JUSTERING AV REGIONAL PLAN FOR SENTERSTRUKTUR OG HANDEL - UTLEGGING TIL OFFENTLIG ETTERSYN

Transkript

1 1 Saksframlegg Dato: Arkivref: / /2015 / 131/U60 Saksbehandler: Gunnar Ogwyn Lindaas Saksnr. Utvalg Møtedato 15/85 Fylkesutvalget JUSTERING AV REGIONAL PLAN FOR SENTERSTRUKTUR OG HANDEL - UTLEGGING TIL OFFENTLIG ETTERSYN 1. FORSLAG TIL VEDTAK Fylkesrådmannen fremmer slikt forslag til vedtak: Forslag til regional plan for senterstruktur og handel legges ut til offentlig ettersyn, jf. planog bygningsloven 8-3. Frist for innspill settes til 4. september Behandling i fylkesutvalget : Fylkesrådmannens tilrådning ble enstemmig vedtatt.

2 2. SAMMENDRAG Fylkesutvalget vedtok i møte 24. juni 2014 å igangsette arbeid med begrenset revisjon av regional plan for senterstruktur og handel. Bakgrunnen for dette vedtaket var et behov for å foreta enkelte mindre justeringer i planbestemmelsene. Dette gjelder i hovedsak planbestemmelse 8 om lokalsentre og drøfting av hvorvidt krav til minste etableringsstørrelse for lokalsentre fungerer etter hensikten, men også enkelte andre forhold knyttet til definisjoner og feilrettinger. Fylkeskommunen har mottatt 7 innspill til planarbeidet. Fylkesrådmannen har utarbeidet forslag til revidert regional plan for senterstruktur og handel med planbestemmelse. En av de viktigste endringene består i at konkrete krav til minste enhetsstørrelse utgår, og erstattes av en ny bestemmelse som overlater avveiningen til kommunene. I tillegg er det blant annet tatt inn definisjon av hvilken handel som skal regnes som plasskrevende. Fylkesrådmannen anbefaler at fylkesutvalget fatter vedtak om å legge planforslaget ut til offentlig ettersyn med høringsfrist 4. september BAKGRUNN FOR SAKEN Regional plan for senterstruktur og handel med regional planbestemmelse ble vedtatt av fylkestinget 23. oktober Formålet med planen er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering og utvidelse av områder for handel. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre, bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlige transportvalg. En ønsker å unngå en utvikling som fører til unødvendig byspredning, økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet for de som ikke disponerer bil. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling og begrense klimagassutslippene. I etterkant av vedtak av planen har det, blant annet gjennom enkeltsaker, blitt klart at enkelte bestemmelser kan fremstå som noe uklare, og i planprogrammet ble det pekt på at følgende presiseringer og feilrettinger skulle vurderes: Ta inn bestemmelse, eventuelt retningslinje, om samtykkebehandling etter plan- og bygningsloven (pbl) 8-5, 4. ledd. Planbestemmelse 8 om lokalsentre: o Tydeliggjøre hvor tillatt areal handel skal regnes i tillegg til eksisterende. o Vurdere om bestemmelse om krav til minste enhetsstørrelse skal videreføres. Vurdere virkning av byggeforbud langs E-18 for framtidig trasè Tvedestrand-Arendal. Vurdere om det skal opprettholdes et skille mellom ulike typer handel (plass- og/eller arealkrevende) og definere innholdet i handelstypene dersom skillet videreføres. De elementene av fylkestingets vedtak av som er å betrakte som bestemmelser er innarbeidet i planen, og vedtaket i sin helhet fulgte planen ved utsendelse. De elementene i vedtaket som ikke er å betrakte som bestemmelser bør imidlertid også innarbeides i planen på hensiktsmessig måte.

