VEDLEGG 1 Drifts- og vedlikehaldsstrategi for fylkesvegnettet i Hordaland ( )

Transkript

1 VEDLEGG 1 Drifts- og vedlikehaldsstrategi for fylkesvegnettet i Hordaland ( ) 1. Innleiing/bakgrunn Forvaltningsreforma Med bakgrunn i forvaltningsreforma som vart gjort gjeldande frå 1. januar 2010, har fylkeskommunen fått eit langt større ansvar for vegnettet i Hordaland. Med reforma overtok fylkeskommunen ansvaret for meir enn km av det tidlegare øvrige riksvegnettet, inkludert 15 ferjesamband. Endringane som følgje av reforma handlar ikkje berre om overføring av eit tal kilometer veg. Det handlar like mykje om overføring av ansvar frå staten til 18 ulike fylkeskommunar, og eit rasjonale om at dei som best kjenner dei ulike regionale utfordringane og har føresetnadene for å finne dei beste løysingane. Med bakgrunn i intensjonane med forvaltningsreforma, er det naturleg at fylkeskommunane og tek eit større ansvar for utviklinga innanfor drift og vedlikehald av fylkesvegnettet. Samtidig inneber forvaltningsreforma ingen endringar i forholdet mellom fylkeskommunane og Statens vegvesen som gjennomføringsinstans for tiltak på fylkesvegnettet. Prinsippet om sams vegadministrasjon gjeld framleis, noko som inneber at Statens vegvesen er underlagt Vegdirektoratet i saker som gjeld riksvegnettet og fylkeskommunen i saker som gjeld fylkesvegnettet. I tillegg er Statens vegvesen sektorstyresmakt for heile vegnettet på ei rekkje ulike område, til dømes trafikksikring, kollektivtransport, miljø og klima, universell utforming, etc. Dette inneber mellom anna at nasjonale mål for å ivareta brukarane og næringslivet sine behov for eit einskapleg, føreseieleg og trafikksikkert vegnett framleis gjeld, også for dagens fylkesvegnett. Statlege styresmakter vil derfor også i åra framover ha spesifikke krav til utforming og oppfølging av heile vegnettet. Ambisjonar om politisk styring av verksemdsområdet Den kraftige auken i omfanget av fylkeskommunen sitt ansvar på dette området tilseier større fokus på korleis midlane vert nytta, og ei grundig vurdering av om løyvingane er tilstrekkelege til at fylkeskommunen følgjer opp ansvaret på tilfredsstillande vis. Behovet for å ha fokus på desse spørsmåla er underbygd gjennom fleire evalueringar av drift og vedlikehald av vegnettet dei seinare åra, mellom anna rapportar frå Dovre Group AS og Riksrevisjonen. Ein hovudkonklusjon frå desse rapportane er at systemet for drift og vedlikehald av vegnettet ikkje fungerar optimalt, og at det er grunn til å sjå nærmare på korleis dette kan vidareutviklast. Hovudføremåla med å utarbeide og leggje til grunn ein drifts- og vedlikehaldsstrategi for fylkesvegnettet i Hordaland, er: 1

2 - Å bestemme eit nivå og ei innretning på satsinga innanfor drift og vedlikehald som på best mogleg vis svarar til identifiserte behov. - Å få mest mogleg nytte av fylkeskommunale løyvingar gjennom eit kostnadseffektivt drifts- og vedlikehaldsregime. Definisjonar av drift og vedlikehald Med drift av vegnettet meiner ein alle oppgåver og rutinar som er nødvendige for at vegnettet og vegutstyret skal fungere som planlagt. Dette er aktivitetar som brøyting, strøing med salt og sand, vask og reingjering, oppretting av skilt, stell av grøntareale, trafikkstyring, trafikantinformasjon osv. Driftstiltaka skal sikre dagleg trygg og god framkomst. Mange av tiltaka vert gjort med relativ korte mellomrom (frekvens definert i kontrakt), som til dømes brøyting, strøing med salt eller sand om vinteren, reinhald av vegbane, etc. Andre driftsoppgåver har lågare frekvens, som til dømes oppretting av skilt, drift av grøntareale og vegskråningar, drift av lysanlegg for gater og veger, samt opprydding etter ras og flom. Med vedlikehald av vegnettet meiner ein tiltak for å oppretthalde standarden på vegdekker, grøfter, bruer, tunnelar og tekniske anlegg/installasjonar i tråd med fastsette kvalitetskrav. Dette er tiltak som vert gjennomført sjeldnare enn driftstiltaka. Tiltak kan vere rehabilitering av murar, bruer og kaier, dekkelegging, vedlikehald av drenering og stikkrenner. 