Drift av kommunale bygg - vurdering av KF modell. Saksordfører: Elisabeth Uggen

Transkript

1 ØVRE EIKER KOMMUNE Saksbeh.: Øyvind Hvidsten Saksmappe: 2011/ /2013 Arkiv: 614 Drift av kommunale bygg - vurdering av KF modell. Saksordfører: Elisabeth Uggen Utvalgssaksnr Utvalg Møtedato 15/13 Partsammensatt-utvalg /13 Formannskapet Kommunestyret Saksopplysninger/vurderinger I PS 68/ 13 vedtok kommunestyret å be om en redegjørelse for mulig omorganisering av bygningsseksjonen til et kommunalt foretak. Rådmannen tolker vedtaket slik at det omfatter den delen av bygningsseksjonen som har ansvar for bygningsdrift/forvaltning og at enhetene byggesak og oppmåling holdes utenfor. I vedtaket er det bedt om juridiske og økonomiske konsekvenser for kommunen av en omdanning til et kommunalt foretak. Kommunesektorens organisasjon KS gjennomførte i 2008 en omfattende undersøkelse av tilstanden på kommuners og fylkeskommuners bygninger. Undersøkelsen viste et stort oppgraderingsbehov og at dette i stor grad er forårsaket av for lavt årlig vedlikehold, men også at kravene til bygningene har økt over tid. Som en oppfølging av dette, utarbeidet KS en veileder Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold en veileder for folkevalgte og rådmenn (se vedlegg 1). Hensikten med veilederen er å gi nyttige innspill som bakgrunn for strategier som velges i det videre arbeidet. I denne veilederens avsnitt om organisering står følgende: For å få en mer profesjonell og forretningsmessig drift av eiendommene har en del kommunestyrer valgt å legge forvaltningsansvaret til et kommunalt eiendomsforetak eller aksjeselskap. Dette ser ut til å fungere for boligporteføljen, men er mer krevende å få til for tjenestebyggene. Erfaring viser at en vellykket etablering krever grundige forberedelser, langsiktig og stabil politisk støtte og et tett samarbeid mellom rådmannen og eiendomsforvalteren. Det er verdt å merke seg at organisasjonsmodellen ikke er avgjørende. Lokale forhold som politisk fokus, god kommunikasjon og personlige egenskaper hos aktørene har ofte større betydning enn hvilken organisasjonsmodell man har. Det er også utarbeidet en veileder/ verktøykasse for folkevalgte og administrasjon i etablering, drift og utvikling av kommunale eiendomsforetak som heter Kommunal eiendomsforvaltning hva må til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak? (se vedlegg 2) Den er utarbeidet av Statens bygningstekniske etat (KOBE) i samarbeid med 19 kommunale foretak og med bidrag fra solide ekspertmiljøer som KPMG, Ernst & Young, KS bedrift og KS advokatene. I vurderingene av økonomiske og juridiske forhold av betydning er denne veilederen brukt for å belyse aktuelle momenter. Økonomiske forhold av betydning. Nedenfor er det knyttet kommentarer til økonomiske forhold av betydning ved etablering av et 1

