MILJØLEDELSE I BYKOMMUNER. En studie av miljøsystemer og standarder i sykehjem og skoler i fem storbyer

Transkript

1 Miljøledelse i bykommuner En studie av miljøsystemer og standarder i sykehjem og skoler i fem storbyer 1

2

3 Miljøledelse i bykommuner En studie av miljøsystemer og standarder i sykehjem og skoler i fem storbyer FOU-prosjekt utført av Bergfald & Co i samarbeid med Handelshøyskolen BI og Visy. Prosjektet er finansiert av KS ved Program for storbyrettet forskning og omfatter byene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Miljøledelse i bykommuner Tilbud på et FoU-prosjekt som kan gi bykommunene kunnskap for å kunne oppnå best mulige effekter og resultater med miljøledelse Tilbud fra Bergfald & Co med Handelshøyskolen BI og Visy som underleverandører. Dato: Visy fra visjon til system

4 MILJØMERKET 07 OSLO Miljøledelse i bykommune En studie av miljøsystemer og standarder i sykehjem og skoler i fem storbyer Sted/dato: Oslo/juni 2010 Utgitt av: Bergfald & Co i samarbeid med Handelshøyskolen BI og Visy. Forfattere: Øystein Solevåg, Sigve Aasebø, Bjarne Ytterhus, Lars Chr. Monkerud. Illustrasjon og layout: Gaute Hauglid Formo Utgitt på oppdrag for: FOU-prosjekt finansiert av KS ved Program for storbyrettet forskning v/prosjektansvarlig Kjersti Helgeland Bohlin.

5 Forord Innføring av miljøledelse i byer er en viktig del av arbeidet med «å feie for egen dør». De fleste av de største byene og mange mindre kommuner, har startet arbeidet med å integrere miljøhensyn i sine ordinære plan- og styringssystemer. Storbyene har spesielle utfordringer i forhold innføring av miljøledelse pga. sin organisatoriske kompleksitet. Det er begrenset systematisert kunnskap om systemer for, og effekter av miljøledelse i norske bykommuner, samtidig som stadig flere byer har innført slike systemer. Dette var bakgrunnen for at Oslo kommune i regi av Program for storbyrettet forskning utlyste forsknings- og utviklingsprosjektet «Miljøledelse i bykommuner». Bergfald & Co as, med bistand fra Visy og Handelshøyskolen BI fikk oppdraget med å gjennomføre prosjektet «Miljøledelse i bykommuner» høsten 2009 og våren Målet med prosjektet var at bykommunene skulle få kunnskap for å kunne oppnå best mulige effekter og resultater i forhold til innføring av miljøledelsessystemer og miljøsertifisering. Deltakerbyene var Bergen, Kristiansand, Oslo, Stavanger og Trondheim, og byene har oppnevnt medlemmer i referansegruppa for prosjektet. Prosjektgruppa vil takke prosjektansvarlig Kjersti Helgeland Bohlin, Oslo kommune og resten av referansegruppa for verdifulle innspill i planleggingen og gjennomføringen av prosjektet. Prosjektgruppa vil også takke Tore Hofstad, som har bidratt til gjennomføringen av spørreundersøkelsen, samt Gaute Hauglid-Formo som har stått for grafisk utforming av rapporten og presentasjoner i tilknytning til denne. Prosjektet har gjennomført en analyse av drivkreftene for innføring av miljøledelse i kommunene, hvordan miljøledelse er organisert og hvilke miljøledelsestiltak som er prioritert, og hvilke virkninger på miljø, kostnader og tjenestekvalitet dette kan ha under ulike forhold. Prosjektet har spesielt sett på sykehjem og skoler ettersom disse sektorene står sentralt i drift av kommunene. Resultatene fra undersøkelsen samsvarer godt med tidligere forskning på feltet. De viser at det neppe finnes noen «snarveg» til innføring av miljøledelse i store kommunale organisasjoner. Langsiktig systematisk arbeid med fokus på kontinuerlig forbedring er det som gir resultater. Oslo, 14. juni

6 Innhold Forord Sammendrag Miljøledelse Gjennomføring av prosjektet Funn Beskrivelse av prosjektet og byene Beskrivelse av prosjektet Byene i utvalget Teori, hypoteser og litteraturgjennomgang Miljøledelsessystemer og standarder teorier for innføringav miljøledelsessystemer virksomheters motiver for innføring av miljøledelsessystemer og standarder Litteraturgjennomgang Resultater Beskrivelse av data fra spørreundersøkelsen Statistiske analyser og hypotesetester Sentrale funn og forslag til oppfølging Sentrale funn Forslag til oppfølging Litteraturoversikt...43 Appendiks a) Kort om logistisk regresjonsanalyse og faktoranalyse...45 b) Analyseresultater for hypotesetester i kapittel c) Deskriptiv statistikk for spørsmålene i spørreundersøkelsen...55 d) Organisasjonsstørrelse i spørreundersøkelsen og registrert i kommunen...60 Appendiks Referansegruppe, prosjektgruppe og oversikt over de som er intervjuet...61 Appendiks Spørreskjema miljøledelse sykehjem...62 Appendiks Intervjuguide for intervjuene med medlemmene i referansegruppa...70 Noter

