Bergen kommune Eiendomsforvaltning Vurdering av BBE og BBB

Transkript

1 Bergen kommune Eiendomsforvaltning Vurdering av BBE og BBB We shape our buildings, and afterwards our buildings shape us. Winston Churchill HolteProsjekt

2 HolteProsjekt side 2 av 84

3 1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av HolteProsjekt etter oppdrag fra byrådsavdeling for byutvikling Utarbeidelse av rapporten er skjedd i dialog med Arbeidsgruppen Eiendomsforvaltning Reidun de Lange, leder Byrådsavdeling for byutvikling Dagfinn Øvrebotten Bergen Bygg og Eiendom KF Anne Johnson Bergen Bygg og Eiendom KF, arbeidstakerrepresentant Audun Øiestad Bergen Bolig og Byfornyelse KF Øystein Rosvold Bergen Bolig og Byfornyelse KF, arbeidstakerrepresentant Stein Trengereid Byrådsavdeling for finans, kultur og næring. Geir Haveraaen Byrådsavdeling for byutvikling Mandatet fremgår av kapittel HolteProsjekt as Siv.ing. Eilif Holte MRIF oppdragsansvarlig HolteProsjekt side 3 av 84

4 2. Innholdsfortegnelse 1. INNLEDNING INNHOLDSFORTEGNELSE ANBEFALING BEGREPSDEFINISJONER MANDAT PROBLEMSTILLINGER - UTFORDRINGER BERGEN KOMMUNES EIENDOMSVIRKSOMHET VERDIKJEDEN POLITISK STYRING BERGEN KOMMUNES ORGANISERING AV BESTILLERROLLEN BERGEN KOMMUNES ORGANISERING AV BOLIGPORTEFØLJEN BERGEN KOMMUNES ORGANISERING AV SPESIALBYGGPORTEFØLJEN KRAV TIL ORGANISERING KRAV TIL AVKASTNING FORDELER OG ULEMPER VED DAGENS ORGANISERING ENHET FOR STRATEGISK EIENDOMSFORVALTNING ALTERNATIVE MODELLER FOR ORGANISERING VEDLEGG 1: LEIEBEREGNINGSPRINSIPPER VEDLEGG 2: FORSLAG TIL RETNINGSLINJER FOR BERGEN KOMMUNES ANSKAFFELSE, BRUK OG FORVALTNING AV EIENDOM VEDLEGG 3: KILDEMATERIALE HolteProsjekt side 4 av 84

5 3. Anbefaling Formålet med dette kapitlet er å oppsummere de konklusjoner som HolteProsjekt har trukket på basis av ulike resonnementer i rapporten Forutsetninger HolteProsjekt bygger på den forutsetning at Bystyret sikrer den politiske styring gjennom en eierskapspolitikk i forhold til foretakene i samsvar med Eierskapsmeldingen, bla. med en styresammensetning kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold, jfr. kapittel Anbefalingene må betraktes som en helhet, delvis gjennomføring vil svekke utnyttelsen av det samlede forbedringspotensialet BBB og BBE som kommunale foretak videreføres Dagens organisering av byggherre- og forvaltningsansvaret i Bergen Bolig og Byfornyelse KF og Bergen Bygg og Eiendom KF videreføres, jfr. kapittel Vedtektene bør gjennomgås for å sikre samsvar med en eierskapspolitikk for det enkelte foretak Prinsippet om internleie videreføres Prinsippene om internleie videreføres. Prinsippene for beregning av kostnadsdekkende leie justeres for å sikre full kostnadsdekking, jfr. kapittel Det betyr at man unngår underbudsjettering av BBE Styring primært gjennom ressurstildeling til bruker Ressursstyringen skal primært skje gjennom tildeling av ressurser til brukerne, jfr. kapittel 9.4. Det betyr at det største ansvar for riktig ressursbruk legges på brukerne Enhet for strategisk eiendomsforvaltning Det opprettes en Enhet for strategisk eiendomsforvaltning uavhengig av foretakene, jfr. kapittel 16. Enheten må plasseres organisasjonsmessig under en byrådsavdeling. En av de viktigste oppgaver vil være å sikre at brukerne tilføres den nødvendige spesialkompetanse på behovsanalyse. Det betyr at enheten skal sikre bedre ressursutnyttelse på tvers av avdelingsgrenser ved å påse at de totalt sett beste handlingsalternativer vurderes. Enheten bør skilles ut i et eget kommunalt forvaltningsorgan. Rådgiverenheten skal besitte høy eiendomsfaglig og forretningsmessig kompetanse, samt nødvendig innsikt i særlige kommunale krav og behov. HolteProsjekt tar ikke stilling til den organisatoriske plassering i Bergen kommune. Basert på de forutsetninger som er beskrevet i kapittel antas det at enheten bør ha en dimensjon på 2-3 årsverk. Supplerende kompetanse og kapasitet bør dekkes inn ved kjøp i markedet etter behov. Det forutsettes at enheten har en budsjettpost for slike innkjøp, fortrinnsvis ved inngåelse av rammeavtaler for å kunne yte rask og effektiv rådgiving, jfr. kapittel Bestillerkompetanse Utvikling av bestillerkompetanse på relevant nivå i kommuneadministrasjonen, jfr. kapittel 8.5. Det betyr at brukerleddet som i realiteten har det største ansvar for riktig ressursbruk, profesjonaliseres med sikte på bedre ressursutnyttelse. Brukerleddet kan knytte til seg rådgiverkompetanse fra Enhet for strategisk eiendomsforvaltning. HolteProsjekt side 5 av 84

6 3.7. Retningslinjer for anskaffelse, bruk og forvaltning av eiendom Byrådet / bystyret vedtar retningslinjer i samsvar med det forslag som følger som vedlegg 2, kapittel 19. Det skal utvikles og dokumenteres prosedyrer for anskaffelse av lokaler/boliger i samsvar med retningslinjene. I disse retningslinjer ligger implisitt forutsetninger om a. Utarbeidelse av kravdokument med deltagelse av bruker, eier og forvalter (KF), jfr. kapittel b. Bruker gjennomfører alternativanalyser som grunnlag for konseptvalg, gjerne i samråd med Enhet for strategisk eiendomsforvaltning, jfr. kapittel c. Styringsdokument utarbeides av bruker og forvalter (KF) for å sikre måloppnåelse, jfr. kapittel d. Kvalitetssikring i alle ledd av anskaffelsesprosessen inkl. reforhandling av leieavtaler Konsekvens for kommunens økonomiplan Ettersom budsjettering av anskaffelser ofte skjer på et meget tidlig stadium, bør det skilles mellom budsjettall i økonomiplanen og endelige prosjektbudsjetter Suksessfull innføring av organisatoriske forandringer Endringsprosesser i samsvar med anbefalingen defineres og gjennomføres som et prosjekt i samsvar med beste prosjektstyringspraksis. Grunnleggende forutsetninger for suksessfull innføring av organisatoriske forandringer følges opp, jfr. kapittel 17.1 Tabell 3-1 Grunnleggende forutsetninger for suksessfull innføring av organisatoriske forandringer Forutsetninger Synliggjøring av årsaken til endringsbehovet Opprettelse av styrende koalisjon Utvikling av visjon og strategi Formidling av forandringsvisjonen Skape grunnlag for handling Realisere kortsiktige gevinster Konsolidering av resultatene Virkemidler Det må kunne sannsynliggjøres en økonomisk eller kvalitetsmessig gevinst ved organisatoriske endringer for å sikre involvering av berørte parter. Styringsgruppe for forandringsprosjektet for å sette mål og kontrollere måloppnåelse Definering av prosjekt og utvikling av et styringsdokument for å sikre felles og helhetlig forståelse av mål, rammer og suksesskriterier Informasjons- og motiveringsopplegg Handlingsplaner Oppsetting av delmål og resultatmåling Oppfølgingstiltak overfor organisasjonen Alternativ modell for organisering HolteProsjekt anbefaler organisasjonsmodell Alt. 1 med følgende hovedtrekk i forhold til dagens situasjon: rådgivningsfunksjonen i forhold til bruker skilles fra foretakene og legges i en egen enhet som anbefalt i kapittel 3.5 og beskrevet i kapittel 16 det innføres retningslinjer som redegjort for i Vedlegg 2. Det forutsettes at grunnleggende forutsetninger for suksessfull innføring av organisatoriske forandringer følges opp som anbefalt i kapittel 3.9 og beskrevet i kapittel 17.1 HolteProsjekt side 6 av 84

