Kvalitet i videregående skole

Transkript

1 Styring og oppfølging av skolene - Telemark fylkeskommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr.:

2 Telemark kommunerevisjon IKS i

3 Innholdsfortegnelse Sammendrag... iv 1 Innledning Bakgrunn og rammer Formål, problemstillinger og revisjonskriterier Avgrensing Metode og kvalitetssikring Høring Skoleeiers tiltak for å sikre kvalitet Revisjonskriterier Fakta og funn Organisering av videregående opplæring i Telemark fylkeskommune Overordna styringsdokument og styringssystem Interne kvalitetsutviklings- og kvalitetsmålingssystem Kvalitetssikringssystem - internkontroll Tilstandsrapport Revisors vurderinger Kompetanse og undervisningstimer Revisjonskriterier Fakta og funn Kompetanse og kompetanseutvikling Bruk av vikarer Omfang av undervisning Revisors vurderinger Ressursbruk og virkninger av ny budsjettfordelingsmodell Fakta og funn KOSTRA-sammenligning Ny budsjettfordelingsmodell - virkninger 17 5 Avslutning Konklusjon Tiltak for å sikre og bedre kvalitet Tiltak for å sikre tilstrekkelig antall undervisningstimer og lærere med tilstrekkelig kompetanse Bruk av ressurser og ny budsjettfordelingsmodell Anbefalinger Litteratur og kildereferanser I. Vedlegg 1: Fylkesrådmannens høringsuttalelse II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Telemark kommunerevisjon IKS ii

4 Telemark kommunerevisjon IKS iii

5 Sammendrag Denne forvaltningsrevisjonen ble bestilt av kontrollutvalget i Rullering av plan for forvaltningsrevisjon , jf. sak 10/10. Den enkelte fylkeskommune er eier av og har ansvaret for organisering og gjennomføring av videregående opplæring. Fylkeskommunens ansvar som skoleeier har blitt mer tydelig de siste årene. Det økte fokuset på skoleeier og skoleeiers ansvar gjør at behovet for styring og ledelse må ses i nytt perspektiv. Kvalitet er et omfattende begrep. I dette prosjektet har vi valgt å fokusere på skoleeiers rolle og de overordnede prosessene som bør være til stede for å sikre elevene godt læringsutbytte. Problemstillinger for prosjektet er: Har fylkeskommunen som skoleeier iverksatt tiltak for å sikre og bedre kvalitet i videregående skole? Herunder: - utvikling - vurdering - sikring Sikrer fylkeskommunen som skoleeier at elevene får tilstrekkelig undervisningstimer og at lærerne har tilstrekkelig kompetanse? Hvordan er fylkeskommunens bruk av ressurser til videregående skole og hva er virkningen av ny budsjettfordelingsmodell? Forvaltningsrevisjonen er basert på informasjon innhentet fra opplæringsavdelingen i fylkeskommunen og undersøkelser og intervju gjort på fem videregående skoler. Undersøkelsene viser at fylkeskommunen har iverksatt tiltak for å bedre kvaliteten i videregående skole. Fylkeskommunen har fastsatt mål og fokusområder for videregående opplæring gjennom LTP (Langtidsprioriteringer) og målekartet i Balansert målstyring, men det ulik begrepsbruk og til dels forskjellige mål i disse to styringsdokumentene. Det er ikke en felles forståelse på skolene hvordan dokumentene skal brukes. Dette kan føre til at tiltakene ikke fungerer så effektivt som forutsatt. Fylkeskommunen har iverksatt tiltak for å vurdere kvalitet i videregående skole bl.a. ved å innføre PULS og ved å utarbeide tilstandsrapporten til fylkestinget. Skolene gjør også kontinuerlige vurderinger rettet mot kvaliteten av opplæringen (skolebasert vurdering). Vi mener at fylkeskommunen ikke har gode nok tiltak for sikre kvaliteten. Fylkeskommunen har ikke innført et forsvarlig system for å sikre at kravene i opplæringsloven er overholdt slik det er krav om, selv om det foreligger gode rutiner på noen områder. Fylkeskommunen har også fått avvik på tilsyn fra fylkesmannen på dette området. Styringsdialogen, som fylkeskommunen selv mener er et kvalitetssikringstiltak, har ikke blitt gjennomført systematisk nok til å tilfredsstille kravet til å ha et system, det vil si at den etter vår oppfatning har manglet kontinuitet og forutsigbarhet. Konklusjonen om for dårlige kvalitetssikringstiltak generelt, betyr at vi mener at fylkeskommunen ikke har gode nok tiltak for å sikre at elevene får tilstrekkelige antall undervisningstimer og heller ikke sikre at lærerne har tilstrekkelig kompetanse. Ansvaret for å sikre dette er lagt til skolene, men manglende oppfølging fra skoleeiers side betyr ikke at elevene ikke får tilstrekkelig antall timer eller at lærerne har for dårlig kompetanse. De skolene vi undersøkte planlagte med timetall i samsvar med eller over minstekravet til årstimetall. Skolene tilsetter også lærere med kompetanse i samsvar med krav i opplæringsloven. Telemark kommunerevisjon IKS iv

6 Fylkeskommunen har tiltak som gir kompetanseutvikling til ansatte i skolen, men vi mener at de tiltak som eksisterer ikke kan sies å tilfredsstille kravet til å ha et system som sikrer undervisningspersonale, skoleledere og personale med særoppgaver i skoleverket nødvendig kompetanseutvikling. Sammenligning av KOSTRA-tall viser at Telemark bruker mindre ressurser på videregående skole enn landsgjennomsnittet og mindre enn fylkene i Sør-Norge. Dette gjelder både studieforberedende utdanningsprogram og yrkesfaglige studieprogram. Beregnet utgift per elev per skole viser at det er store forskjeller mellom skolene. Den skolen med høyest utgift per elev, ligger mer enn dobbelt så høyt som den skolen med lavest utgift per elev. Generelt har skoler med yrkesfaglige utdanningsprogram høyere utgifter enn skoler med studieforberedende utdanningsprogram. Vi har sammenlignet utgift per elev per utdanningsprogram på de skolene vi har undersøkt. Sammenligningen viser at det er relativt små forskjeller mellom skolene på samme utdanningsprogram. Vi har sammenlignet utgift per elev til skolelokaler, fellesutgifter, pedagogisk ledelse og spesialundervisning. Denne sammenligningen viser at det er betydelige forskjeller mellom skolene på disse områdene. Budsjettfordelingsmodellen har hatt virkning for 5/12 av Sammenligning av utgiftstall viser at det ikke er store forskjeller fra 2010 til 2011 for de fleste skolene, men noen skoler ser ut til å ha fått strammere rammer i 2011 enn i Anbefalinger: Vi mener at fylkeskommunen bør arbeide mot å ha enhetlige mål og fokusområder i sine styringsdokumenter for å sikre entydig forståelse og bruk. Skolenes virksomhetsplaner, verktøy for vurdering, rutiner for oppfølging og rapportering bør være integrerte og inngå i en helhet. Fylkeskommunen bør utarbeide et forsvarlig system som sikrer at kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylt. Systemet bør være helhetlig og skriftlig, og inkludere ev. bygge videre på de rutiner som allerede foreligger. Systemet bør omfatte rutiner som sikrer kompetanseutvikling til ansatte i skolene. Bø 24. mai 2012 Telemark kommunerevisjon IKS Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon Anne Hagen Stridsklev prosjektleder Anne Sæterdal forvaltningsrevisor (sign) Telemark kommunerevisjon IKS v