2. Mål På bakgrunn av omtalen av føremåla med å utarbeide ein drifts- og vedlikehaldsstrategi, vert det sett opp følgjande mål for drift og vedlikehald av fylkesvegnettet i Hordaland dei nærmaste åra (ein har valt å avgrense tidshorisonten for strategien til 2019, som mellom anna er i tråd med gjeldande NTP-periode). Mål 2019 A. Sikre drift av fylkesvegnettet med betre forhold for trafikktryggleik og framkomst enn i dag, med høgare grad av kostnadseffektivitet B. Stoppe veksten i forfallet på vegkapitalen Mål 2015 A. Sikre betre kunnskapsgrunnlag om verknader av ulike kontraktstyper og -formar gjennom utprøving/forsøk i samarbeid med statlege styresmakter og erfaringsutveksling med andre fylkeskommunar. B. Sikre at kontraktsgrunnlaget for driftskontraktane vert vidareutvikla, slik at dei reelle behova vert lagt til grunn og at framtidige driftskontraktar vert prissett så riktig som mogleg. C. Redusere veksten i forfallet på vegkapitalen For å kunne realisere desse målsetjingane er det nødvendig å dokumentere status og behov på vegnettet i Hordaland, samt å definere tilfredsstillande tiltak/strategiar som kan bøte på dei behova som er dokumentert og bidra til å nå definerte målsetjingar. 2

3 3. Handlingsrom for regionale drifts- og vedlikehaldsstrategiar Fylkespolitiske organ har i stor utstrekning moglegheit til å påverke omfang av og nivå på drifts- og vedlikehaldstiltak gjennom mellom anna styring av budsjettprosessen. Det er likevel nokre ytre faktorar som har innverknad på det fylkespolitiske handlingsrommet, spesielt i høve til driftssida. Prinsippet om sams vegadministrasjon Som omtalt over, er prinsippet om sams vegadministrasjon vidareført. All drift og vedlikehald av vegnettet (riksvegar og fylkesvegar) er konkurranseutsett, med Statens vegvesen som byggherreorganisasjon og ansvarleg for kontraktsutforming og oppfølging. Det er altså Statens vegvesen, etter prinsippet om sams vegadministrasjon, som syter for drift og vedlikehald av fylkesvegnettet. Krav til standard i kontraktar som vert inngått med entreprenørar er definert i Statens vegvesen si handbok 111 Standard for drift og vedlikehald. Fylkeskommunane er i utgangspunktet ikkje bundne av Statens vegvesen sine handbøker, men det har vore praksis at handbok 111 og vert følgt for fylkesvegane. Handboka er no under revidering, og utkast til ny utgåve vil bli lagt fram for fylkespolitiske organ. Det er utarbeidd nasjonale malar for utforming av driftskontraktar med utgangspunkt i handbok 111 og tilhøyrande temahefte. Desse malane, som vert nytta i samband med utforming av nye konkurransegrunnlag, vert revidert årleg. Nasjonale krav og føringar til drift og vedlikehald av fylkesvegnettet På bakgrunn av prinsippet om sams vegadministrasjon, nasjonale mål innanfor vegsektoren og Statens vegvesen sitt sektoransvar innanfor ei rekkje ulike område, jf. over, er det behov for tett samarbeid med statlege styresmakter om utviklinga av drift og vedlikehald av fylkesvegane. Statlege styresmakter er i ferd med å utarbeide nasjonale krav og føringar som og vil gjelde fylkesvegnettet. Dette gjeld krav som skal sikre ein viss teknisk og funksjonell standard på fylkesvegen, samt spesifikke krav knytt til trafikksikring. - Forslag til tunnelsikkerheitsforskrift har vore på høyring og ligg i Samferdselsdepartementet til handsaming. - Forslag til vegdataforskrift har vore på høyring og ligg i Samferdselsdepartementet til handsaming. - Forslag til høyringsnotat for forskrift for bru, ferjekai og andre berande konstruksjonar er under utarbeiding. Med omsyn til driftskontraktar og utprøving av nye kontraktsformar, etc., vert det gjennomført ulike forsøk i samarbeid mellom Statens vegvesen og fylkeskommunar. På bakgrunn av gjeldande prinsipp om sams vegadministrasjon og pågåande arbeid i departement og direktorat med utarbeiding av nasjonale krav og føringar til fylkesvegnettet, er det behov for eit tett samarbeid med statlege styresmakter i utviklinga av drift og vedlikehald av fylkesvegnettet i åra framover. 3

4 Fornying av driftskontraktar som kontinuerleg prosess når kan ein ny drifts- og vedlikehaldsstrategi leggjast til grunn? I Hordaland er det p.t. åtte gjeldande driftskontraktar. Kvart år vert ein eller to kontraktar erstatta av ein ny, noko som inneber at det til ei kvar tid pågår arbeid med fornying av driftskontraktar. Driftskontraktane er komplekse og omfattande, og prosess med fornying av kontraktar startar opp i lang tid før ny kontrakt vert sett i kraft. Arbeidet med fornying av kontrakt for Hardanger, som skal gjelde frå 1. september 2011, starta til dømes opp allereie i november Gjeldande driftskontraktar er omtalt i vedlegg 1. Det er lagt opp til at ny drifts- og vedlikehaldsstrategi skal handsamast i fylkestinget i mars Med slik framdrift vil ein kunne ha ein vedtatt strategi i tide til å leggje føringar for arbeidet med driftskontraktar som skal gjelde frå 1. september Kontraktane for Bergen Vest og Midthordland (med verknad frå 1. september 2012) vert lagt fram som meldingar. 