FELLES NASJONALT TILSYN 2012 TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 Barnehage- og utdanningsavdelingen FELLES NASJONALT TILSYN 2012 (Oppfølging av tilsynet i 2010) TILSYNSRAPPORT Skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø Frogn kommune Seiersten ungdomsskole

2 Innhold 1. Tema for tilsynet skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø side 3 2. Gjennomføring av tilsynet side 5 3. Kontrollområde for tilsynet side Forebyggende arbeid og internkontroll side Skolens individuelt rettede arbeid side Brukermedvirkning side Oppsummering og konklusjon side 12 Vedlegg 1: Oversikt over innsendt dokumentasjon side 13 Vedlegg 2: Rettslige krav side 14 2

3 1. Tema for tilsynet skolens arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø Det blir gjennomført Felles nasjonalt tilsyn i med temaet skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø, jf. opplæringsloven kapittel 9a. I 2010 gjennomførte Fylkesmannen tilsyn med Frogn kommune, Seiersten ungdomsskole. I 2012 gjennomfører Fylkesmannen oppfølging av dette tilsynet ved Seiersten ungdomsskole. Oppfølgingstilsynet baseres på de samme rammene som i 2010, men med et mindre omfang. Tilsynet har tatt utgangspunkt i de påleggene som da ble gitt. Hovedbestemmelsen for tilsynene er 9a-1, og de andre reglene må sees i sammenheng med denne. Det rettslige grunnlaget følger denne tredelingen: Det forebyggende arbeidet ved skolen - 9a-4, jf 9a-3 første ledd. Det individuelt rettede arbeidet ved skolen - 9a-3 andre og tredje ledd. Brukermedvirkning (skolens plikt til samhandling og involvering med ulike råd og utvalg) - 9a-5 og 9a-6 og deler av kapittel 11. Opplæringsloven om forsvarlig system og 9a-4 om internkontroll Det er ikke ført særskilt tilsyn med opplæringsloven andre ledd i dette tilsynet. Opplæringsloven andre ledd er en overordnet regel som pålegger skoleeier å ha et forsvarlig system for oppfølgning av alle lovkrav. I tidligere tilsyn har det vært stort fokus på internkontrollsystemet til kommunene. I det felles nasjonale tilsynet er det internkontrollen ved den enkelte skole vedrørende elevenes psykososiale miljø som er kontrollert. Kravet til internkontroll i forbindelse med dette er særskilt regulert i opplæringsloven 9a-4, jf. 9a-3 første ledd. Kommunens ansvar Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, er det kommunen som har det overordnede ansvaret. Det er kommunen som skoleeier som må sørge for at skoleledelsen ved hver enkelt skole oppfyller kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenester og aktiviteter som loven omhandler. Oppfyllelsen av elevenes rett til et godt psykososialt miljø skjer på skolen. Det er skoleledelsen og de ansatte som i det daglige må arbeide for et godt skolemiljø. Kommunen som skoleeier er likevel øverste ansvarlige for at pliktene i kapittel 9a blir oppfylt. Dette innebærer at selv om det i tilsynet har vært undersøkt handlinger som skjer i skolen, så er det kommunen som er ansvarlig for oppfyllelse av elevenes rettigheter og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om retting i samsvar med opplæringsloven 14-1 tredje ledd. Formålet med oppfølgingstilsynet Det overordnede målet med Felles nasjonalt tilsyn er å rette fokus mot og styrke arbeidet med det psykososiale miljøet ved skolene og skolenes evne til å forebygge og håndtere krenkende adferd. Formålet med oppfølgingstilsynet er hovedsakelig å undersøke om kommunen har sørget for å endre lovstridig praksis i tråd med tidligere ilagte pålegg om retting ved skolen. Fylkesmannen viser til bekreftelse på at lovbruddene fra Felles nasjonalt tilsyn 2010 er rettet, jf. Nittedal kommunes brev av

4 Et annet formål med oppfølging av tilsyn vil være å bidra til at kommunen oppfyller sitt skoleeieransvar. Dette gjelder både overfor de skolene som tidligere har vært involvert i tilsynet, men også overfor alle skolene i kommunen, jf. opplæringsloven første ledd. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av skoleeier og skolen. Rapporten omhandler kun resultatet fra ny kontroll med utgangspunkt i de påleggene som ble gitt i

5 2. Gjennomføring av tilsynet Opplæringsloven 14-1 første ledd gir Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn. Fylkesmannen skal kontrollere om kommuner og fylkeskommuner oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova kapittel 1-16 (kommunepliktene). Oppfølgingstilsynet er gjennomført på grunnlag av skriftlig dokumentasjon og redegjørelse fra skolen, se vedlegg 1. Fylkesmannen har i tillegg mottatt skoleeiers vurdering av om skolens dokumenter og forståelse/praksis er i samsvar med kravene i gjeldende regelverk. Gangen i tilsynet Varsel om tilsyn av 13. september 2012, hvor skoleeier ble bedt om å sende inn dokumentasjon og redegjørelse. Frogn kommunes oversendelsesbrev, datert 15. oktober Dokumentasjon og redegjørelse fra Seiersten ungdomdsskole, datert 15. oktober Fylkesmannens brev av 8. november 2012, med anmodning om utfyllende informasjon. Frogn kommunes svar av 15. november 2012, med vedlegg. Foreløpig tilsynsrapport, datert 7. desember Frist for tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport var 10. januar