7 4. Begrepsdefinisjoner Her defineres noen begreper som er sentrale i saksfremstillingen. Tabell 4-1 Begrepsdefinisjoner Begrep BBB BBE Behovs- og funksjonsanalyse Bestillerkompetanse Bruker Eier (foretakseier) Formålsbygg Forvalter (KF) Hovedrådgiver Konkurransebygg Kontroller Kravdokument Leverandør Styringsdokument Styringsramme Usikkerhetsanalyse Definisjon Bergen Bolig og Byfornyelse KF, også kalt forvalter (KF) og leverandør. Bergen Bygg og Eiendom KF, også kalt forvalter (KF) og leverandør. Til grunn for forprosjektet ligger en behovs- og funksjonsanalyse, romprogram, byggeprogram og skisseprosjekt. Bestillerkompetanse er knyttet til innsikt og erfaring i å sikre at brukerens behov dekkes på en kvalitets- og kostnadseffektiv måte gjennom en dokumentasjon som gir beslutningstager et godt vurderingsgrunnlag. Bruker har en kjernerolle og defineres som den kommunale virksomhet som skal stå som leietager i et avtaleforhold med eier av et utleiebygg. Et særlig ansvar som påhviler bruker på vegne av Bergen kommune er å ivareta krav til helse, miljø og sikkerhet (HMS), miljøpolitikk, arkitektur, estetikk og gode brukerløsninger. Eier har en kjernerolle og defineres som den virksomhet, kommunal eller privat, som er eier av et utleiebygg og skal stå i et avtaleforhold med bruker enten direkte eller gjennom en forvalter (KF). I denne rapporten er eier bystyret som har eieransvaret både for bruker og kommunal leverandør (KF). Med formålsbygg menes kulturhistoriske bygninger, bygninger som inneholder helt sentrale funksjoner i kommuneforvaltningen, spesialtilpassede bygninger, eiendommer som mangler et aktivt leverandørmarked og eiendommer som er anskaffet til kommunal eiendomsutvikling. Se nærmere definisjon i kapittel 5. Forvalter (KF) har en støtterolle overfor eier og defineres som den virksomhet som forestår den daglige drift og løpende vedlikehold på eiendommen. Forvalter (KF) er tiltakshaver på vegne av Bergen kommune. Hovedrådgiver har en støtterolle overfor bruker og defineres som den virksomhet som gir profesjonelle råd til bruker ved behovsvurdering og inngåelse av leieavtale. I de modeller som drøftes er hovedrådgiver synonymt med Enhet for strategisk eiendomsforvaltning. Med konkurransebygg menes bygninger og lokaler som er av en slik karakter at det finnes reelle tilbydere av sammenlignbar bygningsmasse i markedet. I dette ligger at det vil være mulig å finne alternative lokaler i markedet, og at slike kan leies på relativt korte kontrakter, eksempelvis fem til ti år. En 3.partskontroll uavhengig av andre forvaltningsinstanser og må anses som en støtterolle for Byrådet. Kravdokument skal inneholde de ytelsesparametre eller funksjonskrav som fra brukerens side skal legges til grunn for planlegging og gjennomføring av prosjekter. Det skal være godkjent av bruker og bestiller. I rollebildet også kalt forvalter (KF). Prosjektstyringsdokument fastlegger styringsgrunnlaget for prosjektet og behandler gjennomføringsstrategi, organisering, økonomi og fremdrift. Prosjektstyringsdokumentet skal forplikte partene i forhold til fastlagt mål og rammer. Styringsrammen er den økonomiske ramme prosjektet styres etter (prosjektets økonomiske styringsmål). Med usikkerhetsanalyse menes en nærmere kartlegging av de usikkerhetsmomenter som på et gitt tidspunkt antas å ligge i prosjektet, samt forslag til tiltak som skal bidra til å redusere den observerte eller antatte usikkerheten. HolteProsjekt side 7 av 84

8 HolteProsjekt side 8 av 84

9 5. Mandat 5.1. Mandat for HolteProsjekt Mandatet som er gitt av byrådsavdeling for byutvikling, er som følger: Vurdere fordeler og ulemper ved dagens organisering av eiendomsforvaltningen og spesielt se på: Krav til avkastning (bedriftsøkonomi i forhold til samfunnsøkonomi) Politisk styring (forholdet mellom Bystyret, KF/AS-styrene, Byrådet, Byråden) Kommunens organisering av boligbyggingen (styrer/medspiller/partner) Kommunens organisering av arealutviklingen (styrer/medspiller/partner). Utarbeide ulike modeller for organisering for å bedre kommunens totale eiendomsforvaltning. Med begrepet arealutviklingen forstås her spesialbyggporteføljen. Mandatet må ses i lys av det mandatet Arbeidsgruppen Eiendomsforvaltning har fått fra byråd for byutvikling Mandat for Arbeidsgruppen Eiendomsforvaltning Mandatet som er gitt av byråd for byutvikling, er som følger: Arbeidsgruppen skal vurdere den samlede eiendomsforvaltningen i Bergen kommune, herunder vurdere Dagens organisering av eiendomsforvaltningen, og Hensiktsmessigheten med denne sett i forhold til bl.a. Høyest mulig avkastning Politisk styring Boligbygging, Arealutvikling m.m. Arbeidsgruppen skal Utarbeide ulike alternative modeller for organisering av dagens eiendomsforvaltning gitt de ulike krav som kan stilles til eiendomsmassen. Gruppen skal gjøre nærmere vurdering av internleiesystemet på bakgrunn av sak fra Finans Bergen Tomteselskap AS skal ikke vurderes i denne sammenheng. HolteProsjekt side 9 av 84