7 Tabeller og figurer Figurer Figur 1.1: Strukturen som undersøkelsen bygger på... 8 Figur 1.2: Gjennomføring av miljøledelsestiltak... 9 Figur 1.3: Opplevde kostnadsendringer ved ulike miljøtiltak... 9 Figur 1.4: Opplevd nytte ved ulike miljøtiltak Figur 1.5: Miljøtiltak og ulike motivasjonsfaktorer Figur 1.6: Miljøtiltak og ulike suksessfaktorer Figur 2.1: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Bergen Figur 2.2: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Kristiansand Figur 2.3: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Oslo Figur 2.4: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Stavanger Figur 2.5: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Trondheim Figur 3.1: Analysemodell Figur 4.1: Antall innkomne svar Figur 4.2: Miljøtiltak og påvirkning fra ulike grupper og instanser Figur 4.3: Miljøtiltak og ulike motivasjonsfaktorer Figur 4.4: Personlige holdninger Figur 4.5: Gjennomføring av miljøledelsestiltak Figur 4.6: Rapportering til overordnet leder Figur 4.7: Opplevde kostnadsendringer ved ulike miljøtiltak Figur 4.8: Opplevd nytte ved ulike miljøtiltak Figur 4.9: Miljøtiltak og ulike suksessfaktorer Figur 4.10: Forventet sannsynlighet for å oppleve kostnadsendringer/forbedringer Tabeller Tabell 2.1: Sammenligning mellom byene Tabell 3.1: Miljøkrav i anskaffelser i perioden Tabell 4.1: Antall innkomne svar og antall virksomheter Tabell 4.2: Utvalgte indikatorer for virksomhetsstørrelse i utvalget Tabell 4.3: Utvalgte indikatorer for virksomhetsstørrelse i populasjonen og i utvalget Tabell 4.4: Antall miljøsertifiserte respondenter Tabell 4.5: Virkninger av gjennomførte tiltak som følge tiltaksomfang og sertifisering

8 1. Sammendrag Sammendraget presenterer prosjektet «Miljøledelse i bykommuner», et forsknings- og utviklingsprosjekt initiert av Oslo kommune og finansiert av Program for storbyrettet forskning i KS. Hensikten har vært å vurdere de erfaringene de fem største byene, Bergen, Kristiansand, Oslo, Stavanger og Trondheim, har gjort med innføring av miljøledelse. Alle byene har vedtak om innføring av miljøledelse og miljøsertifisering av kommunale virksomheter; Oslo og Trondheim fra 2003 og Kristiansand, Bergen og Stavanger fra Prosjektets fokus har vært å systematisere kunnskap om samt å analysere effekter av miljøledelse i de fem bykommunenes drift av sykehjem og skoler. Som en del av dette er det sett på hvor langt de ulike byene har kommet med å innføre miljøledelse, hvordan deter innført, hvilke resultater det har gitt og hvilke drivkrefter som ser ut til å være viktig i forhold til å innføre miljøledelse i så komplekse organisasjoner som det storbyer er. 1.1 Miljøledelse Innføringen av miljøledelse i kommunene skjer ofte som et resultat av økt fokus på miljø hos politikere, administrasjon, innbyggere og media. Å innføre miljøledelse vil si å innarbeide miljøhensyn i kommunenes strategiske beslutninger såvel som i daglig drift. Typiske elementer i miljøledelse er utforming av miljøpolitikk og -mål, gjennomføring av miljøtiltak og kontinuerlig forbedringsarbeid. Når de ulike elementene i miljøledelse sees i sammenheng, kalles dette et miljøledelsessystem. Dersom virksomheten har rutiner for eksterne gjennomganger av miljøledelsessystemet, er grunnlaget lagt for å kunne miljøsertifiseres. 1.2 Gjennomføring av prosjektet Arbeidet er gjennomført høsten 2009 og våren 2010 av en prosjektgruppe sammensatt av Øystein Solevåg (leder) fra Bergfald & Co as, Sigve J. Aasebø fra Visy samt Bjarne Ytterhus og Lars Chr. Monkerud fra Handelshøyskolen BI. Prosjektgruppa har fått råd og hjelp fra en referansegruppe med representanter fra byene. Prosjektgruppa har gjennomført en spørreundersøkelse blant skolene og sykehjemmene i de fem byene. Resultatene fra denne har så vært et utgangspunkt for intervjuer med referansegruppa, sektorledere og deres prosjektledere for miljøledelse. Spørreskjema ble sendt ut til ledere/miljøansvarlige i 87 sykehjem og 391 skoler. Svarprosenten var 39, noe som gir litt høyere svarprosent enn for tilsvarende spørreundersøkelser. Virksomhetene som har svart på undersøkelsen gir et representativt bilde av skolene og sykehjemmene i de fem byene. 1.3 Funn I noen tilfeller kan de funnene som presenteres i denne typen undersøkelser framstå som opplagte. Å fastslå at «ledelsens motivasjon er viktigst for å få gjennomført miljøtiltak» kan være et eksempel på dette. Slike resultater er likevel viktige å formidle. Forskning baserer seg på å dokumentere sammenhenger og bekrefte at sammenhengene er gyldige. I noen tilfeller kan imidlertid forskningen bidra til å avdekke at sammenhengene ikke stemmer: Forskningen synliggjør da at det «alle vet» faktisk er feil. Prosjektgruppa satte opp fire hypoteser som resultatene fra spørreundersøkelsen og intervjuene er testet mot. Ved bruk av statistiske metoder kunne prosjektgruppa dermed si noe om effektene av miljøledelse; hvilke nytte og hvilke kostnader innføring av miljøledelse generelt og miljøsertifisering spesielt, førte til for virksomhetene og deres omgivelsser. HYPOTESE 1: Virksomheter som opplever miljøpåtrykk fra ulike interessenter innfører miljøledelsessystemer og standarder. Prosjektet ønsket å finne ut hva som er viktigst for å motivere virksomhetene til å innføre miljøledelse. Den viktigste pådriveren var politisk ledelse i byene, bystyret og byrådet. Når skolene og sykehjemmene skulle innføre mer konkrete miljøtiltak, mente de som svarte at brukerne eller pårørende (elever og foreldre i skoler), samt egne ansatte var viktige pådrivere. DRIVKREFTER Eksterne og interne drivere - Institusjonell teori - Ressursbasert teori MILJØLEDELSE - Miljøtiltak - Miljøledelse og sertifisering Miljøsystemer og standarder VIRKNINGER Nytte og kostnader - Direkte - Indirekte HOLDNINGER MOTIVASJON SUKSESSFAKTORER Figur 1.1: Strukturen som undersøkelsen bygger på. 8