6 3. Kontrollområde for tilsynet 3.1 Forebyggende arbeid og internkontroll For å oppnå et godt psykososialt miljø er det en nødvendig forutsetning at det blir utført et forebyggende arbeid som skal forhindre uønsket/ krenkende adferd. Dette innebærer at skoleledelsen må ha en føre var holdning til eventuelle situasjoner og utfordringer som kan oppstå i skolehverdagen, og som kan ha negativ innvirkning på elevenes skolemiljø. Rettslige krav Det rettslige utgangspunktet for tilsynets kontroll med det forebyggende arbeidet ved skolen finnes i opplæringsloven 9a-4, jf. 9a-3 første ledd. Skoleledelsen og skoleeier skal arbeide forebyggende for å forhindre at uønsket adferd oppstår. Det forebyggende arbeidet skal være aktivt, systematisk og kontinuerlig. Reglene presiserer plikten skolen har til å sikre at elevenes rett etter 9a-1 blir oppfylt. Det ble informert nærmere om de rettslige kravene og hva de innebærer i forbindelse med tilsynet i De rettslige kravene framgår ellers av instruks for tilsynet 1, og de er omtalt i vedlegg 2 til denne rapporten. Det vises også til rundskriv fra Utdanningsdirektoratet om elevenes rett til et godt psykososialt miljø. 2 Dokumentasjon og vurdering Nedenfor følger Fylkesmannens vurdering av nyinnsendt dokumentasjon/redegjørelse knyttet til korreksjonspunktene som ble gitt i Har skolen utarbeidet skriftlige rutiner når det gjelder orientering om ordensreglementet? Fra Fylkesmannens tilsynsrapport i 2010: Fylkesmannen kan ikke se rutiner for hvem som skal orientere om de ulike sidene av ordensreglementet, og ser heller ikke rutine for når slik orientering skal foregå. En slik skriftlig rutine bør foreligge. Det vises i den forbindelse til at arbeidet med skolens ordensreglement er et sentralt virkemiddel i arbeidet med skolemiljøet. Fylkesmannens vurdering i 2012: Skolens ordensreglement er et viktig redskap for å oppfylle elevenes rett til et godt psykososialt miljø Det følger av opplæringsloven 2-9 første ledd at kommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte grunnskole. Reglementet skal blant annet inneholde regler om adferd. Det følger videre direkte av ordlyden i andre ledd at ordensreglementet skal gjøres kjent for elever og foreldre. Fylkesmannen har mottatt Rutiner for behandling og informasjon av ordensreglementet. Rutinen beskriver hvilke oppgaver og ansvar kontaktlærer og rektor har, og når oppgavene skal utføres. Rutinen er også nedfelt i Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø. Ut ifra ovennevnte anser Fylkesmannen at det foreligger skriftlige rutiner som gjelder orientering om ordensreglementet. 1 Jr. / Instruks-for-felles-nasjonalt-tilsyn-2010-og-2011/ 2 Jf. -til-et-godtpsykososialt-miljø-etter-opplæringsloven-kapittel9a/ 6

7 Er rapporteringslinjer angitt i skolens skriftlige rutiner? Fra Fylkesmannens tilsynsrapport i 2010: Fylkesmannen vil påpeke at det i handlingsplanen til kommunen/årshjulet ikke er angitt rapporteringslinjer, herunder hvorvidt det skal eller eventuelt hvem det skal rapporteres til når de ulike aktivitetene er utført. Det burde vært en del av internkontrollsystemet som det er krav om i 9a-4. Fylkesmannens vurdering i 2012: Fylkesmannen viser til mottatt Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø med egen kolonne som heter Rapportert/evaluert (dato og sign). Det er også vedlagt utfylte kopier av dokumentet for skoleåret 2011/2012 og for 2012/2013. Dette viser at Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø brukes ved skolen. Fylkesmannen anser at kravet til rapporteringslinjer nå er oppfylt. Har skolen tydeliggjort rutiner for å følge opp og behandle henstillinger fra elever og foreldre? Fra Fylkesmannens tilsynsrapport i 2010: Fylkesmannen kan ikke se at det er fastsatt hvem som har oppgaven med å følge opp og behandle henstillinger om tiltak fra elever/foreldre. Fylkesmannens vurdering i 2012: Dersom elever og/eller foreldre ber om tiltak som vedrører det psykososiale miljøet, må skolen ha rutiner som sikrer at skolens ansatte vet hvem som skal gjøre hva. I dette ligger også at alle ansatte må ha en omforent forståelse av hva det vi si å be om tiltak. Det står mer om dette i Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir i kapittel Krav til henstillingen. Det fremgår av Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø under punktet Seiersten skoles individrettede arbeid at rektor skal fatte vedtak i forhold til 9a-3 når elever/foreldre melder om brudd på denne paragrafen. Det fremgår videre at det skal benyttes et eget skjema i K I dokumentet Ingen ut av rekka går er det klart skilt mellom skolens handlingsplikt og vedtaksplikt, jf. opplæringsloven 9a-3 andre og tredje ledd. På sidene 13 og 14 er det redegjort for skolens oppgaver og plikter både når skolen selv har kunnskap eller mistanke, og når elever eller foreldre ber om tiltak. Fylkesmannen har også mottatt kopi av saksdokumentene i en sak der foreldre har bedt om tiltak. Etter Fylkesmannens vurdering skiller ovennevnte dokumenter mellom de tilfellene der krenkende adferd oppdages av skolen selv, og der elev/foreldre ber om tiltak. Mottatt kopi av saksdokumenter viser også at det fattes vedtak ved henstillinger. Fylkesmannen anser på denne bakgrunn at rutiner for å følge opp og behandle henstillinger fra elever og foreldre nå er tydeliggjort. 7