10 HolteProsjekt side 10 av 84

11 6. Problemstillinger - utfordringer Det er i forbindelse med mandatet ikke redegjort for noen bakenforliggende problemstilling. Formålet med dette kapittel er å anskueliggjøre aktuelle og sentrale problemstillinger/utfordringer. HolteProsjekt viser derfor til de problemstillinger som er påpekt i to rapporter som anses i hovedsak å gi et dekkende bilde av dagens situasjon Gjennomgang av Bergen Bygg og Eiendom KF Oppsummering fra rapporten Gjennomgang av Bergen Bygg og Eiendom KF (Okt. 03): Dagens modell med intern husleie virker ikke etter intensjonene. Måten byggherre/utbyggerrollen i kommunen ivaretas på skaper uklarhet om både roller og ansvar i programmeringsfasen. Den overordnete eierrollen utøves ikke i dag. Fra rapporten vil HolteProsjekt trekke frem følgende utdypende utsagn: Prinsipielt er det uheldig at kommunens byggherre (leverandør) i så stor grad er involvert i premissgivningen for de prosjektene de skal overta ansvaret for som byggherre. Det er i dag ingen som ivaretar oppgaven med den overordnete/strategisk utviklingen av eiendomsmassen til Bergen kommune Samordning BBE BBB Konklusjoner fra rapporten Samordning BBE BBB (Okt. 01): 1. BBE/BBB må søke å finne fellesløsninger der dette kan påregnes å ha fordeler for den samlede konserndrift i Bergen kommune. Herunder bør løsninger som gjør bedriftene mer ensartet i oppgaveløsning prioriteres med mindre dette påviselig er ineffektivt for det enkelte foretak. 2. For å sikre best mulig grunnlag for samordning er det av betydning at eier stiller korresponderende krav til BBE/BBB m.h.t. rapportering, økonomiforvaltning regnskapsførsel m.m. 3. Eventuell utredning av organisasjonsmessige endringer bør ta utgangspunkt i eiers forventninger til forvaltning av den realkapitalen som eiendomsmassen utgjør, slik at organisering av forvaltningen best mulig innrettes mot ønsket resultat. Kommentarer fra BBB fremgår av kapittel 15. HolteProsjekt side 11 av 84

12 HolteProsjekt side 12 av 84

13 7. Bergen kommunes eiendomsvirksomhet Bergen kommune er en betydelig eiendomsaktør med store verdier og av stor betydning for kommunens produksjon av ulike tjenester. Formålet med dette kapittel er å gi en overordnet oversikt over Bergen kommunes eiendomsvirksomhet og plassere BBB og BBE i denne sammenheng Bergen kommunes samlede eiendomsvirksomhet Bergen kommunes eiendomsvirksomhet er samlet i fem hovedområder. Figur 7-1 Bergen kommunes samlede eiendomsvirksomhet Bergen kommunes Eiendomsvirksomhet Bergen Bygg og Eiendom KF Bergen Bolig og Byfornyelse KF Bergen Tomteselskap Kommunaltekniske anlegg mm. Mandatet omhandler kun vurdering av BBB og BBE Bergen Bolig og Byfornyelse KF Foretaket er omtalt i kapittel Bergen Bygg og Eiendom KF Foretaket er omtalt i kapittel Bergen Tomteselskap Bergen Tomteselskap AS utvikler over halvparten av tomtene som skal dekke byens fremtidige boligbehov. I tillegg kommer produksjon av byggeklare tomter for næringsformål og offentlige formål Kommunaltekniske anlegg mm. Kommunaltekniske anlegg omfatter vei, vann og avløp med tilhørende bygninger tilknyttet driften, samt eiendommer. For øvrig dreier det seg om eiendom som innenfor regulerte områder er tatt i bruk til park-, idretts- og friluftsformål, friområder og sentrale byrom. I tillegg kommer spesielle eiendommer hvor forvaltningsansvaret er overlatt til andre organisasjoner/foretak iht. særskilt avtale, bl.a. Bergen Skog- og Træplantingsselskap og Bergen og Omland Friluftsråd. HolteProsjekt side 13 av 84

14 7.2. Eiendomsforvaltningens betydning for Bergen kommune Økonomi Bergen kommunes samlede bygningsmasse utgjør en betydelig del av kommunens formue jfr. nedenstående tabell. Bruken av disse eiendommene representerer en meget betydelig kapitalbinding og årlig forbruk i eiendomssektoren for Bergen kommune. Tabell 7-1 Nøkkeltall à jour pr Mill. kr BBB BBE Sum Driftsinntekter Driftsresultat Ordinært resultat Overføring til bykassen Eiendeler, bokført Akkumulert vedlikeholdsbehov Bokført egenkapital De reelle verdier antas å ligge vesentlig høyere, se kapittel og Grunnlag for produktivitet Eiendomsforvaltningen har i de fleste sammenhenger karakter av å være sekundær eller understøttende ved at den skal sørge for at brukervirksomhetene skal ha effektive og formålstjenlige arbeidsvilkår. Det betyr at bygningene og de lokalene de inneholder er et viktig produksjonsmiddel for de virksomhetene som bruker bygningene, kanskje det viktigste nest etter personalet som utfører den produksjonen som foregår i lokalene. Sett i et slikt perspektiv blir eiendomsforvaltningens oppgave å bidra til at den enkelte virksomhet når sine mål på en mest mulig effektiv måte. Erfaring tilsier at dårlig innemiljø i kommunens bygninger fører til et årlig tap på titalls millioner kroner på grunn av nedsatt produktivitet, sykefravær og påfølgende medisinsk behandling. Også med tanke på luftkvalitet, lysforhold og standard på inventar er det påvist tilsvarende sammenhenger Det kulturelle miljø Eiendomsforvaltningen skal ikke bare tilfredsstille brukernes praktiske behov. Eiendomsmassen er en viktig del av vår kultur og bidrar til å forme oss og selvbildet vårt. Winston Churchill har meget treffende sagt det slik: We shape our buildings, and afterwards our buildings shape us. Bygningene er den mest konkrete og iøynefallende del av vårt kulturelle miljø, vår arv og en ramme om innbyggernes liv og virksomhet. HolteProsjekt side 14 av 84

15 7.3. Eierskapsdefinisjon De offentlig eide selskapene befinner seg i et grenseland mellom et bedriftsøkonomisk verdiskapningsbegrep og verdiskapning målt på annen måte. I Eierskapsmeldingen har byrådet valgt å foreta en kategorisering av eierskapet avhengig av hvilke formål kommunen har definert for selskapene: Finansielt eierskap: Hovedformålet med eierskapet er å oppnå økonomiske resultater. Politisk eierskap: Formålet med eierskapet er å ivareta eller utføre kommunale kjerneoppgaver under politisk ansvar, defineres eierskapet som politisk. BBB er definert som slik virksomhet. Blandingsformål: Dersom kommunens formål med eierskapet er å ivareta både politiske mål og samtidig kreve avkastning på investert kapital, anses eierskapet å ha et blandet formål. BBE er definert som slik virksomhet. HolteProsjekt side 15 av 84