9 Foretatt en statusgjennomgang på miljøområdet Rutiner for å kartlegge lovpålagte krav Målbare miljømålsettinger Kontinuerlig forbedringsprosess med nye mål og tiltak over tid Skriftlig miljøpolitikk Miljøinformasjon i rapporteringen til ledelsen Opplæringsprogram på miljøområdet Revisjonssystemer for å sjekke miljøprogram Prosentandel som har gjennomført tiltaket Figur 1.2: Gjennomføring av miljøledelsestiltak. Prosentandeler (spm. 8). (N [122,129]). Hypotese 2: Virksomheter som har ressurser og kompetanse på miljøområdet innfører miljøledelsessystemer og standarder. Prosjektet ønsket å finne ut hvilke ressurser og kompetanse på miljøområdet virksomhetene hadde i arbeidet med å innføre miljøledelse. Det var tydelig at de skolene og sykehjemmene som hadde oppnevnt en miljøansvarlig blant egne ansatte, og som hadde satt av egne budsjettmidler til gjennomføring av miljøtiltak, gjennomførte flere miljøtiltak enn de andre virksomhetene. Flere skoler enn sykehjem hadde både oppnevnt ansatte med spesifikt ansvar på miljøområdet og satt av budsjettmidler til miljøtiltak. Her var det store variasjoner mellom byene; Trondheim og Oslo lå et hakk foran de øvrige, mens Bergen hadde kommet kortere på dette feltet. Over halvparten av de virksomhetene som deltok i undersøkelsen hadde allerede innført et system for miljøledelse, eller var i ferd med å innføre det. For å få utdypet dette svaret, ble skolene og sykehjemmene også spurt hvilke konkrete miljøledelsestiltak de hadde innført.: «Foretatt en statusgjennomgang på miljøområdet» var det vanligste tiltaket, etterfulgt av «Rutiner for å kartlegge lovpålagte krav». 1,0 Reduserte kostnader 0,8 Uendrede kostnader Kumulativ andel 0,6 0,4 Økte kostnader 0,2 Energiforbruk Avfallshåndtering Vareforbruk Reise/transport Sykefravær Figur 1.3: Opplevde kostnadsendringer ved ulike miljøtiltak. Andeler med opplevede kostnadsøkninger og kostnadsreduksjoner på ulike områder (spm. 11). (N [55,64]). 9

10 Økt miljøengasjement blant de ansatte Økt miljøengasjement blant brukere/ pårørende Bedre arbeidsmiljø Bedre omdømme Bedre styringssystemer Økt samarbeid med lokale miljøorganisasjoner eller foreninger Økt samarbeid med næringslivet 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 Andel Figur 1.4: Opplevd nytte ved ulike miljøtiltak. (spm. 12). Andel med opplevd forbedring på ulike områder (N [44,63]). Hypotese 3: Virksomheter som innfører miljøledelsessystemer og standarder oppnår gode miljøprestasjoner mht. nytte og kostnader. Prosjektet ønsket å analysere sammenhengene mellom gjennomførte miljøledelsestiltak, kostnader og nytte for virksomhetene, samt om tiltakene gav nytte i virksomhetenes omgivelser. Flere gjennomførte miljøledelsestiltak økte sannsynligheten for opplevde reduksjoner i kostnadene: Effekten var signifikant med hensyn på vareforbruk og sykefravær Og nesten signifikant med hensyn på energibruk og avfallshåndtering Flere gjennomførte miljøledelsestiltak gav økt sannsynlighet for direkte nytte (for virksomheten): Effekten var signifikant med hensyn på bedre omdømme Og nesten signifikant med hensyn på bedre arbeidsmiljø og bedre styringssystemer. Flere miljøledelsestiltak hadde svak positiv virkning på indirekte nytte (utenom virksomhetene) som: økt miljøengasjement blant ansatte, brukere/ elever samt pårørende/foresatte i tillegg til samarbeid med lokale miljøorganisasjoner og næringsliv. Men sammenhengene var ikke- signifikante. Hypotese 4: Miljøsertifiserte virksomheter gjennom fører flere miljøtiltak enn ikke-sertifiserte virksomheter. Prosjektet ønsket å gi svar på om miljøsertifisering, altså det å sertifisere miljøledelsessystemet i seg selv hadde noen tilleggsverdi. Det var totalt 38 virksomheter som var sertifisert som Miljøfyrtårn, mens 36 skoler hadde Grønt flagg, blant de som svarte på undersøkelsen. Analysen viste at miljøfyrtårnsertifiserte virksomheter gjennomførte flere miljøtiltak enn de virksomhetene som ikke hadde slik sertifisering. Det ble ikke funnet noen tilsvarende effekt av Grønt flaggsertifisering i skoler med og uten Grønt flagg. For å si noe mer konkret om nytten av miljøsertifisering, forsøkte prosjektgruppa å bruke materialet til å simulere hva som kan ventes å bli resultatet i en virksomhet dersom den skulle bestemme seg for å bli Miljøfyrtårn. Det er først og fremst fire forhold som blir påvirket: Miljøfyrtårnsertifisering fører til reduserte kostnader til vareforbruk Miljøfyrtårn gir reduksjoner i sykefraværet Miljøfyrtårn gir økte kostnader til gjenvinning av avfall Miljøfyrtårn gir bedret omdømme. 10

11 ...oppfylle krav til f.eks. håndtering av farlige stoffer oppfylle tilsynsmyndighetenes krav bedre vår miljøpåvirkning og redusere klimagassutslipp oppfylle krav fra politisk og administrativ ledelse spare penger i form av lavere utgifter lavere sykefravær forbedre vårt omdømme andre virksomheter i kommunen innfører miljøtiltak virksomheter i andre kommuner innfører miljøtiltak Skåre (1='ikke viktig' til 3='meget viktig') Figur 1.5: Miljøtiltak og ulike motivasjonsfaktorer (spm. 7). Skåre for faktorens viktighet. (N [131,135]). Hva motiverer og hva gir suksess? De viktigste motivasjonsfaktorene for virksomhetene var å følge krav og påbud mens hva andre virksomheter gjør i egen kommune eller andre kommuner ble lite vektlagt. Prosjektet ønsket også å finne ut hva virksomhetene mente var suksessfaktorer i arbeidet med å innføre miljøledelse. Her viste det seg at det å motivere ledelsen kom ut som det viktigste svaret, mens belønnings systemer basert på miljøprestasjoner ble ansett som minst viktig. Motivasjon hos ledelsen Tilstrekkelige personalressurser (tid) Tilstrekkelige økonomiske ressurser Klar plassering av ansvaret for miljøtiltak Generell miljøkunnskap Muligheter til å oppnå kostnadsbesparelser Klare resultatmål Vedtatt overordnet miljøprogram Miljøledelse er integrert i kommunens øvrige styringssystem Informasjon om tilgjengelige verktøy og metoder Belønningssystemer basert på miljøresultater og gjennomførte miljøtiltak Skåre (1='ikke viktig' til 5='meget viktig') Figur 1.6: Miljøtiltak og ulike suksessfaktorer (spm. 5). Skåre for faktorens viktighet. (N [130,140]). 11