8 Har skolen skriftlige rutiner for opprettelse av råd og utvalg som er påkrevd etter opplæringsloven kap. 9a og kap. 11? Fra Fylkesmannens tilsynsrapport i 2010: Fylkesmannen kan ikke se at skolen har skriftlige rutiner for opprettelse av de råd og utvalg som er påkrevet etter opplæringsloven kapittel 9a og 11. Det ble uttalt i intervju at det finnes rutiner, men ikke skriftlige rutiner. Fylkesmannens vurdering i 2012: Rutiner for opprettelse av de lovpålagte råd og utvalg må være en del av skolens internkontrollsystem etter opplæringsloven 9a-4. Det fremgår av dokumentet Rutiner for valg av elev- og foresatte-representanter hva som er oppgavene og ansvaret til rektor, kontaktlærer og koordinator for elevrådet. Det følger videre av Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø under punktet System for brukermedvirkning at alle medlemmer til rådsorgana skal være valgt og klare til sine verv innen uke 41. Fylkesmannen anser etter dette at det foreligger skriftlige rutiner for opprettelse av råd og utvalg som er påkrevd etter opplæringsloven kap. 9a og kap. 11. Kan skolen dokumentere at planene og rutinene for det forebyggende arbeidet evalueres og vedlikeholdes? Fra Fylkesmannens tilsynsrapport i 2010: Fylkesmannen kan heller ikke se at skolen kan dokumentere at skolens planer og rutiner evalueres og vedlikeholdes slik at disse til enhver tid er tilpasset utfordringene ved skolen. Fylkesmannens vurdering i 2012: Krav til internkontroll innebærer at skolens planer og rutiner må evalueres og vedlikeholdes. Fylkesmannen viser i den forbindelse til rundskriv Udir punkt 6.2 Krav til dokumentasjonen. I Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø ved Seiersten ungdomsskole står følgende: Denne kvalitetsboka drøftes og ev. justeres årlig på første møte i plangruppa som består av 3 hovedtrinnsleder og ledelsen. Videre fremgår det at Ingen ut av rekka går ble revidert vår Fylkesmannen anser at det er dokumentert at planene og rutinene for det forebyggende arbeidet evalueres og vedlikeholdes. Fylkesmannens konklusjon Frogn kommune Seiersten ungdomsskole har oppfylt opplæringslovens krav til systematisk arbeid når det gjelder forebyggende arbeid og internkontroll, jf. 9a-4, jf. 9a-3 første ledd. 8

9 3.2 Skolens individuelt rettede arbeid Det forebyggende arbeidet må sees i sammenheng med det individuelt rettede arbeidet ved skolen. Det er viktig for oppfyllelsen av kravet i opplæringsloven at de forebyggende tiltakene som blir planlagt, også etterleves i praksis. Skolens plikt til å gripe inn når det oppstår forhold som er krenkende for en eller flere elever følger hovedsakelig av 9a-3 andre og tredje ledd. Opplæringsloven oppstiller særskilte plikter for skolen tilknyttet det psykososiale miljøet og gir eleven/foreldrene særskilte rettigheter i tilknytning til saksbehandlingen ved skolen. Ved å kontrollere hvordan skolene etterlever de konkrete pliktene i 9a-3 andre og tredje ledd, vil tilsynet kunne bidra til å sikre at skolene i praksis arbeider for å fremme elevenes helse, trivsel og læring. Rettslige krav Skoleeier, skolen, skoleledelsen og alle de ansatte plikter å sikre elevenes individuelle rett etter 9a-1 gjennom individuelt rettet arbeid. Det individuelt rettede arbeidet ved skolen er regulert i 9a-3 andre og tredje ledd i opplæringsloven. Reglene presiserer at alle som er ansatt ved skolen, har en handlingsplikt som innebærer å gjøre undersøkelser, plikt til å varsle skoleledelsen og plikt til å gripe inn når det er nødvendig og mulig. Videre er skolen pålagt å behandle henstillinger fra elever eller foreldre som omhandler det psykososiale miljøet etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Se for øvrig vedlegg 2 til denne rapporten for mer om de rettslige kravene under dette temaet. Dokumentasjon og vurdering Nedenfor følger Fylkesmannens vurdering av nyinnsendt dokumentasjon/redegjørelse knyttet til korreksjonspunktene som ble gitt i Skolens individuelt rettede arbeid - 9a-3 andre ledd Hvordan sørger skolen for at de ansatte undersøker, varsler og griper inn når de har mistanke/kunnskap om krenkende atferd? Fra Fylkesmannens tilsynsrapport i 2010: Intervjuene avdekket ulik praksis med hensyn til at ikke alle ansatte griper inn når de får mistanke eller kunnskap om krenkende adferd. ( ) Selv om alle ansatte er kjent med handlingsplikten sin, utøves den ulikt fordi ansatte har ulik terskel for å gripe inn. Fylkesmannens vurdering i 2012: De ansattes handlingsplikt inntrer ved kunnskap eller mistanke om at en elev blir utsatt for krenkende ord eller handlinger. Om de ansatte skal gripe inn, må vurderes konkret i den enkelte situasjon. Etter at en ansatt har undersøkt saken og kommet fram til at dette er forhold som bør følges opp, skal skoleledelsen varsles. I rektors redegjørelse er det til dette punktet skrevet følgende: I arbeidet med det psykososiale miljøet har ledelsen vært tydelige overfor alle ansatte at de både undersøker, varsler og griper inn når de har mistanke om krenkende atferd (sårende ord og handlinger). Rektor opplyser at dette tas opp i mange ulike fora gjennom året. Dette er også nedfelt i Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø under punktet Individrettet arbeid. 9

