BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: /8 Saksbeh.: KBUL Emnekode: EBYGG-5210 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: Klage på vedtak: Fyllingsdalen gnr 20 bnr 873 Bønesheien 78. Tilbygg bolig Hvem klager? Tiltaket Vedtaket Planstatus Klagegrunner Behov for ytterligere saksbehandling ved eventuell omgjøring Anbefalt vedtak Tiltakshaver Finn Robert Hansen Tilbygg til rekkehus Avslag datert begrunnet med at kravene til gode visuelle kvaliteter ikke er oppfylt Eiendommen omfattes av reguleringsplannummer stadfestet i den er i kommuneplanens arealdel vist som bebyggelse og anlegg. Vedtaket innebærer forskjellsbehandling da det er mange andre godkjente tilbygg innen reguleringsplanområdet. Det er ikke behov for ytterligere saksbehandling ved en eventuelle omgjøring. Avslag datert opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef Kjersti Benedikte Ulvik prosjektleder

2 1. Om saken Saken gjelder søknad om tilbygg til rekkehus. Tilbygget er oppgitt å ha et bruksareal på 17 m 2, skal oppføres på boligens østfasade i første og andre etasje og innebærer at altanen utvides 0,3 meter mot øst. Det ble gitt avslag den Tiltaket er i strid med krav til gode visuelle kvaliteter, jf. pbl og reguleringsplanen 4b. Tiltaket er nabovarslet i samsvar med kravene i pbl Det er ikke registrert noen merknader i saken. Tilbygget berører ikke andre offentlige myndigheters ansvarsområde, så det er ikke innhentet uttalelser fra slike før vedtak ble truffet. 2. Om klagen Avslaget ble påklaget av tiltakshaver i klage datert og i utdypende klage datert Klagen er rettidig fremsatt, jf. fvl. 29. Klager anfører at vedtaket innebærer en forskjellsbehandling siden det er tillatt en rekke andre tilbygg i reguleringsplanområdet. 3. Vurdering av klagen Plan- og bygningsloven krever at alle tiltak som bygges skal ha gode visuelle kvaliteter. Det heter i loven at: Visuelle kvaliteter Ethvert tiltak etter kapittel 20 skal prosjekteres og utføres slik at det etter kommunens skjønn innehar gode visuelle kvaliteter både i seg selv og i forhold til dets funksjon og dets bygde og naturlige omgivelser og plassering. Formålet med bestemmelsen er utdypet i forarbeidene i Ot.prp. nr. 45 ( ) s God kvalitet skal sikres ved at tiltaket gjennom sin form gir utrykk for sin funksjon, og gjennom samspill mellom volum, høyde, fasadeuttrykk osv. Det er ikke tilstrekkelig at tiltaket i seg selv har gode visuelle kvaliteter, de må også være gode i forhold til bygde og naturlige omgivelser og plassering. Derfor er det ikke sikkert tiltaket kan plasseres i alle typer omgivelser. Tiltaket trenger ikke være helt likt sine bygde omgivelser, også kontraster kan være positive, men avvikene må framstå som faglig begrunnede valg framfor tilfeldig utforming. Videre påpekes det i forarbeidene på s 172 at «[d]et er av stor betydning at både den enkelte bygning, bo- og bymiljøer og selve steds- og landskapsutformingen er preget av en ambisjon om å skape eller beholde noe som er vakkert i seg selv og i sammenheng med omgivelsene». I reguleringsplanen 4b heter det at «Bygningsrådet skal ved behandling av byggemelding ha for øyet at bebyggelsen får en god form og materialbehandling, og at bygninger i samme byggefelt får en enhetlig og harmonisk utforming. Farge på hus og taktekking skal godkjennes av bygningsrådet.» 2

3 Klager anfører at avslaget representerer en forskjellsbehandling da det er tillatt en rekke andre tilbygg i reguleringsplanområdet. Det er vist til 35 tilbygg, dvs. tilbyggene i Bønesheien nr og 272. Fagetaten viser til sivilombudsmannen som i årsmelding 2002 på side 320 har uttalt følgende om vurderingstemaet ved påstander om forskjellsbehandling: «I den offentlige forvaltning gjelder det ulovfestede prinsippet om at like saker skal behandles likt, dvs. at usaklig forskjellsbehandling kan medføre at et vedtak ansees ugyldig. Likhetsprinsippet bygger på generelle rettferdsforestillinger og innebærer at de forvaltningsavgjørelser som omfattes må bygge på en objektiv og saklig vurdering som sikrer likhet og rettssikkerhet. Når det skal tas stilling til spørsmålet om forvaltningen har utøvet forskjellsbehandling, er det