4. Status og utfordringar Innleiing All drift og vedlikehald av vegnettet (riksvegar og fylkesvegar) er konkurranseutsett, med Statens vegvesen som byggherre og ansvarleg for kontraktsutforming og oppfølging. Krav til standard i kontraktar som vert inngått med entreprenørar er definert i Statens vegvesen si handbok 111 Standard for drift og vedlikehald. Virkeområdet for den enkelte kontrakt dekkar både riks- og fylkesvegar, slik at same entreprenør gjennomfører drift og vedlikehald av vegnettet uavhengig av vegeigar. Det er altså Statens vegvesen, etter prinsippet om sams vegadministrasjon, som syter for drift og vedlikehald av fylkesvegnettet. Finansiering av kostnadene vert delt mellom stat og fylkeskommune etter ein brøk som tilsvarar omfanget av fylkesveg/riksveg i det enkelte kontraktsområdet. Drift Historikk og utvikling driftskontraktar Frå 2003 vart produksjonsverksemda i Statens vegvesen skilt ut som eit statleg aksjeselskap (Mesta), og utvalde delar av Statens vegvesen sine drifts- og vedlikehaldsoppgåver vart med det konkurranseutsett gjennom funksjonskontraktar. Funksjonskontraktane er bygd opp etter ein felles mal som Vegdirektoratet har utarbeidd for heile Statens vegvesen. Kontraktane, slik dei vart gradvis innført frå 2003, har mellom anna følgjande sentrale eigenskapar: - Funksjonskontraktane er i all hovudsak driftskontraktar som inkluderar vinterdrift, reinhald, grøntarbeid, reinsk av avløpssystem, tilsyn og beredskap. I tillegg inngår det i mange av kontraktane noko vedlikehaldsarbeid, som til dømes grøfting, utskifting av stikkrenner og rekkverksoppgradering. Tyngre vedlikehald vert normalt konkurranseutsett i eigne kontraktar. - Nemninga funksjonskontrakt viser til korleis kontraktane er utforma, med omtale av på kva måte eit objekt (vegen) skal fungere eller korleis tilstanden skal vere. 4

5 Entreprenøren er ansvarleg for å oppretthalde den omtalte funksjonaliteten i heile kontraktsperioden. - Funksjonskontraktane overfører mykje risiko til entreprenør gjennom utstrakt bruk av rundsumkompensasjon og overordna funksjonsomtalar. Entreprenøren må sjølv vurdere når det er behov for tiltak, kva for tiltak det er behov for og metode for gjennomføring. Dei siste åra er det gjort vesentlege endringar i kontraktane i høve til dei første funksjonskontraktane som vart utlyst i Spesielt ved utlysing av 2008-kontraktene vart det gjennomført store endringar. Spesifikasjonsgraden i funksjonskontraktane har auka i form av fleire drifts- og vedlikehaldsinstruksar. Endringane har gått i retning av mindre rundsum og meir mengdekompensasjon. For vinteroppgåvene er det innført ein totrinns modell som overfører risiko frå entreprenør til vegeigar. På bakgrunn av dei omtalte endringane, er nemninga på kontraktane endra frå funksjonskontraktar til driftskontraktar. Det er i dag åtte driftskontraktar som inkluderar oppgåver på fylkesvegnettet i Hordaland. Kontraktane gjeld normalt for fem år med opsjon på ytterlegare eitt år. Det vert lyst ut ein til to kontraktar kvart år. I 2010 er det inngått to nye kontraktar, ein med Risa AS (m.a. i Etne og Odda) og ein med Mesta Drift AS (Stor-Bergen) med verknad frå september I 2011 skal kontrakt for Hardanger fornyast, med verknad frå september Det vert vist til vedlegg 1 for oversyn over gjeldande driftskontraktar i Hordaland. Driftskontraktane inkluderar hovuddelen av driftsoppgåvene på vegnettet. I tillegg kjem eigne fagkontraktar for tunnelar, elektro, ferjekaier og straum på vegane (inkludert veglys). Kostnadsnivå utvikling Etter innføring av konkurranseutsetjing frå 2003, viste det samla kostnadsnivået for kontraktar ein nedgong dei første åra. Denne effekten varte til For kontraktane inngått i 2008 vart det etablert eit nytt og vesentleg høgare prisnivå, som ligg noko høgare enn kostnadene før konkurranseutsetjing. Det auka kostnadsnivået kan langt på veg forklarast med at oppgåvene som ligg i kontraktane har vore fleire og meir komplekse, samt manglande pris- og risikokompetanse i den første generasjonen med anbod. I Hordaland er kontrakten for Stor-Bergen illustrerande for den omtalte kostnadsveksten. Medan kontraktssummen for perioden var på 117 mill 2005-kroner, er