Evaluering av Byggekostnadsprogrammet. Ingeborg Rasmussen, Christian Grorud og Hanne Toftdahl 24.oktober 2007, Vista Analyse AS

Transkript

1 Evaluering av Byggekostnadsprogrammet Ingeborg Rasmussen, Christian Grorud og Hanne Toftdahl 24.oktober 2007, Vista Analyse AS

2 Forord Dette prosjektet er gjennomført på oppdrag fra Byggekostnadsprogrammet. Arbeidet startet i august 2007 og ble sluttført i oktober Mandatet for oppdraget er gitt i memorandum fra Byggekostnadsprogrammet datert 28.juni 2007 og i brev fra Kommunal og regionaldepartementet datert 27.mai Byggekostnadsprogrammet er eid av Kommunal og Regionaldepartementet (KRD) og rådet for Bygg, Anlegg og Eiendom (BAE rådet). Programmet ble etablert i 2005 og ble opprettet som et femårig program, med utløp ved utgangen av Den offentlige støtten er på totalt 80 millioner kroner for hele programperioden. Næringen er forpliktet til å bidra med minst like mye. Målet med programmet er å bidra til å redusere veksten i byggekostnadene og å øke produktiviteten i byggenæringen. Prosjektet er en evaluering av Byggekostnadsprogrammet. I og med programmet så vidt er halvegs i programperioden er evalueringen lagt opp som en underveisevaluering. Dette innebærer at evalueringen i første rekke retter seg mot innsatsen i programmet og programmets prioriteringer målt opp mot bakgrunnen for opprettelsen av programmet og programmets mandat. Programmets resultat og effekter bør således få større oppmerksom i neste planlagte evaluering i Programleder Egil Skavang har vært oppdragsgivers kontaktperson i evalueringen. Vi takker alle informantene som velvillig har stilt tid til disposisjon for intervjuer. Informantene har bidratt med svært verdifulle innspill og innsikt i problemstillingene. Vi ønsker også å takke Egil Skavang for god tilrettelegging av dokumentasjon fra Byggekostnadsprogrammet og en god evalueringsprosess. Ingeborg Rasmussen har hatt ansvaret for opplegget, gjennomføringen og arbeidet med evalueringen. Professor Sidsel Sverdrup har deltatt som metoderådgiver og kvalitetssikrer av arbeidet. Christian Grorud og Hanne Toftdahl har deltatt i innsamling av det empiriske grunnlaget, og hatt ansvaret for informantintervjuene. Oslo 24.oktober Vista Analyse AS Ingeborg Rasmussen Prosjektleder Vista Analyse AS side 1

3 Sammendrag Byggekostnadsprogrammet ble opprettet som følge av en lang periode med høye boligpriser, høye byggekostnader, lav produktivitet i næringen og et høyt antall byggefeil. Byggfeil alene er anslått til å koste samfunnet mrd. kr pr. år. (St.prp.1 ( )). BAE næringen omfatter over arbeidstakere, og består av over bedrifter. 97 % av bedriftene har færre enn 20 ansatte. Næringen ansees også som den største distriktsnæringen. BAE næringens verdiskapning er beregnet til ligge mellom % av den samlede verdiskapningen i Norge. Dette plasserer BAE næringen på 2.plass, etter olje og gass. Det er tidligere godt dokumentert at næringen er beheftet med en rekke imperfeksjoner som til sammen danner viktige forklaringsfaktorer bak næringens utvikling og tilpasning. Konkret gir dette seg blant annet utslag i; Lav FoU aktivitet det er kun de store som i vesentlig grad har FoU aktiviteter. Lav grad av kunnskapsspredning og spredning av FoU resultater Dårlige vilkår for teknologispredning og erfaringsoverføring fra byggeprosjekt til byggeprosjekt, og mellom aktørene i næringen Konjunkturavhengighet og kontraktsrettet virksomhet gir ikke insentiver til langsiktig kompetansebygging hos de ansatte En rekke suboptimale tilpasninger i den samlede verdi og produksjonskjeden som kan knyttes til bl.a asymmetrisk informasjon, risiko og gevinstfordeling, kontroll og kontraktsforhold, transaksjonskostnader og eksterne effekter. Byggekostnadsprogrammet ble opprettet for å bøte på noen av imperfeksjonene og gjennom dette realisere programmets mål. Evalueringen viser at Byggekostnadsprogrammets drives i tråd med programmets mandat. I løpet av de tre første årene programmet har vært i gang, er det utviklet kunnskap, noe er testet gjennom case, og noen resultater er allerede implementert hos involverte aktører. Den videre utfordringen er å få spredt resultatene fra prosjektene til hele næringen slik at også mindre bedrifter over hele landet kan få nytte av erfaringene og resultatene som er utviklet. Programmet har hatt en aktiv informasjons og kommunikasjonsstrategi, men det er foreløpig få prosjektresultater som er ferdigstilt og klargjort for spredning til spesifiserte målgrupper. For at programmet skal lykkes må implementeringsarbeidet prioriteres høyere og flytte fokuset fra informasjon og kommunikasjon til konkrete og tilpassede tiltak rettet mot spesifikke målgrupper. Programmets prosjektportefølje samstemmer i store trekk med målene som er gitt for programmet i mandatet. Programmets mål og resultatindikatorer fungerer ikke etter intensjonen og er heller ikke tilstrekkelige, konsistente og avgrensede nok i forhold til programmets overordnede mål. Resultatindikatorene er derfor ikke brukt som grunnlag for evalueringen. Det er for tidlig i programperioden å vurdere programmets resultater og effekter. Med utgangspunkt i foreliggende dokumentasjon er det imidlertid flere prosjekter som gjennom testing og case har vist at de kan utløse betydelige gevinster. Flere av de igangsatte prosjektene handler om å spre, og ta i bruk kunnskap eller teknologi som ellers neppe ville blitt spredd i næringen. Programmet synes så langt å ha hatt en utløsende effekt både med hensyn på kunnskapsutvikling og i forhold til kunnskapsspredning. Det er påvist store gevinstpotensialer innen områdene programmet retter seg mot, og programmet har gjennom case vist at det finnes løsninger som kan ta ut deler av dette potensialet. Det er grunn til å forvente at suksess med spredning og implementering av prosjektresultater vil gi gevinster som mer enn overstiger den samlede ressursinnsatsen i programmet. Programmet ser dermed så langt ut til å forsvare sine bevilgninger. Dersom Vista Analyse AS side 2