16 HolteProsjekt side 16 av 84

17 8. Verdikjeden I dette kapitlet vil HolteProsjekt identifisere de prosessene som er mest kritiske med hensyn til Bergen kommunes oppgave med innleie og anskaffelse av eiendom. Med kritisk menes de punkter eller delprosesser som har størst betydning for suksess. Bergen kommunes mål og strategi bør fokusere på hva som må gjøres og av hvem for å sikre høy kvalitet på disse kritiske leveransene. Krav til organisasjonsmodell må bla. sikre at de kritiske prosesser i verdikjeden ivaretas Identifikasjon av de viktigste faktorene i verdiskapningen For å identifisere de viktigste faktorene i verdiskapningen i BBB og BBE tar HolteProsjekt utgangspunkt i: Verdikjeden for innleie og anskaffelse av eiendom Identifikasjon av kritiske ledd og kritiske leveranser i verdikjeden Nærmere beskrivelse av samhandling mellom rollene og rammebetingelser i de kritiske prosessene. I dag har Bergen kommune oppgaver på flere områder i forbindelse med eiendomsvirksomheten. Anskaffelse av nye bygg og eiendommer, forvaltning av eksisterende bygg og avhending av ukurante bygg og eiendommer Rådgiving overfor bruker vedrørende bygg- og eiendomsrelaterte saker Anvendelse av bygg til egen virksomhet og utleie til grupper av boligsøkere. Disse oppgavene ivaretas av Bergen kommune i sine kjerneroller som Eier, Bruker og Forvalter (KF) av eiendommer. Figur 8-1 Kjerneroller i verdikjeden Bergen bystyre Eier Bruker Avtale Forvalter Anskaffelsen skjer på grunnlag av en behovsvurdering hos bruker. Dels leies lokaler i markedet, dels leies det av kommunale foretak. Eierskapet utøves av bystyret evt delegert til byrådet. HolteProsjekt side 17 av 84

18 Oversikt over verdikjeden Verdikjeden strekker seg over tre styringsnivåer: Strategisk nivå (Politisk nivå), Administrativt nivå (Brukernivå) og Operativt nivå (Leverandørnivå). Figur 8-2 Verdikjede, styringsnivåer Strategisk nivå Prioritering Politisk nivå Beslutningsgrunnlag Administrativt nivå Behovsvurdering Bestilling Brukernivå Rådgivning Kontraktsinngåelse Operativt nivå Levering Produksjon Planlegging Leverandørnivå Verdikjedens styringsnivåer kan prinsipielt beskrives slik: På Strategisk nivå (Politisk styringsnivå) blir politisk beslutningsgrunnlag utarbeidet før saken går videre til Bystyret for prioritering og beslutning om bestilling/finansiering. Innkjøp av vedtatt leveranse skjer på Administrativt styringsnivå, dvs. i en byrådsavdeling. Bestillingen av oppdraget går enten til en av Bergen kommunes virksomheter eller til en privataktør i markedet, avhengig av hvilken eierskapsløsning som velges. På Administrativt nivå (Brukernivå) samhandler bruker og bestiller. Her vil brukerne, evt. sammen med rådgivere, gjennomføre en behovsvurdering. Bergen kommune har behov for at kommunale eiendomsbrukere får profesjonelle råd om hvorledes deres behov kan imøtekommes på beste måte. I mange tilfeller har Bergen kommune selv den nødvendige rådgivningskompetansen, dels kjøpes det inn supplerende kompetanse og/eller kvalitetssikring av de råd som gis på det nivå som er kalt Operativt nivå. Beslutningsgrunnlag tas videre fra byrådsavdelingen til Politisk nivå. På Operativt nivå (Leverandørnivå) effektueres bestillingen. Etter kontraktsinngåelse vil størstedelen av leveransene settes ut for konkurranse i det åpne markedet. Dette gjelder leveranser som planlegging, produksjon samt drift og vedlikehold. For ferdige bygg vil drifts- og vedlikeholdsansvaret enten bli ivaretatt av kommunalt foretak eller hos en privat aktør. HolteProsjekt side 18 av 84

19 8.2. Kjerneroller og støtteroller Kjerneroller og støtteroller i anskaffelsesprosessen Nødvendige kjerneroller og støtteroller i anskaffelsesprosessen kan beskrives slik: Tabell 8-1 Begrep Bruker Eier (foretakseier) Forvalter (KF) Hovedrådgiver Konsulenter Planleggere Entreprenører Driftsansvarlig Kontroller Kjerneroller og støtteroller Definisjon Bruker har en kjernerolle og defineres som den kommunale virksomhet som skal stå som leietager i et avtaleforhold med eier av et utleiebygg. Et særlig ansvar som påhviler bruker på vegne av Bergen kommune er å ivareta krav til arbeidsmiljø, arkitektur, estetikk og gode brukerløsninger. I denne rapporten er eier bystyret som har eieransvaret både for bruker og kommunal leverandør (KF). Eier har en kjernerolle og defineres som den virksomhet, kommunal eller privat, som er eier av et utleiebygg og skal stå i et avtaleforhold med bruker enten direkte eller gjennom en forvalter (KF). Forvalter (KF) har en støtterolle overfor eier og defineres som den virksomhet som forestår den daglige drift og løpende vedlikehold på eiendommen. Forvalter (KF) er tiltakshaver på vegne av Bergen kommune Hovedrådgiver har en støtterolle overfor bruker og defineres som den virksomhet som gir profesjonelle råd om anskaffelsesprosess til bruker ved vurdering av behov og inngåelse av leieavtale. Konsulenter har en støtterolle overfor hovedrådgiver og defineres som den virksomhet som gir profesjonelle råd til bruker ved vurdering av behov og inngåelse av leieavtale Planleggere har en støtterolle overfor Forvalter (KF) og defineres som den virksomhet som bistår forvalter (KF) i planlegging og styring av et prosjekt Entreprenører har en støtterolle overfor Forvalter (KF) og defineres som den virksomhet som bistår forvalter (KF) med bygningsarbeider Driftsansvarlig har en støtterolle overfor Forvalter (KF) og defineres som den virksomhet som bistår forvalter (KF) med daglige driftsoppgaver i bygget. En 3.partskontroll uavhengig av andre forvaltningsinstanser og må anses som en støtterolle for eier. Da kan vi illustrere kjerneroller og støtteroller som vist på nedenstående figur. Figur 8-3 Kjerneroller og støtteroller i verdikjeden Bergen bystyre Eier Byrådet Kontroller Bruker Leieavtale Forvalter Hovedrådgiver Planleggere Entreprenører Konsulenter HolteProsjekt side 19 av 84

