Innspill til reguleringsplan og helsemessige konsekvenser for befolkningen nær Ørlandet flystasjon

Transkript

1 Innspill til reguleringsplan og helsemessige konsekvenser for befolkningen nær Ørlandet flystasjon Folkehelseinstituttet (FHI) viser til forslag til reguleringsplan for Ørland hovedflystasjon med konsekvensutredning samt saksframlegg fra Ørland kommune av Vi har i samråd med Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Helsedirektoratet (HDir) utarbeidet noen helsemessige innspill i saken. Folkehelseinstituttet vil spesielt peke på de helsemessige konsekvensene av økt støybelastning for befolkningen rundt flybasen og forhold ved dette som er viktig å ta hensyn til i kommunens videre arbeid. FHI gir først en liten oppsummering av kunnskap om helsevirkninger av støy generelt og flystøy inkludert jagerflystøy spesielt. Dernest kommenter vi relevante punkter i saksfremlegget. Støy og helse Det er en økende erkjennelse både nasjonalt og internasjonalt at støy er et helseproblem. Verdens helseorganisasjon beregnet for første gang sykdomsbyrde som følge av støy i 2011 for landene i Vest-Europa, og estimerte at minst en million friske leveår (DALYs 1 ) går tapt hvert år på grunn av trafikkstøy (WHO, 2011). Støyplage og søvnforstyrrelser bidrar mest til tap av helse, noe også beregninger for Norge viser, og vegtrafikkstøy er den klart største kilden (FHI, 2012). I tillegg til støyplage og søvnforstyrrelser er det de senere år også dokumentert sammenhenger mellom trafikkstøy og risiko for forhøyet blodtrykk og hjertekarsykdom. Slike sammenhenger er funnet for både vegtrafikkstøy og flystøy. En rekke undersøkelser viser at flystøy er mer plagsomt enn støy fra landbasert trafikk (veg- /togstøy) ved samme tidsmidlede støynivå over døgnet. Ifølge WHO s utvidede helsebegrep medfører støyplage i seg selv en reduksjon i trivsel og velvære som bør tas alvorlig. Dette gjøres også gjennom at anbefalingene i både nasjonalt og internasjonalt støyregelverk er basert på forventet andel av befolkningen som vil være plaget ved gitte støynivåer. Det er også en nasjonal målsetting som går på reduksjon i støyplage. I tillegg til at betydelig støyplage regnes som en alvorlig nok konsekvens i seg selv, tenker man seg også at støyplage som en stressfaktor kan indikere risiko for annen stressrelatert sykdom. Flere studier de senere år har vist sammenheng mellom sivil flystøy og risiko for høyt blodtrykk. Dette støttes også av mer kontrollerte, eksperimentelle studier som har påvist akutte blodtrykksøkninger ved eksponering for flystøyhendelser, både på natt hos sovende individer og i våken tilstand. Det er indikasjoner på at det er spesielt flystøy om natten som kan ha negative virkninger på hjerte-karutfall og blodtrykk på lengre sikt. Det er likevel for få studier som har skilt mellom virkninger av støy på natt og dag i forhold til hjerte-karsykdom, slik at de relative bidragene fremdeles er usikre. Enkelte undergrupper av befolkningen kan være mer sårbare enn andre. Blant annet kan det synes som om menn er mer sårbare enn kvinner med hensyn til risiko for hjerte-karsykdom, og enkelte studier har vist en større risiko for dem som er sterkest plaget av støyen, om man sammenligner de som er eksponert for lignende støynivåer. 1 Disability Adjusted Life Year. 1

