Organisering av eierskap og tjenesteleveranse

Transkript

1 Organisering av eierskap og tjenesteleveranse Sammendrag og konklusjon Prosjektgruppen finner det hensiktmessig at man organiserer tjenestetilbudet og eierskapet av den aktuelle bygningsmassen på separate måter. Det anbefales at bygget eies av den kommunen hvor tiltaket fysisk lokaliseres, eventuelt i delt eierskap med tilstøtende kommuner. Den aktuelle eierkommunen bør også kunne nyttiggjøre seg av bygget dersom botiltaket avvikles. Drift av bygget finansieres ved hjelp av leieinntekter fra organisasjonen som yter tjenestetilbudet i botiltaket. En slik løsning er også i samsvar med forprosjektets konklusjon. Kommunen som eier bygningsmassen må også stå som formell søker av midler fra Husbanken, samt ha formelt ansvar for at de krav Husbanken stiller imøtekommes. Prosjektgruppen anbefaler at tjenesteleveransen organiseres som et interkommunalt samarbeid hvor alle deltakerkommunene deltar jf. kommuneloven 27. En slik løsning gir kommunen direkte felles ansvar for etablering og drift med grunnlag i lovens krav. Kommunene medvirker direkte i styring og kontroll av virksomheten når det gjelder økonomisk og fysiske rammebetingelser. Organisasjonsformen vil gi alle deltakerkommunene samme innflytelse over virksomheten. Bakgrunn Det finnes en rekke ulike måte å organisere eierskapet av et felles kommunalt boligtilbud. Ved valg av organisasjonsmodell bør det være et overordnet mål at plikter og rettigheter tilknyttet virksomheten blir fordelt etter en av avtalt brøk på deltakerkommunene. Husbankens retningslinjer vedrørende investeringstilskudd vil være et annet moment som vil ha særlig betydning for vurderingen. Tilskudd fra Husbanken vil være avgjørende for at prosjektet blir økonomisk gjennomførbart. Ved valg av eierstruktur kan man skille mellom tjenesteleveranse og eiendomsforvaltning. Med tjenesteleveranse menes her det helse- og omsorgsfaglige tilbudet som skal tilbys i boligen. I henhold til målsettingene for botiltaket skal dette inngå som en del av en helhetlig og målrettet boligkjede med ulike omsorgsnivå. Tilbudet skal også bidra til kompetanseheving på fagområdet i kommunen. Disse målene betinger at tjenestetilbudet driftes av deltakerkommunene. Dette er her vektlagt i den videre drøftelsen. Når det gjelder eiendomsforvaltning menes her drift og eierskap av bygget hvor botiltaket lokaliseres. Det er i vurderingen her forutsatt at det er tale om omsorgsboliger i henhold til Husbankens retningslinjer 1. 1 Omsorgsboliger er forbeholdt personer med behov for heldøgns helse- og sosialtjenester uavhengig av alder og diagnose, herunder eldre, personer med langvarige somatiske sykdommer, personer med utviklingshemming og andre med nedsatt funksjonsevne, personer med psykiske og sosiale problemer, personer med rusproblemer, personer som har behov for øyeblikklig hjelp Sveinung Kvamme