4 programmet bidrar til 1% reduksjon i byggefeil vil programmets årlige gevinster overstige den samlede offentlige bevilgningen som er avsatt til programmet. Anbefalinger Byggekostnadsprogrammet retter seg i første rekke mot å tilrettelegge og spre kunnskap slik at kunnskapen blir tilgjengelig og tatt i bruk i alle typer bedrifter over hele landet. Gitt næringens egenart, og programmets status, er 2 år svært kort tid for å kunne lykkes med implementeringen. I denne sammenheng er det vesentlig å skille mellom informasjon og faktisk implementering. Implementering handler om å ta ny kunnskap og erfaringer i bruk. Dersom programmet skal opprettholde en ambisjon om spre kunnskap og erfaringer, og gjennom dette bidra til faktiske endringer i små og store bedrifter over hele landet, må programmets tidsramme økes. Alternativet er å konsentrere innsatsen mot bransjeorganisasjonene og de store aktørene, og håpe på en naturlig spredning gjennom disse. Tidligere erfaringer viser at dette neppe er tilstrekkelig. Det anbefales derfor at programmets tidsramme økes for å bidra til at de igangsatte prosjektene spres og implementeres i næringen. Programmet er pålagt utviklingsarbeid knyttet til å utvikle metoder for måling av produktivitet mv. Dette er ressurskrevende og langsiktig arbeid. Det anbefales at dette arbeidet tas ut av Byggekostnadsprogrammets ansvarsområde. Dersom oppgaven opprettholdes bør programmets økonomiske ramme utvides. Programmet skal i henhold til mandatet drive med kunnskapsutvikling, i tillegg til kunnskapsspredning og implementering der endret adferd er målet. Programmet har prioritert en del utviklingsarbeid de første årene. Dersom programmet skal lykkes i arbeidet med å spre erfaringene og resultatene fra utviklingsarbeidet i hele næringen, må alle ressursene rettes mot implementering de neste to årene. For at implementeringsarbeidet skal lykkes kreves det også oppfølging, og et nært samarbeid med programmets eiere dvs KRD og BAE rådet. Begge parter rår over virkemidler som kan styrke Byggekostnadsprogrammet muligheter for å lykkes med implementeringen. Det bør vurderes om det er mulig å koble prosjektene i prosjektporteføljen tettere sammen, både for å hindre overlapping og for å styrke implementeringsarbeidet. Prosjektene bør også i forbindelse med 2007 rapporteringen revideres og kontrolleres for målforskyvninger underveis. Det er registret endringer i enkelte sentrale prosjekt, men foreliggende dokumentasjon gir ikke grunnlag for å vurdere betydningen av dette. Programmet bør umiddelbart revidere resultat og målindikatorene. Vista Analyse AS side 3

5 Innhold: Sammendrag...2 Anbefalinger Bakgrunn, formål og opplegg for evalueringen Bakgrunn Evaluering av byggekostnadsprogrammet...6 Evalueringsspørsmål og hovedgrep...7 Evalueringsdesign Organisering av rapporten Opprettelse, eiernes overordnede mål og føringer Innledning Hvorfor og hvordan ble programmet opprettet? To utredninger og en arbeidsgruppe Opprettelse av Byggekostnadsprogrammet Organisering, mandat og overordnede føringer Andre virkemidler og tiltak under KRD Programmet som virkemiddel hvorfor intervenere? Drøfting og oppsummering...16 Mål og målgrupper...16 Angitte tiltak for å nå målene...17 Endringsmekanismer og betingelser for endring når kan effektene realiseres? Om programmet innhold og forvaltning Innledning Styringsdokumentet mål og endringsmekanismer Programmets fokusområder Nærmere om resultatindikatorer og målindikatorene Målgrupper og aktører Rapportering resultatindikatorer og kritiske suksessfaktorer Søknadskriterier og søknadsbehandling...24 Styreinformantenes vurdering av søknadsmassen og søknadsbehandlingen Prosjektporteføljen, en kort oversikt Resultat og målindikatorene fungerer de? Oppsummering og konklusjoner Bedre kundekompetanse innhold og prosjektportefølje Innledning Målgrupper og avgrensning av fokusområdet Endringsmekanismer og drivere Prosjekter under fokusområdet; Bedre kundekompetanse...31 Styreinformantene om prosjektporteføljen under fokusområdet bedre kundekompetanse Evaluering av fokusområdet kundekompetanse Økt produktivitet innhold og prosjektportefølje Innledning Målgrupper og avgrensning av fokusområdet Endringsmekanismer og drivere Prosjekter under fokusområdet Økt produktivitet...35 Styreinformantene om prosjektene under fokusområdet økt produktivitet Vista Analyse AS side 4

6 5.5 Evaluering av fokusområdet Økt produktivitet...39 Økende erkjennelse av implementeringsutfordringen...40 Samlet evaluering av fokusområdet og prosjektporteføljen Fokusområdet; Bedre ledelse og ansvarliggjøring i alle ledd innhold og prosjektportefølje Innledning Målgrupper og avgrensning av fokusområdet Endringsmekanismer og drivere Prosjekter under fokusområdet Bedre ledelse og ansvarliggjøring i alle ledd Styreinformantenes vurdering av fokusområdet Bedre ledelse og ansvarliggjøring i alle ledd Evaluering av fokusområdet Bedre ledelse Byggekostnadsprogrammet sett utenfra Innledning Innspill og synspunkter fra et knippe ressurspersoner Byggekostnadsprogrammet i det offentlige rom...52 Formål og metode...52 Resultater Drøfting av informantenes innspill Samlet evaluering Innledning Om programmet og balansen mellom mål og rammer...58 Balanse mellom mål og rammer Prosjektporteføljen i forhold programmets mål...60 Programmets drivere og betingelser for endring...61 Innsatsfordelingen i prosjektporteføljen fordelt på tiltakskategorier Hvordan kan programmet forsterke seg?...65 Vedlegg 1: Dokumentanalyse, opplegg og gjennomføring...67 Vedlegg 2. Utvalg og metode for gjennomførte intervjuer...68 Vedlegg 3: Deltagere i Byggekostnadsprogrammet...71 Vista Analyse AS side 5