3 4. INNSPILL TIL PLANARBEIDET I høringsperioden til planprogrammet kom det inn 7 innspill til planarbeidet. Disse, med fylkesrådmannens kommentarer, var også vedlagt saken knyttet til fastsetting av planprogrammet. I det store og det hele er tilbakemeldingene på de varslede justeringene relativt positive. Unntaket er Evje og Hornnes kommune, som ønsker å opprettholde krav til minste etableringsstørrelse i lokalsentre. Fylkesmannen er på sin side skeptisk til å fjerne skillet mellom ulike typer handel, særlig dersom dette ses i sammenheng med å fjerne krav til minste enhetsstørrelse. 5. DISKUSJON Virkning av gjeldende plan Fylkesrådmannen vurderer at gjeldende plan i all hovedsak synes å ha fungert som forventet. Regjeringen er i ferd med å evaluere rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre, og i den forbindelse har Asplan Viak gjort regionale handelsanalyser. Disse viser at i perioden har det ikke funnet sted kjøpesenterutvidelser utenfor vedtatt senterstruktur i Agderregionen. Veksten har vært størst i regionale handelsområder, da spesielt Sørlandsparken. Fylkesrådmannen vurderer at omfanget av konflikter rundt gjennomføringen har vært relativt lavt, og dette kan indikere at rammene i regional plan har vært ganske romslige. Dette påpekes for så vidt også i Asplan Viaks gjennomgang, som særlig viser til de vide avgrensningene som er foretatt av sentrumssonene i planen. Ellers antyder denne og SRBank1 varehandelsanalyse for 2013 noen interessante trekk. Blant annet synes andre kommunesentre å ha styrket seg i forhold til Arendal og særlig Stoa. Arendal sentrum har opplevd nedgang i omsetning for de fleste varegrupper samt sysselsetting innenfor handel. Utviklingen på Stoa har vært moderat, mens Harebakken synes å ha hatt solid vekst. En annen interessant observasjon er at en økende andel av befolkningen har regional handelspark (Stoa eller Sørlandsparken) som nærmeste senter, og dette skyldes at en vesentlig del av boligbyggingen har funnet sted mellom/utenfor kommunesentrene (bl.a. langs fv 420). Dette medfører at en større del av dagligvarehandelen, som normalt foretas lokalt, nå finner sted i en regional handelspark. I praksis er det svært få bosatte nær de regionale handelsparkene (<1km), men en økende andel av befolkningen bor altså nærmere en regional handelspark enn et kommunesentra. Dette er en utvikling som neppe kan sies å fremme formålet med regional plan, men det er også en utvikling som ikke kan styres gjennom regional planbestemmelse. Utviklingen er en konsekvens av kommunal planlegging av boligstruktur, og fylkesrådmannen mener det er naturlig at situasjonen og senterstrukturen i Arendalsregionen betraktes nærmere gjennom ATP-samarbeidet. Planens virkning for miljø og samfunn Det følger av plan- og bygningsloven (pbl) 8-3 at regionale planer med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging skal inneholde en særskilt vurdering og beskrivelse av planens virkninger for miljø og samfunn, jf. 4-2 andre ledd og forskrift om konsekvensutredninger 2, bokstav a. Fylkesrådmannen vurderer at de justeringene som foreslås er av så beskjeden karakter at ytterligere utredninger er unødvendig. Eksisterende plan vil i svært liten grad endres, siden de ytre rammene for utbyggingspotensialer ikke berøres.

4 6. BESKRIVELSE AV ENDRINGENE Planforslaget inneholder en del bagatellmessige justeringer uten juridisk virkning, herunder språklige endringer og tilføyelse av dekningsgradsoversikt per Videre er blant annet også fagdepartementet endret fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet. I det følgende beskrives de justeringene som er av mer vesentlig karakter: Retningslinje om samtykkebehandling etter plan- og bygningsloven (pbl) 8-5, 4. ledd. Retningslinje om behandlingsmåten er tatt inn i nytt punkt E under retningslinjer. Punktet redegjør for plan- og bygningslovens krav til saksbehandling og er dermed av informativ karakter. Planbestemmelse 8 om lokalsentre: Tydeliggjøre hvor tillatt areal handel skal regnes i tillegg til eksisterende. Bestemmelsene er gjennomgått, og tydeliggjort ved at det for alle lokalsentre er angitt entydig hva som er maksimalt, tillatt handelsareal. Informasjon er innhentet fra de berørte kommunene i forhold til hvor stort handelsareal som fantes i det enkelte lokalsenter per , da gjeldende regionale plan ble vedtatt, og bestemmelsene er justert deretter. Det vil si at justert planforslag ikke endrer potensialet i noen av sentrene, men at rammebetingelsene er entydig angitt. Tabellen under redegjør for dette: Lokalsenter Tidligere bestemmelse om maks. areal Bebygd per Ny bestemmelse om maks. areal 8.1 Tingsaker Bruksareal inntil m 2 Ikke relevant Uendret (maksimalkrav allerede angitt) 8.2 Krøgenes Nytt bruksareal inntil m m 2 Bruksareal inntil m Harebakken Intet nytt før trafikkavvikling er løst. Ikke relevant Uendret Nytt bruksareal inntil Østebø m m 2 Bruksareal inntil m Verksmoen Bruksareal inntil m 2 0 m 2 Uendret (maksimalkrav allerede angitt) 8.6 Campus Grimstad Bruksareal inntil 7500 m 2 0 m 2 Uendret (maksimalkrav allerede angitt) Dimensjoneres gjennom 8.7 Bergemoen Uendret 8.8 Brokelandsheia øst 8.9 Øvrige lokalsentre kommunal plan Dimensjoneres gjennom kommunal plan Avklares i kommuneplan skal dekke lokalmiljøets behov Uendret Uendret Vurdere om bestemmelse om krav til minste enhetsstørrelse i lokalsentre skal videreføres. Konkrete krav til minste enhetsstørrelse i lokalsentre foreslås tatt ut av bestemmelsene. Dette er den største endringen i planforslaget. Til erstatning for disse bestemmelsene foreslås det en tilføyelse til planbestemmelse 8: Gjennom kommunale planer som omfatter handel i lokalsentre nevnt under punktene 8.1 til 8.8 skal det fastsettes krav om minste enhetsstørrelse.. Dette innebærer at kommunene selv må foreta de nødvendige avveiningene om hvilken minste enhetsstørrelse som er nødvendig for å styre handelsutviklingen i det enkelte lokalsenter. Kommunen må da ta stilling til hvilken begrensning som vil være nødvendig for at planløsningen skal ivareta formålet med regional plan. Formålet med å fastsette minste enhetsstørrelse er å motvirke etableringer som normalt bør lokaliseres til kommunesentrene og historiske sentre. Hvordan dette bør løses i