7 1 Innledning 1.1 Bakgrunn og rammer Forvaltningsrevisjon er bestilt av kontrollutvalget i Rullering av plan for forvaltningsrevisjon , jf sak 10/10. De siste årene har det vært stort fokus på kvalitet i grunnskole og videregående skole, og kommuner og fylkeskommuner er pålagt nye krav når det gjelder å måle kvalitet og å følge opp elevene. Analyse av Kostra-tall viser at Telemark har en noe lavere andel driftsutgifter til videregående opplæring enn sammenlignbare fylkeskommuner. Telemark har også flere elever per lærerårsverk enn sammenligningskommunene. På bakgrunn av disse forholdene ble det foreslått forvaltningsrevisjon vinklet mot kvalitet i videregående skole. Kvalitet er et omfattende begrep og de videregående skolene utgjør en stor sektor. Vi har valgt å vinkle på prosjektet mot de overordnede prosessene som bør være til stede for at elevene skal få god undervisning og gode rammevilkår. Den enkelte fylkeskommune er eier av og har ansvar for organisering og gjennomføring av videregående opplæring. Fylkestinget skal planlegge og gjennomføre god opplæring for å nå de nasjonale og lokale målene. Ansvaret til fylkeskommunen som skoleeier har blitt mer og mer tydelig fra 80-tallet og frem til i dag. Skoleeieransvaret for fylkeskommunen ble vesentlig mer tydelig da ble føyd til i opplæringsloven i I henhold til denne bestemmelsen skal fylkeskommunen ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven med forskrifter er ivaretatt. Begrepet skoleeier er ikke entydig definert, men formelt sett er fylkestinget skoleeier for de videregående skolene, mens administrasjonen opptrer på delegert fullmakt fra politikerne. Det økte fokuset på skoleeier og skoleeiers ansvar betyr at behovet for styring og ledelse må ses i nytt perspektiv. Når vi bruker begrepet skoleeier i denne rapporten, mener vi først og fremst det administrative nivået over rektornivået. Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel Formål, problemstillinger og revisjonskriterier. Vi har følgende problemstillinger for prosjektet: Har fylkeskommunen som skoleeier iverksatt tiltak for å sikre og bedre kvalitet i videregående skole? Herunder: - utvikling - vurdering - sikring Sikrer fylkeskommunen som skoleeier at elevene får tilstrekkelig undervisningstimer og at lærerne har tilstrekkelig kompetanse? Telemark kommunerevisjon IKS 1

8 Hvordan er fylkeskommunens bruk av ressurser til videregående skole og hva er virkningen av ny budsjettfordelingsmodell? Revisjonskriteriene 1 i dette prosjektet er hovedsakelig utledet fra opplæringsloven. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1.3 Avgrensing Forvaltningsrevisjonen er avgrenset til å se på videregående opplæring i skole. 1.4 Metode og kvalitetssikring Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 2. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt i vedlegg 3 til rapporten. 1.5 Høring Rapporten er presentert i et høringsmøte med administrasjonen i fylkeskommunen og sendt på høring 8. mai Vi har ikke endret våre vurderinger eller konklusjoner som følge av fylkeskommunens høringsuttale. Fylkeskommunens kommentarer om registrering om årstimetall bør leses i sammenheng med punkt 3 i rapporten. Handlingsplanen for kompetanseutvikling som fylkeskommunen refererer til i siste avsnitt i høringssvaret, er i følge fylkeskommunens personalavdeling ikke ferdig. Fylkesrådmannens høringsuttalelse ligger i sin helhet i vedlegg 1. 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. 2 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1. februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 2

9 2 Skoleeiers tiltak for å sikre kvalitet 2.1 Revisjonskriterier Fylkeskommunen har ansvaret for organisering og gjennomføring av videregående opplæring. Fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylte, og system for å følge opp resultatet av disse vurderingene. Systemet bør omfatte: o Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til reglementets gjennomføring. o Beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling (eks. delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. o Rutiner for å sikre at alle i virksomheten har kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. o Rutiner for å sikre informasjonsflyt i virksomheten for rapporteringer og tilbakemeldinger. o Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. o Beskrivelse av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. o Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten. o Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Systemet skal være skriftlig og bør inkludere verktøy og systemer som allerede eksisterer i et helhetlig system Fylkeskommunen bør ha tiltak for å utvikle kvalitet i videregående opplæring, og det forsvarlige systemet bør omfatte systemarbeid med kvalitetsforbedring som mål. Skoleeier har ansvar for å se til at skolene jevnlig utfører skolebasert vurdering, og dette ansvaret bør omfattes i det forsvarlige systemet. Fylkeskommunen skal årlig utarbeide rapport om tilstanden i den videregående opplæringen, knyttet til læringsresultat, frafall og læringsmiljø. 2.2 Fakta og funn Organisering av videregående opplæring i Telemark fylkeskommune Ansvaret til videregående opplæring er lagt til Avdeling for videregående opplæring som er ledet av fylkesopplæringssjef og av assisterende fylkesopplæringssjef. Avdelingen har tre team; Team fagopplæring, Skolefaglig team og Skoletilbudsteam. Skolene er organisatorisk plassert under fylkesopplæringssjef. Telemark kommunerevisjon IKS 3