kontrakten for perioden prisa til 358 mill 2010-kroner. Det er teikn til at prisveksten vil halde fram, og ein må leggje til grunn at også framtidige driftskontraktar vil innebere ein auke i kostnadsnivå i høve til gjeldande kontraktar. Det vert understreka at kontrakten for Stor-Bergen er den klart største driftskontrakten i Hordaland, og at dei økonomiske implikasjonane av kostnadsvekst i andre kontraktsområde ikkje vil vere like store. Viktige kostnadsdrivarar Kontraktane som regulerer drifta av vegnettet i Noreg er store, komplekse og har utvikla seg over tid. Den sterke prisauken dei seinaste åra kan langt på veg forklarast med aukande omfang og kompleksitet. Når ein skal vurdere ulike måtar å avgrense kostnadene knytt til 5

6 driftskontraktar i åra framover, må ein sjå både på kvalitet/nivå på drifta, ulike kontraktsstrategiar og sjølve kvaliteten på kontraktsgrunnlaget. Kvalitet/nivå på tenesta som vert bestilt Den viktigaste faktoren for å bestemme prisnivået på drift av vegnettet, er kva kvalitet eller driftsnivå som vert lagt til grunn i kontraktane. Krava til driftskontraktane er som nemnt bestemt av Statens vegvesen si handbok 111. Med omsyn til innhaldet i dei tenestene som vert bestilt gjennom driftskontraktane, er det vinterdrifta som er den største og viktigaste enkeltfaktoren. Vinterdrifta stiller store krav til utstyr, potensielt hyppige og omfattande aktivitetar og stor grad av usikkerheit/risiko for entreprenørane. Vinterdrifta utgjer om lag 60 % av kostnadene i ein driftskontrakt. Det er to hovudstrategiar for vinterdrift på vegnettet barvegs- og vinterstrategi. Barvegsstrategi stiller høge krav til standard på vegen, med mål om at vegen skal vere snø- og isfri heile vinteren. Vegane vert salta for å sikre bar veg, og det vert i tillegg gjennomført preventiv salting for å unngå at snø og is fester seg til vegbanen. For dei vegane der ein har vinterstrategi, vert det akseptert snø- og isdekke, og det vert primært nytta sand for å sikre friksjon. Detaljerte krav til vinterdrifta innanfor dei ulike strategiane, mellom anna til friksjon og frekvens/tidspunkt for når ein skal salte og brøyte vegane, er fastsett i handbok 111. Ein nyttar og sokalla mellomstrategi, der krava til vegstandarden på vinteren er høgare enn krava til vinterstrategi og lågare enn krava til barvegsstrategi. Bakgrunnen for val av strategi er primært knytt til framkomst og trafikksikkerheit. I tillegg er følgjande moment av betydning: - vegens funksjon (i Bergensområdet har til dømes alle kollektivtraséar barvegsstrategi) - klima - trafikk eller årsdøgntrafikk (ÅDT) - erfaring frå tidligare drift av vegnettet om vinteren. Kartet under viser gjeldande strategi på ulike delar av vegnettet i Hordaland. 6

7 Kontraktsform/strategi Ei rekkje ulike faktorar kan ha betydning for pris og kvalitet på tenesta som vert levert gjennom val av kontraktsstrategi. Nokre av dei viktigaste som er trekt fram i evalueringane som er gjennomført og av bransjeorganisasjonane, er: - tildelingskriteria funksjonsprinsipp eller mengdeprinsipp kontrakten sitt omfang/geografisk utstrekning lengde på kontrakten Etter gjeldande praksis for tildeling av driftskontraktar vert anbodet gitt til den tilbydaren som har lågast pris. Det vert ikkje lagt avgjerande vekt på tilbydaren si kvalitetskriteria, det vil si tilbydaren si forståing av korleis oppdraget skal utførast. Både evalueringane som har vore gjennomført og bransjeorganisasjonane sjølv peiker på at dette kan være ein veikskap ved anbodsregimet. Dovre Group AS framhevar at eit regime der ein vektlegg andre kriteria enn pris vil kunne vere fordelaktig, men at marknaden kanskje ikkje er moden for dette enno. Erfaringane med funksjons- og driftskontraktane sidan 2003 viser at ein har gått vekk frå ein kontraktsstrategi med reindyrking av funksjonsprinsippet og gått meir over til mengdeprinsipp, spesielt for oppgåver med stor risiko/usikkerheit knytt til seg. Medan hovudtyngda av risiko i dei første kontraktane var lagt på entreprenørane, har dei seinare kontraktane med meir spesifiserte oppgåver ført til ei meir balansert risikofordeling. Samtidig peiker mellom anna Dovre-rapporten på at det er ein risiko for at denne utviklinga kan gje unødvendig komplekse og omfattande kontraktar. Det vert peikt på at det er stort behov for 7