5 det enkelte lokalsenter vil variere, ikke minst siden enkelte av disse lokalsentrene allerede inneholder klassiske kjøpesentre (Harebakken og Tingsaker). Fylkesrådmannen mener at det er bestemmelse om maksimalt handelsareal som må antas å være den klart viktigste bestemmelsen i forhold til å begrense fremveksten av bilbaserte handelsområder som vil stå i konkurranse med kommunesentrene. Det er det samlede handelsarealet som avgjør handelsområdets tiltrekningskraft og dermed virkning i forhold til øvrige sentre. Krav om minste etableringsstørrelse har en imidlertid en viktig, supplerende funksjon ved å være et virkemiddel som styrer karakteren på handelsområdet. Dette er viktig for å motvirke rene kjøpesenterdannelser utenfor de historiske sentra. For de historiske sentra, som omfatter kommunesentrene (planbestemmelse punkt 7) og de historiske sentrene nevnt under bestemmelse punkt 8.9 (Søndeled, Fevik, Eydehavn og Saltrød), står fremdeles kommunene fritt til å avklare handel i sin planlegging. Til grunn for endringen ligger også at gjeldende krav til minste etableringsstørrelse varierer fra lokalsenter til lokalsenter, og synes i hovedsak å være en konsekvens av de etableringene som allerede fantes per I planprogrammet og høringen problematiserte fylkesrådmannen at regional planbestemmelse kun har effekt innenfor planens virkeområde (de definerte senterområdene og et 500 meter bredt belte langs E-18 (med tilpasninger)). Etableringer mindre enn 3000 m 2 utenfor disse områdene er ikke omfattet av regional planbestemmelse, og må styres gjennom kommunenes planlegging. Spørsmålet var dermed om bestemmelsen virker etter hensikten, og om kommunen ivaretar tilsvarende styring utenfor virkeområdet til den regionale planen. I høringen kom det ikke innspill i forhold til kommunens håndtering av tematikken utenfor virkeområdet til regional plan. Vurdere virkning av byggeforbud langs E-18 for framtidig trasè Tvedestrand-Arendal. Slik bestemmelsen er formulert, følger forbudssonen funksjonen E-18, og vil derfor gjelde langs ny E-18 mellom Tvedestrand og Arendal når denne tas i bruk. Flere steder langs E-18 er byggeforbudssonen begrenset for å fange opp eksisterende områder med handel, men dette er ikke en problemstilling i Tvedestrand. Ny E-18 mellom Tvedestrand og Arendal vil ligge mer enn 500 meter fra eksisterende handelsområde ved Bergsmyr, og fylkesrådmannen har derfor ikke funnet grunnlag for å vurdere justeringer i planbestemmelsen. Kartet viser 500 meter buffer til framtidig E-18 Tvedestrand-Arendal