2 Ved valg av organisasjonsmodell står man her mer fritt ettersom dette i liten grad er avgjørende for å oppnå målene for botiltaket. Det kan derfor tenkes både en løsning hvor eiendomsforvaltningen utøves av deltakerkommunene og løsninger hvor det skjer i regi av private. Anskaffelse og finansiering av bygg Investeringstilskudd fra Husbanken 2 Husbanken retningslinjer for tildeling av tilskudd er av særlig betydning for anskaffelsen av lokaler til botiltaket. Anskaffelsesmetoden vil også være av betydning for organiseringen av eierskapet mellom deltakerkommunene. Retningslinjene åpner både for at kommunen selv kan eie de aktuelle lokalene eller leie disse hos private aktører. Ved gjennomføringen av anskaffelsen anbefales det at man søker juridisk bistand slik at man sikrer at anskaffelsen oppfyller kravene etter lov om offentlig anskaffelser. I henhold til Husbankens retningslinjer for tildeling av investeringstilskudd vil følgende anskaffelsesmodeller være aktuell: Deltakerkommunen bygger/ombygger/ kjøper og eier lokalene Deltakerkommunen kan benytte tilskuddet til å anskaffe de aktuelle omsorgsplassene ved å legge kontrakten(e) ut på konkurranse. På samme måte som når kommunen ellers anskaffer bygge- og anleggsoppdrag, har deltakerkommunen her stor frihet til å bestemme hva man vil ha, hvordan prosjektet skal settes opp og for øvrig hvilke krav de vil sette i konkurransen. Deltakerkommunene kan enten eie tomten bygget skal føres opp på eller det kan gjennomføres en konkurranse som både omfatter tomt og bygg. I denne modellen blir deltakerkommunen eier av bygget når det er ført opp. Tilskuddet går da inn som en del av byggeregnskapet sammen med de midlene deltakerkommunen selv legger inn i prosjektet. Deltakerkommunene kan også kjøpe ferdige lokaler dersom de mot formodning allerede finne markedet og de oppfyller krav til utforming som ordningen krever. Lokalene bygges/ombygges av privat aktør for at de så leies av kommunen Investeringstilskuddsforskriften åpner for at deltakerkommunen kan få tilskudd til å leie de aktuelle boligene. Deltakerkommunen kan dermed skaffe omsorgsplasser til veie ved å inngå avtale om leie med eksterne aktører (entreprenører, ideelle organisasjoner, boligstiftelser mv.). Dette kan både dreie seg om leie av boliger som skal oppføres og leie av boliger som 2 Avsnittet er i all hovedsak basert på KS -veiledning for bruk av investeringstilskuddet for kommuner utarbeidet for Husbanken. Sveinung Kvamme

3 skal bygges om for å møte kravene til å få tilskudd. I begge tilfeller må deltakerkommunen følge anskaffelsesregelverket før kontrakt inngås. For at deltakerkommunen skal oppfylle kravene til tilskudd, må leieavtalen med 30. års varighet inngås. Dersom tiltaket etableres som boliger hvor hver tjenestemottaker leier egen leilighet må deltakerkommunene først inngå en leieavtale med utleier, for at deltakerkommunen så fremleier boligene til hver enkelt beboer. Det må derfor etableres både en leieavtale med utleier og fremleieavtale med hver enkelt beboer. Hvis deltakerkommunen velger leiemodellen vil kommunen motta tilskuddet som et engangstilskudd fra Husbanken. Tilskuddet kan benyttes til nye investeringer eller ekstraordinære låneavdrag innen tjenesteområdet, men ikke til løpende leiebetaling eller ordinære renter og avdrag, altså drift. Lavere gjeld innen tjenesteområdet gir også lavere driftsutgifter. Dersom deltakerkommunene avslutter leieforholdet før leietiden på 30 år utløper risikerer deltakerkommunene å måtte betale en forholdsmessig andel av Husbank tilskuddet tilbake. Vurdering av anskaffelsesmodell Tilskuddet fra Husbanken kan ikke videretildeles til andre organisasjoner såfremt det er tale om lokaler til omsorgboliger eller institusjon. Dersom man velger en løsning hvor lokalene bygges/ombygges av private aktører for at de så leies av kommunene vil tilskuddet kommunen mottar fra Husbanken utelukkende kun benyttes til andre investeringer innen tjenesteområdet. Dermed vil ikke tilskuddet kunne benyttes til å redusere de løpende driftskostnadene ved institusjonen eller omsorgsboligene. Om man organiserer boenheten som en institusjon vil konsekvensen av dette være økte leiekostnader for deltakerkommunene 3. Velger man å etablere boenheten som omsorgsboliger hvor man fremleier boligene til hver enkelt beboer vil disse ikke dra nytte av investeringstilskuddet. Trolig vil deres leiekostnader bli så store at de vil ha behov for bostøtte fra Husbanken, samt kommunal bostøtte i de kommuner hvor det finnes en slik ordning. I begge tilfeller vil løsningen medføre økte driftskostnader inne helse- og sosialområdet i den enkelte kommune. Økte driftskostnader vil svekke handlingsrommet for det løpende tjenestetilbudet i den enkelte kommune uavhengig av om kommunen får økte investeringsmidler. Prosjektgruppen vil derfor ikke anbefale en løsning hvor man leier lokaler hos en privat aktør. Etter drøftelsen vil prosjektgruppen anbefale at deltakerkommunene bygger/ombygger/ kjøper og eier lokalene til botiltaket. Eierskap og forvaltning av bygg 3 Kommunen vil kunne kreve deler av kostnadene refundert fra tjenestemottaker ihht forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester. Sveinung Kvamme