10 Fylkesopplæringssjef Team fagopplæring Skolefaglig team Skoletilbudsteam Telemark fylkeskommune har 13 videregående skoler. Elevtallet varierer fra i underkant av 200 elever ved den minste skolen, til nærmere 1200 elever ved den største Overordna styringsdokument og styringssystem Langtidsprioriteringer og mål- og budsjettdokument Fylkeskommunen fastsetter mål og fokusområder for videregående opplæring i Mål og budsjettdokument og i planleggingsdokumentet Langtidsprioriteringer (LTP). Disse dokumentene blir vedtatt av fylkestinget. Fylkesrådmannen rapporterer tilbake til fylkestinget gjennom årsrapporten og økonomiplan. Fylkestinget har vedtatt følgende mål og fokusområder for videregående opplæring for perioden : Økt gjennomføring Mål: 80 % av elevene skal gjennomføre og bestå videregående opplæring i løpet av fem år. Bedre læringsmiljø og læringsutbytte Mål Ingen indikatorer ved læringsmiljøet skal gi negativt resultat, dvs. rødt på analysen av elevundersøkelsene som Læringslaben/Conexus presenterer. Ingen av fellesfagene i matematikk skal ha et negativt avvik på mer enn 0,2 karakterenheter til eksamen i forhold til landsgjennomsnittet. Dagens nivå på bestått fag-/svenneprøver på 95 % skal opprettholdes, og tallet på hevede lærekontrakter skal ikke være mer enn 5 % av det totale tallet på lærekontrakter hvert kalenderår. Kompetanseheving Mål: Skoleåret ble det satt i gang en hospiteringsordning med frikjøp av yrkesfaglærere. Målsettingen er at yrkesfaglærere får praktisert i bedrift for å holde Telemark kommunerevisjon IKS 4

11 seg oppdatert i eget fag. I 2012 blir det oppnevnt nye prøvenemnder for fagopplæring og disse må ha ekstra kompetanseheving. Dessuten er det viktig med kompetanseheving innenfor vurderingsarbeidet. Målet er å gi lærere, instruktører, faglige ledere og prøvenemndsmedlemmer muligheter og utfordringer som sikrer økt faglig og pedagogisk kompetanse. Høsten 2010 startet utdelingen av PC-er til alle elever i VG1 studieforberedende og fra høsten 2015 skal alle elever i videregående skole ha egen PC. I løpet av denne perioden skal IT bli en naturlig og integrert del av den videregående opplæringen, og digitale læremidler skal brukes i alle fag av lærere og elever. Utvikle gode samarbeidsarenaer Mål: Øke tallet på lærebedrifter i Telemark fra 1000 til 1300, samt å etablere formelle samarbeidsarenaer innenfor alle utdanningsprogram. Det er fastsatt tiltak til hvert fokusområde. Fylkeskommunen har utarbeidet en mal for tekstdel til økonomiplan som skolene må utarbeide i forbindelse med neste års budsjett. Tekstdelen baserer seg på fokusområdene fastsatt i LTP. Økonomiavdelingen sender tekstdelen videre til Opplæringsavdelingen som utarbeider en felles tekstdel til fylkeskommunens økonomiplan. Balansert målstyring (BMS) Hovedutvalg for kompetanse vedtok i sak 26/09 å innføre balansert målstyring innen videregående opplæring fra høsten I følge vedtaket skulle styringssystemet samordnes med og utfylle allerede etablerte rutiner og praksis for henting, rapportering og bruk av styringsinformasjon. I følge saksutredningen bygger systemet på System for kvalitetsutvikling i videregående opplæring. Videregående opplæring var først ute med å innføre balansert målstyring, men målet er at det skal innføres for hele fylkeskommunen. I følge Langtidsprioriteringer er planen at hele fylkeskommunen skal ha etablert målekart og oppfølgingsrutiner innen utgangen av Målekartet som er utarbeidet for videregående opplæring viser strategiske fokusområder, kritiske suksessfaktorer og styringsindikatorer (måleindikatorer). Det er opp til skolene selv å fastsett ambisjonsnivå og tiltak. Målekartet inneholder følgende strategiske fokusområder og kritiske suksessfaktorer: Brukere (elever/lærlinger) o læringsutbytte o gjennomføring o læringsmiljø Medarbeidere o arbeidsmiljø Balansert målstyring er et styringsverktøy som fokuserer på resultater, men måler flere typer resultater- kvalitative, kvantitative, økonomiske og ikkeøkonomiske. Telemark kommunerevisjon IKS 5

12 o kompetansenivå Interne prosesser o rutinebeskrivelser o møteplasser o HMS-internt o ledelse Økonomi o forutsetninger/rammefaktorer o ressursinnsats Samfunnsaspekt o renommé/assosiasjon o eksterne aktiviteter Fylkeskommunen har utarbeidet en mal for virksomhetsplan som skolene skal bruke. Planen skulle brukes for første gang skoleåret 2011/2012. Malen baserer seg på de strategiske fokusområdene fra målekartet. Skolene skal selv fastsette tiltak og ambisjonsnivå. Det er ikke praksis at skolenes virksomhetsplan blir godkjent. Virksomhetsplanen skal følges opp gjennom styringsdialogen. Det er ikke fastsatt andre rutiner for rapportering på virksomhetsplanen. Tre av de skolene vi har undersøkt, hadde utarbeidet virksomhetsplan i samsvar med malen for skoleåret 2011/2012. En skole hadde fått utsettelse med å utarbeide planen til neste skoleår, og en skole var ikke klar over at malen forelå eller at slik virksomhetsplan skulle utarbeides. Denne skolen hadde i stedet utarbeidet et eget opplegg basert på fokusområdene i målekartet. Styringsdialogen for skoleåret 2011/2012 er utsatt til høsten. Tre skoler sier det er to år siden siste styringsdialog, en skole sier de hadde styringsdialog i fjor og en skole sier det har vært to styringsdialoger i løpet av de siste fire årene. Opplegg for og gjennomføring av styringsdialog har variert. Skolenes vurdering Skolene (rektor) er informert om mål og fokusområder i Lagstidsprioriteringer og målekartet. Dette har vært tatt opp i rektormøter og rektorene har fått komme med innspill, men skolene har likevel ikke vært direkte involvert i utarbeidelsen av målene/fokusområdene. Skolene synes gjennomgående at de målene som er satt for videregående opplæring er gode, riktige og egnet til kvalitetsutvikling. Men skolene gir også uttrykk for at det er en viss frustrasjon knyttet til at det er to overordnede styringsdokument med forskjellige, men delvis overlappende mål/fokusområder. Dokumentene har heller ikke lik begrepsbruk. Skolene er samstemte i ønsket om mer helhetlige systemer og felles rutiner. Ansvaret for utvikling av rutiner ligger i dag på skolene, noe som kan tilsi at ting blir gjort forskjellig. Skolene har ulik oppfatning av styringsdialogen. En skole mener det er positivt at styringsdialogen har blitt gjennomført på forskjellige måter, en annen skole mener at styringsdialogen har manglet kontinuitet og forutsigbarhet. En rektor mener at systemet med styringsdialoger i utgangspunktet sikrer god oppfølging, men at problemet er at de ikke har blitt gjennomført som forutsatt. Telemark kommunerevisjon IKS 6