2 kommunalt foretak. Det er åpenbart at det medfører økte administrative kostnader knyttet til momentene etablering av styre, etablering av en ny administrasjon og to separate regnskap. Det formaliserte grensesnittet øker og krever mer innsats ved utarbeidelse og vedlikehold av avtaler, bestilling av tjenester og påfølgende fakturering. Hovedspørsmålet økonomisk blir om en slik organisasjonsform med økt fokus og profesjonalisering gir et potensiale som realiseres for å effektivisere forvaltning og drift, ut over de merkostnadene etablering av et kommunalt foretak gir. Rådmannen har ikke grunnlag for å konkludere i dette spørsmålet. MVA: Fra er det innført en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftsloven. En slik ordning vil innebære at kommunen betaler mva ved kjøp av varer og tjenester fra avgiftspliktig leverandører for i ettertid å kreve avgiften kompensert fra staten. Ordningen skal omfatte enheter som omhandlet i kommuneloven. Det vil si at kommunale og fylkeskommunale virksomheter der kommunestyret eller fylkestinget er øverste myndighet. Ordningen vil også omfatte virksomheter hvor eget styre eller råd i henhold til kommuneloven eller kommunal særlovgivning er øverste myndighet. Dokumentavgift: Et foretak er en del av kommunen som rettssubjekt. Intern overføring av eiendommer fra kommunen til foretaket utløser derfor ikke krav om dokumentavgift. Bestillerfunksjon: Et eiendomsforetak er avhengig av tilstrekkelige inntekter for å finansiere drift, vedlikehold og nyinvesteringer. Disse inntektene må i all hovedsak komme som husleieinntekter fra de brukerne som disponerer byggene. Det må inngås avtaler som regulerer husleieforholdet med hensyn til kapitaldelen av husleien og avtaler om tjenestevolum i form av vaktmestertjenester og renhold. I tillegg vil det være nødvendig med avtaler om kjøp av tilleggstjenester. I basisorganisasjonen vil det være urasjonelt å legge dette avtalearbeidet og oppfølgingen til de enkelte brukerne av byggene, det må derfor være en bestillerfunksjon som ivaretar denne oppgaven på vegne av og i dialog med brukerne. Fakturering av husleie og tilleggstjenester vil øke det administrative arbeidet. Foretaket må registrere timebruk, materiell og fakturere tilleggstjenester. Samtidig må kommunen bestille tjenester og håndtere fakturaer fra KF et. Åpningsbalanse/kapitalinnskudd: Kostnader som kommunen har til avdrag og lån på eiendomsmassen blir etter opprettelsen av et foretak enten værende igjen i rådmannens del av kommuneorganisasjonen eller blir overført til foretaket. Uansett bør denne delen av kapitalelementet inngå i beregningen av leien som skal betales. Ved regnskapsmessig overføring av eiendom fra kommunen til foretaket skal eiendommenes verdi fastsettes. Når man etablerer en åpningsbalanse kan man gjøre en verdifastsettelse ut ifra hvilken måloppnåelse man ønsker. Denne verdiberegningen av eiendommene bestemmer hvor stor kapitaldelen av husleien blir. Lav verdi gir lave renter og avdrag mens høy verdi gir høyere renter og avdrag og tilsvarende høyere husleie. Det kan legges ulike verdivurderinger til grunn. Det vanligste er at eiendommene overføres til bokført verdi dvs. med den verdien som står bokført i kommunens balanse ved overføringstidspunktet. Andre vurderinger er beregnet anskaffelsesverdi/kostpris, markedsverdi, verdi lik nybyggstatus og forsikringsverdi. Jo høyere inngangsverdien settes, jo høyere vil husleien bli for å dekke opp kapitalelementet, men samtidig gi foretaket større rom for reinvesteringer og leietakerne større utfordringer gjennom høyere leiekostnader. 2

3 Regnskap etter kommunelov/ regnskapslov: Hovedregelen når det gjelder regnskapsføring for kommunale foretak er at foretaket skal følge det regnskapssystemet som gjelder for kommunen så fremt man kun har kommunen som leietaker. Foretakene fastsetter særbudsjett og utarbeider særregnskap og årsberetning for virksomheten i henhold til regnskapsforskriften for kommunale foretak. Dersom foretaket driver næringsvirksomhet, det vil si leier ut lokaler i markedet, skal foretaket føre særregnskap etter bedriftsøkonomiske prinsipper i tråd med regnskapsloven. Kravet er at utleien i markedet er av en viss varighet og at den er egnet til å gi overskudd. Dette er et område for tolkninger og grensedragning. Et KF må ha sitt eget regnskap. Det vil øke den administrative innsatsen på økonomi- /regnskapssida. Uansett hvilken regnskapsform som benyttes må alle prosesser i et regnskap gjennomføres (bankavstemminger, avslutninger, rapporteringer, årsavslutning etc). Dersom regnskapsloven skal følges vil også Kostra-rapporteringen bli krevende på grunn av konvertering fra regnskapslovens til kommunelovens bestemmelser. Lønn må også kjøres i eget selskap og vil medføre at alle operasjoner må foretas dobbelt. Erfaringer fra andre kommuner tilsier at ekstraarbeidet er betydelig. Uansett om det administrative arbeidet skal utføres i kommunens administrasjon eller i KF et selv vil det måtte påregnes mer personalressurs enn det som benyttes i dag. Juridiske forhold av betydning. Kommunale foretak (KF) er regulert i kommuneloven kapittel 11. Et KF er en del av kommunen som juridisk person, og er altså ikke et selvstendig rettssubjekt. Kommunen er direkte ansvarlig for all virksomhet i foretaket. Det er kommunestyret som treffer vedtak om opprettelse av KF, velger styre og fastsetter vedtekter. Et KF ledes av et styre (med minst tre medlemmer) og en egen daglig leder. Styret skal ha en leder og en nestleder, som begge velges av kommunestyret. Vedtektene kan fastsette at daglig leder skal ansettes av kommunestyret. Et KF skiller seg fra tradisjonell etatsorganisering ved at styret har legalfullmakt til å lede virksomheten innenfor en nærmere angitt ramme. I tillegg er foretakets ledelse fristilt fra rådmannens instruksjonsmyndighet. Styret er direkte underlagt kommunestyret. Rådmannen har likevel et slags tilsynsansvar (utsettende veto og uttalerett). Fordi et KF er en del av kommunen, vil anskaffelser fra KF et skje i såkalt egentlig egenregi. Det oppstår derfor ingen anskaffelsesrettslige utfordringer. Og dersom KF et ikke opererer i et marked, vil det heller ikke oppstå utfordringer knyttet til forbudet mot offentlig støtte. Opprettelsen av et KF vil heller ikke innebære noen virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven, fordi dette forutsetter skifte av arbeidsgiver. Kommunen vedblir å være arbeidsgiver for virksomhetens ansatte. Det kan oppstå spørsmål om drøftingsrett el. for de ansatte, med hjemmel i hovedtariffavtalen/ tariffavtalen. I forbindelse med oppretting av et KF skal det utarbeides vedtekter hvor blant annet forholdet til de ansattes lønns- og arbeidsforhold skal omhandles. Ut over det kan en ikke se at det oppstår rettslige spørsmål knyttet til de ansatte ved opprettelse av KF. Hovedmomenter i en gjennomføringsfase. Hovedmomentene i en gjennomføring ved omlegging til kommunalt foretak kan beskrives i fire faser. Fra prinsippavklaring til operativ drift bør en regne minst ett år, men ikke mer enn halvannet 3