2 De senere år er det gjort flere undersøkelser av hvordan støy, og spesielt flystøy, påvirker læring og hukommelse hos skolebarn. Mye av den læring som skjer i klasserommet skjer via muntlig kommunikasjon, og er derfor avhengig av gode akustiske forhold. Barn er spesielt sårbare i en læringssituasjon, da de har mindre erfaring og kontroll over sine omgivelser. En større undersøkelse rundt flere flyplasser i Europa viste til en eksponerings-avhengig sammenheng mellom flystøy og reduserte leseferdigheter. De mest konsistente funn er observert for leseferdigheter, men det er også funnet at flystøy har negativ innvirkning på ulike typer hukommelse, spesielt gjenkjenningshukommelse. Negative virkninger av jagerflystøy Svært lite forskning på helseeffekter av støy har sett spesifikt på situasjonen til de nærmeste naboene til militære flyplasser. Det er likevel grunnlag for å kunne anta de samme typer effekter som for støy generelt, og sivile fly spesielt. Helse- og trivselseffekter av sivil flystøy er godt dokumentert i den internasjonale forskningslitteraturen. De spredte studiene som er gjort på støyvirkninger fra jagerfly finner også en rekke forskjellige helseeffekter både av somatisk og psykologisk karakter, i likhet med hva man har funnet for støy fra andre kilder, inkludert sivil luftfart. Vi viser i denne sammenheng til rapport fra Folkehelseinstituttet 2011: Virkninger av støy fra jagerfly på befolkningen nær militære flyplasser. Innspill til vurdering av støysituasjon rundt fremtidig flystasjon på Ørlandet Sintef har estimert fremtidig flystøybelastning fra jagerflyaktivitet fra Ørland flystasjon. Disse beregningene viser en dobling i aktivitet, og støybelastningen vil være betydelig, siden mange boliger vil ligge innenfor gul og rød sone. FHI har følgende merknader til forslag til reguleringsplan og kommunens saksframlegg: Innløsning av boliger og tiltak Fhi støtter Fylkesmannens tilrådning om at innløsning bør tilbys all støysensitiv bebyggelse med lydnivå MFN 100 db eller Lden 62 db. Dette for å forebygge alvorlige støyplager og mulige helseskader på sikt. Videre støtter vi Fylkesmannen med hensyn til at ambisjonsnivået bør settes til LAeq24 35 db innendørs for tiltak for dem som takker nei til tilbud om innløsning. Minimumskravet på LAeq,24 på 42 db er ikke å anbefale ut ifra et helsemessig synspunkt. Det er en vesentlig forskjell mellom LAeq,24h 42 db og 35 db innendørs. Det er ikke utarbeidet eksponerings-responssammenhenger for LAeq,24h innendørs, men dersom man legger til grunn en fasadedempning på minimum 25 db, tilsvarer dette Lden nivåer utendørs på hhv 70 db og 63 db (inkludert en 3 db økning da LAeq,24h gjøres om til Lden). FHI vil i denne sammenheng påpeke at dette allerede er svært høye støynivåer, og at berørte som har nivåer opp mot disse nivåene og ikke får tilbud om innløsning, kan forventes å oppleve betydelige støyplager. For disse vil utendørsnivåene begrense mulighetene for utendørsrekreasjon, noe som kan forsterke behovet for ro inne. Vi viser til etablerte sammenhenger mellom L den utenfor mest eksponerte fasade og andel svært støyplaget (figur 1). Ut fra statistiske sammenhenger er det påregnelig at rundt 30 % av befolkningen vil bli svært støyplaget ved nivåer på om lag db. Vi må imidlertid presisere at disse kurvene 2

3 hovedsakelig er basert på støy fra sivi l flyvning med lavere maksimale støynivåer og et annet driftsmønster. Det er usikkert i hvor stor grad disse sammenhengene også er representative for jagerfly. Lite nattaktivitet er formildende, mens høye maksimalnivåer er skjerpende i så måte. Det er uans ett forskningsbasert kunnskap om eksponerings - responssammenhenger basert på støy fra sivile fly som i all vesentlighet ligger til grunn for grensene i T Figur 1. Eksponerings - responssammenhenger for sterk støyplage fra vegtrafikk, jernbane og fly (European Environment Agency, 2010 ). Utover dette, vil vi nevne at andre forhold enn støynivået alene er vist å påvirke reaksjonene på støy i befolkningen. Eksponerings - respons kurvene som danner grunnlag for regelverket, og som brukes til å forutsi reak sjoner på endringer i støyforholdene, er i hovedsak basert på data fra stabile støysituasjoner. Hvorvidt det kan trekkes gyldige slutninger om reaksjon på endring ut i fra slike data, har vært undersøkt i flere studier. Det er overveiende støtte i litterat uren for at det fins en effekt av endring, utover eksponeringseffekten. Endringseffekten betyr at endringen i plagerespons er større enn det man ville forvente ut i fra de etablerte eksponerings - respons kurvene fra stabile støysituasjoner. Mange forhold vi l kunne påvirke effekten av en endring i støysituasjonen, derfor varierer også anslagene på størrelsen på endringseffekten i ulike studier, og det er vanskelig å forutsi størrelsesorden omregnet i desibelekvivalent. Men sannsynligheten for en slik effekt k an det være greit å være klar over. Det er indikasjoner på at endringseffekten representerer en varig forskyvning i reaksjon på tilsvarende støynivåer sammenlignet med førsituasjonen. Selv om det ikke er vist direkte i forhold til jagerflystøy, understøtte r litteraturen også ganske entydig at forutsigbarhet og en form for opplevd kontroll har en betydning for støyplage. Større grad av forutsigbarhet og opplevd kontroll gir mindre støyplage, ved tilsvarende støyeksponering. Lavfrekvent støy Det pekes på at det er satt inn en bestemmelse om "lavfrekvent støy ", v idere at det er utfordrende å regulere dette i planbestemmelsene i dag, fordi det ikke finnes nasjonale bestemmelser som angir grenseverdier. Bestemmelsen henviser derfor til fremtidig 3