6 Skille mellom ulike typer handel Bransjeglidning og utvikling av nye handelskonsepter gjør det vanskelig å styre at det kun omsettes plasskrevende varer i områder som kun tillater plasskrevende varer. Omsetningen i disse områdene vil dermed over tid kunne romme detaljhandel og få betydelig innvirkning på detaljhandelen for øvrig. De eneste lokalsentrene der regional plan for senterstruktur og handel fastsetter bestemmelser om ulike typer handel (plasskrevende), er Brokelandsheia øst i Gjerstad og Bergemoen i Grimstad. Fylkesrådmannen deler fylkesmannens vurdering av at det å fjerne både krav til minste enhetsstørrelse og skillet mellom ulike typer handel vil kunne bidra til å svekke planens styringsverdi. Fylkesrådmannen innstiller derfor på å videreføre skillet mellom ulike typer handel for de områdene der dette er gjort, men tilrår samtidig at innholdet i skillet mellom plasskrevende og øvrig handel presiseres. Planforslaget inneholder derfor en ny definisjon punkt 2 under planbestemmelse nr. 12. Definisjonen tilsvarer i utgangspunktet den som ble benyttet i første versjon av rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre, men med tilføyelse av hvite- og brunevarer. Til det siste regnes imidlertid ikke småelektronikk. Foreslått definisjon har følgende ordlyd: Plasskrevende varer omfatter forretninger med salg av biler og motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer og salg fra planteskoler/hagesentre. I tillegg regnes forretninger med hovedvekt på salg av hviteog/eller brunevarer. Fylkesrådmannen viser ellers til at regional plan for senterstruktur er fleksibel ved at kommunene gjennom sin planlegging kan komme frem til løsninger for handel, og at tilpasninger utover rammene i regional plan er mulig der det kan sannsynliggjøres at løsningene ikke kommer i konflikt med formålet med regional plan. Justering i forhold til fylkestingets vedtak av De elementene av fylkestingets vedtak av som var å betrakte som bestemmelser ble innarbeidet i planen, og vedtaket i sin helhet fulgte planen ved utsendelse. Vedtakets ordlyd angående Bergemoen inneholdt imidlertid følgende setning: En er positiv til en omregulering av områder avsatt til industri-/næring i gjeldende reguleringsplaner. Fylkesrådmannen vurderer at denne setningen primært er å oppfatte som en uttalelse, men foreslår følgende tilføyelse til planbestemmelse nr. 8.7 om Bergemoen (tilføyelsen i kursiv): Jordvern skal håndheves strengt i området, og utvikling av områder for plasskrevende handel kan med fordel skje ved omregulering av områder avsatt til industri-/næring i gjeldende reguleringsplaner. Handlingsprogram Veiledningsmateriell I gjeldende plan er det beskrevet at fylkeskommunen skal formidle veiledningsmateriell etter hvert som aktørene høster erfaringer med bruk av den regionale bestemmelsen og retningslinjene. Fylkesrådmannen vurderer at dette punktet bør utgå, ettersom det er et statlig ansvar å føre oversikt over virkningen av forskrift om rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre. For øvrig gjennomføres og tilgjengeliggjøres handelsanalyser årlig av blant annet SRBank 1. Analysemodell I gjeldende plan er det i handlingsprogrammet beskrevet: i samarbeid med regionale statlige myndigheter og kommunene vil fylkeskommunen utvikle analysemodellen som er brukt ved utarbeidelsen av den regionale planen, slik at dette kan være et tilgjengelig verktøy for planleggingsformål i Aust-Agder. Blant annet Arendal kommune har etterspurt dette arbeidet. Ambisjonen har vært å modellere analysemodellen, som beskriver konkurransen mellom handelsstedene, virkninger på transportarbeidet og betydningen av miljøvennlig

7 transport. I denne modellen vil valg av handelssted beskrives som en funksjon av handelsstedets attraktivitet og reiseavstand. Da vil man ha et verktøy som kan indikere virkningen av en gitt handelsetablering i forhold til andre, eksisterende (handels-)sentre. Fylkesrådmannen vil kartlegge behovet og grunnlaget for å gå videre med en slik analysemodell, og mener det kan være naturlig at dette vurderes i ATP-samarbeidet mellom Arendal, Grimstad, Froland, Tvedestrand og fylkeskommunen. 7. KONKLUSJON Fylkesrådmannen har utarbeidet forslag til revidert regional plan for senterstruktur og handel med planbestemmelse. En av de viktigste endringene består i at konkrete krav til minste enhetsstørrelse i lokalsentre utgår, og erstattes av en ny bestemmelse som overlater avveiningen til kommunene. I tillegg er det tatt inn definisjon av hvilken handel som skal regnes som plasskrevende. Utover dette er det foretatt flere mindre justeringer uten juridisk bindende virkning. Fylkesrådmannen anbefaler at fylkesutvalget fatter vedtak om å legge planforslaget ut til offentlig ettersyn. Høringsfrist settes til 4. september Vedlegg: Innspill til planarbeidet Forslag til regional plan for senterstruktur og handel