20 Roller og funksjoner i Bergen kommunes eiendomsforvaltning. Rolleforståelsen er helt sentral. Bergen kommunes rolleforståelse i eiendomsforvaltningen er behandlet i bystyresak Omgjøring av Bergen Bolig og Byfornyelse til kommunalt foretak. Forslag til vedtekter. Herfra siteres følgende: Kommunen som eier: Kommunens primære interesse som eier er å sikre at eiendomsmassen fungerer effektivt for brukerne, enten dette er kommunens egen eller andre leietakeres tjenesteproduksjon. Hovedbegrunnelsen er ikke nødvendigvis å drive butikk, men å møte eget behov for hensiktsmessige lokaler, eller de politiske prioriteringene. Som eier har kommunen videre interesse av å sikre at eiendommene opprettholder/øker i verdi. Eieransvaret kan deles opp i tre ulike funksjoner: 1. Overordnede eierfunksjoner som ivaretas på politisk nivå omhandler: Mål og strategier (eierpolicy - generelle prinsipper/vedtak/ føringer for eiendomsvirksomheten) Økonomiske rammebetingelser (budsjett/økonomiplan/avkastning/husleieprinsipper mv.) 2. Formelle eierfunksjoner som er typisk administrative funksjoner: Analyse og oversikt Eierskap (hjemmelsfullmakt) Andre formelle eierfunksjoner 3. Operative eierfunksjoner som er et faglig administrativt domene. I dette ligger å sørge for en profesjonell eiendomsforvaltning, herunder forretningsmessige, økonomiske og tekniske oppgaver i forbindelse med eiendomsdrift, avkastning og vedlikehold: Kjøp, salg, innleie Eiendomsutvikling og prosjektansvar/byggherreansvar Forvalteransvar, leiekontrakter og markedskontakt Som hovedregel vil foretaket ivareta både de formelle og operative eierfunksjonene, mens bystyret/byrådet ivaretar de overordnede funksjonene. Kommunene som bruker Kommunens hovedinteresse som bruker, er å sikre optimale forhold for utøvelsen av sin virksomhet. Bygninger, lokaler og arealer er innsatsfaktorer i produksjonen av andre tjenester overfor innbyggerne Boliger forvaltet av BBB Følgende rollemodell for BBB illustrerer dagens samspill mellom: kommunen som eier kommunen som tildelingsinstans for boliger/boligsubsidier kommunen som forvalter kommunen som leietaker kommunen som rådgiver for bestiller kommunen som rådgiver for leietaker HolteProsjekt side 20 av 84

21 Figur 8-4 Rollebilde BBB Boligsubsidier Bergen bystyre Eiendomsstrategi Retningslinjer Byrådet Leietakere Bostøtte Rådgivning Husleie BBB Pyramiden på kundesiden representerer både beboerne og den kommunale enhet for bestilling av boliger og administrasjon av boligsubsidier. BBB som kommunalt foretak er nærmere behandlet i kapittel Bygg forvaltet av BBE Følgende rollemodell for BBE illustrerer dagens samspill mellom: kommunen som eier kommunen som forvalter kommunen som leietaker kommunen som rådgiver for bestiller kommunen som rådgiver for leietaker Figur 8-5 Rollebilde BBE Husleiemidler Bergen bystyre Avkastning Eiendomsstrategi Retningslinjer Rådgivning Leietaker Husleie BBE BBE som kommunalt foretak er nærmere behandlet i kapittel HolteProsjekts kommentar Kommunens forvalter (KF) sitter i en dobbeltrolle som både rådgiver og leverandør for leietaker. Dette kan være praktiske grunner for dette på grunn av det kompetansemiljø som forefinnes, men prinsipielt er det grunn til å drøfte dette nærmere, jfr. kapittel 16. HolteProsjekt side 21 av 84

22 8.3. Dokumentasjonsbehov i anskaffelsesprosessen Det er viktig at bruker har et direkte ansvar for å spesifisere sine behov, innhente bestillingsfullmakt og forhandle med leverandør, enten hos Bergen kommunes foretakseier eller i markedet. Det betyr at bestiller må bære bestillerrisikoen. Så vel bruker som leverandør vil for alle praktiske formål være avhengig av profesjonell bistand for å kunne sikre sin del av samhandlingen på en forretningsmessig forsvarlig måte. En effektiv organisasjonsmodell må understøtte beslutninger om: Utnyttelse av markedet der markedet har bedre forutsetninger for å løse oppgavene Effektiviseringstiltak og nye samspillformer med brukere og leverandører. Omfanget av beslutningsunderlaget vil avhenge av hvilken fase prosjektet er i. I tidligfase er nødvendigvis underlaget mindre detaljert enn i senere faser. Det er derfor viktig at prosjektorganisasjonen er seg bevisst hvilken fase de er i og hvilken beslutning de arbeider mot. Man kan da illustrere beslutningsforløpet i et prosjekt på følgende måte: Figur 8-6 Beslutningsforløpet i et prosjekt Prosjektfase Prosjektfase Prosjektfase De aktuelle faser vil være: Konseptfasen, hvor kravdokument, styringsdokument og alternativanalyser er viktige beslutningsunderlag Planleggingsfasen hvor reguleringsplan, skisseprosjekt og forprosjekt er viktige beslutningsunderlag Gjennomføringsfasen hvor detaljprosjekt og anbudsgrunnlag er viktige beslutningsunderlag Driftsfasen hvor drifts- og vedlikeholdsplaner er viktige beslutningsunderlag Aktivitetene i beslutningsprosessen bør imidlertid i prinsippet være den samme i alle beslutningspunktene i modellen, fordi behovet for kvalitet i beslutningen er det samme i alle beslutningspunktene, og fordi en standardisert prosess er et viktig bidrag til å sikre kvalitet i prosessen. Beslutningsprosessen bør inneholde følgende trinn: Beslutningsunderlaget baseres på arbeidet i foregående fase. Beslutningsunderlagets struktur bør være standardisert. Kvalitetssikring av underlaget gjennomføres i henhold til forhåndsbestemte krav til prosess og kontrollpunkter. Kvalitetssikret beslutningsunderlag fremlegges for beslutningstaker. Selve beslutningen tas. Beslutningen dokumenteres for å sikre at både beslutningstaker og utførende er inneforstått med konsekvensene av beslutningen. Dokumentasjonen bør inneholde kriterier for valg (i den neste fasen), øvrige føringer for den neste fasen, samt finansiering av neste fase. Før oppstart av neste fase gjennomføres en oppstartsaktivitet for å sikre at beslutningen blir iverksatt i tråd med beslutningstakers intensjoner. At denne aktiviteten gjennomføres som en del av beslutningsprosessen sikrer at beslutningstaker er aktiv i implementering av egen beslutning, og sikrer videre at oppstart av neste fase ikke gjøres uten aktiv deltakelse av beslutningstaker. Man får da følgende prinsipielle forløp i overgangen fra en fase til neste som vist i Figur 8-7: HolteProsjekt side 22 av 84

23 Figur 8-7 Prinsipielt forløp i overgangen fra en fase til neste Beslutning Beslutningsdokumentasjon Oppstartsaktivitet Kvalitetssikret beslutningsunderlag Kvalitetssikring Beslutningsunderlag Prosjektfase N Prosjektfase N+1 Det er svært vanlig at man praktiserer overlappende faser for å sikre en mest mulig rasjonell prosess. Vi vil advare mot dette fordi det svekker respekten for beslutningspunktenes betydning Kravspesifikasjon: Brukers, eiers og myndigheters ansvar Brukers ansvar for å bestille riktig prosjekt fordrer høy grad av profesjonalitet. Bruker har derfor ansvaret for å utvikle funksjonskrav i samsvar med sitt behov. Det viktigste for å sikre riktig prosjekt, er at brukeren formulerer sine krav til funksjon og estetikk etc. for lokalene, (ikke arealbehov som er en del av løsningen som det påhviler leverandøren å ta ansvaret for). For dette formål bør brukeren knytte til seg en profesjonell rådgiver, fortrinnsvis innen kommunen. Derfor blir i praksis også en slik rådgivningsfunksjon kritisk. Likeledes må foretakseier, leverandør og myndigheter formulere sine krav til prosjektet. Dette innebærer følgende behov for kravspesifikasjoner som bør legges til grunn for en bestilling: Tabell 8-2 Instans Bruker Eier Kravspesifikasjoner Kravinnhold Krav fra bruker skal være fokusert på funksjoner i form av en behovs- og funksjonsanalyse, (ikke på romprogram som er løsningsorientert og som dagens praksis innebærer) Krav fra eier skal baseres på tekniske og estetiske krav knyttet til forretningsmessige kriterier Myndigheter Krav fra myndigheter knytter seg til plan- og bygningslovens bestemmelser, krav fra Riksantikvar o.l. Kravene fra bruker, eier og leverandør bør sammenfattes i et kravdokument med funksjonalitets-, ytelses-, og miljøkrav samt budsjettkrav knyttet til anskaffelse, drift og vedlikehold som skal legges til grunn for bestilling dvs. planlegging og gjennomføring av prosjektet. Dokumentet bør godkjennes av bruker og eier/forvalter (KF) før konseptvalg foretas. Figur 8-8 Kravdokument eier og leverandør Mål/krav fra eier og leverandør Krav fra bruker Kravdokument Krav fra myndigheter HolteProsjekt side 23 av 84

