utstyr til gjenoppretting av kraftforsyning mannskap og materiell for gjenoppretting av ekom entreprenørar og geologressursar transportstøtte helikopterstøtte forsyning av viktige medisinar I tilbakemeldingane har fleire aktørar forventningar til at Forsvaret kan stille med ressursar i eit slikt scenario. Det går likevel ikkje fram om dette er ein del av beredskapsplanane til aktørane. Under ei så omfattende hending blir det òg gitt uttrykk for at det vil vere stor etterspørsel frå fleire aktørar etter dei same ressursane. 19

22 20

23 7 KOMMUNIKASJON MED MEDIA OG BEFOLKNINGA Større hendingar fører med seg eit stort informasjonsbehov frå medium, frå borgarar som blir ramma, politikarar, samarbeidspartnarar og andre. Krisekommunikasjonen i verksemda blir dermed ei viktig oppgåve. Krise kommunikasjonen må vere presis, kome til rett tid, vere ærleg, einslydande og samanhengjande, og skal gi mottakarar grunnlag for å agere formålstenleg. Samordna krisekommunikasjon kan bidra til at relevant informasjon om hendinga, handteringa og tilrådde forholdsreglar blir formidla raskt og jamleg via medium og kommunikasjonskanalane til styresmaktene. For mange av verksemdene som deltok i Øving Orkan 2012 var ikkje mediahandtering ein del av målsetjinga med øvinga. Dette blei det derfor i liten grad øvd på. Dei verksemdene som øvde på sin krisekommunikasjon, seier at han stort sett fungerte godt, og at dei brukte dei verkemidla dei hadde. Verkemiddel som blei nytta for å kommunisere med media og befolkninga, var heimesidene til verksemdene, sosiale medium som Facebook og Twitter, lokalradioar, NRK (Sørlandet) og pressemeldingar. I perioden med ekombortfall nytta enkelte aktørar satellittelefon til Kriseinfo for å få ut informasjon. På spørsmålet om verksemdene koordinerte krisekommunikasjonen sin med andre verksemder, svarer dei som øvde, at dei gjorde dette i ein viss grad, men at dei gjennom øvinga ser at det er et potensial for auka koordinering. Særleg kraftselskapa ser eit behov for auka koordinering med fylkesmennene når det gjeld informasjon som skal ut til befolkninga. For fylkesmennene i Aust- og Vest-Agder var koordineringa ein del av samordninga under felles fylkesberedskapsmøte. 21

24 22

25 8 PRIORITERING AV KRITISKE MOTTAKARAR AV STRAUM OG EKOMTENESTER I eit scenario med avbrot i straumleveransar vil ei rekkje samfunnskritiske funksjonar kunne bli sette ut av drift, og det vil utfordre eigenberedskap hos dei som dei får direkte verknad for. Brot i straum og tele/ekom vil òg føre med seg ein prioriteringssituasjon når det gjeld reparasjon og distribusjon hos kraftselskapa og teletilbydarane. Prio r i tering av kven som skal få straumtilførsel i ein krisesituasjon, er frå NVEs side regulert gjennom lov og forskrift. Det enkelte nettselskapet har ansvar for at prioriteringa blir sikra, og i samsvar med Rasjoneringsforskriften (FOR nr 1421). 1 Under øvinga blei det behov for å prioritere kritiske mottakarar av straum i fleire fylke, og nettselskapa prioriterte i samsvar med gjeldande reglar. Det ligg føre planar for kva for kundar som skal prioriterast. I to fylke blei det ein prioritetsdiskusjon i Fylkesberedskapsrådsmøte i dei respektive fylka. I Rogaland blei NRK prioritert ut frå behovet for informasjon ut til befolkninga. Ifølgje kraftselskapa står ikkje NRK på deira prioriteringsliste. Kraftselskapa understrekar kor viktig det er at NRK/ Norkring formidlar eigne anlegg til nettselskapa og/ eller forsterkar eigenberedskapen. I Telemark blei det ein diskusjon i fylkesberedskapsrådet om prioritering av straum til industri, men det blei ikkje konkludert i møtet på grunn av at viktig informasjon mangla. I Aust- og Vest-Agder blei det ikkje behov for at Fylkesmannen eller fylkesberedskapsrådet skulle gripe inn i prioriteringane til kraftselskapa. For å prioritere kritiske mottakarar av ekom gjeld først og fremst liv og helse, deretter kjem prioritering basert på kommersielle omsyn. Verksemdene i ekomsektoren skal prøve å imøtekome ønska frå styresmaktene, til dømes fylkesmannen, om prioritering på best mogleg måte. Ved prioritetskonflikt vil PT kunne fatte vedtak om at ekomtilbydarar skal prioritere på ein bestemt måte. Øvinga kravde ikkje at PT måtte overstyre prioriteringane til ekomtilbydarane. Både i Aust- og Vest-Agder blei det behov for prioritering av kritiske mottakarar av ekom under øvinga. I Aust-Agder gav ei ulykke i Setesdalen grunnlag for prioritetsdiskusjon i fylkesberedskapsrådet, og det blei semje om at gjenoppretting av ekom i Setesdalen skulle prioriterast. I Vest-Agder var det ikkje behov for involvering verken frå Fylkesmannen eller fylkesberedskapsrådet. 1 I 9 Prioritering står det: Under rasjonering skal tilgjengelig energi prioriteres etter følgende overordnede hensyn: a) liv og helse, b) vitale samfunnsinteresser innenfor administrasjon og forvaltning, informasjon, sikkerhet, infrastruktur, forsyninger mv. og c) næringsliv og berørte økonomiske interesser. Ved prioritering av forbruk etter første ledd bør det legges vekt på avsavnsverdier. Rasjoneringsmyndigheten skal til enhver tid påse at det foreligger planer for prioriteringen etter første ledd. Planene skal utarbeides i samarbeid med berørte myndighetsorganer og representanter for berørte private interesser. 23