7 1 Bakgrunn, formål og opplegg for evalueringen 1.1 Bakgrunn Byggekostnadsprogrammet er et formalisert samarbeid mellom byggenæringens organisasjoner og staten. Bakgrunnen for initiativet var en lang periode med høye boligpriser, høye byggekostnader, lav produktivitet i næringen og et høyt antall byggfeil. Regjeringen varslet i St.meld.nr 23 ( ) Om boligpolitikken, om økt politisk oppmerksomhet på byggekostnader. Departementet nedsatte deretter en bredt sammensatt arbeidsgruppe i 2003, som skulle vurdere mulige tiltak for å redusere byggekostnadene og øke produktiviteten i næringen. Resultatet av dette arbeidet ble opprettelsen av et femårig program som skulle ta et samlet grep. Samarbeidet ble organisert gjennom en samarbeidsavtale mellom programeierne, hhv BAE rådet og KRD. Eierne oppnevnte et styre og utformet også programmets mandat. Den offentlige støtten er på totalt 80 millioner kroner for hele programperioden. Næringen er forpliktet til å bidra med minst like mye. Programstyret forvalter tilskuddene og programledelsen har kontor hos byggenæringens landsforening (BNL). Tilskuddene er underlagt statens økonomireglement og gis som årlig bevilgninger over statsbudsjettet. KRD redegjør fra programmet i St.prp.1 i forbindelse med behandlingen av årlige tilskudd. 1.2 Evaluering av byggekostnadsprogrammet I henhold til mandatet for Byggekostnadsprogrammet skal programmet evalueres i KRD har fastsatt følgende mål for evalueringen: Målet med evalueringen er å få en objektiv vurdering av programmets innhold og resultater frem til nå, sett opp mot bakgrunnen for opprettelsen av programmet samt de konkrete målsettinger som programstyret har definert. Mandatet for evalueringen er nærmere spesifisert i memorandum 28.juni 2007 (Byggekostnadsprogrammet, 2007). Der framgår det at formålet med evalueringen er å ut fra bransjefaglig og samfunnsfaglig innsikt medvirke til at programmet blir en suksess og at man oppnår den beste samfunnsmessige avkastningen med de midler og ressurser som investeres. Evalueringen skal ta utgangspunkt i de mål og den strategi som er valgt. Programmet inneholder en stor grad av nye tanker og har satt seg ambisiøse mål. Evalueringen skal i følge mandatet bidra til at man lykkes med dette. Konklusjonene i evalueringen er ment å gi eierne, programstyret og programledelsen et grunnlag for eventuelle korreksjoner og justeringer i den resterende del av programmet. Programmets Styringsdokument er godkjent av eierne og skal som sådan ikke revideres. Det framgår likevel av mandatet for evalueringen at det er av interesse å få innspill til å forbedre styringsdokumentet. I samtale med programeierne er det ytret ønske om at det i evalueringen gis innspill til hvordan programmets verdiskapning kan måles og evalueres. Fra mandatet framgår det at programmet også skal evalueres i 2009, i programmets siste planlagte driftsår. To underveisevalueringer innenfor en programperiode på 5 år signaliserer en viss usikkerhet fra programeiernes side mht om fastsatte hovedsatsningsområdene og overordnede strategier med tilhørende operasjonalisering fungerer etter intensjonene. En såpass hyppig og aktiv bruk av Vista Analyse AS side 6

8 underveisevalueringer viser også åpenhet i forhold til å revurdere satsningsområder og strategier som følge av funn i evalueringen. Evalueringsspørsmål og hovedgrep I henhold til mandatet for evalueringen skal følgende evalueringsspørsmål besvares: 1. Hvordan samstemmer prosjektporteføljen med programmets mål og hvordan kan den best videreutvikles? 2. Hvordan kan programmet forsterke seg? 3. Hvordan er balansen mellom ambisjoner og mål på den ene side og forutsatte midler, ressurser og tidsramme på den annen? Evalueringen skal ikke revidere programmets regnskap. Evalueringen er en underveisevaluering der hovedhensikten med evalueringen er å bidra til suksess og at programmets samfunnsmessig avkastning står i forhold til de midler og ressurser som investeres. For å kunne belyse denne type problemstillinger har vi tatt utgangspunkt i bakgrunnen for opprettelsen av programmet og de samfunnsmessige utfordringene programmet var ment å virke på, samt programmets mandat som angir hovedsatsningsområder og strategier for programmet. Bakgrunnen for opprettelsen av programmet og programmets mål og rammer drøftes med utgangspunkt i samfunnsfaglige teorier og økonomisk/politiske begrunnelser for offentlige tiltak i markedet. Hensikten med denne gjennomgangen er å illustrere hvilke problemområder programmet er opprettet for å virke på, hvordan programeierne har tenkt at endringen skal skje, hvorfor de tror endringene vil skje, og hvilke endringer programmet tar sikte på å oppnå 1. Gjennomgangen bidrar til å tilrettelegge for en systematisk sammenlikning mellom det de programansvarlige tror et program vil føre til, og det som faktisk skjer. Evalueringen er en midtveisevaluering av et femårs program. Programmet har vært i drift i drøye to år, og har hatt to utlysninger på prosjektmidler. Programmet har satt i gang en flere eksterne prosjekter og har gjennomført en rekke aktiviteter og tiltak. Det er lagt opp til at erfaringene fra prosjektene og igangsatte aktiviteter skal formidles til byggenæringen, slik at alle får tilgang til kunnskapen og kan innføre nødvendige forbedringstiltak. På evalueringstidspunktet var få av de igangsatte prosjektene sluttført. Følgelig er også en svært liten andel av de forventede prosjektresultatene formidlet til det brede lag av aktører i næringen. Det er derfor for tidlig å evaluere hvorvidt, eller i hvilken grad, de igangsatte prosjektene kan bidra til skape de nødvendige endringene i næringen. Etter våre vurderinger er det derfor heller ikke relevant å undersøke i hvor stor grad programmet har nådd ut til samtlige målgrupper eller om programmet har ført til endringer på nærings eller bransjenivå. Det er derfor ikke foretatt breddeundersøkelser blant programmets målgrupper. Ved neste korsvei vil det være relevant med en bredere undersøkelse blant målgruppene for å studere effektene av programmets aktiviteter. Med disse avgrensningene er evalueringen i stor grad basert på en innholdsanalyse basert på dokumentanalyser og samtaler med informanter som forutsettes å kjenne programmet. I hvor stor grad programmet samlet sett har bidratt til adferdsendringer er det også for tidlig å evaluere. Derimot evalueres programmets innhold og utforming i forhold til betingelser for endring hentet fra samfunnsvitenskapelig teori, eiernes begrunnelse for og tanker om hvordan programmet skulle 1 I evalueringslitteraturen benyttes begrepet programteori med henvisning til synliggjøring av mekanismene man antar vi opptrer fra et programs startpunkt (eller dets input) til hensikten med programmet (eller dets output) vises. Se blant annet Sidsel Sverdrup (1999): En studie av informasjon, målgruppere og kontantstøtte, side 36. Vista Analyse AS side 7