24 Konseptvalg - Alternativanalyser Eier har et ansvar for sikre gode løsningsalternativer. På grunnlag av kravdokument skal planleggerne utarbeide løsningsalternativer som svarer til kravene som vist i Tabell 8-2. Leveransens spesifikasjoner skal velges på basis av løsningsalternativer som skal svare til de samlede, omforente krav fra bruker, eier, leverandør og myndigheter og skal omfatte: Trinn 1: Alternative forslag til funksjonsprogram med tilhørende forslag til styringsmål for kvalitet, kostnad og tid Trinn 2: Skisseprosjekt tegninger som viser utforming og arealdisposisjoner med forslag til budsjett Trinn 3: Forprosjekt med tegninger og beskrivelse av prosjektet som avklarer de tekniske spesifikasjoner på overordnet nivå, kapasitet og utforming, samt alle kostnader knyttet til både investering og drift. Kravene fra bruker og det omforente forprosjektet skal danne grunnlag for en forpliktende leieavtale mellom bruker som leietaker og forvalter (KF) som fremtidig husvert. Prosessen som gjelder både nybygg og fornying av leieforhold, kan illustreres som følger: Figur 8-9 Valg av konsept Alternativ 0 Alternativ 1 Alternativ 2 Rett prosjekt Konsept Kravdokument Forprosjekt Leieavtale Realisering Styringsdokument Bruker bør i samråd med leverandør etablere et styringsdokument som fastlegger og klargjør intensjonen med prosjektet og hovedelementene i dette utgjør styringsgrunnlaget for prosjektet og behandler gjennomføringsstrategi, organisering, kvalitetssikringssystem, økonomi og fremdrift samt prosjektets suksesskriterier fastlegger styringsmål og kostnadsrammer knyttet til anskaffelsen. Plan for framtidig drift og vedlikehold bør også inngå i dokumentet. beskriver og gir en vurdering av usikkerheten i prosjektet Styringsdokumentet skal forplikte bestiller og leverandør om en felles forståelse av styringsbasis for prosjektet. Leverandøren er ansvarlig for å gjennomføre byggeprosjektet i henhold til avtalt tid og kostnad, og i henhold til de premisser som er avtalt i prosjektplanen og prosjektstyringsdokumentet. Dersom det skulle oppstå uforutsette hendelser som gjør det nødvendig å vurdere premissene for prosjektet på ny, skal leverandøren informere bestillende enhet. HolteProsjekt side 24 av 84

25 8.4. Kritiske ledd i verdikjeden Hvert steg i verdikjeden representerer en egen prosess eller rekke prosesser med egne delleveranser. De forskjellige prosessene utføres av ulike aktører, noen ganger offentlige og andre ganger private. Høy kvalitet er viktig for prosessen som helhet og i hvert enkelt ledd. Allikevel er det hensiktsmessig å se nærmere på hvilke av delleveransene som kan anses som kritiske med hensyn til både effektivitet i prosessen og kvalitet på sluttleveranse i verdikjede, dvs. at delleveransens påvirkning på sluttresultatet er av særskilt betydning. En internasjonal undersøkelse av Gartner Group har for eksempel vist at summen av gjennomførte prosjekter viser følgende bilde: Figur 8-10 Prosjektresultater Prosjekter med suksess 25 % Prosjekter som overskrider tid & kost 50 % Prosjekter som blir fiasko 25 % Effektivitet og kvaliteten av sluttresultatet kan for enkelthets skyld måles med to parametre: 1. I hvilken grad leveransens innhold er riktig 2. I hvilken grad prisen eller ressursanvendelsen er riktig Dette illustreres i nedenstående figur:. Figur 8-11 Pris/leveranse Riktig Pris Feil Leveranse Riktig Feil For å bedre identifisere hva som er kritisk i disse prosessene er det viktig å se nærmere på de ulike mulige utfall av totalleveranse og vurdere og identifisere hvilke utfall er mest/minst ønskelig. +/ Figuren viser selvfølgelig at det er optimalt å komme ut med riktig leveranse til riktig pris. Riktig leveranse til ikke avtalt pris er ikke optimalt, men kan allikevel ha utstrakt nytteverdi for brukeren, sett over leveransens levetid. Feil leveranse, selv med riktig pris, kan gi betydelig skadevirkning, ettersom nytteverdien kan være meget lav. Feil leveranse til feil pris må kalles en fiasko, men skjer dessverre fra tid til annen. Det er derfor særskilt viktig å fokusere på de prosesser i verdikjeden som kan sikre riktig prosjekt til riktig pris. HolteProsjekt side 25 av 84

26 De ulike prosessene i verdikjeden vil påvirke pris og leveranse i ulik grad slik det er beskrevet i Tabell 8-3. Tabell 8-3 Prosess(ene) Behovsvurdering/ Beslutningsgrunnlag Prioritering/ Finansiering Prosesser Utslag på pris Utslag på leveransens innhold Kommentar Stort Stort At riktig behov identifiseres og defineres er svært utslagsgivende for bestillingen og dermed for riktig eller feil leveranse i forhold til det faktiske behov. Ikke Noe Det gjøres prioriteringer mellom prosjekter som er definert gjennom behovsvurderingsprosessen. Prioriteringen er noe utslagsgivende for riktig eller feil leveranse der grunnlaget for prioritering ikke er tilfredsstillende fordi prosjektutvalget kan omfatte feil prosjekt. Bestilling Stort Stort Bestillingsprosessen legger føringer for prosessene som gjenstår i verdikjeden, bl.a. annet håndtering av endringsordre, og er dermed svært utslagsgivende for riktig pris og leveranse. Kontraktsinngåelse Noe Noe Riktig valg av kontraktsmodell og leverandør er noe utslagsgivende for pris og leveranse. Planleggingsprosessen Noe Noe Denne prosessen skal styres av premissene i styringsdokument og kravdokument er derfor ikke spesielt utslagsgivende for variasjoner i pris, men kan gi større variasjoner i tekniske og estetiske løsninger. Produksjon Noe Ikke Den blir i hovedsak konkurranseutsatt og er derfor ikke spesielt utslagsgivende for variasjoner i resultat Den kan være noe utslagsgivende på pris avhengig av føringer lagt i bestillingsfasen. Levering Noe Ikke Denne prosessen kan være noe utslagsgivende på kvalitet av leveranse, men ikke utslagsgivende på riktig eller feil leveranse. Den kan være noe utslagsgivende på pris og leveringstidspunkt, avhengig av leverandørens leveringsdyktighet og kontraktens utforming. Ut i fra ovenstående vurderingen av de ulike prosessen i verdikjeden er det klart at behovsvurderinger og bestilling er de mest kritiske leddene med hensyn til riktig leveranse og riktig ressursanvendelse. I tillegg kommer kvalitetssikring/kontrolling som skal sikre at prosessene gjennomføres iht. organisasjonsmodellens forutsetninger. Følgende tabell viser kritiske leveranser samt rollene og aktørene som utfører kritiske prosesser: Tabell 8-4 Kritiske ledd Kritiske ledd Kritiske leveranse Roller Behovsvurdering Godt beslutningsgrunnlag Bruker Strategisk rådgivingsenhet Bestilling Riktig leverandør God kontrakt inkl. Styringssystem KS/Kontroll Riktig pris og leveranse Bestiller Bruker Strategisk rådgivingsenhet HolteProsjekt side 26 av 84