13 De videregående skolene i Telemark har historisk sett hatt veldig stor frihet, det har vært tradisjon for å delegere så mye ansvar som mulig til skolene. Flere skoler gir uttrykk for at det har begynt å endre seg, det er større fokus på resultat og konkrete mål. En skole gir uttrykk for at fylkeskommunen har ambisjoner om å ha gode systemer, problemet er at prosessene tar for lang tid og at de ikke blir fulgt opp. En annen skole er mer kritisk, og mener at fylkeskommunen setter i verk tiltak uten å følge opp eller å gi skolene nødvendige verktøy. Konsekvensen av dette er, i følge skolen, at ting blir gjort på 13 forskjellige måter, dvs hver skole har sin løsning. Overordnede strategier mangler Interne kvalitetsutviklings- og kvalitetsmålingssystem Fylkeskommunen satte våren 2003 i gang arbeid med å utarbeide system for kvalitetsutvikling i videregående skole. Kvalitetsutviklingssystemet ble utarbeidet for å fylle kravet i forskrift til opplæringslova 2-3 om at skolene skal gjennomføre skolebasert vurdering og kravet til fylkeskommunen om å følge opp at dette blir gjort. I følge opplæringsavdelingen er kvalitetsutviklingssystemet fortsatt et aktivt system som brukes, men skolene vurderer selv når de skal bruke systemet. De skolene vi har undersøkt bruker ikke kvalitetssikringssystemet i dag, og har i liten grad brukt det tidligere. Fylkeskommunen har fra skoleåret 2011/12 innført på analyseverktøyet PULS (Pedagogisk utviklings- og læringsspeil) som er utviklet av Conexsus AS. Puls baserer seg på karakterer, data fra elevundersøkelsen og personalundersøkelsen og elevenes inngangskarakterer fra ungdomsskolen. Mål og tiltak kan også legges inn i PULS. Systemet produserer rapporter som viser skolens resultater med fargekoder, henholdsvis rødt, gult og grønt. Grønt er bra og rødt er dårlig, gult viser mellomresultatene. Bø og Porsgrunn videregående skoler har vært pilotskoler for utprøving og implementering av PULS. Skolene mener de oppfyller kravet til å gjennomføre skolebasert vurdering gjennom bl.a. å gjennomføre elevundersøkelser, personalundersøkelser, og at dette er et arbeid som pågår kontinuerlig. Skolenes vurdering Skolene er gjennomgående positive til PULS, og mener at det er et system som bør satses på og utvikles videre. En skole mener det er lettere å få engasjement for systemet blant lærere, enn hva det f. eks. er for målekart og virksomhetsplan. Disse dokumentene er det i praksis bare skolenes ledelse som har et forhold til. PULS gir gode og informative rapporter, selv om resultatene må tolkes med forsiktighet. Man bør ha kjennskap til hva som ligger bak fargekodene for ikke å gjøre feiltolkninger. En skole mener det er positivt at systemet gir mulighet til kontinuitet og at det er likt på alle skolene. Skolene er uenige i hvorvidt PULS er et enkelt system. En skole mener dette, men flere andre mener at systemet har en høy brukerterskel. PULS er ikke kompatibelt med BMS, men det er egnet til å gi tallmateriale til noen av målene som er fastsatt i målekartet. Skolene ønsker at det i større grad var samsvar mellom virksomhetsplan/målekart og PULS. Telemark kommunerevisjon IKS 7

14 Kvalitetsutviklingssystemet har aldri blitt fulgt opp eller implementert på skolene. Noen skoler har brukt sjekklister fra systemet Kvalitetssikringssystem - internkontroll Fylkeskommunen har ikke noe helhetlig skriftlig system for å vurdere om kravene i opplæringsloven blir fulgt og for følge opp disse vurderingene. Fylkeskommunen mener at ved å gjennomføre styringsdialog, og ved å bruke balansert målstyring som styringssystem oppfyller de kravene til i loven om forsvarlig system. Fylkeskommunen har fått avvik av fylkesmannen ved tilsyn i mangler forsvarlig system/system for internkontroll. og på at de Fylkeskommunen har kjøpt inn en tilleggsmodul til PULS på tilsyn som skal tas i bruk til neste skoleår. Skolenes vurdering Oppfølging og kontroll av skolenes virksomhet skjer først og fremst gjennom styringsdialogene. En rektor nevner også ledersamtalen (medarbeidersamtale med rektor) som et forum der skolens virksomhet blir fulgt opp. En skole mener at det foreligger gode system på noen områder, f.eks. eksamen og spesialundervisning. Skolene gir uttrykk for at det er litt tilfeldig hvordan de blir fulgt opp eller kontrollert. Oppfølging skjer i alle fall ikke systematisk. Skolene har en veldig fristilt stilling i forhold til opplæringsavdelingen. En skole forteller at de har erfart at skolene tolker og praktiserer regelverket på forskjellige måter. De savner at en tydelig tolkning av regelverk og rutiner, og at skoleeier følger opp dette. En annen skole forteller at de har hatt tilsyn fra fylkesmannen på kapittel 9a i opplæringslova om elevenes skolemiljø. De fikk avvik på at de manglet et helhetlig system for internkontroll. Det gjorde også den andre skolen som fylkesmannen kontrollerte. Når har begge skolene brukt mye ressurser på å lage hvert sitt system for å dekke avviket. Rektor mener at det hadde vært nyttig med felles rutiner Tilstandsrapport Tilstandsrapport for videregående opplæring for skoleåret 2009/2010 ble behandlet i fylkestinget i 59/10 og for skoleåret 2010/2011 i sak 62/11. Rapportene omtaler: - elev/lærlingetall og lærertetthet - læringsmiljø - resultater (karakterer) - gjennomføring Fylkeskommunen bruker rapportmalen som er utarbeidet av Utdanningsdirektoratet. Den legger opp til at lokale mål skal legges inn i rapporten. I tilstandsrapporten for 2011 er det satt opp følgende mål: 3 Timetall i videregående opplæring og Tilpasset opplæring, spesialundervisning og forsvarlig system for vurdering av lovkrav. 4 Opplæringslova Kapittel 9a Elevane sitt skolemiljø Telemark kommunerevisjon IKS 8