12 2. Beskrivelse av prosjektet og byene 2.1 Beskrivelse av prosjektet Gjennom program for storbyrettet forskning i KS, programområde klima og miljø, ble FOU-prosjektet «Miljøledelse i bykommuner» initiert sommeren Øystein Solevåg i Bergfald & Co as har vært prosjektleder, med en prosjektgruppe bestående av Sigve Aasebø fra Visy og Bjarne Ytterhus og Lars Chr. Monkerud fra Handelshøyskolen BI. Prosjektansvarlig var Kjersti Helgeland Bohlin i Oslo kommune som sammen med Stig Bang-Andersen i Bergen kommune, Olav Stav i Stavanger kommune, Marianne Bliksås i Kristiansand kommune og Hans-Petter Wollebæk i Trondheim kommune utgjorde referansegruppa for prosjektet. Storbyene har spesielle utfordringer i forhold innføring av miljøledelse pga. sin organisatoriske kompleksitet. Styrings- og oppfølgingsrutiner skal fungere fra topp til bunn i organisasjonen, og på tvers i kommunens mangfoldige drift. Storbyene som inngår i prosjektet har fra 7000 til ansatte som skal læres opp og engasjeres i arbeidet og dette krever effektiv organisering. Per idag foreligger det begrenset systematisert kunnskap i dag om systemer for, og effekter av miljøledelse i norske bykommuner. Antall bykommuner med vedtak om innføring av miljøledelse og antall sertifiseringer er nå kommet opp på et nivå der det er mulig å hente ut relevant informasjon. I tillegg er flere av byene kommet over fra en innføringsfase til en driftsfase, noe som innebærer nye utfordringer og kunnskapsbehov. Målsetninger Målet med prosjektet har vært å gi bykommunene kunnskap for å kunne oppnå best mulige effekter og resultater med miljøledelse. Prosjektet skulle også gi bykommunene bedre innsikt i miljøledelse som et verktøy for en miljøeffektiv kommunal drift. Som en del av dette har det vært et mål å få fram systematisk kunnskap om: kost-/nyttevurderinger av miljøledelse, både miljømessige og økonomiske aspekter direkte og indirekte miljøeffekter av miljøledelse i kommunene ulik organisering av og systemer for miljøledelse i bykommunene, og kost-/nyttevurderinger av dette hvordan kommunene har integrert miljøledelse i øvrige ledelses- og kvalitetssystemer, og effekter av dette. Praktisk gjennomføring For å systematisere kunnskap om og analysere effekt er av miljøledelse i norske storbyer gjennomførte prosjektgruppa med bistand fra referansegruppa en spørreundersøkelse i skolene og sykehjemmene i de fem byene som inngikk i prosjektet. Denne ble gjennomført i januar mars 2010, først som en pilot med utvalgte virksomheter, deretter med alle sykehjem og skoler i byene. Spørreundersøkelsen var nettbasert, den ble sendt e-post til alle virksom hetsledere med en lenke skolen eller sykehjemmet kunne følge til undersøkelsen. Spørreskjemaet finnes som vedlegg til denne rapporten i appendiks 3. Resultatene fra spørreundersøkelsen er analysert kvantitativt og kvalitativt ved hjelp av statistiske metoder. Det er brukt statistiske tester for å studere om det eksisterer forskjeller i materialet, for eksempel mellom «grønne» virksomheter og «miljøsinker» (sammenligning av en gruppe virksom heter med og en gruppe uten miljøsertifisering). Prosjektgruppa har i samarbeid med referansegruppa valgt ut hvilke sektorer som skulle undersøkes. Skoler og sykehjem ble valgt ut siden disse repre senterer de største sektorene økonomisk og personell messig i byene. I tillegg ble det antatt at dette er sektorer som er relativt likt organisert i de fem byene, og at de derfor egnet seg for sammenligning. Det ble også vurdert å inkludere en teknisk sektor, for eksempel renovasjon. Det er imidlertid store ulikheter i hvordan tekniske tjenester generelt og renovasjonstjenester spesielt,er organisert i byene. Dette gjør det vanskelig å gjennomføre en undersøkelse med respondenter på sammenlignbart nivå, noe som førte til at tekniske tjenester ble utelatt. Resultatene fra spørreundersøkelsen ble fulgt opp med intervjuer i byene i april-mai Intervjuene ble gjennomført med medlemmene i referansegruppa, sektorledere innen skole og sykehjem, samt sektoransvarlig for innføring av miljøledelse. Intervjuene har blitt gjennomført både fysisk og elektronisk (Skype til telefon), basert på en intervjuguide utarbeidet av prosjektgruppa. 12