26 24

27 9 EIGENBEREDSKAP Alle verksemder har ansvar for å ha ein eigenberedskap for å kunne oppretthalde grunnleggjande funksjonar og kriseleiing sjølv under hendingar med stans i leveransar av kraft, ekom og andre infrastrukturar. I evalueringa er det lagt like mykje vekt på korleis den enkelte aktørs eigenberedskap påverkar samhandlinga med andre aktørar som beredskapsnivået hos den enkelte aktør isolert sett. Slik det er beskrive i evalueringsrapportane frå deltakarane, er eigenberedskapen mot straumbrot og bortfall av ekomtenester i verksemdene svært varierande. Dei fleste deltakarane beskriv at dei har ein tilstrekkjeleg beredskap til å kunne ha ei fungerande kriseleiing og drift ved straumbrot, men det er enkelte unntak. Evalueringa har ikkje gått inn i om løysingane for naudstraum og reservekraft er testa. Dette blei heller ikkje systematisk gjort som ein del av øvinga. Det er få av deltakarane som har etablert gode reserveløysingar for ekomtenester, og vedgår at dei vil få problem med å kommunisere med andre aktørar. Beredskapen for bortfall av ekomtenester synest å vere dårlegare enn for straumbrot. Unntaket er kraftbransjen som synest å ha god eigenberedskap både for straumbrot og bortfall av ekom, mellom anna gjennom sitt eige samband. Kraftbransjen har klare krav til eigenberedskap 2 for å kunne handtere akkurat denne typen scenario. Reserveløysingane er vidare i liten grad samordna mellom aktørane. Ein kommunikasjonsberedskap som det er større semje om, til dømes at kontaktlister med satellittelefonnummer var formidla på førehand, ville forbetra samhandlinga. Bortfallet av ekom under øvinga var relativt kortvarig. I denne perioden fekk deltakarane til ein viss grad testa alternative kommunikasjonsløysingar. Sjølv om deltakarane hadde problem med å kommunisere og skaffe seg oversikt over situasjonen, var ikkje bortfallet langt nok til at det fekk særlege følgjer for handteringa. Deltakarane sjølve meiner at eit lengre bortfall av ekom ville skapt store problem for samhandling og koordinering og påverka handteringa av ei slik hending. Alternative sambandsløysingar som blei nytta under øvinga var i hovudsak satellittelefon. Enkelte fylkesmenn hadde også tilgang til kraftbransjens eige samband, og kunne brukt sambandsløysingane til Forsvaret i kommunikasjonen ut mot kommunane. Ut frå rapportane var det fleire aktørar som hadde problem med satellittelefonane sine. Erfaringane viser at det er viktig at innkjøp av satellittelefonar og/eller anna utstyr blir følgt opp med både forvaltning, opplæring og infrastruktur (antenner og liknande). 2 Alle verksemder i kraftforsyninga er med heimel i energilova og Forskrift om forebyggende sikkerhet og beredskap i energiforsyningen pålagt klare krav til eigenberedskap. 25