9 virke, erfaringer og empiri fra næringen, samt informasjon fra programstyret om begrunnelsen bak programutformingen. Programmet har hatt en del utadrettet aktiviteter og informasjonstiltak. Aktivitetene og en del resultater er rapportert som en del av programmets rapporteringer. I tillegg til rapporteringen fra programmet har vi gjennomført et enkelt nettsøk får å få et foreløpig bilde av byggekostnadsprogrammet i det offentlige rom. Dette for å få et bilde av hvordan programmet omtales og vurderes i samfunnet. Flere av prosjektene er omtalt i ulike bransjetidskrifter og medier. Det er ikke gjort forsøk på å innhente en samlet oversikt over omtale av delprosjektene. Begrunnelsen for denne avgrensningen er at få prosjekt er sluttrapportert, og at det derfor ikke kan forventes en bred dekning av programmet i det offentlige rom. I neste omgang vil det kunne være mer relevant med en mer omfattende medieanalyse (inkludert bransjetidsskrifter, kurs, mv) for å vurdere hvordan programmet med påfølgende tiltak mottas. Evalueringsdesign Evalueringens design viser hvordan evalueringen er lagt opp, hvilke oppgaver som er gjennomført, hvordan de er gjennomført, hvilke metoder som er benyttet og hvordan de ulike evalueringsspørsmålene og problemstillingen er besvart. Med referanse til evalueringsspørsmålene og programmets mandat retter evalueringen seg i første rekke mot et overordnet nivå der hele programmet samlet sett vurderes mot mål og forventninger. Evalueringen retter seg mot programinnhold og utforming, organisering og innsatsspørsmål. For å svare på evalueringsspørsmålene er det benyttet såkalt triangulering. Det vil se at det er benyttet ulike typer undersøkelser og datainnsamlinger fra flere kilder med ulike metodiske tilnærminger. Med utgangspunkt i resultatene fra disse undersøkelsene og relevant teori, drøftes en rekke problemstillinger som til sammen gir et grunnlag for å besvare evalueringsspørsmålene. Datainnsamlingen er i hovedsak basert på to typer undersøkelser; dokumentanalyser og samtaleintervjuer/intervjuer med utvalgte nøkkelpersoner som er forutsatt å kjenne programmet, og som til sammen dekker de fleste bransjene i næringen. Se vedlegg 1 og 2 for en nærmere presentasjon av opplegg og gjennomføring av dokumentanalysen og informantintervjuene. De ulike undersøkelsene er gjennomført parallelt og lagt opp slik at de belyser flere temaer og problemstillinger. I presentasjonen av resultatene har vi valgt å strukturere resultatene etter temaområder og problemstillinger. Det vil si at resultatene fra de ulike undersøkelsene er spredt over flere kapitler. 1.3 Organisering av rapporten Rapporten starter med en gjennomgang av bakgrunnen for opprettelsen av programmet, programmets organisering og mandat. Hensikten med gjennomgangen er å redegjøre for programeiernes målsettinger og føringer som er gitt for programmet, samt å vise hvordan programeierne har tenkt at programmet skulle virke. Opprettelsen av programmet settes dessuten inn i en politisk økonomisk sammenheng. Resultatene fra kapittel 2 danner en ramme for den øvrige evalueringen. Kapittel 3 presenterer innholdet og prioriteringene i programmet, og forsøker å få fram hvilke endringsmekanismer og begrunnelse som ligger bak programmets prioriteringer og fokusområder. Det gis også en evaluering av søknadsbehandlingen med tilhørende kriterier i forhold til programmets mål. Programmets mål og resultatindikatorer presenteres og evalueres. Kapitlet avslutter med en oppsummering av de viktigste konklusjonene fra analysene som gjøres i kapitlet. Kapittel 4 6 evaluerer de enkelte fokusområdene med tilhørende prosjektportefølje. Her evalueres hvert fokusområde i forhold relevans for programmets overordnede mål. Endringsmekanismen hvert fokusområde baserer tiltakene på presenteres, for deretter å evalueres i forhold til samfunnsvitenskaplig teori om betingelser for endring. Det er lagt stor vekt på å avdekke hvilke Vista Analyse AS side 8

10 endringsmekanismer som ligger bak fokusområdenes definerte drivere, med tilhørende vurderinger av betingelser for at endringsmekanismene skal virke. I kapittel 7 referer vi de mest relevante funnene fra samtaleintervjuene som har vært gjennomført. I presentasjonen har vi rettet oss mot de problemstillingene som etter hvert framstår som de viktigste med tanke på programmet videre. Kapitlet inneholder også resultatene fra den svært overordnede analysen av Byggekostnadsprogrammet i det offentlige rom. Kapitlet avslutter med en oppsummering av relevante forslag for programmets videre drift. I kapittel 8 gis det en samlet evaluering som svarer på evalueringsspørsmålene i mandatet og bestillingen fra KRD. Evalueringen i dette kapitlet baserer seg på funnene fra de øvrige delanalysene som er presentert i de foregående kapitlene. Vista Analyse AS side 9