4 Aktuelle organisasjonsformer for eierskap av bygg vil her være: Sameie Dette innebærer at bygningene eies i fellesskap av deltakerkommunene, som i utgangspunktet er solidarisk ansvarlig for oppføring, vedlikehold og drift av bygningene. Dette ansvaret kan imidlertid delegeres til andre, for eksempel til kommunen der botiltaket er plassert. Anskaffelseskostnadene fordeles etter av avtalt brøk, for eksempel basert på innbyggertall og demografi. Interkommunalt selskap (IKS) Dette innebærer i praksis også en sameiestruktur, men IKS er et selvstendig rettsubjekt, og står derfor juridisk sett som eier. Også her må det avtales en eierbrøk. Se under for flere detaljer rundt denne selskapsformen. En kommune eier lokalene Dette innebærer at en kommune eier og leier ut lokalene til de øvrige kommuner eller organisasjon som ufører tjenestetilbudet i botiltaket. I gjennom husleieavtalen vil man regulere om det er leietaker eller utleier som skal foretat drift og vedlikehold av bygningsmassen. Vurdering av eierskapsmodell Det vil være mest praktisk at den kommunen hvor bygget er lokalisert eier bygget. Denne kommunen vil også motta investeringstilskuddet fra Husbanken. Dersom bolighelseprosjektet skulle avvikles bør eierkommunen kunne nyttiggjøre seg av boligene til andre formål. For at man skal unngå å måtte tilbakebetale tilskudd fra Husbanken må bygget ved en eventuell avvikling av botiltaket benyttes til å huse andre grupper innenfor Husbankens målgruppe 4. En slik løsning er også i samsvar med konklusjonen i forprosjektets rapport. Her ble det fremholdt at fordelene ved en aktør er at dette er bedre i forhold til et eventuelt opphør av samarbeidet. Det er også en fordel for aktørene i et samarbeid at de slipper å forholde seg eierskapet, det viktige er samarbeidet om tjenestetilbudet. Organisering av tjenesteleveranse Kommunene har en plikt etter om kommunale helse og omsorgstjenester 3-1 første ledd plikt til å sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendig helse- og omsorgstjenester. Herunder personer tilhørende målgruppen for bolighelseprosjektet. Imidlertid står kommunene fritt til å overlate tjenestene til andre kommuner eller private tilbydere, eventuelt gå sammen med andre kommuner for å løse oppgavene på en hensiktsmessig måte. Uavhengig av hvilken organisasjonsform som velges, vil den geografiske plasseringen av et interkommunalt botiltak medføre et særlig ansvar for en av samarbeidskommunene. Den enkelte bruker har i utgangspunktet rett til helsetjenester, barneverntjenester, 4 Se fotnote nr. 1. Sveinung Kvamme