15 Telemark fylkeskommune har som mål at alle elever og lærlinger med rett til videregående opplæring skal få et godt opplæringstilbud og primært sitt førstevalg i utdanningsprogram. (Til elever og lærlinger) Ingen indikatorer ved læringsmiljøet skal gi negativt resultat under 3,5 ev. 1,4 på skalaen i Skoleporten eller rødt på elevundersøkelsen presentert av læringslaben/conexus. (Til læringsmiljø) Innen fellesfaget matematikk, skal det ikke være et negativt avvik på mer enn 0,2 karakterenheter til eksamen i forhold til landsgjennomsnittet. (Til resultater) LTP har som mål at 80 % av elevene skal i Telemark skal gjennomføre og bestå videregående opplæring i løpet av fem år. ( Til gjennomføring) Det første målet er ikke å finne verken i LTP eller i målekartet. De tre siste målene samsvarer med mål fastsatt i LTP. Resultatene er kommentert i rapporten. Skolenes vurdering Skolene har ikke vært involvert i utarbeidelsen rapporten. Det ville de gjerne ha vært, eller i alle fall fått anledning til å uttale seg om rapporten. En skole mener det er nødvendig å legge ned mer arbeid i rapporten for at den skal gi god informasjon om tilstanden i videregående opplæring. 2.3 Revisors vurderinger Fylkeskommunen har ikke etablert et helhetlig skriftlig system slik som veilederen Forsvarlig system veileder om kravet til skoleeierne anbefaler. Gjennom styringsdialog, vurdereringer som gjøres i forbindelse med BMS og rapporter fra PULS, vil skolene og skoleeier gjøre vurderinger i forhold til kravene i opplæringsloven. Disse systemene er etter vår oppfatning ikke primært kvalitetssikringssystem, men systemer som har kvalitetsutvikling som formål. Den kvalitetssikringen som blir gjort vil langt på vei være et biprodukt av de vurderinger som gjøres av måloppnåelsen. Fylkeskommunen har gjennom å fastsette fokusområder i LTP, ved innføre BMS og PULS iverksatt tiltak som har kvalitetsutvikling som formål. Intervjuene med skolene tyder på at uensartet begrepsbruk og to overordna styringsdokument, med hvert sitt rapporteringsløp, kan føre til at tiltakene ikke virker så effektivt som forutsatt. Skolene har ulik forståelse av hvordan systemene skal fungere og ulik forståelse hvordan de skal praktiseres på skolene. Vi mener det burde være en klarere sammenheng mellom LTP og målekart, og mer felles begrepsbruk. Vi mener at skoleeier i for liten grad følger opp hvordan skolene iverksetter sentrale mål og føringer på skolen. Det er ingen oppfølging av virksomhetsplanen før en eventuell styringsdialog på våren. Dersom skoleeier ønsker at skolene skal utarbeide virksomhetsplan, bør det være en mekanisme som fanger opp at dette ikke er gjort eller ikke er gjort på riktig måte. Skoleeier bør vise at de er interessert i hvordan skolene bruker sentrale mål i sin virksomhet. Dersom styringsdialogen skal være et godt og hensiktsmessig verktøy for oppfølging av skolene, forutsetter det at man har såpass robuste strukturer at den faktisk blir gjennomført fast. Hvis skoleeier ønsker at styringsdialogen skal inngå i det forsvarlige systemet, må denne gjennomføres systematisk. Det innebærer bl.a. skriftlighet, og en viss forutsigbarhet og kontinuitet i gjennomføringen. Telemark kommunerevisjon IKS 9

16 Forskriften til opplæringsloven krever at skolene jevnlig skal gjennomføre skolebasert vurdering, dvs. vurdere i hvilken grad organiseringen og gjennomføringen medvirker til å nå fastsatte mål, og at skoleeier har ansvar for å se til at dette blir gjort. Det er ikke gitt nærmere bestemmelser om hva en slik vurdering skal inneholde eller hvordan den skal gjennomføres. Skoleeier har heller ikke definert innholdet i skolebasert vurdering nærmere. Gjennom PULS har skolene et godt system for å måle og vurdere kvalitet på sentrale områder. Fylkeskommunen vurderer også kvalitet i videregående skole i forbindelse med utarbeidelse og behandling av tilstandsrapporten. Vi mener at skolen oppfyller kravet til å gjennomføre skolebasert vurdering først og fremst gjennom prosessene med BMS og PULS. I hvilken grad skoleeier faktisk følger opp hvilke vurderinger skolene gjør vil trolig henge sammen med gjennomføring av styringsdialogen. Vi har merket oss at skolene og skoleeier har en ulik oppfatning av om system for kvalitetsutvikling fortsatt er et aktivt system. Skoleeier har ansvaret for at det skal foreligge et forsvarlig system for å vurdere regeletterlevelse, og det er anbefalt at det bør være et helhetlig system. Vi tolker ikke lovverket slik at skoleeier har plikt til selv å utarbeide et helhetlig system som gjelder for alle skolene, men skoleeier har ansvar til å sørge for at det foreligger forsvarlig system der opplæringen gjennomføres dvs. på skolene. Skoleeier må følge opp at slikt system foreligger og at det fungerer som forutsatt og en slik oppfølging må også gjøres systematisk. Et felles helhetlig system foreligger ikke, og skoleeier har etter vår oppfatning ikke system for å følge opp i tilstrekkelig grad at den enkelte skole har forsvarlige system. Avvik ved fylkesmannens tilsyn understøtter denne vurderingen. Vi mener derfor at fylkeskommunen ikke oppfyller kravet til forsvarlig system, selv om det kan være at det er gode rutiner på noen områder. Det følger av dette at vi mener at fylkeskommunen ikke har gode nok kvalitetssikringstiltak når det gjelder videregående skole. Fylkeskommunens kjøp av tilsynsmodul i PULS, kan medvirke til å dekke kravet til forsvarlig system i opplæringsloven Skolene etterlyser felles rutiner i større grad. Det virker som lite hensiktsmessig ressursbruk at hver skole selv utarbeider omfattende rutiner, f.eks. slik som det nå er gjort for å dekke avvik i fylkesmannens tilsyn på opplæringsloven kapittel 9a. Fylkeskommunen har utarbeidet rapport om tilstanden i den videregående opplæringen slik som opplæringsloven krever. I tilstandsrapporten er det brukt mål som ikke er i samsvar med uttalte mål verken i LTP eller målekart. Dette styrker inntrykket av at fylkeskommunen ikke har helhetlige styringsdokumenter. 3 Kompetanse og undervisningstimer 3.1 Revisjonskriterier Undervisningen skal gis av lærere med godkjent kompetanse. Fylkeskommunen må ha et system som gir undervisningspersonale, skoleledere og personale med særoppgaver i skoleverket mulighet til nødvendig kompetanseutvikling. Systemet bør ses i sammenheng med kravet om å ha et forsvarlig system. Telemark kommunerevisjon IKS 10