11 2. Opprettelse, eiernes overordnede mål og føringer 2.1 Innledning Målet for evalueringen er å få en objektiv vurdering av programmets innhold og resultater fram til nå, sett opp mot bakgrunnen for opprettelsen av programmet samt de konkrete målsettinger som programstyret har definert. I dette kapitlet går vi gjennom bakgrunnen for opprettelsen av programmet. Inkludert i dette ligger en presentasjon av hvilke utfordringer programmet er rettet mot, hvordan det fra eiernes side er tenkt at programmet skal virke, samt hvilke typer endringer programeierne ønsket å oppnå gjennom programmet. Et program kan defineres på forskjellige måter, men oppfattes vanligvis som en pågående, planlagt intervensjon som forsøker å oppnå bestemte mål. Med dette utgangspunkt gis det en kort drøfting av programformen som virkemiddel og mulige begrunnelser for at myndighetene skal intervenere byggenæringen gjennom samarbeid med næringen i form av Byggekostnadsprogrammet. Denne drøftingen gir et grunnlag for å kunne evaluere Byggekostnadsprogrammet som virkemiddel sett fra myndighetssiden, og danner et viktig utgangspunkt for å kunne evaluere programmets verdiskapning i forhold til ressursinnsats. Kapitlet starter med en presentasjon av resultatene fra dokumentanalysen av sentrale dokumenter som dokumenterer bakgrunnen for opprettelsen av programmet, samt programeiernes mål og føringer for programmet. Inkludert i dette inngår en presentasjon av øvrige virkemidler KRD disponerer og som har en nær sammenheng med Byggekostnadsprogrammet. Deretter gis det en drøfting av Byggekostnadsprogrammet som virkemiddel og politisk økonomiske begrunnelser for å intervenere et marked gjennom denne type virkemidler. Avslutningsvis gis det en oppsummerende drøfting av de viktigste funnene. Resultatene fra kapitlet går inn i grunnlaget for den samlede evalueringen i kapittel 8, der evalueringsspørsmålene besvares. Kapitlet danner også rammen for evalueringen av programmets innhold og utforming (kap.3), og evalueringen av programmets fokusområder med tilhørende prosjektporteføljer (kap. 4 6). 2.2 Hvorfor og hvordan ble programmet opprettet? I forbindelse med Kommunal og arbeidsdepartementets arbeid med St.meld.nr 23 ( ) Om boligpolitikken, ble det satt fokus på utviklingen i boligpriser, produktivitetsutviklingen i byggenæringen og kvaliteten på bygg. I meldingen ble det også varslet at regjeringen ville ha økt oppmerksomhet mot bransjen og utfordret næringen selv til å bidra med nødvendige tiltak. Kommunal og arbeidsminister Erna Solberg fikk byggekostnader og produktivitetsutvikling i byggenæringen på den politiske dagsorden, i første rekke motivert fra utviklingen i boligprisene. Rasjonale for den politiske oppmerksomheten mot byggenæringen synes å være at svak produktivitet og lite effektive byggeprosesser gir dyrere boliger enn nødvendig. Utfordringen til byggenæringen gikk derfor i første rekke på å bygge boliger for folk flest (St.prp.nr.1 ( )). Den politiske interessen synes også å være forankret i BAE næringens samfunnsmessige betydning. I 2006 hadde den samlede næringen en total omsetning på over 300 mrd kr, med en sysselsetting på ca personer (St.prp.1 ( )). Produktivitetsutviklingen i næringen og kvaliteten på leveransene har dermed også betydning for mottakerne av næringens leveranser til næringslivet og offentlig sektor, så vel som for den samlede utviklingen i samfunnet. Også internasjonalt ser vi en betydelig interesse for de samme problemstillingene. Et søk i litteraturen etter nasjonale tiltak og kunnskapsutvikling innen disse temaene viser en kraftig økning i Vista Analyse AS side 10

12 oppmerksomhet fra tidlig på 90 tallet og framover. Storbritannia ser ut til å ha vært en drivkraft internasjonalt, både i forhold til kunnskapsutviklingen og i forhold til konkrete tiltak for å møte identifiserte utfordringer. Den såkalte Egan rapporten Rethinking Construktion (1998), med påfølgende felles storsatsning mellom myndighetene og næringen, refereres til som et forbilde i en rekke nasjonale studier, med tilhørende initiativ og samarbeid mellom myndighetene og næringen. 2.3 To utredninger og en arbeidsgruppe I forbindelse med arbeidet med boligmeldingen ble det bestilt to utredninger som belyste problemstillinger i tilknytning til byggekostnader; Økt kostnadsfokus (Husbanken), og Initiativ for lavere kostnader i boligbyggingen (ECON og HolteProsjekt). Disse utredningene danner et nyttig utgangspunkt for å forstå flere av de bakenforliggende årsakene til boligprisutvikling, produktivitetsutvikling i BAE næringen mv. Kommunal og arbeidsminister Erna Solberg fulgte deretter opp signalene i Boligmeldingen og tok sommeren 2003 initiativ til å opprette en bredt sammensatt arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å vurdere tiltak og form for samarbeid for å få ned veksten i byggekostnadene og øke effektiviteten i næringen. Gruppen ble konkret utfordret på å vurdere behovet for en norsk versjon av den engelske modellen for samarbeid mellom næring og myndigheter Rethinking Construction. Arbeidet skulle også bygge videre på utredningene fra hhv Husbanken og ECON Holteprosjektet. Gruppen arbeidet i halvannet år og la fram sin innstilling i februar 2004 (Innstilling fra arbeidsgruppe byggekostnader, februar 2004). Arbeidsgruppen foreslo opprettelsen av et 5 årig program, finansiert som et spleiselag mellom de involverte aktørene. Arbeidsgruppen anbefalte i sin innstilling at innsatsen ble konsentrert om tiltak der utsiktene for måloppnåelse ble vurdert som gode. Det foreslås et samlet grep for å initiere nytenkning, effektivitet og åpenhet i BAE næringen. Arbeidsgruppen foreslo følgende overordnede mål for initiativet: Økt kostnadseffektivitet som skal gi en mer konkurransedyktig næring og gi rimelige boliger og bygg med god kvalitet Det overordnede målet ble spesifisert gjennom følgende tre hovedmål: Mer effektive bygg En mer konkurransedyktig, innovativ og bærekraftig norsk byggenæring Kompetanseheving og adferdsendringer hos alle aktører i verdikjeden Arbeidsgruppen foreslo videre at programmet skulle fungere som et kunnskapsoverføringsorgan, møteplass, medfinansiør med mer til nye prosjekter. Programmet var også tiltenkt en rolle som think tank og skulle fungere som en postkasse for relevante innspill. Arbeidsgruppen grupperte forslagene til tiltak innenfor følgende fire kategorier: Effektive tilretteleggings og byggeprosesser Kvalitet for pengene Konkurransedyktig næring Måling Arbeidsgruppen anbefaler at det bør settes ambisiøse mål slik at aktørene har noe å strekke seg etter. Det pekes videre på viktigheten av at igangsatte og gjennomførte tiltak måles, evalueres, og at kunnskaper fra disse samordnes og spres. Et interessant poeng å merke seg i denne sammenheng, er at arbeidsgruppe sier at det er behov for bedre statistisk beskrivelse og analyse av kostnadsutviklingen på de ulike områdene av byggeprosessen, av bransjestrukturer osv. før endelig mandat utarbeides. Arbeidsgruppens forslag har for øvrig tatt med en rekke elementer fra Rethinking Construction. Vista Analyse AS side 11