27 8.5. Bestillerkompetanse og -ansvar Bestillerkompetanse er knyttet til innsikt og erfaring i å sikre at brukerens behov dekkes på en kvalitets- og kostnadseffektiv måte gjennom en dokumentasjon som gir beslutningstager et godt vurderingsgrunnlag. En spesiell utfordring ligger i å skape tilstrekkelige bredde i handlingsalternativene slik at muligheter ikke overses. Det blir alltid eierens/bestillerens ansvar å sette mål, skape handlingsalternativer, vurdere og velge riktig handlingsalternativ. Figur 8-12 Handlingsalternativer Sette mål Skape handlingsalternativer Vurdere og velge handlingsalternativ Konklusjon Det er viktig at Bergen kommunes administrasjon erverver høy bestillerkompetanse, ikke minst i å vite når og hvor man evt. skal søke ekstern og uavhengig kompetanse. Slik kompetanse er for øvrig ikke godt utviklet i verken offentlige eller private virksomheter, selv om behovet er stort Eiendomskategorier og markeder Eiendomskategorier Bergen kommunes bruk av eiendom i BBB og BBE kan deles i følgende hovedkategorier Tabell 8-5 Eiendomskategorier Eiendomskategori Utdypning Konkurransebygg Bygg som leies på reelle konkurransemessige vilkår Formålsbygg Bygg med helt sentrale funksjoner Kulturhistoriske bygninger Eiendommer som mangler et aktivt leverandørmarked Strategiske eiendommer Boliger Standard boliger Som eksempel Gamle Rådhus Der særlige kommunale, kulturelle eller historiske hensyn tilsier at de bør være i kommunal eie. Spesielle lokaliserings-, tomte- eller bygningsmessige krav medfører at private aktører kun gir kun tilbud om langvarige kontrakter (15-20 år eller lengre), med begrensede muligheter for avvikling av leieforholdet eller med risikotagning på utleiers hånd. Som eksempel nevnes sykehjem og skoler (utviklingen i eierskap for barnehager går i retning av private aktører). Tomter som av strategiske grunner anskaffes og avhendes til kommunal eiendomsutvikling. (Ivaretas her forutsetningsvis av Bergen Tomteselskap) Boliger som kan leies i det ordinære marked Markedssituasjon Ordinært marked Intet marked Svakt marked Spesialboliger Boliger som er tilpasset spesielle brukergrupper * Begrunnelse: Boligene i BBB KF er anskaffet av Bergen kommune med sikte på å ivareta sentrale velferdspolitiske oppgaver, jfr. kapittel Spesielt marked* HolteProsjekt side 27 av 84

28 HolteProsjekt side 28 av 84

29 9. Politisk styring Dagens organisering av Bergen kommunes eiendomsforvaltning, innebærer en viss form for politisk styring. Formålet med dette kapittel er å anskueliggjøre på overordnet nivå hva den politiske styring innebærer i dagens situasjon og hvilke faktorer som kan gi den mest effektive styring Lovverk, fullmaktsforhold og instrukser for KF Det er fra Bystyrets og Byrådets side lagt visse føringer for eiendomsforvaltningen. I tillegg gjelder lovverk vedtatt av Stortinget Felles rammebetingelser for BBB og BBE Følgende rammebetingelser gjelder for BBB og BBE Kommunelovens kapittel 11; Kommunalt og fylkeskommunalt foretak Bergens kommunes Budsjettfullmakter for kommunale foretak Bergens kommunes Instruks for styrene i BBE og BBB Internleieavtale Bergen kommune vedtatt av Bergen Bystyre (Sak 219/98). Fullmakt fra byrådet knyttet til Investeringer i fast eiendom, budsjettjusteringer, salg av eiendommer og foreløpige husleieavtaler gjeldende fra Krav til styret for BBB og BBE Figur 9-1 Rammebetingelser for BBB og BBE Lov om kommunale foretak Bergen Bygg og Eiendom KF Bergen Bolig og Byfornyelse KF Budsjettfullmakter for kommunale foretak i Bergen Instruks for styrene i BBE og BBE Internleieavtale Krav til styret for BBE Krav til styret for BBB prinsipper for inntektsgrunnlag og leieberegning Prinsipper og retningslinjer for BBB s beregning av bruttohusleie er nærmere behandlet i Vedlegg 1, kapittel 18.2 HolteProsjekt side 29 av 84

30 9.2. Strategisk eiendomsforvaltning Det er ikke eksplisitt fastlagt en kommunal eiendomsstrategi, men temaet er berørt gjennom Bystyresak 96-03; Omgjøring av Bergen bolig og byfornyelse til kommunalt foretak. Forslag til vedtekter, Byrådets budsjett for 2005 og Eierskapsmeldingen Valg av kommunalt foretak som tilknytningsform Kommunalt foretak som tilknytningsform gir en balanse mellom behovet for politisk styring og kontroll på den ene siden og forretningsmessig frihet for foretaksledelsen på den andre. Fra bystyresak siteres følgende: Kommunens primære interesse som eier er å sikre at eiendomsmassen fungerer effektivt for brukerne, enten dette er kommunens egen eller andre leietakeres tjenesteproduksjon. Hovedbegrunnelsen er ikke nødvendigvis å drive butikk, men å møte eget behov for hensiktsmessige lokaler, eller de politiske prioriteringene. Som eier har kommunen videre interesse av å sikre at eiendommene opprettholder/øker i verdi. Byrådet vil i tiden fremover tydeliggjøre eierfunksjonen og de oppgavene dette innebærer for byrådet og foretaket. En nærmere gjennomgang av rollene En nærmere gjennomgang av rollene vil bety at byrådets rolle som eiendomsbesitter justeres/endres til å være foretakseier således at en ikke skal drive prosesstyring av foretaket, men eier/resultatstyring. Rollen til byrådet som foretakseier er ennå ikke helt utviklet, og det arbeides derfor med å skape denne. Blant de tiltak en vurderer for å sikre den formelle kommunikasjonen mellom eier og foretak er etableringen av foretaksmøter. Dette er formelle møter mellom styret og byrådet, og er en kommunikasjonsform en har under etablering i både Bergen kommune og i Oslo kommune. Byrådet vil videre utvikle de kravene en bør stille til foretak, herunder må en vurdere strategier for langsiktige krav til både avkastning og utbytte. Det gjennomføres foretaksmøter mellom byråden og styrene til foretakene. Eierformen innebærer at byrådsavdelingene, byrådet og bystyret kan fokusere mer på strategiske eieroppgaver enn på enkelttransaksjoner. Foretakene skal styres etter forretningsmessige prinsipper iht. vedtektene. Da foretakenes virksomhet foregår i et marked sammen med private og offentlige eiendomsselskaper, må foretaket så langt som mulig - ta i bruk begreper, modeller og rutiner som er kjente og velprøvde innen bransjen for øvrig. Kostnadsdekkende leie bør være minimumsgrunnlaget for foretaket. Det er denne husleien som synliggjør de fulle kostnader ved å benytte arealene. En slik husleie er dessuten med på å tydeliggjøre roller og ansvar i samsvar med foretaksmodellens formål. For utleie av kommunal eiendom til kommersielle formål bør markedsleie benyttes. I NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle anbefales det at det innarbeides mål og strategi for eiendomsforvaltningen i kommunale plandokumenter og at kommunale eiendomsforetak skal følge regnskapsloven. HolteProsjekt side 30 av 84