8 tettare samarbeid mellom Statens vegvesen og bransjeorganisasjonane for å finne fram til den riktige balansen mellom funksjons- og mengdeprinsipp for ulike typar oppgåver i driftskontraktane. Geografisk omfang av driftskontraktane er eit anna moment som kan ha betydning for prisnivå og kvalitet. Ein vanleg innvending mot større kontraktar er at dei stengar mindre, lokale entreprenørar ute av konkurransen. I Dovre sin rapport vert det konkludert med at mindre omfattande kontraktar ikkje synast å gje vesentlege fordelar, og at ein derimot bør undersøke effektiviseringspotensialet ved å leggje ut større kontraktar. Normal lengde for ein driftskontrakt er 5 år. I hovudsak vert dette sett på som ein hensiktsmessig kontraktsperiode av både Statens vegvesen og bransjeaktørane. Det er likevel peikt på i mellom anna Dovrerapporten at fleire moment tilseier at lengre kontraktstid kan vere fordelaktig, både med omsyn til vilkår for tyngre investeringar frå entreprenørane og ut frå eit læringsperspektiv. Kontraktsinnhald/kvalitet på kontraktsgrunnlag Både evalueringar frå Dovre Group og Riksrevisjonen peiker på at sjølve grunnlaget for driftskontraktane burde vore betre. Dette gjelder særleg omtalen av innhald og tilstand på vegnettet. Mangelfull omtale er ei utfordring i høve til å gje føreseieleg kunnskap om arbeidsomfanget og gir dermed entreprenørar med funksjonsansvar ei unødvendig og kostnadsdrivande risikobelastning. Også bransjeorganisasjonane sjølv peiker på dette som ei stor utfordring i høve til å kunne gje riktig pris. Oppsummering drift Drift av vegnettet vert i hovudsak gjennomført gjennom driftskontraktar som definerer nivået og forma på drifta av ulike vegstrekningar i Hordaland. Etter at Mesta vart skilt ut frå Statens vegvesen i 2003 har forma på driftskontraktane vore i utvikling, og eit hovudtrekk har vore at ein har gått frå funksjonsstyring til kontraktar med større innslag av mengdestyring. I tillegg har kontraktane blitt meir omfattande og komplekse. Evalueringar av drift og vedlikehald av vegnettet viser eit vesentleg forbetringspotensial, sjølv om ein vurderer kvaliteten på dagens drift og vedlikehald til å vere betre enn i tida før konkurranseutsetjing. Både marknaden (entreprenørsida) og kontraktane i seg sjølv vert omtalt som umodne. Det er i dette dokumentet peikt på fleire forhold knytt til kontraktstrategi og innhald som kan bidra til å leggje til rette for betre og meir kostnadseffektiv drifting av fylkesvegnettet i Hordaland. Sjølve nivået på drifta av fylkesvegnettet i Hordaland følgjer i stor grad av definerte krav i Statens vegvesen si handbok 111. Dette nivået vert i hovudsak lagt til grunn for drifting av vegnettet i heile landet, og er utarbeidd med det formål å gje framkommelege og trafikksikre vegar. Det er derfor ikkje grunnlag for å leggje opp til krav om eit generelt høgare driftsnivå enn det som går fram av handbok 111. Kostnadsnivået på driftskontraktane dei seinare åra tilseier også at ein ikkje bør tilrå krav om ein slik auke i driftsnivået på fylkesvegnettet i Hordaland, ettersom ein auke i driftsnivå naturleg vil gje behov for ytterlegare auke i løyvingar til driftskontraktane. Som vist til over, er det ikkje berre driftsnivået eller innhaldet i driftskontraktane som avgjer kvalitet og kostnader knytt til drifta av vegnettet. Ved å auke kunnskapen om ulike kontraktsstrategiar og forbetre sjølve kontraktsgrunnlaga, vil ein kunne få meir og betre drift av vegnettet av dei årlege fylkeskommunale løyvingane til drift av vegnettet. 8

9 Vedlikehald Innleiing Vedlikehald av vegnettet gjeld som nemnt tiltak for å oppretthalde standarden på vegkapitalen. Viktige vedlikehaldsoppgåver er mellom anna rehabilitering av bruer, utbetring av tunnelar, rehabilitering og nylegging av dekke, oppmerking og rekkverk, samt krattrydding, reinsking av grøfter, kummer og røyr. Større vedlikehaldsoppgåver vert lyst ut på anbod, til dømes bruvedlikehald. Mindre omfattande oppgåver vert følgt opp del gjennom driftskontraktane, og dels gjennom fagkontraktane. Fagkontraktane definerer oppgåver som entreprenørane skal gjennomføre/ettersjå med jamlege mellomrom. Dersom ein finn at installasjonar ikkje fungerer, vil oppretting anten bli gjennomført via driftskontraktane (dersom oppgåva er driftsrelatert) eller gjennom fagkontrakten (dersom oppgåva har meir karakter av vedlikehald). Tunnelar Tunneldrifta i Hordaland er styrt gjennom ulike kontraktstypar, funksjonsbaserte kontraktar og rutinebaserte kontraktar. For å få til eit best mogeleg