13 2.4 Opprettelse av Byggekostnadsprogrammet Byggekostnadsprogrammet ble opprettet ved utgangen av 2004 som et samarbeid mellom Kommunal og regionaldepartementet, (KRD) og Rådet for Bygg, Anlegg og Eiendomsnæringen, (BAE Rådet). Formålet med samarbeidet var å redusere veksten i byggekostnadene og å øke produktiviteten i byggenæringen. Den offentlige støtten er på totalt 80 millioner kroner for hele programperioden. Bevilgningen er fordelt med 16 millioner per år over 5 år, men med årlig behandling i forbindelse med statsbudsjettet. Næringen er forpliktet til å bidra med minst like mye. Næringens innsats kan være i form av egeninnsats, så vel som finansiell støtte. Det er utarbeidet en samarbeidsavtale mellom KRD og BAE rådet om byggekostnadsprogrammet. Programmets visjon er flere rimelige og kostnadseffektive boliger. Visjonen skal i følge avtalen, søkes nådd gjennom tilrettelegging for at kunnskap om kostnadseffektivisering av byggeprosessen testes ut, spres og implementeres. Fokus skal være på prosjekteringsfasen og selve byggeprosessen. Intensjonene med samarbeidet er å legge forholdene til rette for: En mer konkurransedyktig norsk byggenæring Et styrket samarbeid mellom det offentlige og BAE næringen Mer velfungerende boligmarkeder. Samarbeidsavtalen angir også tre hovedsatsningsområder for programmet, nemlig: 1. Økt kundekompetanse og utvikling av driftseffektive bygninger 2. Færre byggefeil og skader 3. Tiltak for økt produktivitet i næringen I samarbeidsavtalen sies det eksplisitt at det skal legges vekt på å utvikle gode nøkkeltall for relevante aktiviteter og at det skal utvikles statistikker som bidrar til å øke kunnskapen på disse områdene. Målgruppene for programmet defineres, og det angis hvordan programmet skal organiseres med tilhørende retningslinjer for organisering, finansiering og forvaltning. Hovedmålgruppen for programmet er aktørene i byggenæringen. Forbrukerne er en målgruppe som mottaker av programmets og byggenæringens leveranser, mens kommuner og statlige organer defineres som viktige mottakere av innspill og informasjon om bedrede prosesser. Det stilles krav om at programmet skal definere resultatmål og indikatorer for satsningsområdene og, der det er hensiktsmessig, for enkeltprosjekt som igangsettes. Utviklingen av relevante kostnadskomponenter bør følges over tid. Videre bør det, i følge avtalen, utvikles nøkkeltall og nytt og bedret statistikkgrunnlag om kostnader i byggingen. Programstyret har ansvaret for programmets gjennomføring. Dette innebærer bl.a å; definere og konkretisere satsningsområdene, lage strategi for arbeidet, definere mål for satsningene og for programmet som et hele, beslutte hvilke prosjekter som skal få støtte, og gi instrukser til sekretariatet. Programmet rapporterer til KRD og BAE rådet. KRD redegjør og rapporterer fra programmet i St.prp.1 i forbindelse med innstilling av årlig tilskudd. I St.prp.1 ( ) omtales programmet som en milepæl i forhold til å få i gang et konkret arbeid for å redusere veksten i byggekostnadene og øke produktiviteten i byggenæringen. Der sies det bl.a: Antall byggefeil skal ned, effektiviteten i byggingen skal opp og forbrukerinteressene skal styrkes. Dette signaliserer at samarbeidet som sådan blir betraktet som et virkemiddel, og viser også myndighetenes forventninger i forhold til hvilke type effekter som forventes som resultat av samarbeidet. Vista Analyse AS side 12

14 2.5 Organisering, mandat og overordnede føringer KRD og BAE rådet oppnevnte i fellesskap styre og fastsatte programmets mandat. Mandatet ble gitt 18.november Mandatet starter med å vise til viktigheten for den enkelte forbruker, for byggenæringens mange og ulike aktører og for samfunnet, at det bygges med god kvalitet til lavest mulig kostnader. Det pekes på at det finnes mye kunnskap om gode byggeprosesser, ervervet gjennom enkeltpersoner, enkeltforetak, forskning og deltagelse i prosjekter. Det pekes på at det er en utfordring at denne kunnskapen ikke er godt nok systematisert og tatt i bruk slik at det kan bygges raskere, rimeligere, med færre feil og i et bedre samspill mellom de ulike aktørene. På denne bakgrunn gir KRD og BAErådet sitt mandat for Byggekostnadsprogrammet. Mandatet angir mål og satsningsområder som tar opp tråden fra samarbeidsavtalen mellom KRD og BAE rådet, og angir samme visjon og hovedsatsningsområder for programmet som er fastsatt i samarbeidsavtalen. I følge mandatet er de sentrale målene: Økt kostnadseffektivitet i byggingen En mer konkurransedyktig og produktiv byggenæring, samt Kompetanseheving og adferdsendring hos aktørene i byggingens verdikjede I henhold til mandatet skal programmet stimulere til nytenkning og innovasjon. Det skal satses på områder der man allerede er framgangsrike og ligger i forkant av utvikling. Videre heter det at det skal utvikles ambisiøse, men realistiske mål for satsningen og at gevinstene av satsningen skal dokumenteres. Det stilles også et krav om at konsekvenser for forbrukerne av satsningen må sannsynliggjøres. Mandatet fastsetter videre hvilke strategier som skal benyttes (kunnskapsspredning, informasjonstiltak, etablering av møteplasser, utredninger, økonomisk støtte til prosjekter, målinger og evalueringer). Det sies også at det skal legges vekt på anvendelse av eksisterende kunnskap og teknologi, og legges til rette for erfaringsoverføringer og gjenbruk av erfaringer. Kompetanseoverføring mellom de ulike leddene i verdikjeden står sentralt (vertikal og horisontal kompetanseoverføring). Mandatet gir en nærmere utdypning av de tre satsningsområdene. Her framgår det at den tidlige fasen i byggeprosessen, prosjekteringsfasen og hvordan denne har innvirkning på byggets totale kostnader, skal vektlegges. Tiltak for økt samarbeid og bedre samspill i byggeprosessen og dermed økt gjennomsiktighet, skal stå sentralt. Programmet skal sette i verk tiltak som skal bidra til å styrke forbrukernes rolle og kompetanse både den profesjonelle og den uprofesjonelle byggherren. Innenfor satsningsområdene færre byggefeil og skader og tiltak for økt produktivitet, er mandatet noe mer anbefalende i formen. Under omtalen av økt produktivitet sies det dog at programmet skal bidra til å skape mer informasjon om, og gi økt oppmerksomhet rettet mot, modulbasert bygging. 2.6 Andre virkemidler og tiltak under KRD I tillegg til Byggekostnadsprogrammet har Regjeringen etablert et forum ledet av Kommunal og regionalministeren som skal styrke huskjøperes og husbyggeres situasjon i møte med den useriøse delen av byggenæringen. Regjeringen arbeider også med forslag til lovendringer i den nye bygningslovgivningen som etter planen skal legges fram for Stortinget ved årsskiftet 2007/2008. I St.prp.1 ( ) fremheves det at det er en forutsetning for å lykkes i Byggekostnadsprogrammet at resultatene fra de mange prosjektene gir grunnlag for varige endringer og forbedringer i byggenæringens organisasjoner. Det presiseres videre at Kommunene og statlige organer også er viktige mottakere av innspill og informasjon om bedrede prosesser. Vista Analyse AS side 13