13 2.2 Byene i utvalget Sammenligninger mellom byene På bakgrunn av tilsendt informasjon og gjennomførte intervjuer er det satt opp en matrise over organisering av kommunene samt tidspunkt for oppstart av arbeidet med miljøledelse. Ettersom bare fem byer er det vanskelig å gjennomføre noen om fattende analyse av de ulike faktorenes betydning ved innføring av miljøledelse. Struktur: Tabell 2.1: Sammenligning mellom byene Oppstart arbeid med miljøledelse: Parlamentarisme Oslo Bergen Flat struktur Etatsorganisering Trondheim Kristiansand, Stavanger Bergen Bergen har litt over innbyggere. Bystyret har ordfører fra Fremskrittspartiet og varaordfører fra Høyre. Bergen er en av de to byene i utvalget som er organisert med parlamentarisme, byrådet er byrådet et flertallsbyråd med sju byråder; tre fra Høyre, to fra Frp og to fra KrF. Byen har en egen byråd for byutvikling, klima og miljø, arbeidet med miljøledelse koordineres herfra, men ansvaret følger linja. Selv om det også i 2004 var fattet vedtak om innføring av miljøledelse i Bergen kommune, så bygger dagens satsing i hovedsak på bystyrevedtak fra 2007, jf. Bystyresak 261/07: «Miljøledelse i Bergen kommune - valg av løsninger». Her ble det vedtatt at Bergen kommune skulle innføre miljøledelse i sin organisasjon ved å miljøsertifisere sine enheter og samordne miljøledelse med kommunens eksisterende ledelsesrapporteringssystem Balansert Målstyring. Det ble presisert at at skoler og barnehager skulle tilbys opplæring etter reglene for Grønt flagg-sertifisering og den øvrige del av kommunen skulle tilbys opplæring etter reglene for miljøfyrtårnsertifisering. Når det gjelder konkret framdrift, så har Bergen kommune enda ikke miljøfyrtårnsertifisert noen sykehjem, men prosessen er i gang ved om lag halvparten. Prosessen blir igangsatt puljevis. Det samme gjelder på skolene der det i mai 2010 er 12 enheter som er sertifisert som Grønt flagg. Det er avsatt eget budsjett til miljøsertifisering av alle enheter i Bergen kommune gjennom et klimafond som er sentralt plassert, bl. a. til sertifiseringskostnader, kildesorterings løsning, konsulenttjenester etc. I november 2009 ble det sammenstilt en oversikt over antall miljøsertifiserte virksomheter i de ulike byene som inngår i Miljøverndepartementets program Framtidens byer (Solevåg 2009). I denne oversikten inngår både private, kommunale og andre offentlige virksomheter, og flere miljøsertifiseringsordninger enn de som er undersøkt i vår studie (også Svanen, Blomsten og Debio). Oversikten viste at Bergen generelt hadde færrest miljøsertifiserte virksomheter i forhold til størrelsen. ISO EMAS Miljøfyrtårn Svanen Blomsten Grønt flagg Blått flagg Debio Figur 2.1: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Bergen i november

14 Kristiansand Kristiansand har litt over innbyggere. Byen har ordfører fra Høyre og varaordfører fra Arbeiderpartiet, og dette er de to største partiene i bystyret, tett fulgt av KrF og Frp. Politisk er Kristiansand organisert etter formannskapsmodellen med hovedutvalg som til en viss grad «speiler» på mange måter den administrative etatsmodellen med sju sektorer. Koordinatorrollen for miljøledelse er lagt til Teknisk sektor, mens ansvaret følger linja. I Strategiplanen for bærekraftig utvikling fra 2007 vedtok bystyret «Alle kommunale enheter og foretak er miljøsertifisert innen 2011». Miljøfyrtårn og Grønt flagg er sidestilte. Dette vedtaket ble stadfestet i 2009, både gjennom Klimaplan for Knutepunkt Sørlandet og som en del av tilslutningen til Framtidens byer. Det ble da åpnet for at arbeidet med miljøsertifisering kan strekke seg inn i 2012, men samtidig ble betydningen av sentrale prosesser understreket: «Implementere miljøledelsessystem integrert i kommunens styringssystem inklusiv miljøpolicy innen 2010». Dette førte også til at det i 2009 var avsatt sentrale prosjektmidler til miljøsertifisering. Dette fordeles tilskudd på kr pr kommunal enhet/foretak som miljøfyrtårnsertifiseres. Arbeidet er i gang, status er litt ulikt i ulike etater. ISO EMAS Miljøfyrtårn Svanen Blomsten Foto: Anders Martinsen fotografer Grønt flagg Blått flagg Debio Figur 2.2: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Kristiansand i november

15 Oslo Oslo har litt over innbyggere. Byen har ordfører fra Høyre og varaordfører fra Kristelig Folkeparti. Oslo er den andre byen i utvalget som har parlamentarisme; byrådet består av åtte byråder, fem fra Høyre og tre fra Fremskrittspartiet. Oslo har en byråd for miljø og samferdsel, og arbeidet med miljøledelse koordineres herfra. Ansvaret følger linja. Arbeidet med miljøledelse i Oslo kommune er forankret i Bystyremelding 3/2003: «Grønn kommune: Innføring av miljøeffektivitet i Oslo kommune». I forbindelse med behandlingen av denne vedtok bystyret å innføre miljøledelse med miljøbudsjettering, miljørapportering og miljørevisjon i alle virksomheter innen Tekniske etater, virksomheter som har miljø som arbeidsfelt, virksomheter som foretar store innkjøp og virksomheter som kan sies å operere i markedet, skulle sertifiseres etter ISO eller Nye EMAS. Det skulle også arbeides for at også de kommunale aksjeselskapene og kommunale foretak sertifiseres. Andre virksomheter som kontorer, barnehager, sykehjem og helsesentere skulle miljøfyrtårnsertifiseres etter gjeldende bransjekrav, og det ble oppfordret til at private barnehager, sykehjem og lignende som kommunen kjøpte tjenester av, også ble miljøfyrtårnsertifisert. Det ble samtidig vedtatt at miljøledelse skal integreres i internkontrollsystemet, at arbeidet med sertifiseringen skulle forankres i virksomhetenes ledelse gjennom blant annet opplæring og at arbeidet med miljøledelse skulle finansieres innen ordinære budsjetter. Som en del av arbeidet har det blant annet blitt utviklet og gjennomført kurs for toppledere i kommunen, det er etablert nettverksgrupper for prosjektledere på virksomhetsnivå, og det har blitt utdannet svært mange miljøfyrtårnkonsulenter og sertifisører blant kommunens ansatte. Også andre typer opplæringstilbud innen miljøledelse er etablert, for eksempel kurs i miljørapportering. Per april 2010 var ca 340 kommunale enheter miljøsertifisert. Barnehager, skoler, kontorer og mindre etater er Miljøfyrtårn mens 15 etater, kommunale foretak og kommunalt eide AS er ISO Totalt for Oslo kommunes bydeler, etater, foretak og kommunalt eide aksjeselskap er det ca 850 enheter som skal sertifiseres. Ca 40 prosent av alle er altså sertifisert. For etater, foretak og AS er om lag 90 prosent sertifisert. En del skoler og barnehager er ikke godkjent etter forskrift for miljørettet helsevern i skoler og barnehager og kan derfor ikke sertifiseres. ISO EMAS Miljøfyrtårn Svanen Blomsten Grønt flagg Blått flagg Debio Figur 2.3: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Oslo i november