17 Elevene skal ha undervisning i utvalgte fag som minst tilsvarer følgende timetall: Studieretning Fag Årlig timetall Studiespesialisering vg 1 Naturfag og matematikk 140 Fremmedspråk 113 Idrettsfag vg 1 Aktivitetslære Bygg og anlegg vg 1 Programfag produksjon 337 Helse og sosial vg 1 Programfag helsefremmende arbeid 197 Medier og kommunikasjon vg 1 Programfag medieproduksjon 159 Restaurant og matfag vg 1 Programfag råstoff og produksjon 177 Service og samferdsel Programfag drift og oppfølging 168 Teknikk og industriell produksjon Tekniske tjenester 140 Skoleeier må ha et forsvarlig system for å vurdere om innhold og omfang av undervisningen er i samsvar med opplæringsloven, og at undervisningen blir gitt av kompetente lærere. 3.2 Fakta og funn Kompetanse og kompetanseutvikling Rektorene ansetter lærere og har ansvar for at lærerne har kompetanse i samsvar med krav i loven. Personalkontoret har en rådgivende funksjon ovenfor rektorene. Alle fem skolene som vi har undersøkt har ansatt lærere uten godkjent utdanning. Disse lærerne mangler pedagogisk utdanning og/eller yrkesteoretisk utdanning. Antall lærere uten godkjent utdanning varierer fra én til ni. Lærere uten godkjent utdanning blir ansatt midlertidig eller ansatt på vilkår. Vilkåret innebærer at lærerne får tre år til å skaffe seg manglende utdanning. En av skolene vi har snakket med, har i ett tilfelle måttet si opp en lærer fordi utdanning ikke ble gjennomført innen fristen. Ved en annen skole er det gitt dispensasjon fra vilkåret, slik at en lærer uten godkjent utdanning ble fast ansatt. Kompetanse 2011* Telemark Sør-Norge Landsgj.sn** Andel lærere med universitets-/høgskoleutd høyere nivå, samt pedagogisk utdanning 18,6 20,9 22 Andel lærere med universitets-/ høgskoleutd. høyere nivå uten pedagogisk utdanning 4,8 5,4 5,8 Andel av lærere med universitets-/ høgskoleutdanning lavere nivå, samt pedagogisk 63,1 57,6 55,9 utdanning Andel lærere med universitets- /høgskoleutdanning lavere nivå, uten pedagogisk 8,2 8,5 8,4 utdanning Andel lærere med videregående utdanning 5,3 7,6 8,0 *)Ureviderte tall pr **) Uten Oslo Kostra viser at Telemark har en lavere andel lærere med universitets-/høgskoleutdanning på høyere nivå og pedagogisk utdanning enn sammenligningsfylkene. Til gjengjeld har Telemark en høyere andel lærere med universitets-/høgskoleutdanning på lavere nivå og med pedagogisk utdanning enn sammenligningsfylkene. Andelen lærere som mangler pedagogisk utdanning eller som bare har videregående skole er lavere i Telemark enn i Telemark kommunerevisjon IKS 11

18 sammenligningskommunene. Ut i fra tallene kan vi ikke si noe om lærerne underviser i det faget de har utdanning i. Telemark fylkeskommune har utarbeidet personalstrategi om strategisk kompetanseutvikling som ble vedtatt i administrasjonsutvalget i 7/11. Fylkeskommunen arbeider også med en administrativ handlingsplan for kompetanseutvikling, men denne planen er ikke ferdig enda. I følge opplæringsavdelingen blir det hvert år sendt ut invitasjon/orientering om høyskoletilbud/rektorskole og andre kompetansehevingstilbud til skolelederne. På egen kursdag inviterer skoleeier alle skoleledere og orienterer om forventninger vedrørende kompetanseutvikling og om avtaleverket som gjelder for dette. Det er ingen skriftlig rutiner for dette, men i følge skoleeier har det blitt gjennomført slik i mange år. Lærerne har fem planleggingsdager hvert år. Planleggingsdagene blir brukt til planlegging og kompetanseutvikling. Opplæringsavdelingen arrangerer felleskurs for lærerne på to av disse dagene. De andre planleggingsdagene disponeres av skolene. Antall planleggingsdager skal nå utvides til seks. Skolene har midler til kurs på sine budsjett. Opplæringsavdelingen har også midler til kurs og etter- og videreutdanning som lærere kan søke om. I noen tilfeller er det også statlige midler til etterutdanning av lærere. Fylkeskommunen har utarbeidet flere maler for gjennomføring av medarbeidersamtale som kan skolene bruke. Kompetansebehov/-ønske er tema i to av tre maler vi har sett. En skole er i gang med å utarbeide en samlet kompetanseplan for sine ansatte. Det er ikke fast rutine at skolene rapporterer behov til etter- og videreutvikling til opplæringsavdelingen. Skolene melder inn slike behov i den grad de mener det er nødvendig. Det er heller ikke rutine for at skolene rapporterer inn gjennomført etter- og videreutdanning. Skolenes vurdering Skolene mener at det er mange tilbud og muligheter for kompetanseutvikling for lærere som ønsker det selv. Kartlegging av ønsker om kompetanseutvikling skjer først og fremst gjennom medarbeidersamtalene. Skolene bruker stort sett fylkeskommunens maler for medarbeidersamtale. Skolene mener at de kartlegger behov for kompetanseutvikling når stillingsplan og linjetilbud blir fastlagt, gjennom faggruppene på skolen og på andre møter. Etter- og videreutdanning skjer primært ut i fra lærernes egne ønsker. En skole mener det kan være vanskelig å få til etter- og videreutdanning for lærere som har behov for kompetanseutvikling, men som ikke ønsker det selv. En skole mener at det er et system for kompetanseutvikling, men at det er mangelfullt. Skolen mener at det ikke er god nok sammenheng mellom det felles opplæringstilbudet til fylkeskommunen og skolens behov. Rektor ønsker at skolene i større grad kunne styre disse pengene selv. Telemark kommunerevisjon IKS 12

19 3.2.2 Bruk av vikarer Fylkeskommunen har ikke skriftlige rutiner for bruk av vikarer. Skoleeier mener det er en overordnet føring for vikarbruk som skolene skal følge. Denne innebærer at det skal så langt som mulig settes inn vikar, og at elever på VG1 skal prioriteres. På yrkesfag hvor det ofte er kompliserte og til dels farlige maskiner/redskap, må man ha systemer som gjør det mulig å bytte fag. I følge opplæringsavdelingen er den enkelte skole forpliktet av lov og forskrifter når det gjelder å ivareta elevenes rettigheter, og skal således ha forsvarlig system som sikrer at den enkelte elev får sine rettmessige antall timer når det gjelder fag, innhold og timetall. Opplæringsavdelingen har for kort tid siden bedt skolene om å rapportere inn hva som faktisk blir gjort ved behov for vikar. Skolenes vurdering To av skolene kjente til at det var gitt en overordnet føring for bruk av vikar. De andre tre skolene kjente ikke til dette. Skolene har likevel en felles holdning til bruk av vikar, det skal så langt som mulig settes inn vikar. Dette er et mål som kan være vanskelig å etterleve, særlig ved ikke-planlagt korttidsfravær. Skolene mener at det i utgangspunktet er samme kvalifikasjonskrav til vikar som det er til fast lærer, men det er ofte vanskelig å få vikarer som har samme kompetanse, særlig ved korttidsfravær. En skole forteller at de anslår at ca. 5 % av vikartimene gjennomføres uten kvalifisert vikar. I noen tilfeller vil vikar bare sikre tilsyn i klassen. Noen skoler gjør også om på timeplanen for å sikre elevene kvalifisert undervisning. Dette blir gjort oftere på yrkesfaglige studieretninger, enn på studiespesialisering. Lærerne skal ha utarbeidet arbeidsplaner som hentes frem ved fravær. Dersom skolen anser det som hensiktsmessig eller ikke klarer å skaffe vikar, settes elevene settes i gang med arbeidsoppgaver etter planen av avdelingsleder eller administrativt personale, enten alene eller med tilsyn. Avdelingsleder kan være tilgjengelig for veiledning. En skole var kritisk til kravet om å rapportere på vikarbruk. De må rapportere om bortfall av undervisning, uten at det er klart definert på hva som regnes som bortfall og hva som defineres som undervisning Omfang av undervisning Fylkesmannen gjennomførte tilsyn hos fylkeskommunen i Tilsynet skulle avdekke om fylkeskommunen hadde et forsvarlig system som var egnet til å oppfylle elevenes krav på minste årstimetall for videregående opplæring. Fylkesmannen stilte krav om at fylkeskommunen skulle dokumentere at det var planlagt organisert opplæring i videregående skole som var egnet til å gi den enkelte elev minste årstimetall. Kravet til planlegging innebar i flg. fylkesmannen: - Planen skulle være skriftlig - Planen skulle budsjettere i samsvar med krav til minste årstimetall - Planen skulle være realistisk i forhold til muligheten for faktisk gjennomføring. Dvs. at den skal inneholde tiltak og prosedyrer for gjennomføring, herunder Telemark kommunerevisjon IKS 13