4 år. Dersom kommunestyret ønsker å starte prosessen med omlegging til et kommunalt foretak anbefaler rådmann en fremdriftsprosess som skissert nedenfor. 1 Prinsippavklaringer og retningslinjer for gjennomføring a) Overordnet organisasjon b) Selskapsform c) Vedtekter d) Prinsipper for husleie e) Må vedtas av kommunestyret 2 Nedsettelse av prosjektgruppe for gjennomføring a) Tilordnes prosjektleder b) Framdriftsplan c) Verdifastsettelser d) Beregninger av husleie e) Nye budsjettregler f) Nytt investeringsreglement g) Rådmannen er prosjekteier i denne fasen 3 Valg av interimstyre a) Bruker fortsatt prosjektgruppa b) Tilsetter daglig leder, som deretter styrer prosjektgruppa c) Prosjektleder fortsetter som sekretær for daglig leder d) Tilsetting i øvrige stillinger, så langt det er aktuelt e) Eventuelle forhandlinger med organisasjonene f) Regnskapssystem g) Husleieavtaler h) Eiendomsinformasjon evt. fdv-system i) Budsjettendringer (nullsumsendringer) som følge av den nye ordningen 4 Operativ drift a) Overgangen skjer enklest ved et årsskifte b) Styret og alle andre inntar sine nye roller c) Styreinstruks utarbeides d) Alle HMS-systemer gjennomgås e) Alle økonomiopplegg gjennomgås f) Styret sørger for sin egen opplæring i de viktigste lovverk og kommunens rutiner. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser vektlegges, sammen med ansvaret som arbeidsgiver innenfor kommunen. g) Strategiplan utarbeides. Denne saken har hatt til hensikt å utdype og avklare juridiske og økonomiske forhold knyttet til vurdering av KF-modell. Saken har dermed ikke endret på rådmannens syn og anbefaling i forhold til forrige saksrunde. Rådmannen fremmer derfor likelydende anbefaling som sist. Vedlegg 1 Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold 2 Kommunal eiendomsforvalting - hva må til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Det er nylig kommet en omfattende FOU-rapport fra KS (utarbeidet av Civitas AS), om Forvaltning av kommunes eiendom og infrastruktur dilemmaer og løsninger. 4

5 Rådmannens anbefaling Kommunal drift i endret organisasjonsmodell velges som løsning for driftsform for kommunale bygninger. Rapportens anbefaling brukes som grunnlag til videre planlegging/gjennomføring. Begrunnelse Anbefalingene i sluttrapport alternative driftsformer kommunale bygg, de vurderingene som er gjort av fordeler og ulemper ved de ulike modellene, sammen med behovet for å få et tydelig oppdrag for oppfølging av anbefalingene i rapporten, gjør at rådmannen anbefaler modellen med kommunal drift. Valg av organisasjonsform for å løse de utfordringene som er skissert, vil kunne løses i alle de foreslåtte modellene. Valg av modell anses fullt ut å tilhøre det politiske skjønnet. 5