10 Fylkesmannen vurderer på denne bakgrunn at skolen sørger for at de ansatte varsler og griper inn når de har mistanke/kunnskap om krenkende adferd. Fylkesmannens konklusjon Frogn kommune Seiersten ungdomsskole har oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder det individuelt rettede arbeidet, jf. 9a-3 andre ledd. Skolens individuelt rettede arbeid - 9a-3 tredje ledd Treffer skolen enkeltvedtak ved alle henstillinger fra elever eller foreldre? Fra Fylkesmannens tilsynsrapport i 2010: Det følger av intervjuer at sakene ofte i stedet løses lokalt. Fylkemannen presiserer at en henstilling fra elever/foreldre aldri skal stoppe på klassenivå, alle henstilinger skal håndteres etter reglene om enkeltvedtak etter 9a-3 tredje ledd, også beslutninger om å avslutte saken uten å iverksette tiltak. Fylkesmannens vurdering i 2012: Dersom foreldre/elev ber om tiltak som vedrører det psykososiale miljøet, har skolen plikt til å behandle en slik henstilling etter reglene i forvaltningsloven. Skolen må fatte et enkeltvedtak uansett om de anser at elevens rett til et godt psykososialt miljø etter 9a-1 er oppfylt eller ikke. Rektor viser i sin redegjørelse til dokumentasjon på noen av sakene som er varslet med tilhørende tiltak. Videre fremgår det at skolen følger rutinene som er kommet på plass etter tilsynet i Fylkesmannen viser i denne forbindelse til Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø under punktet Seiersten skoles individrettede arbeid der det fremgår at rektor skal fatte vedtak i forhold til 9a-3 når elever/foreldre melder om brudd på denne paragrafen, og at det skal benyttes et eget skjema i K Fylkesmannen har mottatt kopi av tre enkeltvedtak; to på bakgrunn av henvendelse fra foreldre og ett på bakgrunn av bekymringsmelding fra lærer. Fylkesmannen vurderer på denne bakgrunn at skolen treffer enkeltvedtak ved henstillinger fra elever eller foreldre. Fylkesmannens konklusjon Frogn kommune Seiersten ungdomsskole har oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder det individuelt rettede arbeidet, jf. 9a-3 tredje ledd. 10

11 3.3 Brukermedvirkning Opplæringsloven inneholder krav om at elevene og foreldrene skal gis mulighet til å involvere og engasjere seg i arbeidet for et godt psykososialt miljø ved skolen. Et av virkemidlene fra lovgiver for å sikre brukermedvirkning har vært å stille krav til opprettelse av diverse råd og utvalg og å gi disse rådene og utvalgene muligheten til å uttale seg før endelig avgjørelse blir tatt. Brukermedvirkning er ikke en statisk tilstand som kan oppnås en gang for alle i skolen, det er tvert imot noe det må arbeides kontinuerlig med. Tilhørighet i et sosialt og faglig fellesskap gjennom verdier og virkemiddel som verdsettelse, aktiv deltaking og medvirkning er noe som må gjennomføres kontinuerlig i hverdagen. Det er skolen som skal sørge for at elevene blir engasjert i skolemiljøarbeidet. Skolen i denne sammenheng vil si skoleledelsen, men det er skoleeier som blir ansvarliggjort dersom ikke det er tilrettelagt for at elevene eller deres foreldre blir involvert og engasjert i skolemiljøarbeidet. Rettslige krav 9a-5 fastslår at elevene skal engasjeres i det systematiske skolemiljøarbeidet, både i planleggingen og i gjennomføringen av det. Ellers er det gitt regler for ulike organ for brukermedvirkning både i 9a-6 og i kapittel 11. Det framgår blant annet at rådene og utvalgene skal gis relevant informasjon og gis en reell mulighet til å uttale seg. Rutiner for å sikre informasjon og varsling til de ulike rådene og utvalgene må innarbeides i internkontrollen ved skolen etter 9a-4. Se for øvrig vedlegg 2 til denne rapporten for mer om de rettslige kravene under dette temaet. Dokumentasjon og vurdering Nedenfor følger Fylkesmannens vurdering av nyinnsendt dokumentasjon/redegjørelse knyttet til korreksjonspunktene som ble gitt i Sørger skolen for at elevene informeres om resultatene fra Elevundersøkelsen? Fra Fylkesmannens tilsynsrapport i 2010: Det følger av intervjuer at ikke alle elevene ved skolen har blitt informert om resultatene fra Elevundersøkelsen. Det ble uttalt at rektor gir muntlig informasjon til lærerne om at de skulle informere elevene om dette, og rektor forutsetter at alle lærere informerer sine klasser. Etter Fylkesmannens vurdering er ikke dette tilstrekkelig for å sikre at elevene faktisk blir informert. Fylkesmannens vurdering i 2012: Rektor opplyser i sin redegjørelse at elevene informeres om resultatene fra elevundersøkelsene ved at rektor besøker alle klasser og legger resultatene fram og drøfter oppfølgingen av dem. Dette fremkommer imidlertid ikke klart av Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø. Fylkesmannen legger til grunn at alle elevene nå blir informert om resultatene fra Elevundersøkelsen. Fylkesmannen vil likevel bemerke at dette også bør nedfelles i Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø. Fylkesmannens konklusjon Frogn kommune Seiersten ungdomsskole har oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder brukermedvirkning, jf. 9a-5 og 9a-6 og kapittel