20 opplæring for elever som ikke er trukket ut til eksamen, fravær av lærer og lignende. Det skal avsettes tilstrekkelig ressurser til gjennomføring. - Planen skal være kommunisert i organisasjonen Fylkesmannen fant at fylkeskommunen ikke hadde forsvarlig system slik som loven krevde. Fylkeskommunen skriver i sitt svar fra august 2008 at de vil utvide og detaljere planarbeidet for å sikre en forsvarlig planlegging og dokumentasjon av minste årstimetall. Dette innebar: - årsplan/aktivitetsplan - plan for den enkelte avdeling/utdanningsprogram - plan for den enkelte klasse/gruppe - plan for det fag Fylkeskommunen skriver videre at planarbeidet vil bli fulgt opp gjennom året og kontrollert i forhold til lovoppfyllelse ved årsslutt. Eventuelle avvik vil bli fulgt opp i god tid før neste skoleår starter. Skolene utarbeider timeplan i tråd med krav til minste årstimetall. Fylkeskommunen har et felles verktøy for planlegging. Skolene har forskjellig praksis i planleggingen, noen tar hensyn til gjennomføring av eksamen og hensyn til dager der det ikke er ordinær undervisning (f.eks Operasjon Dagsverk), andre skoler gjør ikke dette. Skoleeier har ikke gitt noen føringer for hvordan aktiviteter som ikke er ordinær undervisning skal behandles i planleggingssammenheng, slike aktiviteter kan være ekskursjoner, Operasjon Dagsverk, eksamen ol. Det er ikke regulert i sentrale regelverk hvordan slike forhold skal behandles, lovgiver har overlatt denne vurderingen til skoleeiers skjønn. Det er heller ikke gitt føringer fra opplæringsavdelingen på om skolene skal telle timene som elevene får i de ulike fagene. I følge skolene har timetall vært tema på styringsdialogen, uten at det en gjort noen faktisk kontroll. Vi har undersøkt hvordan årstimetallet i utvalgte fag ble gjennomført for skoleåret 2010/2011. Det varierer hvor nøyaktige tilbakemeldinger skolene har gitt oss på faktisk gjennomføring av fagene. Noen skoler har ikke registrert eller spesifisert antall vikartimer. I fremmedspråk for vg1 er kravet minimum 113 timer i året. Fremmedspråk vg 1 Skole 1 Skole 2 Skole 3 Ordinært planlagte timer ,5 Temadager, ekskursjoner, annet 4,5 Sum planlagt Bortfall pga. eksamen 3 3,75 Annen aktivitet 6 12* 4,5 Timer med vikar 9 Timer uten vikar 8,25 KILDE: Skolene *) Skolen har bare oppgitt at timene er omdisponert. I naturfag og matematikk vg 1 er kravet minimum 140 timer i året. Matematikk og naturfag vg 1 Naturfag* Matte-skole 1* Matte-skole 2 Ordinært planlagte timer ,50 Temadager, ekskursjoner, annet 31,72 Telemark kommunerevisjon IKS 14

21 Sum planlagt ,25 Bortfall pga. eksamen 4 4 3,75 Annen aktivitet Timer med vikar 15,75 Timer uten vikar 7,5 KILDE: Skolene *) Skolen teller ikke timer, skolen har stipulert antallet. I programfag produksjon er kravet minimum 337 timer i året, for programfag helsefremmende arbeid er kravet 197 timer og for programfag tekniske tjenester er kravet minimum 140 timer. Vg 1 Produksjon BA* Helsefr.arb Tekn. Tjen. Ordinært planlagte timer Temadager, ekskursjoner, annet 7 14 Sum planlagt Bortfall pga. eksamen Annen aktivitet Timer med vikar Timer uten vikar KILDE: Skolene *)Bygg- og anleggsteknikk I Medieproduksjon er minstekravet 159 timer i året, Aktivitetslære skal ha minimum 140 timer, Råstoff og produksjon skal ha minimum 177 timer og Drift og oppfølging skal ha minimum 168 timer i året Vg 1 Medieproduksjon Aktivitetslære Råstoff og produksjon Drift og oppfølging* Ordinært planlagte timer ,5 Temadager, ekskursjoner, oa ,5 Sum planlagt Bortfall pga. eksamen ,75 Annen aktivitet Timer med vikar ,75 Timer uten vikar ,5 KILDE: Skolene *)Skolen har bare oppgitt tall for en del av faget. Totaltimetall er planlagt i tråd med kravet. 3.3 Revisors vurderinger De skolene som vi har undersøkt har i all hovedsak ansatt kvalifiserte lærere. Lærere uten godkjent utdanning, blir ansatt på vilkår. Vikarers kompetanse vil variere. Fylkeskommunen har ikke skriftlige rutiner for å sikre at ansatte i skolene får nødvendig kompetanseutvikling. Fylkeskommunen har etablert en praksis som gir ansatte kompetanseutvikling gjennom å ha felles planleggingsdager, og ved å ha midler til kurs, etter- og videreutdanning. Vi er usikre på i hvilken grad planleggingsdagene fanger opp kompetanseutviklingsbehovet til de andre gruppene som er omtalt i opplæringsloven 10-8, nemlig skoleledere og personale med særoppgaver. Kravet er at fylkeskommunen skal ha et system for kompetanseutvikling, dette innebærer at arbeidet for å sikre kompetanseutvikling må gjøres systematisk. Kompetansekartlegging og Telemark kommunerevisjon IKS 15