31 Enhet for strategisk eiendomsforvaltning I budsjettet for 2005 heter det: Byrådet vil i løpet av året opprette en enhet for strategisk eiendomsforvaltning. Enheten må gis nødvendige fullmakter til å gjennomføre en målrettet og effektiv arealøkonomisering. Dette tema er nærmere berørt i kapittel Krav til godt eierskap (Eierskapsmeldingen, mai 2005) Eierskapsmeldingen skal på strategisk og prinsipielt nivå danne grunnlaget for kommunens eierskapspolitikk, bl.a. gjennom krav til godt eierskap: 1. Eierstyring og eiers krav til virksomhetene 2. Vedtak skal fattes på generalforsamlingen 3. Styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor virksomhetens ledelse 4. Styret må arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling og evaluering 5. Styresammensetningen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold 6. Lønns- og insentivordninger 7. Kapitalstrukturen skal være tilpasset formålet med eierskapet og virksomhetens situasjon 8. Eiers løpende avkastning Utbyttepolitikk EIER- STRATEGI (eier) Skal vi eie virksomheten? VIRKSOMHETS- STRATEGI (styret) Hvordan skal vi organisere virksomheten? FORRETNINGS- STRATEGI (administrasjonen) Hvordan optimalisere driften av virksomheten? Ivaretagelse av politiske eller samfunnsmessige mål er omhandlet prinsipielt i Eierskapsmeldingen, hvorfra siteres: Dersom eierstrategien konkluderer med at formålet med eierskapet er å ivareta politiske eller samfunnsmessige mål, er det viktig å synliggjøre at slike prioriteringer har en kostnad. En kostnad som oppstår på bakgrunn av politiske beslutninger og ikke som følge av HolteProsjekt side 31 av 84

32 rene driftsmessige konsekvenser, må synliggjøres for beslutningstakerne. Dersom slike kostnader ikke er synliggjort, innskrenker det de politiske prioriteringsmulighetene. Forenklet sagt kan man si at den samfunnsmessige nytten må være større enn den økonomiske kostnaden for at et slikt valg skal kunne la seg forsvare Eiers ansvar I vedtektenes 5 for BBE er eiers ansvar fastlagt. Eier er ansvarlig for kommunens helhetlige formuesforvaltning, og derved også for den overordnende styring av eiendomsmassen. Dette innebærer at eier selv vedtar de overordnede rammer for foretakets eiendoms- forvaltning. Gjennom kommunens økonomiplan, årsbudsjett og andre vedtak setter eier rammer for bl.a. foretakets investeringer, kjøp og salg av eiendom, for til enhver tid å tilpasse eiendomsmassen til kommunens behov. Det er også eiers oppgave å sette krav til økonomisk og samfunnsmessig avkastning på eiendomsmassen. Eiers oppgave med å sette krav til økonomisk og samfunnsmessig avkastning på eiendomsmassen er pr. dato ikke effektuert Anskaffelse kontra innleie Det vises til kapittel hvor kommunens eiendomsbehov er kategorisert. Det vil i en alternativanalyse alltid være et alternativ å leie fremfor å eie. Myndigheten til å velge alternativ ligger i prinsippet hos bestilleren. Det vises til kapittel 10 vedr. kommunens organisering av bestillerrollen. Konkurransebygg og formålsbygg Konkurransebygg ble tidligere som hovedregel anskaffet, men i dag er det aktuell politikk å leie i markedet. Leiekontrakter med private eiere av en varighet på fire år eller mer bør vurderes særskilt før kontrakt inngås. Private bygninger som skal oppføres for utleie til Bergen kommune, vil kunne omfattes av reglene om offentlige anskaffelser. Reglene om offentlige anskaffelser kan for øvrig også komme til anvendelse i de tilfeller hvor Bergen kommune skal leie eksisterende lokaler, dersom det er nødvendig med store ombygginger og/eller tilleggsbygg for å ivareta kommunens behov, eller at bygningen på annen måte må skreddersys. For å vurdere hvorvidt eie eller leie er hensiktsmessig, må man etablere noen forutsetninger: Det tas ikke hensyn til skattemessige gevinster av ulike eiendomstransaksjoner da den langsiktige effekt for Bergen kommune vil være tilnærmet et nullsumspill. HolteProsjekt ser her også bort fra bruk av internasjonale skattemotiverte konstruksjoner hvor det er utenlandske myndigheter som betaler skattesubsidien som ved såkalte US-lease. Leie gjennom langtidskontrakter med full risiko på Bergen kommune som leietager må anses som et kjøp på avbetaling. Det må generelt formodes at Bergen kommune kan låne kapital på gunstigere vilkår enn private utleiere og at en ren finansieringstransaksjon med et fortjenesteaspekt for utleier derfor ikke kan være gunstig for Bergen kommune som leietager. Normalt kan salg og tilbakeleie gi en leietager en gunstig likviditetssituasjon uten kapitalbinding, noe som det kan være verdt å betale for. HolteProsjekt regner imidlertid med at Bergen kommunes likviditetssituasjon ikke er av en slik karakter at salg og tilbakeleie er et aktuelt virkemiddel. Bergen kommune har etter vår vurdering et like profesjonelt apparat til å anskaffe kostnadseffektive bygg som en hver annen profesjonell aktør i bygge- og eiendomsmarkedet, samt konkurranseutsette drift og vedlikehold på markedsmessig gode vilkår. Bergen kommune som eier av formålsbygg har tilstrekkelig finansiell fleksibilitet til å imøtekomme brukers behov iht. bestillingsfullmakt. I næringslivet er risiko og fortjeneste knyttet nært sammen. For å gi gode insentiver til risikostyring er det forretningsmessig rasjonelt å la den største økonomiske risikoen ligge hos den som har best kontroll med de aktuelle risikoaspekter. HolteProsjekt side 32 av 84