12 4. Oppsummering og konklusjon Fylkesmannen ser at Frogn kommune har fulgt opp tilsynet i Både Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø og Ingen ut av rekka går viser dette. Oppfølgingstilsynet har tatt utgangspunkt i alle korreksjonspunktene som Seiersten ungdomsskole fikk i Skolen ble bedt om å sende inn dokumentasjon/redegjørelse som viser hvordan hvert enkelt korreksjonspunkt er rettet, dvs. hvordan det rettslige kravet nå er ivaretatt. Mottatt dokumentasjon viser i varierende grad hvordan skolen har fulgt opp korreksjonspunktene. Skolen har sendt inn Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø og Ingen ut av rekka går. Disse dokumentene ivaretar det rettslige kravet som gjelder flere av korreksjonspunktene, men rektor har i sin tilbakemelding kun unntaksvis vist til disse. I stedet er det vist til andre rutiner hvorav to av dem ikke er relevante i forhold til korreksjonspunktet. Det er heller ikke redegjort for hvordan nevnte rutiner eventuelt henger sammen med de overordnede dokumentene Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø og Ingen ut av rekka går. Det er på denne bakgrunn vanskelig for Fylkesmannen å vurdere hvordan skolen faktisk har fulgt opp korreksjonspunktene i 2010 tilsynet. Fylkesmannen har også bedt kommunen i brev av og vurdere om Seiersten ungdomsskoles dokumenter og forståelse/praksis er i samsvar med gjeldende lovverk. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har vurdert hvert enkelt korreksjonspunkt, men kommunen har på generelt grunnlag fastslått at Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø og Ingen ut av rekka går med tilhørende rutiner er forpliktende dokumenter for skolene. I brev fra kommunen av er revidert versjon av Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø vedlagt. I sistnevnte brev står følgende: Kommunalsjefen kan således forsikre at både Dyrløkkeåsen skole og Seiersten ungdomsskole nå har dokumentasjon og en forståelse/ praksis som er i samsvar med kravene i gjeldende lovverk. Konklusjon: Fylkesmannen viser til kommunens ansvar etter opplæringsloven og vurderer derfor at Seiersten ungdomsskoles praksis på de områdene som har vært gjenstand for tilsynet, må anses å være i samsvar med gjeldende lovkrav. Det gis derfor ingen pålegg. Oslo, 17. januar 2013 Inger Børte Jan Petter Nielsen Ann-Karin Bjerke 12

13 Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon Dokumentasjon fra Seiersten ungdomsskole: Rektors redegjørelse 1. Rutine for behandling og informasjon av ordensreglene 2. Handlingsplikt når det er mistanke om mobbing 3. Rutiner for valg av elev- og foresatterepresentanter 4. Forventninger til ansatte i forhold til elevmiljøarbeid Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø (mal) 5.2 Signert kvalitetshåndbok for skoleåret 2012/13 (kopi) 5.3 Påbegynt signert kvalitetshåndbok skoleåret 2012/13 (kopi) 6. 9a-3 meldeskjema 7. Sjekkliste kontaktlærer 8. Arbeidet med det psykososiale området, referater 9. Trivsels- og ordensregler 10. Ingen ut av rekka går.; kommunalt vedtatt plan 13. Ordensreglement FK vedtatt 25. mai Diverse dokumentasjon på saker (punkt 7) Dokumentasjon fra Frogn kommune: 1. Brev av 15. oktober Brev av 15. november 2012, med oppdatert dokumentasjon, herunder revidert Kvalitetshåndbok for elevenes skolemiljø 13