tunnelvedlikehald er den generelle tunneldrifta for Bergen, Os og Osterøy styrt gjennom ein rutinebasert kontrakt. I resten av Hordaland er tunneldrifta del av funksjonskontraktane for det generelle vegvedlikehaldet. Alt elektroteknisk arbeid vert styrt gjennom tre eigne rutinebaserte kontraktar som omfattar heile fylket. Å styre tunneldrifta gjennom eigne kontraktar basert på rutinar gjer at ein på ein betre måte fokuserar på dei problemstillingane ein har i tunnelane, både med omsyn til brannsikring, generell tunnelsikring og elektrotekniske installasjonar. Dette har gitt gode erfaringar både for byggherre og entreprenørar. Styring av kontrakt etter rutinar verkar slik at byggherren på førehand definerar spesifikke rutinar for alle driftsoppgåver der noko skal gjennomførast ein gong i veka, kvar 14. dag, kvar månad, halvår eller årleg. Gjennom oppfølgingsverktøy skal entreprenøren rapportera gjennomført rutine og byggherren kan då lett kontrollera om rutinen er utført eller eventuelt kor mykje som ikkje er utført. Når tunnelane er innlemma i funksjonskontraktane for det generelle vegvedlikehaldet, er erfaringa at entreprenørane ofte har sin hovudkompetanse på dette feltet og såleis lett gjev tunnelane lågare fokus. Det er gjennomført eit omfattande registreringsarbeid for å få ein oppdatert oversikt over sikring og installasjonar i alle tunnelane. I tillegg er det gjort ei gjennomrekning av alle tunnelane med omsyn til å få ein oppdatert status på kva kostnader vi kan venta oss for fjerning av forfall og oppgradering til gjeldande standard. På bakgrunn av den gjennomgangen som er gjort, er etterslepet på tunnelvedlikehaldet i Hordaland anslått til om lag 1 milliard kroner. Opprusting av tunnelane med høgast prioritet på ventilasjon/brannventilasjon, nødstasjonar, tunnelbelysning og utskifting av ex-kablar vil vere dei viktigaste elementa å ta tak i for å få sikrare og betre drift av tunnelane. 9

10 Vegkropp og bruer Statusomtale Vegstandarden på fylkesvegnettet varierar sterkt og gjennomgåande er det gamle fylkesvegnettet av ein dårlegare standard enn riksvegnettet som vart omklassifisert til fylkesvegar frå For at vegen skal halde god standard over fleire år, er det heilt naudsynt at vatn vert drenert bort frå vegen. Samlar det seg vatten i og under vegen vert han nedbroten relativt fort. Det som spesielt kjenneteiknar det gamle fylkesvegnettet er at det i ein periode på år stort sett berre har blitt lagt på asfalt/oljegrus. Det er gjort lite eller ingen ting med bereevna. Vegkroppen er mange stadar lagt på dårlege og teleutsette massar som ikkje tålar dagens trafikkvolum. Dette gjer og at murar og kantar legg kan sige ut. Mange stikkrenner er lukka med små kummer, ofte med røyr direkte inn i stikkrenna. Over tid har mange stikkrenner sige delvis saman slik at vatnet ikkje vert godt nok leda bort. Desse løysingane er tunge å drifte og kummane kan lett gå tett. Rekkverk av stål og betong er mange stader gammalt, med stor trong til fornying. Dei opphavlege grøftene er fylt opp med asfalt/oljegrus for å oppnå større vegbredde og dette gjør at grunnvatnspeglet i dei gamle vegane blir ståande for høgt. Dette fører med seg teleskader og svekking av bæreevna, noko som gir kortare levetid på dekket. Når dekket er dårlig, skeivt og skakt med djupe hjulspor, gir dette vanskelegare vinterdrift. Det blir meir brøyting og ikkje minst unødvendig mykje saltbruk for å fjerne snø. Dei ulike skilta langs vegane har altfor høg snittalder og mange skilt er lite lesbare, spesielt i mørke. Mange vikepliktskilt på sidevegane er og av dårlig standard og burde vore fornya. Første og viktigaste tiltak når det gjeld vedlikehaldskostnader er å få orden på vatnvegane i og ved vegen. Ein tørr vegkropp har mykje å sei for bæreevna til vegen og dermed levetid for dekket. Vidare vil gode kumløysingar bidra til at kummer ikkje må tømmast så ofte og vil og bidra til at ein får mindre vatnskader på vegkroppen. Skal ein få skikk på dette må grøftene opparbeidast på nytt mange stader fordi vegen allereie er for smal. Betre vegbredde vil og beskytte kantane på vegen betre og spare skader både på murar/kantar og rekkverk. Vurdering av vegnettet sin kvalitet nivå på vedlikehald I ein rapport frå 2009, utført på oppdrag frå Kommunanes sentralforbund (KS), er etterslepet på dagens fylkesvegnett i Hordaland berekna til om lag 2,5 mrd 2007-kroner. Denne undersøkinga er likevel ikkje egna