nødvendigvis ikke noe galt med den enkelte avgjørelse isolert sett. Feilen kan ligge i at forvaltningen ikke kan gi noen saklig grunn for å ikke følge en konsekvent praksis. For at en avgjørelse om forskjellsbehandling skal kunne føre fram, er det en forutsetning at det dreier seg om like saker i både faktisk og rettslig henseende.» Fagetaten har anledning til å endre sin tidligere forvaltningspraksis, dersom begrunnelsen er saklig og den nye praksisen følges opp på en ensartet måte. Fagetaten viser også til sivilombudsmannens uttalelse av sak 2012/654, der ombudsmannen presiserer at: «Lovstridige vedtak vil ikke gi grunnlag for at også andre kan få rettigheter i strid med loven eller planer vedtatt med hjemmel i loven.» Ombudsmannen sier altså at tillatelser som viser seg å ikke være i samsvar med krav i lov og plan, ikke gir grunnlag for påstand om forskjellsbehandling i forhold til et annet vedtak om avslag, når dette vedtaket er i samsvar med krav i lov og plan. Fagetaten har gått gjennom de eiendommene klager har henvist til for å undersøke om det er gjort usaklig forskjellsbehandling i denne saken. Etter en gjennomgang i byggesaksarkivet kan vi ikke se at det foreligger tillatelse til 12 av tilbyggene i Bønesheien, dvs. tilbyggene i nr. 2 (20/839), nr. 48 (20/861), nr. 64 (20/868), nr. 120 (20/894), nr. 160 (20/964), nr. 178 (20/920), nr. 220 (20/938), nr. 238 (20/947), nr. 152 (20/863), nr. 258 (20/956) og nr. 260 (20/957). På tilbygget i Bønesheien nr. 8 (20/842) ble det gitt en rammetillatelse i 2004, men det er ikke søkt om igangsettingstillatelse. Rammetillatelsen er i dag eldre enn tre år og således falt bort, jf. pbl Det foreligger derfor ikke tillatelse til dette tilbygget i dag. Siden tilbyggene på disse eiendommene ikke er godkjent av myndighetene, kan de ikke gi sammenligningsgrunnlag i en vurdering av hvorvidt det foreligger forskjellsbehandling. Fagetaten vil vurdere hvorvidt det skal startes en ulovlighetsoppfølging av disse. For 17 av tilbyggene er tillatelse gitt etter tidligere lover som nå er opphevet og således etter den forvaltningspraksis som gjaldt etter dette lovverket. Dette gjelder tilbyggene i Bønesheien nr. 42 (20/858): tillatelse i 2006, nr. 50 (20/862): tillatelse i 2002, nr. 62 (20/867): tillatelse i 2003, nr. 94 (20/881): tillatelse i 2003, nr. 126 (20/897): tillatelse i 1996, nr. 150 (20/908): tillatelse i 2005, nr. 170 (20/908): tillatelse i 2005, nr. 180 (20/921): tillatelse i 1999, nr. 182 (20/922): tillatelse i 2004, nr. 198 (20/930): tillatelse i 2005, nr. 200 (20/931): tillatelse i 2002, nr. 234 (20/945): tillatelse i 2004, nr. 236 (20/946): tillatelse i 2006, nr. 256 (20/955): 3

4 tillatelse i 2006, nr. 262 (20/914): tillatelse i 2007, nr. 264 (20/915): tillatelse i 2008 og i nr. 272 (20/963): tillatelse i Disse tilbyggene er således ikke sammenlignbare med denne saken fordi det ikke dreier seg om like saker i rettslig henseende, jf. sivilombudsmannens uttalelse referert ovenfor. I alle fall 5 av disse tilbyggene er ikke sammenlignbare/like faktisk sett. Dette gjelder tilbyggene i nr. 150, nr. 234, nr. 256, nr. 262 og nr For de øvrige tilbyggene er det i flere av sakene så uklart tegningsmateriale at det er vanskelig å ta stilling til hvordan tilbygget ser ut. Det kan ikke utelukkes at det er flere av disse tilbyggene som ikke kan sammenlignes faktisk sett. Fagetaten anser etter dette at ovennevnte 17 tilbygg ikke danner grunnlag for en vurdering av hvorvidt det er foretatt usaklig forskjellsbehandling i denne saken. Tilbyggene er ikke like med herværende tilbygg verken rettslig eller faktisk sett. For 4 av tilbyggene er det gitt tillatelse til tiltak som ikke er faktisk sammenlignbare med tilbygget i denne saken. Dette gjelder tilbyggene i nr. 60 (20/866): tillatelse til endetilbygg, nr. 212 (20/935): tillatelse til to små tilbygg, nr. 70 (20/872): tillatelse til en frittliggende bod og nr. 222 (20/939): tillatelse til terrasse og bod. Siden tilbyggene faktisk sett ikke er like med tilbygget i herværende sak, kan de ikke danne grunnlag for en vurdering om usaklig forskjellsbehandling, jf. sivilombudsmannens uttalelse. For de 2 siste tilbyggene som klager