16 Stavanger Stavanger har omtrent innbyggere. Byen har ordfører fra Høyre og varaordfører fra Kristelig Folkeparti. Stavanger er politisk organisert etter formannskapsmodellen med formannskap og fem kommunalstyrer som til en viss grad «speiler» de seks avdelingene i etatsmodellen administrasjonen er organisert etter. Stavanger bystyre vedtok i 2009 at alle kommunale virksomheter skal miljøsertifiseres. Arbeidet skal være fullført i Stavanger kommune har vedtatt at skoler og barnehager skal sertifiseres etter Grønt flagg-ordningen, mens alle andre virksomheter skal sertifiseres etter kravene til Miljøfyrtårn. Disse virksomhetene må da oppfylle definerte bransjekrav. Skoler og barnehager kan også bli miljøfyrtårnsertifisert, men det anbefales det at man, i hvert fall i første omgang, går inn for en sertifisering etter Grønt flaggordningen. Kommunens mål med miljø sertifisering av egne virksomheter er å heve kunnskapsnivået og øke bevisstheten om miljøarbeid hos alle våre ansatte. Gjennom å sertifisere egne virksomheter går kommunen foran som et godt eksempel for bedrifter og næringslivet ellers i området. En høy andel av sykehjemmene i Stavanger er i mai 2010 sertifiserte som Miljøfyrtårn, i tillegg til noen skoler. ISO EMAS Miljøfyrtårn Svanen Blomsten Grønt flagg Blått flagg Debio Figur 2.4: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Stavanger i november

17 Trondheim Trondheim har nesten innbyggere og studenter. Trondheim er politisk organisert etter formannskapsmodellen, med ordfører fra Arbeiderpartiet og varaordfører fra SV. Administrativt har kommunen en flat struktur med to styringsnivåer; Rådmannen (med 6 kommunaldirektører) og 230 enhetsledere. I likhet med Oslo vedtok Trondheim i 2003 å innføre miljøledelse i kommunale virksomheter innen Fokus var i første omgang på tekniske fagmiljø, de med miljøtilknyttet virksomhet, de med store innkjøp og virksomheter som opptrer i markedet, men i tillegg skulle det skulle gjennomgående arbeides for sertifisering av kommunale foretak og kommunale aksjeselskap. Arbeidet med miljøsertifisering skulle dekkes av gjeldende ressurser for virksomheten. I februar 2006 ble sentraladministrasjonen i Trondheim kommune sertifisert etter ISO Prosessen ble styrt av Miljøenheten. Sentrale premisser for miljøstyringssystemet i kommunen er at det skal være enkelt og inngå som del av det ordinære styrings systemet, det skal ha god forankring i toppledelsen, det skal sikres medvirkning og informasjon for kommunens ansatte, systemet skal omfatte kommunens drift, men også dens rolle som forvalter og samfunnspåvirker. Trondheim kommunerevisjon gjennomfører tilsyn av miljøstyringsssystemet. ISO er knyttet opp til kommunens øvrige plan- og styringssystem. Miljøarbeidet er forankret gjennom kommuneplan, økonomiplan, budsjett, lederavtaler og virksomhetsplaner, med de krav til målsetninger og resultatrapportering som er satt her. Andre sentrale virkemidler er kommunens innkjøpsstrategi (med 20 % vekting av miljø) og kommunens energioppfølgingssystem. Lederavtalen er et sentralt styringsverktøy for å iverksette kommunens miljømål og oppfølgning av disse. Avtalen, som blir inngått av den enkelte enhetsleder og rådmannen, skal være med på å sikre at det er en sammenheng mellom målene gitt i økonomiplan/budsjett og resultatkravene den enkelte enhetsleder skal oppfylle ved sin enhet og gjennomgås årlig. Trondheim kommune har satset mye på Grønt flaggsertifisering av skoler og barnehager. Grønt flagg inngår som en del av den sentrale ISO-sertifiseringen. Kommunen har som mål at alle barnehager og skoler skal sertifiseres innen På grunn av utfordringer med habilitet og kostnader har Trondheim kommune bevisst valgt å ikke sertifisere egne enheter som Miljøfyrtårn. Trondheim er likevel en miljøfyrtårnkommune, med en egen miljøfyrtårnansvarlig for næringslivet. Kommunen hadde 1. juni 2010 fått 153 miljøfyrtårnsertifiserte virksomheter, de fleste private. I antall er dette nest flest etter Oslo. ISO EMAS Miljøfyrtårn Svanen Blomsten Grønt flagg Blått flagg Debio Figur 2.5: Antall miljøsertifiserte virksomheter i Trondheim i november