til å vurdere kvaliteten på fylkesvegnettet i Hordaland på ein heilskapleg måte. Ein systematisk vurdering av kvaliteten på fylkesvegnettet i Hordaland krev detaljerte data som ikkje er tilgjengeleg i dag. Det er berre på tunnelar, jf. over, at datagrunnlaget er tilfredsstillande. Vurderingar knytt til behov for vedlikehald av vegkropp og bruer må derfor førebels gjerast på grunnlag av meir generelle vurderingar. Statens vegvesen er i ferd med å gjennomføre ein heilskapleg registrering som kan liggje til grunn for presise vurderingar av behova innanfor vedlikehald av vegnettet. Denne registreringa skal liggje føre i løpet av første halvår For å berekne behov for midlar til drift og vedlikehald av vegnettet, nyttar Statens vegvesen dataprogrammet Motiv. Kostnadsmodellen tar for seg alle drifts- og vedlikehaldsoppgåver. 10

11 Berekningar vert gjort for enkeltvegar, og deretter vert kostnadene summert opp til ønskt aggregeringsnivå. Årlege gjennomsnittskostnader for kvar vedlikehaldsoppgåve vert berekna som produkt av mengd, einingspris og talet på tiltak, eller mengd og årspris for visse tiltak. Motivmodellen tar utgangspunkt i standardkrav etter handbok 111, og tar ikkje omsyn til forfallet/etterslepet på vegnettet. På bakgrunn av berekningar gjort i Motiv, vert det lagt til grunn at nivået på drift og vedlikehald på fylkesvegnettet i Hordaland bør liggje på om lag 550 mill kroner per år. Økonomiske rammer og prioritering Det er dei økonomiske rammene som til ei kvar tid avgjer standarden på drift og vedlikehald av vegnettet. Innanfor dei økonomiske rammene er det driftsoppgåvene som ivaretek trafikktryggleiken som har høgast prioritet. Dette inneber at vedlikehaldsoppgåvene kan bli ein salderingspost i fylkesbudsjettet, der nivået vert tilpassa kva midlar som er tilgjengelege når omsynet til driftsoppgåver er ivareteke. Med den kostnadsutviklinga som har vore på driftskontraktar dei seinare åra, medverkar dette til at etterslepet på vedlikehald av vegnettet aukar ytterlegare frå år til år. 5. Forslag til tiltak/verkemidlar Det er store utfordringar knytt til drift og vedlikehald av fylkesvegnettet i Hordaland. Innanfor drift er det i hovudsak tale om å arbeide for å unngå ytterlegare auke i kostnader knytt til driftskontraktar, og å forbetre sjølve kontraktsregimet for å få meir drift for dei midlane som vert løyvd. På vedlikehaldssida er det eit stort og aukande etterslep, og det er eit nærast umetteleg behov for midlar og tiltak for å stoppe og deretter begynne å ta att det store etterslepet. Hordaland fylkeskommune overtok 1. januar 2010 ansvaret for meir enn km av det tidlegare riksvegnettet frå staten i den tilstanden desse vegane var på overtakingstidspunktet. Dette innebar at fylkeskommunen arva eit vegnett i forfall, med betydeleg behov for auka satsing for å ta att vedlikehaldsetterslepet. For å kunne nå målsetjinga om å redusere og etter kvart stoppe forfallet på fylkesvegnettet, er det ein føresetnad at statlege styresmakter bidrar gjennom auka årlege rammeoverføringar. Forslag til tiltak for å sikre betre drift - Oppretthalde dagens nivå på drift av vegnettet, med utgangspunkt i krava etter handbok 111 Standard for drift og vedlikehald. - Sikre betre kunnskapsgrunnlag om dagens vegnett, mellom anna for å betre føresetnadene for gode omtaler i kontraktsgrunnlag for framtidige driftskontraktar. - Forbetre kunnskapsgrunnlaget/erfaringar med ulike formar for kontraktsstrategiar. Det vert og lag til grunn at framtidige driftskontraktar skal opp til politisk handsaming i fylkespolitiske organ. Dette skal gjerast så tidleg som mogleg i anskaffingsprosessen, før konkurransegrunnlag er ferdig utarbeidd. Gjennom ein slik rutine skal fylkespolitikarane kunne ta konkret standpunkt til driftsnivå, kontraktsstrategi/form, etc. i den enkelte driftskontrakt, med utgangspunkt i vedtatt drifts- og vedlikehaldsstrategi. 11