14 Vedlegg 2 Rettslige krav 1 Det forebyggende arbeidet 9a-4, Systematisk arbeid for å fremje helsa, miljøet og tryggleiken til elevane(internkontroll) Skolen skal drive eit kontinuerleg og systematisk arbeid for å fremje helsa, miljøet og tryggleiken til elevane, slik at krava i eller i medhald av dette kapitlet blir oppfylte. Skoleleiinga har ansvaret for den daglege gjennomføringa av dette. Arbeidet skal gjelde det fysiske så vel som det psykososiale miljøet. 9a-3 første ledd, Det psykososiale miljøet Skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve tryggleik og sosialt tilhør. Det systematiske skolemiljøarbeidet skal sikre at elevenes rett blir oppfylt ved at skolen arbeider kontinuerlig og systematisk for et godt skolemiljø. Det avgjørende er at skolemiljøarbeidet er egnet til å sikre elevene et godt psykososialt miljø, og at brudd på retten til et godt miljø blir oppdaget og håndtert på en effektiv måte. Formålet med skolens plikter etter 9a-4 er å sikre at uønsket/krenkende adferd blir oppdaget og håndtert tidlig. Dette betyr at skolen må ha rutiner for å kartlegge skolemiljøet og den enkelte elevens opplevelse av det psykososiale miljøet. En nødvendig forutsetning for det systemrettede arbeidet er at skolen overfører kravene i kapittel 9a til konkrete mål og handlinger. Skolen må ha planer og rutiner for hvordan elevenes rett skal oppfylles. Skolen blir i 9a-4 pålagt å arbeide aktivt, systematisk og kontinuerlig slik at kravene i kapittel 9a blir oppfylt. Dette innebærer at skolen skal arbeide etter et føre var prinsipp, og forebygge brudd på eleven sin rett etter 9a-1. Skolen kan ikke være passive og avvente at en situasjon oppstår, for eksempel at læreren ser mobbing, eller at noen klager på forholdene. Med kontinuerlig mener en at det systematiske arbeidet må være gjennomgående i skolens arbeid, og ikke bare noe som blir gjort når det oppstår ubehagelige situasjoner eller ved oppstart av hvert skoleår. Arbeidet skal drives hele tiden, gjennom hele skoleåret. Et anti mobbeprogram eller en perm med internkontrollrutiner som står i en hylle, er ikke tilstrekkelig for å oppfylle kravet til systematisk arbeid. Det systematiske arbeidet skal være gjennomtenkt og planmessig. Planene og rutinene må være innarbeidet og må følges av personalet når det arbeides med saker som omhandler det psykososiale miljøet til elevene. Skoleledelsen har ansvaret for at det systematiske arbeidet er aktivt, systematisk og planmessig. Skolen må for å oppfylle kravet til internkontroll: Sette seg konkrete mål for skolemiljøet og skolemiljøarbeidet Arbeide systematisk og planmessig for å nå målene og forebygge problem Ha rutiner for å følge med på skolemiljøet og den enkelte elevs opplevelse av det, herunder rutiner for å avdekke og håndtere problemer når de dukker opp og kontrollere at rutinene etterleves. 14

15 Skolen må kunne dokumentere at de har et system for internkontroll. Internkontroll innebærer å overføre kravene i lov og forskrift til konkrete mål for skolemiljøet, kartlegge utfordringer, planlegge og iverksette tiltak for å nå målene. Skolen må dokumentere at dette er etablert, og at det faktisk blir fulgt opp. I tillegg til det som blir dokumentert skriftlig, må skolen kunne vise at: - internkontrollen dekker alle reglene i kapittel 9a - alle ansatte utfører pliktene de har etter loven og kjenner interne mål, rutiner/ planer - de ansatte har tilstrekkelig kompetanse om skolemiljøarbeidet og håndtering av utfordringer og hendelser som omhandler skolemiljøet - skolen har tiltak for å fremme skolemiljøet og forebygge, avdekke og håndtere krenkelser - tiltakene blir iverksatt og planer og rutiner etterleves i praksis - ledelsen er aktivt med i arbeidet med skolemiljøet/ internkontrollen I det systematiske arbeidet med det psykososiale miljøet må også andre regler i opplæringsloven tas med. For det første må skolen kartlegge kravene til brukerorgan i kapittel 11. Et sentralt organ i det systematiske arbeidet er skolemiljøutvalget. Ordensreglementet ved skolen er et sentralt virkemiddel i arbeidet med skolemiljøet, og skolen må sørge for at dette er integrert i skolemiljøarbeidet/ internkontrollen. Et system for skolemiljøet som ikke blir sett i sammenheng med ordensreglement er ikke helhetlig nok. I tillegg må skolen trekke inn vurderinger i orden og oppførsel etter forskrift til opplæringsloven Skolens individuelt rettede arbeid Skoleeier, skolen, skoleledelsen og de ansatte har alle en plikt til å sikre elevenes individuelle rett etter 9a-1 gjennom individuelt rettet arbeid. Det individuelt rettede arbeidet ved skolen er regulert i 9a-3 andre og tredje ledd i opplæringsloven. Handlingsplikten etter 9a-3 andre ledd Plikten til å behandle anmodninger om tiltak fra elever/foreldre som enkeltvedtak etter 9a-3 tredje ledd Handlingsplikten Opplæringsloven 9a-3 andre ledd plikten til å undersøke, varsle og gripe inn Dersom nokon som er tilsett ved skolen, får kunnskap eller mistanke om at ein elev blir utsett for krenkjande ord eller handlingar som mobbing, diskiminering, vald eller rasisme, skal vedkommande snarast undersøkje saka og varsle skoleleiinga, og dersom det er nødvendig og mogleg, sjølv gripe direkte inn. Regelen fastslår at alle som er ansatt ved skolen, har en handlingsplikt som innebærer - plikt til å foreta undersøkelser - plikt til å varsle skoleledelsen og - plikt til å gripe inn når det er nødvendig og mulig 15