22 vurdering av behov for kompetanseutvikling gjøres på skolene, gjennom medarbeidersamtalene og av skolenes ledelse. Det er ingen fast ordning for å rapportere resultatet av disse vurderingene til skoleeier, og heller ikke rapportere hva som er gjort for å dekke avdekkede behov. Vi mener derfor at kravet til å ha et system som sikrer nødvendig kompetanseutvikling ikke er oppfylt, selv om fylkeskommunen har tiltak som gir kompetanseutvikling til de som deltar. Hva som er en godkjent undervisning er ikke entydig definert. Undervisning er mer enn at en lærer foreleser for elevene i ett klasserom. Ekskursjoner, Operasjon Dagsverk ol. kan inngå i undervisningen. Ved læreres fravær blir det i noen tilfeller praktisert at elevene blir satt i gang med å jobbe alene med faget. Det vil være opp skolens/skoleeiers skjønn å vurdere hva som er forsvarlig og om elevenes rettigheter blir ivaretatt. Det vil likevel være en grense hvor mye ordinær undervisning som kan falle bort. Skolene vi har undersøkt vurderer dette ulikt når de planlegger elevenes årstimetall, i praksis betyr dette at elever på forskjellige skoler kan få litt forskjellig årstimetall i samme fag. Vi mener at det kunne være hensiktsmessig om skoleeier i større grad gav føringer for hva som skal regnes for gjennomført undervisning og hvordan eksamener, ekskursjoner o.l skal planlegges, slik at elever og lærere får like betingelser på fylkeskommunens skoler. I de skolene og fagene som vi har undersøkt, er det planlagt timetall som er i samsvar med eller over minstekravet til årstimetall. Fylkeskommunen har tidligere fått avvik på tilsyn av fylkesmannen på manglende forsvarlig system som var egnet til å oppfylle elevenes krav til minste årstimetall, og har i brev lovet å iverksette tiltak. Vi har ikke undersøkt i detalj som skolene planlegger slik som fylkeskommunen skriver til fylkesmannen, men vi har undersøkt om skoleeier følger opp skolene på dette området. I følge skolene gjøres dette i forbindelse med styringsdialogen, og når styringsdialogen faller bort blir det i praksis liten oppfølging av skolenes arbeid på dette området. Vurderingen i pkt. 2.3 om at fylkeskommunen ikke har et tilfredsstillende forsvarlig system generelt, betyr at vi mener at fylkeskommunen heller ikke har gode nok tiltak for å sikre at elevene får tilstrekkelige antall undervisningstimer eller at lærerne har tilstrekkelig kompetanse. 4 Ressursbruk og virkninger av ny budsjettfordelingsmodell 4.1 Fakta og funn KOSTRA-sammenligning I sammenligningen av Kostra-tall er det brukt brutto driftsutgifter. Bruttoutgiftene viser alle utgifter som skolene har (sykepenger og momskompensasjon er trukket fra). Elevtallet som ligger til grunn for beregningene er vektet med 7/12 av elevtallet for skoleåret 2009/2010 og 5/12 av elevtallet for skoleåret 2010/2010. På den måten er det samsvar mellom regnskapsår og skoleår. Det er tatt utgangspunkt i elevtall per 1. oktober. Videregående skole 2011** Telemark Sør-Norge Landgj.sn.* Brutto driftsutgift videregående opplæring i skole, per elev Brutto driftsutgift 521, 527, Telemark kommunerevisjon IKS 16

23 studieforberedende utd.prog. per elev Brutto driftsutgift 522, 526, 528, yrkesfaglige utd.prog. per elev Andel elever i studieforberedende utd.prog. 46,7 48,1 47,4 Andel elever i yrkesfaglige utd.prog. 53,3 51,9 52,6 Brutto driftsutgift 510 Skolelokaler og internat per elev Brutto driftsutgift 515 Skoleforvaltning per elev Brutto driftsutgift 520 Ped.ledelse og ped. fellesutgifter per elev Lønnsutgifter per elev, alle studieretninger KILDE: SSB *) Uten Oslo **) Ureviderte tall per I Telemark er det flere elever enn gjennomsnittlig som velger yrkesfaglige utdanningsprogram. Yrkesfaglige utdanningsprogram er dyrere enn studieforberedende utdanningsprogram. Likevel har Telemark lavere samla utgifter til videregående skole enn landsgjennomsnittet og lavere enn sammenlikningsfylkene. Men Telemark har høyere utgifter enn sammenligningskommunen til Skoleforvaltning (funksjon 515). I denne funksjonen ligger fellesutgifter og støttefunksjoner knyttet til videregående opplæring Ny budsjettfordelingsmodell - virkninger Asplan Viak AS gjennomførte vinteren 2009/2010 en utredning av kompetansesektoren i fylkeskommunen. Bakgrunnen for utredningen var at fylkeskommunen ønsket en kartlegging av ressursbruken innen videregående opplæring, inklusiv hvordan ressursbruken henger sammen med faktorer som skolestruktur, skolestørrelse, tilbudsstruktur, oppfylling av klasser på ulike utdanningsprogrammer samt føringer i lov- og rammeverk og avtaleverk. Utredningen konkluderte blant annet med at fylkeskommunen burde oppdatere og forenkle sin budsjettfordelingsmodell, slik at beregningene kunne etterprøves både av skolene og politikerne. Asplan Viak AS anbefaler å endre budsjettfordelingsmodellen i en retning som i større grad vektlegger tildeling per elev, i stedet for å ha en tildelingsmodell som legger vekt på klasser. Asplan Viak sin undersøkelse viser også at det er store forskjeller mellom skolene når man sammenligner utgift per elev. Dette har sammenheng med at noen utdanningsprogram er dyrere enn andre, og at andel elever med særskilt tilpasset undervisning varierer. Asplan Viak er ikke sikker på om dette forklarer alle forskjeller. Arbeidet med å lage en ny budsjettfordelingsmodell for skole startet opp våren Arbeidet ble utsatt i påvente av Asplan Viaks rapport. Fylkeskommunen skriver at de har forsøkt å ivareta hovedfunnene til Asplan Viak i den nye budsjettfordelingsmodellen. Budsjettfordelingsmodellen ble vedtatt av fylkestinget i sak 61/10. Modellen ble tatt i bruk første gang i budsjettet for 2011, den ble innarbeidet som budsjettendring gjeldende fra skoleåret 2011/2012. Modellen fungerer på følgende måte: Fast grunnsum per skole basert på geografisk område (2,5 mill kr og 5,5 mill kr) Manuelt budsjettert husleie og energiutgifter Telemark kommunerevisjon IKS 17