12 Forslag til tiltak for å sikre betre vedlikehald - Gjennomføre fullstendig gjennomgang av status på fylkesvegnettet i Hordaland som grunnlag for meir konkrete prioriteringar av vedlikehaldstiltak, jf. pågåande arbeid i regi av Statens vegvesen. - Vurdere om ein skal skilje ut vedlikehald som eigen budsjettpost frå og med fylkesbudsjettet i Prioritere vedlikehald sterkare enn i dag i dei årlege budsjetta, om nødvendig ved å prioritere ned igangsetjing av nye investeringsprosjekt. I fylkesbudsjettet er det gjeldande praksis at drift og vedlikehald utgjer ein samla budsjettpost. På bakgrunn av vurderinga over om at midlar til vedlikehald vert skadelidande når kostnadene til driftstiltak går opp, vert det foreslått å vurdere å dele budsjettposten. På denne måten kan ein få tydeleggjort kor mykje midlar som faktisk vert løyvd til vedlikehald det enkelte år, utan at dette vert gøymd innanfor ein større budsjettpost. Sterkare prioritering av vedlikehald i åra framover er avgjerande for å kunne nærme seg måla som er sett opp for strategien. Målsetjingane knytt til vedlikehald er avgrensa til å stoppe veksten i etterslepet, ikkje å redusere eksisterande etterslep. På bakgrunn av dei tal som går fram av Motiv-modellen, jf. over, inneber målsetjinga like fullt store utfordringar i høve til framtidige budsjettprosessar. Det samla nivået til drift og vedlikehald utgjer i dag om lag 400 mill kroner, medan det reelle behovet som går fram av modellen er sett til om lag 550 mill kroner per år. Dersom denne berekninga vert lagt til grunn, må dei årlege løyvingane til drift og vedlikehald i 2019 vere om lag 30 % høgare enn i Det er og viktig å understreke at ei styrking av vedlikehaldet og vil leggje til rette for ei betre drift av vegnettet, jf. omtale i kapittel 4. Dårleg dekke med djupe hjulspor gir vanskelege forhold for vinterdrift, med behov for meir brøyting og unødvendig saltbruk. Slik vil ei sterkare prioritering av vedlikehaldstiltak og bidra til ein meir kostnadseffektiv bruk av tilgjengelege midlar til drifta. Intern prioritering vedlikehaldstiltak For å sikre best mogleg nytte av knappe midlar til vedlikehald, er det avgjerande å gjere klare prioriteringar. På grunn av manglande kunnskap og data om tilstanden på vegnettet, er det ikkje mogleg å peike på konkrete prosjekt. Statens vegvesen har derfor utarbeidd eit forslag til intern prioritering av vedlikehaldsmidlar av meir generell karakter. Rette opp skader som kan føre til at vegen vert akutt trafikkfarleg eller at framkomsten vert redusert vesentleg. Rette opp skader og slitasje som kan få konsekvensar for trafikktryggleiken og framkomsten. Rette opp skader som kan være starten på ei akselererande skadeutvikling der tiltakskostnadene kan vere svært store dersom tiltak ikkje vert gjennomført. Gjennomføre tiltak som forlenger levetida og reduserer framtidige vedlikehaldskostnader slik at noverdi av vedlikehaldskostnader vert lågare. På nokre vegar er standarden så dårleg at det kan vere vanskeleg å stoppe forfallet. Det må då vurderast om forfallet berre kan auke til det vert gjort ei skikkeleg utbetring/opprusting av vegen. Ved legging av ny asfalt skal krav til spor, jamnheit og årsdøgntrafikk vere styrande i samsvar med den standarden som Statens vegvesen legg til grunn for riksvegane. 12

13 Blant alle vedlikehaldstiltaka er vedlikehald av tunnelar, bruer og kaier høgast prioritert slik at ein får avdekka skjulte skader som kan gi raske og uføreseielege konsekvensar. 6. Oppfølging Oppfølging av drifts- og vedlikehaldsstrategien er nødvendig av fleire årsaker: - Forbetre faktagrunnlag/revidere strategien undervegs - Syte for oppdatert grunnlag til fylkespolitiske organ for dei årlege budsjettprosessane - Vurdere grad av måloppnåing Som vist til over, ligg det ikkje føre tilfredsstillande faktagrunnlag om tilstanden på fylkesvegnettet i Hordaland. Det pågår eit arbeid i regi av Statens vegvesen som skal vere ferdigstilt i løpet av første halvår Resultata av dette arbeidet vil kunne gje betre føresetnader for å vurdere dei reelle behova innanfor vedlikehald, både med omsyn til behov for årlege løyvingar og konkrete prioriteringar av vedlikehaldstiltak. Oppdatering av faktagrunnlag er og viktig etter kvart som ein får nye erfaringar og meir kunnskap om ulike formar for kontraktsstrategiar og kontraktsmodellar innanfor drifta av vegnettet, jf. målsetting. Det er og behov for å vurdere undervegs i kva grad ein er på rett veg i høve til dei oppsette måla i strategien. Det vert foreslått at sak om drifts- og vedlikehaldsstrategi vert lagt fram for fylkespolitiske organ i første halvår kvart år, slik at saka mellom anna kan fungere som grunnlag for budsjettprosessen. Det vert vidare foreslått å opprette ei arbeidsgruppe som følgjer opp arbeidet, med spesiell vekt på dei momenta der det i dette dokumentet er peikt på behov for meir kunnskap og oppdatert informasjon. 1 vedlegg: Oversikt over gjeldande driftskontraktar, Hordaland. 13