18 3. Teori, hypoteser og litteraturgjennomgang 3.1 Miljøledelsessystemer og standarder Norske kommuner opplever økte miljø- og klimakrav fra myndigheter, kommunepolitikere, lokale organisasjoner og andre interessenter. Kommunenes respons har i første rekke vært å innfri myndighetskravene ved å gjennomføre lovpålagte tiltak. Men i det siste tiåret har mange kommuner gjennomført aktiviteter utover lovpålagte påbud. Slike frivillige miljøtiltak signaliserer at kommunen feier for egen dør og at den tar miljø- og klimautfordringene på alvor. Eksempler på frivillige miljøtiltak er: Innføring av miljøledelse i egne virksomheter Miljøsertifisere virksomhetene (for eksempel som ISO eller Miljøfyrtårn) Kjøpe miljømerkede produkter Publisere miljørapporter Vår studie har fokus på miljøledelsessystemer og standarder hvor hensikten er å strukturere og integrere både lovpålagte og frivillige miljøtiltak i kommunale plan- og styringssystemer. Et miljøledelsessystem bygger på at det utarbeides miljømål og tiltak for relevante områder i kommuner for å sikre kontinuerlig forbedring. Slike systemer bygger på Demings sirkel der miljøpolitikken planlegges, settes ut i livet, sjekkes for avvik og korrigeres (Elliot, 1994). Runde etter runde i «styringshjulet» gir dermed muligheter for kontinuerlige forbedringer av kommunens miljøprestasjoner. Miljøledelsestandardene beskriver metoder for å drive systematisk og strukturert miljøledelse for å oppnå kontinuerlige forbedringer. De mest relevante standardene for vår studie er ISO 14001, Miljøfyrtårn og Grønt flagg: ISO er en internasjonal standard som krever et komplett miljøledelsessystem og en tredje partssertifisering for å få sertifikatet. Miljøfyrtårn er en nasjonal miljøsertifisering som virksomheter oppnår etter å ha gjennomgått en miljøanalyse samt å ha oppfylt fastlagte bransjekrav. Det kreves tredjepartssertifisering. Grønt flagg er en miljøsertifisering rettet mot skoler og barnehager med fokus på pedagogikk og deltakelse. Ordningen er en del av det internasjonale Eco-Schools nettverket som drives av Foundation for Environmental Education (FEE). Ledelse og drift av virksomhetene er underordnet sammenlignet med ISO og Miljøfyrtårn. Virksomhetene er godkjent av Stiftelsen FEE Norway, som forvalter Grønt flagg. 3.2 teorier for innføring av miljøledelsessystemer Vår studie bygger på to hovedteorier for innføring av miljøledelsessystemer: Institusjonell teori Ressurs og kompetansebasert teori Institusjonell teori (Khanna M. et al, 1999; King A et al, 2000) forklarer innføring av frivillige tiltak som miljøledelse ut fra påtrykk fra ulike aktører som: Reguleringsmyndigheter (Internasjonale, nasjonale, regionale og kommunale). Samfunnsaktører (Media, miljøorganisasjoner, lokale foreninger osv.) Interne aktører (Ansatte og fagforeninger) Markedsaktører (Kunder/brukere, finansinstitusjoner, leverandører) Virksomheter som gjennomfører frivillige miljøtiltak kan bygge opp tillit hos reguleringsmyndighetene og oppnå fordeler av dette. For eksempel har ISO sertifiserte virksomheter oppnådd fritak for inspeksjoner og dermed også fått kostnadsbesparelser. Gjennom dialog med myndighetene kan virksomheter med et «grønt» omdømme være med å påvirke utforming av fremtidige miljøkrav til egen fordel. Samfunnsaktører som media og miljøorganisasjoner påvirker normer og opinionens oppfatninger om hva som er akseptabel miljøledelse og gode miljøprestasjoner. Gjennom miljøsertifisering og andre synlige miljøtiltak kan virksomheter både imøtekomme og korrigere påvirkning fra samfunnsaktørene. For private bedrifter har frivillig miljømerking av produkter og tjenester vært viktig for å tilfredsstille kundegruppers krav om «grønnere» produkter og produksjonsprosesser. Studier har vist at også interne aktører som ansatte på ulike nivåer i organisasjonen kan være pådrivere til å få bedriften til å gjennomføre miljøtiltak. Prosjektene Miljø barometer og GRIP-barometer (Ytterhus 1998, 2004 og GRIPbarometer 1998, 2002) studerte drivkrefter for 18

19 innføring av miljøledelse i hhv. industri og servicenæringer. I disse studiene ble politiske myndigheter oppfattet som den viktigste pådriveren, mens ledelse og ansatte alltid fikk høye rangeringer. På basis av institusjonell teori settes derfor opp følgende hypotese: HYPOTESE 1: Virksomheter som opplever miljøpåtrykk fra ulike interessenter innfører miljø ledelsessystemer og standarder. Ressurs- og kompetansebasert teori (Russo M. et al, 1997) vektlegger virksomheters tilgang på personalog finansielle ressurser til å forklare innføring av miljøledelse. For å møte påvirkning fra eksterne aktører vil virksomhetene tilpasse ressursbruken for å få best mulig tjenesteleveranser ut fra tilgjengelige årsverk og budsjettmidler. Spesielt fremhever ressurs og kompetansebasert teori de ressurser som er komplementære til innføring av et miljøledelsessystem (Darnall N., 2009). Med komplementære ressurser menes for eksempel: Ha et kvalitets- og HMS-system på plass Ha egne budsjetter til miljøtiltak Ha ledelseskapasitet til å involvere seg i prosjekter Virksomhetens størrelse Store virksomheter har i mange tilfeller gode kunnskaper på miljøområdet fordi de har egne personer med ansvar for ytre og indre miljø. Videre vil store organisasjoner oftere ha tilstrekkelig kapasitet i ledelsen til å iverksette og støtte innføring av miljøprosjekter enn mindre enheter. Virksomheter med kvalitetssystemer på plass kan ha «administrative stordriftsfordeler» ved implementering av et miljøledelsessystem ettersom de er kjent med tilsvarende systemer som bygger på skriftlig dokumentasjon og kontinuerlige forbedringer. Ledelsens involvering vil kunne øke oppmerksomheten og motivere ansatte til å støtte gjennomføring av en miljøsertifiseringsprosess. Egne budsjetter på miljøområdet signaliserer at innføring av miljøledelse skal bli en viktig del av virksomhetens strategi. Vi setter derfor opp en ny hypotese: HYPOTESE 2: Virksomheter som har ressurser og kompetanse på miljøområdet innfører miljøledelsessystemer og standarder. 3.3 virksomheters motiver for innføring av miljøledelsessystemer og standarder Da virksomheter startet med å integrere kvalitetsledelse i sine styringssystemer på 1980-tallet, mente mange ledere at dette bare var et kostnadsdrivende tiltak. I dag er ISO 9001-sertifisering en viktig konkurransefaktor og helt avgjørende for å delta i anbudsprosesser. Vi kan se en tilsvarende utvikling for miljøsertifisering. I en artikkel av Michael E. Porter og Claes van der Linde (Harvard Business Review, 1995) fremsetter forfatterne følgende hypotese: Virksomheter kan oppnå konkurransemessige forbedringer gjennom innovasjoner på miljøområdet: Strengere krav fra myndigheter og interessenter gir opphav til tekniske og organisasjonsmessige innovasjoner. Over tid kan slike dynamiske tilpasninger lede til: Forbedret ressursproduktivitet og kostnadsbesparelser Forbedret omdømme gjennom differensiering. Med differensiering menes den måten foretaket og dets produkter blir oppfattet på av interessentene. Kostnadsreduserende tiltak er alltid en viktig del av en bedrifts strategi for å bedre sin konkurranseevne. Eksempler på miljøtiltak som både kan redusere kostnader og forbedre foretakets prestasjoner i forhold til ytre miljø er blant annet: Redusert bruk av energi og andre innsatsfaktorer Effektivisering av distribusjon og transport Redusert avfallsmengde Differensiering gjennom sertifisering og andre fri villige miljøtiltak gir muligheter for en positiv profilering av virksomheten. Slike tiltak kan være for eksempel miljømerke egne produkter, kommunisere miljøstrategi, tiltak og resultater overfor interessentene samt gi pengegaver til miljøprosjekter og lokale organisasjoner. Mange studier viser at bedrifter som gjennomfører mange miljøtiltak også er blant de mest lønnsomme i en bransje. Spesielt gjelder dette foretak som har bygget opp intern kompetanse gjennom innføring av miljøledelsessystemer og miljøregnskap samt å ha ansatte med spesifikt ansvar for miljøarbeidet. (Johnstone N. et al, 2007). 19