15 Husbanken og Statens bygningstekniske etat er underlagt KRD. I St.prp.1 vises det til at disse etatene vil ha en viktig oppgave i å videreformidle kunnskapen fra prosjektene som finansieres over Byggekostnadsprogrammet. Videre sies det at etatene også vil vurdere tiltak for praktisk gjennomføring av resultatene. I budsjettproposisjonen for vises det til at sammenbrudd av fundamenteringen på en midlertidig barnehage har satt søkelyset på sikkerheten ved midlertidige bygg. Det varsles om mer tilsyn med denne type byggverk og justeringer i regelverket for denne type bygg. Videre pekes det på at omfanget av tilsyn med bedrifter med sentral godkjenning skal øke, og at rådgivning og veiledning i større grad skal rettes mot de deler av næringen hvor problemene oppstår. Foretak som ikke tilfredsstiller kravene skal fratas sentral godkjenning. Statens bygningstekniske etat skal videreføre sin praksis med å offentliggjøre navn på bedrifter som mister sentral godkjenning. I 2008 vil Statens bygningstekniske etat i følge St.prp.1, stimulere til at kommunene intensiverer tilsynet i byggesaker og satser på uavhengig kontroll i flere tilfeller enn i dag, særlig på områder der det oppstår mye byggskader og byggefeil. Energi vil bli plukket ut som spesielt tilsynsområde for kommunene på grunn av de nye energireglene. Dette vil også være viktig i den sentrale godkjenningsordningen fra sommeren 2008 og påfølgende år. I løpet av 2008 starter omlegging til ny database hvor elektronisk oppfølging av foretak skal prøves ut. Sentral godkjenning skal legges til rette slik at andre nasjonale godkjenningsordninger kan innpasses i eksisterende system der dette er hensiktsmessig. Det varsles også om en opptrapping av markedstilsyn med og veiledning om byggprodukter. Det vises til en en klar utvikling mot et globalt byggemarked og en langt større grad av industrialiserte og prefabrikkerte produktenheter. Produkter og moduler er i følge St.prp 1 ( ), mer kompliserte enn tidligere. Markedstilsyn vurderes derfor som viktigere i forbindelse med kontroll av importerte byggevarer og for norsk konkurranse med utenlandske produkter. Regjeringen vil videre stimulere til flere boliger og bygg som har redusert energibruk og sunne materialer. Dette skal oppnås gjennom tilskudd til kunnskapsoppbygging, informasjonstiltak og skjerpinger i regelverket. Blant annet har energikravene i Teknisk forskrift blitt skjerpet med ca. 25 pst. fra 1. februar 2007 med en overgangsperiode frem til 1. august Kommunal og regionaldepartementet med tilknyttede virksomheter har videreført samarbeidet med byggenæringen om flere miljøvennlige boliger og bygg, bl.a. gjennom støtte til Byggemiljø (se Viktige tiltak i 2006 og 2007 har vært knyttet til energibruk og klimagassutslipp, bruk av helse og miljøfarlige materialer og stoffer i byggevirksomheten og reduksjon av byggavfall, jf. oppfølging av Kommunal og regionaldepartementets miljøhandlingsplan for bolig og byggsektoren ( ) og St.meld. nr. 34 ( ) Norsk klimapolitikk. Klima og energimål og tiltak berører flere av de områdene Byggekostnadsprogrammet retter seg mot. Det er også et betydelige overlapp mellom Byggekostnadsprogrammets og Byggemiljø sine målgrupper. Det framgår av St.prpp1 at regjeringen ikke vurderer Byggekostnadsprogrammet som et tilstrekkelig tiltak alene til å møte utfordringene i byggenæringen. Bl.a sies det: Det er imidlertid helt klare samfunnsmessige prioriteringer og kunnskapsutvikling som må komme i tillegg til rammene for Byggekostnadsprogrammet. En bevisst innsats på FoU innen byggeområdet er et viktig bidrag til å oppfylle målene i regjeringens bygningspolitikk. 2.7 Programmet som virkemiddel hvorfor intervenere? Sett fra et næringspolitisk eller samfunnsøkonomisk perspektiv er myndighetstiltak i et marked eller en næring som oftes begrunnet i at det eksisterer markedsimperfeksjoner, for eksempel i form av eksterne virkninger for andre aktører eller systematisk skjevt fordelt informasjon mellom aktørene. Eksempelvis er begrunnelsen for offentlig FoU støtte at markedssvikt fører til underinvestering i FoU. På områder med markedssvikt kan myndighetene gripe inn med reguleringer eller andre type tiltak for at markedene skal fungere effektivt. Fordelingshensyn kan også gi grunnlag for offentlige tiltak. I Vista Analyse AS side 14