4 regulering, og klargjør at slike bestemmelser også skal gjelde her, uavhengig av om virksomheten allerede er etablert. FHI støtter kommunen i at det er viktig å forebygge helseskadelig virkninger av lavfrekvent støy. Slik støy kan oppleves ekstra plagsomt. FHI vil peke på at i mangel av norske retningslinjer for eller veiledere om lavfrekvent støy fra lufttrafikk, bør internasjonale slike kunne benyttes til utfylling av mer generelle norske regler så lenge: - de internasjonale normene mv. har helsemessig formål/begrunnelse - de anvendes på forhold som er sammenlignbare med dem som er til bedømmelse i Norge 2 - deres nærmere innhold (reguleringer, anbefalinger mv.) antas å kunne legge til rette for hensiktsmessige løsninger innenfor norsk kontekst Vi kan i prinsippet også være rettslig forpliktet til å følge nærmere bestemte internasjonale retningslinjer. Anvendelse av et annet lands retningslinjer mv. kan være akseptabelt hvis disse anses å gi uttrykk for internasjonal konsensus, hvis det ikke finnes andre, tilsvarende retningslinjer og/eller etter en generell hensiktsmessighetsvurdering, jf. strekpunktene over. De danske grenseverdiene for lavfrekvent støy synes som mest aktuelle. De oppfyller kravet til å ha helse som formål, og de er ment for å beskytte en eksponert befolkning. Da gjenstår spørsmålet om de er relevante. Slik vi tolker relevans her, er andelen plagede som ligger til grunn for fastsetting av verdien sammenlignbar med andelen plagede gitt ved disse nivåene av jagerflystøy. En slik problemstilling vil være relevant i alle sammenhenger, siden lokale forhold og ikke-akustiske faktorer i stor grad påvirker støyplage. Inntil man har bedre kunnskap om helsevirkninger av støy fra jagerfly, er det ut fra et helsesynspunkt hensiktsmessig å benytte det best tilgjengelig helsebaserte grenseverdiene for flystøy, samt for lavfrekvent støy. Hørselskade Eksponering for relativt kortvarige lyder kan gi en skade uavhengig av hyppighet og varighet hvis det maksimale lydnivået overskrider LAMax = db. Impulslyder som varer i brøkdeler av ett sekund kan gi skade hvis toppverdien overskrider LCpeak = db. Noen mennesker kan få hørselsskade ved lavere nivåer (NOU 2001:15, 2001). I saksdokumentene står omtalt at det utenfor kampflybasen, i områder med forventet overflyvning i forbindelse med avgang, kan være så høye støynivåer fra nye kampfly (over 115 db MFNdag) at ubeskyttet eksponering kan medføre risiko for hørselskade. Dette ser FHI svært alvorlig på. Slike lydeksponeringer vil i yrkessammenheng være forbundet med påbud om hørselvern. Det er urimelig at folk i bo- og friluftsområder skal måtte gå med/ha med seg hørselvern. Det vises til figurer med støykoter som viser områder eksponert for MFN over 115 db, men så langt vi kunne finne gis ingen informasjon om hvem og hvor mange som vil bli berørt, og hvilke tiltak utover en generell merking som er planlagt for å forebygge støyinduserte hørselsskader. Begge de foreslåtte alternativene gir en betydelig økning i antallet boliger som utsettes for et støynivå med risiko for hørselsskade, men færre i alternativ 2 enn i alternativ 1. Foreslått tiltak er skilting/varsling av fareområder med risiko for hørselskade. Det bør i større grad vurderes ytterligere tiltak som inngjerding etc., for å hindre at noen blir eksponert for hørselsskadelige støynivåer. 2 For eksempel er regulering av arbeidsmiljø noe annet enn regulering av forhold rundt boligmiljøer. 4