16 Handlingsplikten gjelder for alle som er ansatt ved skolen ved at de har et ansettelsesforhold/en arbeidsavtale med skoleeier. I forarbeidene til loven 3 er det uttalt at ansatte i praksis ofte vil være lærere og miljøarbeidere, men at plikten også gjelder annet personale. I tillegg til undervisningspersonalet ved skolen kan dette for eksempel være vaktmester, assistenter, kontor- og renholdspersonalet. Den ansattes handlingsplikt gjelder fra når han/hun får kunnskap eller mistanke om at en elev blir utsatt for krenkende ord eller handlinger. Kunnskap om innebærer at den ansatte faktisk vet at en elev blir utsatt for uakseptabel adferd fra elever, lærer, eller andre ved skolen. En del av handlingsplikten er plikten til å undersøke om eleven faktisk har blitt utsatt for krenkende ord eller handlinger, og få klargjort hva som faktisk har skjedd. Handlingsplikten gjelder også dersom den ansatte får mistanke om at en elev er utsatt for ord eller handlinger. Det er altså ikke nødvendig med faktisk kunnskap for at handlingsplikten blir gjeldende. Den ansatte må når han/hun får kunnskap eller mistanke om krenkende adferd, vurdere hva som blir neste steg. Skoleledelsen skal varsles, og i noen tilfeller har den ansatte plikt til å gripe inn. Dette må vurderes konkret i den enkelte situasjonen. I akutte situasjoner, for eksempel når elever slåss eller en overhører krenkende ord til en elev, er det naturlig å gripe inn straks og undersøke nærmere i etterkant hva som faktisk skjedde. Det følger av 9a-3 andre ledd at etter at den ansatte har undersøkt saken og kommet fram til at dette er forhold som bør følges opp, skal skoleledelsen informeres. Skoleledelsen plikter å sikre at alle saker de blir varslet om blir fulgt opp. Ansatte som varsler etter 9a-3 andre ledd skal tas på alvor. Skolen, ved skoleledelsen, plikter å undersøke saken ytterligere dersom det er behov for dette og sette i verk egne tiltak. Skolen med alle sine ansatte må ha en felles forståelse av når det skal varsles, og hvordan varslingen skal skje. På samme måte må alle ved skolen ha et avklart forhold til terskelen for å gripe inn. Disse avklaringene og rutinene for dette må innarbeides i internkontrollen etter 9a-4. Det er ikke noe krav i 9a-3 andre ledd om at skolen skal fatte enkeltvedtak når det blir iverksatt tiltak etter egne initiativ. Dette skiller seg fra når en elev eller forelder ber om tiltak, jf 9a-3 tredje ledd. At det ikke må fattes enkeltvedtak tar likevel ikke fra skolen ansvaret for å følge opp saken på en formålstjenlig måte. I noen tilfeller vil tiltakene skolen iverksetter, likevel kreve at det blir fattet enkeltvedtak. For enkelte tiltak er det fastsatt eksplisitt i opplæringsloven eller forskrift til denne at avgjørelsen er et enkeltvedtak. Eksempel på dette er bortvisning etter opplæringsloven 2-10 og skolebytte etter opplæringsloven 8a-1 tredje ledd. Ellers er det definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningslovens 2 sett i sammenheng med karakteren av tiltaket som er avgjørende for om reglene om enkeltvedtak skal benyttes. Samtidig har skolen et visst handlingsrom knyttet til ordensreglement og opplæringsmessige tiltak. Dette er mindre inngripende tiltak som blir gjort for å gjennomføre opplæringa. Det skriftlige, som enkeltvedtaksformen gir, er viktig for skolens dokumentering av at de har grepet inn og forsøkt å sikre elevens rett etter 9a-1. 3 Jf. Ot.prp.nr 72( ) 16