20 Dermed kan vi sette opp enda en hypotese: HYPOTESE 3: Virksomheter som innfører miljøledelsessystemer og standarder oppnår gode miljøprestasjoner mht. nytte og kostnader. Rapporter fra enkelte virksomheter som har blitt sertifisert viser at de har redusert forbruket av energi og andre innsatsfaktorer (Welford R. et al, 2004). Andre studier kritiserer systemer for miljøledelse ved at det blir mye fokus på system og for lite på virksomheters miljøprestasjoner og på produktenes miljøaspekter (Naturvårdsverket, 2003). En enkel måte å teste ut om sertifisering kan føre til endringer i virksomhetenes tilpasning, er å sammenligne gjennomførte miljøtiltak i sertifiserte og ikke-sertifiserte virksomheter. Flere gjennomførte miljøtiltak kan indikere bedre miljøprestasjoner. Vi setter derfor opp vår siste hypotese: HYPOTESE 4: Miljøsertifiserte virksomheter gjennomfører flere miljøtiltak enn ikke-sertifiserte. 3.4 Litteraturgjennomgang En gjennomgang av noen tidligere studier som har testet flere av hypotesene over, viser følgende resultater: En svensk studie (Naturvårdsverket, 2003) har følgende konklusjon: «En kan ikke per dags dato besvare det generelle spørsmålet om miljøledelsessystemer medfører bedre miljøprestasjoner. Intervjuer og case tyder på dette, men vi kan ikke belegge dette kvantitativt.» En nyere svensk studie (Zobel, 2009) konkluderer med: «De virksomheter som planlegger å innføre et miljøledelsessystem og gå mot en sertifisering, kan ikke regne med å forbedre seg dramatisk på miljøområdet.» En studie fra USA (Andrew R. et al, 2001) har sammenlignet motiver til å innføre miljøledelse i private og offentlige (non-market) virksomheter og finner følgende forskjeller: Private bedrifter søker i første rekke å oppnå bedre miljøprestasjoner og kostnadsbesparelser. Offentlige virksomheter har som det viktigste motiv å følge eksterne lover og påbud samt regler i egen organisasjon. Undersøkelser i regi av Stiftelsen Miljømerking har gitt grunnlag for å vurdere om og hvordan offentlige innkjøpere stiller miljøkrav i sine anskaffelser. Som en del av Miljøverndepartementets program Framtidens byer er det sammenstilt data for de fem byenes anskaffelser i perioden og i hvilken grad miljømerkekravene benyttes som miljøkrav. Utvalget er sammenlignbart med det som er omtalt i Lambert et al (2010), gjengitt i tabell 3.1. En kundeundersøkelse fra Stiftelsen Miljøfyrtårn (2009) viser at de viktigste motivene for sertifisering blant sertifiserte bedrifter var ønske om å fokusere mer på miljø internt samt å få et miljøbevisst omdømme. Krav fra kunder eller samarbeidspartnere ble sjeldent referert til som et vesentlig motiv. De viktigste nytte-effektene som det ble referert til var økt miljøbevissthet blant medarbeiderne i virksomheter samt å få til miljøforbedringer. I resultatundersøkelsene fra Stiftelsen Miljøfyrtårn (Resultatundersøkelser 2006, 2007, 2008) rapporteres det om blant annet om energiforbruk, avfallsortering og sykefravær. Her fremkommer det følgende: «Miljøsertifiserte skoler har et energiforbruk som er 37 kwh per kvadratmeter (eller 16 %) lavere enn tilsvarende tall fra ENOVA.» «Det er vanskelig å si hvor mye Miljøfyrtårn har hjulpet bedriftene med sortering av avfall» «Miljøfyrtårnvirksomheter ser ut til å holde seg noe under landsgjennomsnittet når det gjelder sykefravær.» By Antall anskaffelser Svarprosent Andel med miljøkrav Andel med miljømerkekrav Bergen prosent 10 prosent Kristiansand prosent 26 prosent Oslo prosent 23 prosent Stavanger prosent 13 prosent Trondheim prosent 38 prosent Tabell 3.1: Miljøkrav i anskaffelser i perioden