28 26

29 10 FØRBUANDE TILTAK PÅ BAKGRUNN AV VARSEL OM EKSTREMVÊR I spørjeskjemaet som blei sendt ut i samband med varslingsøvinga, blei det spurt om varslinga gav grunnlag for å setje i verk førebuande tiltak, og i så fall kva for tiltak. Alle verksemder har svart at dei sette i verk tiltak på bakgrunn av varsel om ekstremvêr. Tiltaka var som følgjer: Vidaresending av varsel/varsling internt og ut mot andre verksemder. Igangsetjing av rapporteringsrutinar, logg og etablering av krisestab. Gjennomgang og omfordeling av varslings- og kontaktpunktlister. Utvida vaktordning. Kontakt med relevante samarbeidspartnarar. Testing av sambandsutstyr. Sikre naudstraum/reservekraft. Skaffe oversikt over tilgjengeleg materiell og plassering av det. Fylle opp bilar og aggregat med drivstoff. Pressemelding med råd til befolkninga (PT). 27

30 28

31 11 ØVINGSTEKNISKE FORHOLD Hovudinntrykket frå deltakartilbakemeldingane er at øvinga gav godt øvingsutbytte i forhold til øvingsmåla. Det er noko variasjon i oppfatningar mellom deltakarane, delvis avhengig av korleis det øvingstekniske påverka gjennomføringa og passa inn med eigne øvingsmål. Fleire av deltakarane meiner øvinga blei prega av at viktige aktørar ikkje var med. Spesielt gjeld dette Politi og spesialisthelsetenesta. Kommunane var òg berre med i avgrensa grad. Samla sett bidrog dette m.a. til at ein del koordineringstiltak og behov for samordning ikkje blei øvde i stort omfang. DSB og øvingsleiinga støttar dette synet. Bortfallet av ekom var relativt kortvarig under øvinga. Samanliknar ein med ekstremvêret Dagmar, er det sannsynleg at store område ville vore utan ekom i lengre periodar, og med tilsvarande vanskar for samordning og handtering. Det blir gitt uttrykk for at kommunikasjon dermed ville vore vanskelegare i ei reell hending, både mot eigne interne ressursar/samarbeidspartnarar, vertikalt mot overordna kriseleiing og mot eksterne aktørar. Frå ekomtilbydarane er det gitt tilbakemeldingar om at det var vanskeleg å spele og lese riktig/realistisk skadeomfang når feil ikkje kunne registrerast i overvakingssystema til tilbydarane. Å nytte overvakingssystema i ein reell situasjon ville gitt betre oversikt. Under øvinga blei det prøvd med simuleringar og forsøk på å etablere oversiktsbilde. Sidan øvinga ikkje strekte seg lenger ut i tid, blei utfordringane med å prioritere mellom avgrensa ressursar øvd i liten grad. Under ei reell hending ville trykket frå media og publikum vore mykje større, og utfordra kriseleiinga til aktørane mykje meir. Men dette var ei klar vektlegging sett opp mot øvingsmåla. 29

32 30

33 12 AVSLUTNING Tilbakemeldingane er i all hovudsak at Øving Orkan12 har gitt godt øvingsutbytte for deltakarane. Konkret viste dette seg kort tid etter øvinga i samband med handteringa av uvêret i Rogaland like før jula Evalueringa av øvinga har òg identifisert ei rekkje med læringspunkt. Læringspunkta stadfesta mange forhold som fungerer godt, mens det på andre område er behov for forbetringar. Etterarbeidet etter øvinga må likevel ikkje stoppe her. Nå er det viktig at dei relevante læringspunkta blir følgde opp og innarbeidde i beredskapsarbeidet til aktørane. Det er fleire fellestrekk i læringspunkta frå Øving Orkan12 med erfaringar frå andre større hendingar og øvingar. Dette viser at det er viktig å dra denne lærdommen over i praksis og implementere dei endringane som er nødvendige. Enkelte av læringspunkta går på samhandling og informasjons flyt mellom beredskapsaktørane. Samvirkeprinsippet blei innført som det fjerde grunn leggjande prinsippet for arbeidet med samfunns tryggleik og beredskap i Kongeleg resolusjon og utdjupa i Meld. St. 29 ( ) Samfunnssikkerhet. Dette skaper òg større forventningar til at beredskapsaktørane saman finn løysingar på læringspunkta etter øvinga. 31

34 RAPPORT Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap Postboks Tønsberg Tlf.: Faks: HR 2269 ISBN Juni 2013