5 I tillegg er ikke MFN, hvor «slow» tidskonstant benyttes, nødvendigvis den beste indikatoren eller tilstrekkelig for å vurdere risiko for støyindusert hørselsskade. Dersom støyen har raskere stigetid vil maksimumsnivåene være enda høyere. Dette må utredes bedre, både med hensyn til å beregne støynivået med hensiktsmessig indikator for hørselsskade samt tiltak. Virkninger på barns kognisjon I konsekvensutredningen er det allerede pekt på mulige konsekvenser av flystøy på barns skoleferdigheter. Det er rimelig å tenke seg at støy fra jagerfly på dagtid, som har enda høyere maksimalstøynivåer enn sivile fly, vil kunne ha negative virkninger på barn i en læringssituasjon. Dette er spesielt relevant da Håberg skole ligger innenfor gul sone, på grensen til rød sone. FHI mener dette er en uheldig plassering av skole, og støtter administrasjonen i deres vurdering om at skolen må flyttes og at skolevirksomheten avsluttes før anleggsstart/driftsstart. Disse barna må sikres et nytt skoletilbud med gode akustiske forhold og undervisningsbetingelser. Plage /søvn FHI legger til grunn i sin vurdering at det meste av jagerflystøyen vil forekomme på dagtid, og at det ikke vil foregår jagerflyvning på nattestid i særlig grad. Imidlertid beskrives noe helikopterflyving nattestid, samt at det i perioder med alliert trening, og spesielt i treningsperioden på senhøsten, øves på mørkeflyging. En stor andel av flybevegelsene foregår da i kveldsperioden (kl ), samt noen i nattperioden (kl ). I nattperioden er det størst økning i antall landinger. Dette følger av fly som tar av sent i kveldsperioden. Det er viktig at det gis god informasjon til berørt befolkning i forkant av slike øvelser. Videre må det ikke glemmes at barn har en annen og lengre søvntid enn voksne og legger seg tidligere på kvelden (kveldsperioden 19-23). Støy fra jagerfly i innsovningsfasen vil kunne være svært uheldig med tanke på barns søvn og helse. Videre er det ut ifra et helsemessig synspunkt uheldig at det ikke stilles krav til maksimalt lydnivå innendørs i soverom med begrunnelse i at aktivitetsnivået i nattperioden i snitt tilsvarer færre enn 10 hendelser, jmf. NS 8175:2012. Opp mot 10 hendelser med høye maksimale støynivåer kan ha negative virkninger. Som et forebyggende tiltak er det viktig at Forsvaret minimerer flyving natt og helg. Avslutningsvis vil vi påpeke viktigheten av at det bør bestrebes løsninger som i størst mulig grad reduserer antall støyfølsomme bygninger (boliger, skoler, helseinstitusjoner) i rød og spesielt øvre del av gul sone. Generelt støtter FHI de forslag om forebyggende og avbøtende tiltak som også administrasjonen påpeker, slik som varsling, forutsigbarhet, miljøovervåkning og etablering av egne traseer for helikoptertrafikk. Vi støtter kommunen i at det tas inn konkrete bestemmelser om flygemønster, med henvisning til kart som skal være en del av planen som et ledd i oppfølging og støyforebyggende strategi. FHI ser svært positivt på at kommunen er opptatt av en utvikling der folkehelseperspektivet og miljøhensyn ligger til grunn for kommunens vegvalg. Videre er det positivt at det er lagt opp til en miljøoppfølgingsplan for ytre miljø (bl.a. støy, utslipp til vann, luft, grunn, 5

6 avfallshåndtering mm), som skal utarbeides av tiltakshaver i samråd med berørte myndigheter. I denne sammenheng er det omtalt at støymålinger skal starte i god tid før F 35 kommer i drift, slik at det kan foretas sammenlignbare målinger før og etter ankomst av nye fly. Dette er svært viktig og positivt for å følge utvikling i støybelastning. Vi vil peke på at slike målinger bør gjennomføres på hensiktsmessige steder av akustikkfaglige eksperter i samarbeid med støy- og helsefaglig ekspertise. Det er grunn til å forvente at oppfølging av pkt for flyaktivitet i reguleringsbestemmelsene vedrørende miljøoppfølgingsplan vil gi lokale miljø- og helsemyndigheter et bedre grunnlag til å vurdere utviklingen av støybelastningen i området. Vennlig hilsen Per Schwarze avdelingsdirektør Gunn Marit Aasvang forsker Kopi: Helse- og omsorgsdepartementet Helsedirektoratet Miljødirektoratet 6