17 Plikten til å behandle anmodninger om tiltak fra elever/foreldre Opplæringsloven 9a-3 tredje ledd Eleven/foreldra sin rett til å be om tiltak og saksbehandlinga ved skulen Dersom ein elev eller forelder ber om tiltak som vedkjem det psykososiale miljøet, deriblant tiltak mot kjenkjande åtferd som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter føresegnene i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak. Skolen er pålagt gjennom 9a-3 tredje ledd å behandle anmodninger fra elever eller foreldre som omhandler det psykososiale miljøet etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Dersom det foreligger en slik anmodning, må skolen snarest mulig ta stilling til om elevens rett er oppfylt, og eventuelt hvilke tiltak som skal iverksettes. Det blir understreket at skolen alltid skal fatte enkeltvedtak når elever/foreldre anmoder om tiltak som omhandler det psykososiale miljøet. Skolen har altså en vedtaksplikt. Dersom skolen ikke oppfyller plikten til å fatte enkeltvedtak i saken, kan foreldrene/eleven likevel klage som om det var fattet enkeltvedtak. Anmodninger fra elever og foreldre trenger ikke være skriftlige. Skolen må også ta stilling til muntlige henstillinger. Skolen kan ikke avvise en anmodning fordi den ikke er skriftlig eller unnlate å oppgi hvilke tiltak eleven eller foreldrene ønsker. Skolen kan heller ikke kreve at eleven/foreldrene må levere en skriftlig henvendelse. Dersom skolen er i tvil om en anmodning fra eleven/foreldre er en anmodning etter 9a-3 tredje ledd, må skolen avklare dette. Skolen har en veiledningsplikt etter forvaltningsloven 11. En del av dette vil være å informere eleven/foreldrene om rettighetene etter kapittel 9a og avklare om en anmodning fra en elev eller foreldre om det psykososiale miljøet er en anmodning om tiltak. Den som tar imot anmodningen, plikter også å informere om retten til å be om tiltak og klageretten etter 9a-3 tredje ledd. Alle anmodninger, også muntlige, skal tas på alvor og undersøkes. Dette er en del av skolens undersøkelsesplikt etter forvaltningsloven 17. Anmodninger skal normalt rettes til skoleledelsen ved rektor, men anmodninger kan også rettes til lærere og andre ansatte. Dersom anmodningen blir rettet til en lærer, må han/hun vurdere hva anmodningen gjelder og om det er noe som kan og bør løses innenfor klassen. Lærerens vurdering vil være viktig når det skal avgjøres hvilke tiltak som eventuelt skal inn i enkeltvedtaket. Uavhengig av om anmodningen kan løses innenfor klassen, skal den viderebringes til skoleledelsen. En anmodning fra elever/foreldre skal aldri stoppes på klassenivå. Dette har sammenheng med kravet i 9a-3 tredje ledd første punktum om at alle tilfeller der det blir bedt om tiltak i forbindelse med det psykososiale miljøet, skal behandles som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Regelen fastslår også at saken skal behandles snarest mulig, og dersom det ikke er fattet enkeltvedtak etter forvaltningsloven innen rimelig tid, kan eleven/foreldrene klage som om skolen har fattet enkeltvedtak. En klage skal alltid sendes til det forvaltningsorgan som har eller skulle ha fattet enkeltvedtak i første instans. Det vil si at klagen skal sendes til skolen. Fylkesmannen er klageinstans, men før klageinstansen kan ta saken til behandling, må skolen eller skoleledelsen se på saken på nytt, og eventuelt forberede saken for fylkesmannen, jf. forvaltningsloven 33. Ellers inneholder ikke opplæringsloven kapittel 9a krav til saksbehandling. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder for saker etter 9a-3. Dersom skolen ikke behandler noe som er ment som en anmodning, er dette alvorlig og kan få konsekvenser, b.la. etter straffebestemmelsen i 9a-7. 17

18 3 Brukermedvirkning Elevene skal engasjeres i det systematiske skolemiljøarbeidet, både ved planleggingen og ved gjennomføringen av det, jf. 9a-5. Her framkommer det i første ledd: 9a-5 første ledd Elevdeltaking i skulemiljøarbeidet Elevene skal engasjeres i planlegginga og gjennomføringa av det systematiske arbeidet for helse, miljø og tryggleik ved skolen. Skolen skal leggje oppgåver til rette for elevane etter kva som er naturleg for dei enkelte årstrinna. Dette innebærer at elevene skal tas med i skolens arbeid med å oppfylle kravene i kapittel 9a. Dette kan for eksempel være deltaking når skolen lager ordensreglement, deltaking i gjennomføring av enkle målinger osv. Det er skoleeiers ansvar at elevene blir involvert i skolemiljøarbeidet. I forarbeidene er det vist til at det er viktig i seg selv at elevene kan få oppleve å bli hørt, og for skolen vil det være lettere å planlegge og å gjennomføre tiltak i samarbeid med elevene og de foresatte. Elevenes deltaking i skolemiljøarbeidet skal være sikret i internkontrollsystemet ved skolen etter 9a-4. I lovens 9a-6 og kapittel 11 er ulike organ for brukermedvirkning regulert. De rådene og utvalgene opplæringsloven stiller krav til at skolen skal opprette er: Elevråd jf. 11-2/ 11-6 Foreldreråd og FAU jf Samarbeidsutvalg/skoleutvalg jf. 11-1/ 11-5 Skolemiljøutvalg jf. 11-1a Rådene og utvalgene skal gis relevant informasjon og en reell mulighet til å kunne uttale seg, jf. 9a-6. 9a-6 informasjonsplikt og uttalerett Samarbeidsutvalet, skoleutvalet, skolemiljøutvalet og dessutan elevrådet og foreldrerådet skal haldast løpande underretta om alle tilhøve deriblant hendingar, planar og vedtak som har vesentleg betydning for skolemiljøet. Råda og utvala har på førespurnad rett til å få framlagt dokumentasjon for det systematiske helse-, miljø- og tryggleiksarbeidet ved skolen. Råda og utvala som er nemnde i første ledd, skal så tidleg som mogleg takast med i planlegginga og gjennomføringa av miljøtiltak ved den enkelte skolen, og har rett til å uttale seg og komme med framlegg i alle sakar som har betydning for skolemiljøet. Dersom skolen blir klar over tilhøve ved skolemiljøet som kan ha negativ verknad for helsa til elevane, skal elevane og dei føresette snarast mogleg varslast om det. Rutiner for å sikre at informasjon og varsling til de ulike rådene og utvalgene må innarbeides i internkontrollsystemet ved skolen etter 9a-4. 18