har vist til i Bønesheien nr. 20 og nr. 38, ble det gitt tillatelse henholdsvis den og den Tilbyggene kan sammenlignes med herværende tilbygg faktisk sett. Rettslig sett er det bare tilbygget i nr. 20 som kan sammenlignes med herværende sak. Begrunnelsen for at tilbygget i nr. 38 rettslig sett ikke kan sammenlignes med herværende sak er at fagetaten i 2012 strammet inn sin praktisering av skjønnsutøvingen etter 29-2 når det gjelder tilbygg til rekkehus. Kravene for å oppfylle kravet til å ha gode visuelle kvaliteter ble altså strammet inn. Begrunnelsen var at fagetaten så at å gi enkeltstående tillatelser til tilbygg i rekkehusområder forringet områdenes karakter visuelt sett og brøt med den helhetlige, enhetlige og derved harmoniske og trivselsfremmende byggestilen som er karakteristisk for rekkehusområder. Fylkesmannen ble forelagt spørsmålet om den nye praksisen av 2012 innebar en forskjellsbehandling. Fylkesmannen slo fast at innstrammingen var lovlig og ikke innebar forskjellsbehandling i sak 2011/16563 av og sak 2011/16688 av Avslagene representerte altså ikke en forskjellsbehandling til tross for at det i de aktuelle rekkehusområdene tidligere var gitt en rekke tillatelser til tilbygg. Slik endring av tidligere forvaltningspraksis er lovlig når begrunnelsen er saklig og den nye praksisen følges opp på en ensartet måte. Endringen innebærer da ingen forskjellsbehandling ift. dem som tidligere har fått tillatelser til tilbygg. Vedtak i samsvar med denne praksisen er gjentatte ganger siden 2012 stadfestet av Fylkesmannen. I disse sakene stadfestet også Fylkesmannen de prinsippene fagetaten la til grunn for sin innstrammede praksis. Prinsippene er at det arkitektonisk og visuelt sett er et karakteristisk trekk ved rekkehus at det har en repeterende arkitektur. Det er et arkitektonisk og estetisk siktemål at rekkehus utformes og forblir helhetlig og enhetlig, framfor at det åpnes opp for individuelle løsninger. Utbygging av rekkehusfelt innebærer høy arealutnyttelse med mange 4

5 boenheter per m 2, hvilket innebærer at folk bor tett. Individuelle løsninger bryter med den helhetlige tilnærmingen som opprinnelig er foretatt for å få slik utbygging til å fungere blant annet visuelt og arkitektonisk sett. God bokvalitet og trivsel skal sikres. Dette er også grunnen til at det i lovens forarbeider er presisert at rekkehus må underkastes et strengt regime for hva som er gode visuelle kvaliteter, se Ot.prp. nr. 45 ( ) byggesaksdelen s Tillatelsen i Bønesheien nr.38 ble gitt den , dvs. før fagetatens praksis av 2012 ble iverksatt. Tilbygget er derfor ikke rettslig sett sammenlignbart med tilbygget i herværende sak, jf. sivilombudsmannens uttalelse referert ovenfor. Tillatelsen i Bønesheien nr. 20 ble gitt den Tilbygget er likt herværende sak både rettslig og faktisk. Spørsmålet er om det er gjort usaklig forskjellsbehandling i denne saken siden det er gitt avslag på noe som det er gitt tillatelse til i nr. 20. Fagetaten anser at det ikke er gjort usaklig forskjellsbehandling i denne saken. Avslaget er gjort i samsvar med fast praksis i fagetaten. Praksisen er arkitektfaglig begrunnet og vedtak i samsvar med denne er gjentatte ganger stadfestet av Fylkesmannen. Det er uklart hvorfor praksisen ikke er fulgt opp under saksbehandlingen av tilbygget i nr. 20. Fagetaten anser imidlertid at det at det er fattet et enkeltstående vedtak som ikke er i samsvar med fast praksis, ikke kan danne grunnlag for en påstand om forskjellsbehandling i forhold til et vedtak som er i samsvar med fast praktisering av krav i lov og plan, jf. sivilombudsmannens uttalelse referert ovenfor. Når avslaget i denne saken er lovlig etter lov, plan og fast forvaltningspraksis, er det ikke gjort usaklig forskjellsbehandling. Å følge opp fast praksis, slik det er gjort i vedtaket i denne saken, sikrer rettssikkerheten og forutberegneligheten sett opp mot alle dem som mottar tilsvarende avslag i andre saker om tilbygg til rekkehus. 4. Konklusjon Avslag datert opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. Vedlegg: 1. Situasjonskart 2. Oversiktsfoto 3. Situasjonsplan 4. Klage av Klage av Avslag av Tegninger 8. To fylkesmannsvedtak 5