16 virkeligheten er det imidlertid imperfeksjoner i de aller fleste markeder, uten at myndighetene nødvendigvis går inn med tiltak. En av årsakene til dette er at det kan være betydelige administrative kostnader både for myndigheter og for markedsaktørene i forbindelse med reguleringer og bruk av andre virkemidler. Byggenæringen er imidlertid en regulert næring med flere myndighetstiltak rettet mot ulike markedsimperfeksjoner. I tillegg finnes det en rekke eksempler på at markedsaktørene selv gjennom sine bransjeorganisasjoner har gått sammen for å gjennomføre tiltak eller fastsette bransjestandarder som har til hensikt å redusere virkningene av markedsimperfeksjoner. På tross av dette er det likevel en utbredt enighet om at det fremdeles eksisterer en del markesimpefeksjoner i næringen som har betydning for produktivitetsutviklingen, byggekostnadene og kvaliteten på byggene som leveres. Det er også påvist at det generelt sett er lite FOU aktiviteter i næringen, selv om det også finnes bedrifter med høy FOU aktivitet. Ut fra den internasjonale litteraturen på området kan det synes som utfordringer det ble pekt på i forbindelse med Boligmeldingen, er mer eller mindre universale i den forstand at de eksisterer på tvers av landegrenser, mer eller mindre uavhengig av hvordan de ulike nasjonale markedene er regulert og hvilke tiltak myndighetsgerert eller næringsgenerert som er satt i verk. Byggekostnadsprogrammet som virkemiddel En stor del av nyere internasjonale litteratur som studerer imperfeksjoner og mulige tiltak innenfor byggenæringen, kan plassers innenfor det som omtales som institusjonell økonomisk teori 2. Innenfor denne teorien står blant annet "principal agent" teori sterkt, der spesielt insentivteori og insentivproblemer i bedrifter, organisasjoner og produksjonsprosesser har en sentral plass. Kontrakts og transaksjonskostnadsteori og et fokus på verdikjeder er også sentralt for å forstå hvorfor en organisasjon, enhet, aktørgruppe, tilpasser seg som de gjør. Viktige elementer i denne type tilnærminger er insentivproblemer knyttet til de ulike leddene i en verdikjede, insentivstrukturen mellom leddene i en verdikjede, samt hvilke insentiver enkeltaktørene (menneskene) innenfor det enkelte ledd møter. Manglende spredning av kunnskap og en lang tidshorisont fra en innovasjon er utviklet til den er spredt og implementert i markedet, er effekter som kan knyttes til markedsimperfeksjoner som følger av næringens struktur og markedsbetingelser. De samfunnsøkonomiske tapene som følger av observerte imperfeksjoner i byggenæringen gir grunnlag for offentlige tiltak som har til hensikt å påvirke aktørene i næringen for derigjennom å utløse samfunnsøkonomiske gevinster. En viktig forutsetning for tiltak er imidlertid at det finnes effektive virkemidler. Byggekostnadsprogrammet som virkemiddel kan betraktes som et offentlig privat samarbeid innenfor et prioritert satsningsområde etter mønster fra Europakommisjonens forslag om iversettelse av felleseuropeiske offentlig private partnerskaper innen prioriterte satsningsområder. Ideen bak EU initiativet er å samle ressurser fra næringslivet og medlemslandene i målrettede forskningsprogrammer som skal realisere felles strategiske forskningsmål. Initiativene går noe vekk fra den tradisjonelle offentlige prosjektfinansieringen og over til storstilte programmer som skal oppfylle felles strategiske forskningsformål. Intensjonen er at det gjennom å identifisere felles utfordringer på tvers av nasjonene i EU, målrette den offentlige og private forskningsfinansieringen på utvalgte strategiske områder og tilrettelegge for et nærmere samarbeid mellom forskningsmiljøer og næringsliv, vil forskningsresultatene raskere komme til praktisk anvendelse. Formålet med EUinitiativene er å øke konkurransekraften og velferden gjennom nye grep for forskning innenfor strategiske områder der tradisjonelle virkemidler ikke kan nå det omfavn og den hastigheten som kreves. Byggekostnadsprogrammet er en miniatyr i forhold til disse EU programmene. Innretningen med et offentlig privat samarbeid på et strategisk område, tilrettelegging for samarbeid mellom forskningsmiljøer (inkludert FoU miljøer i de store bedriftene) og næringslivet, i den hensikt å spre kunnskap og derigjennom bidra til at kunnskap og FoU resultater raskere blir tatt i bruk i næringen, har likevel mange fellestrekk med EU programmene. 2 Engelsk betegnelse: New Institutional Economics Vista Analyse AS side 15

17 Byggekostnadsprogrammet er med dette utgangspunkt et virkemiddel på et strategisk område der tradisjonelle virkemidler ikke synes å være tilstrekkelig. Programformen og organiseringen med offentlig privat samarbeid er en virkemiddelutforming det er knyttet store forventninger til i EUs forsknings og innovasjonspolitikk. Bakgrunnen for og utformingen av Byggekostnadsprogrammet har en forankring i litteratur og undersøkelser av markedsimperfeksjoner knyttet til insentivstrukturer, informasjons og kunnskapsspredning, og strukturelle og markedsmessige barrierer mot å ta ny kunnskap i bruk. Programmet vurdert som virkemiddel bør derfor også forstås og evalueres med dette utgangspunkt. 2.8 Drøfting og oppsummering Den politiske begrunnelsen for opprettelsen av programmet er vedvarende vekst i boligprisene, lav produktivitetsutvikling i byggenæringen og et stort omfavn byggefeil. Byggefeilene alene er stipulert til å koste samfunnet mrd kroner per år (St.prp.1 ( ). Programformen og organiseringen med et strategisk samarbeid mellom myndighetene og næringen kan begrunnes med utgangspunktet i erfaringer som viser at tradisjonelle virkemidler ikke er tilstrekkelige. Programformen gir dessuten muligheter til å samordne og styre kunnskapsutviklingen på en annen måte enn tradisjonelle forskningsprogrammer. Den strategiske innretningen med samarbeid mellom næringen og myndighetene gir muligheter til å se resultatene fra programmet i sammenheng med utviklingen av øvrige virkemidler, og kan således bidra til en gjensidig styrking av tiltak og virkemidler programeierne disponerer rettet mot de samme målområdene og/eller målgruppene. Programmet er opprettet for å kompensere for markedsimperfeksjoner som forklarer lav FoUinnsats i næringen, barrierer mot kunnskapsspredning og en lang tidshorisont fra kunnskap, eller en innovasjon, er utviklet og til resultatene er implementert i hele næringen. Programmet retter seg også mot utfordringer knyttet til insentivstrukturer i produksjon/verdikjeden som kan bidra til suboptimale tilpasninger i produksjonen. Programmet er avgrenset til tiltak rettet mot aktørene i markedet. Ytre betingelsers betydning for utviklingen i byggenæringen er ikke definert som et tema under byggekostnadsprogrammet. Mål og målgrupper Programeierne har fastsatt mål for programmet og har i tillegg angitt mål for selve samarbeidsprosjektet gjennom en egen samarbeidsavtale. Fra samarbeidsavtalen framgår det at er en intensjon bak programmet å tilrettelegge for et styrket samarbeid mellom det offentlige og BAEnæringen. Dette kan betraktes som et selvstendig mål. I følge mandatet er de sentrale målene for programmet: Økt kostnadseffektivitet i byggingen En mer konkurransedyktig og produktiv byggenæring, samt Kompetanseheving og adferdsendring hos aktørene i byggingens verdikjede Hovedmålgruppen for programmet er aktørene i byggenæringen, mens resultatet fra programmet skal være til nytte for forbrukerne.. Det framgår videre et det er gjennom adferdsendringer og kompetansebyggingen hos aktørene i byggenæringen økt kostnadseffektivitet skal realiseres. Mandatet presiserer dermed både hvem som er hovedmålgruppen, og at endret adferd og kompetanseoppbygging hos målgruppen er veien for å realisere målene. I forhold til samarbeidsavtalen hvor det heter at visjonen skal søkes nådd gjennom tilrettelegging for at kunnskap om kostnadseffektivisering av byggeprosesser testes ut, spres og implementeres, er mandatet tydelig på at endret adferd hos aktørene i byggenæringen er sentralt. Hvorvidt mandatets fokus på adferdsendring er tenkt som en forventet effekt av at kunnskap spres og implementeres, eller om adferdsendring skal betraktes som en nødvendig betingelse for å få Vista Analyse AS side 16