5 tolketjenester, fastlege og lignende i den kommunen han/hun oppholder seg på lik linje med andre innbyggere i kommunen 5. Det må derfor reguleres i avtale mellom samarbeidskommunene dersom oppholdskommunene skal være fritatt fra dette ansvaret. Prosjektgruppen har også været opptatt av at ikke kommunen hvor botiltaket er geografisk plassert skal sitte igjen med brukerne etter de flytter ut av botiltaket, men at de flytter tilbake til hjemkommunen. Det bør avtalefestes hvor langt de øvrige kommunenes ansvar rekker overfor innbyggere som velge å bli boenede i vertskommunen etter utflytting fra botiltaket. Når det gjelder hvilke organisasjonsformer som kan benyttes, er utgangspunktet at dersom det ikke følger begrensninger i særlovgivningen for organiseringen av den aktuelle virksomheten, er det fritt opp til kommunene å velge organisasjonsform. Prosjektgruppen har vurdert de ulike organisasjonsmodellene ut fra følgende forutsetninger: - Kommunen bør ha direkte felles ansvar for etablering og drift med grunnlag i lovens krav. - Kommunene bør medvirke direkte i styring og kontroll av virksomheten når det gjelder økonomisk og fysiske rammebetingelser. Aktuelle organisasjonsformer vil her være 6 : Vertskommunemodellen, jf. Kommuneloven 28 a-k Formålet med vertskommuner er at en eller flere kommuner overlater utførselen av lovpålagte oppgaver til en annen kommune. Både faktiske oppgaver og avgjørelser som gjelder den lovpålagte oppgaven kan overlates/delegeres fra en eller flere kommuner til vertskommunen. Til grunn for samarbeidet skal det ligge en samarbeidsavtale. Det ansvaret som i lov er lagt på kommuner ligger fremdeles hos kommunen selv om oppgaver og avgjørelsesmyndighet er delegert til vertskommune. Loven skiller mellom administrativt vertskommunesamarbeid og vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd. Der det ikke overføres beslutningsmyndighet av prinsipiell karakter, kan kommunene opprette administrative kommunesamarbeid. De ulike deltakerkommunene kan delegere ulik kompetanse til vertskommunens administrasjon innenfor et slikt administrativt vertskommunesamarbeid. Beslutningene treffes da av administrasjonen i vertskommunen. Det kan også overføres beslutningsmyndighet i prinsipielle saker. I så fall må kommune inngå et vertskommunesamarbeid med en felles folkevalgt nemnd som treffer avgjørelser i slike saker. Hver av deltakerkommunene skal være representert med to eller flere representanter i nemnda. Der kommunene etablerer en felles folkevalgt nemnd 5 For enkelte tjenester kan vertskommunen kreve refusjon fra hjemkommunen om tiltaket er organisert som institusjon ihht forskrift om kommunens dekning til helse- og omsorgstjenester. 6 Redegjørelsen rundt aktuelle selskapsformer er delvis basert på Kommuneforlagets utgivelse fra 2002 Kommunal selskapsorganisering økonomiske og juridiske vurderinger Sveinung Kvamme

6 som skal ta prinsipielle beslutninger, må alle deltakerkommunene deleger samme myndighet til den felle politiske nemnda. Øvrige saker kan delegeres til verskommunens administrasjon. Den enkelte deltakerkommunen kan gi vertskommunen instruks om utøvelsen av den delegerte myndigheten i saker som alene gjelder deltakerkommunen eller dens innbyggere. Modellen innebærer at de ansatte er ansatt i vertskommunen, og at vertskommunen vil være ansvarlig ved eventuell virksomhetsoverdragelse. Fordelene med denne modellen er at den er enkel og oversiktlig. Vertskommunen er ansvarlig, mens de andre kommunene kjøper tjenester og har en kontroll- /tilsynsfunksjon. Ulempene er at de andre kommunene får mindre innflytelse på den alminnelige driften. Interkommunalt samarbeid, jf. Kommuneloven 27 Modellen innebærer at deltakerkommunen inngår et samarbeid hvor det etableres et eget styre bestående av alle deltakerkommunene. Styret må tildeles en viss selvstendig avgjørelsesmyndighet, men avgjørelsesmyndigheten må begrenses til avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering, jf kommuneloven 27 første ledd. Det betyr, uttaler departementet (Ot.prp. nr. 42 ( ) s. 112), at «[d]e funksjoner som styret kan tildeles må være relatert til den faktiske virksomhet som samarbeidsprosjektet omfatter». Men innenfor disse rammer kan det foretas ganske omfattende delegering av avgjørelsesmyndighet. Slike samarbeidsordninger kan normalt ikke tildeles avgjørelsesmyndighet i saker om enkeltvedtak eller forskrifter etter forvaltningsloven. Etter de alminnelige prinsipper for delegering av forvaltningsmyndighet vil dette bare kunne skje til organer som dermed underkastes det delegerende organs instruksjons- og overprøvingsmyndighet, noe som er helt upraktisk når det er tale om interkommunale styrer. Dette betyr at delegering av slik forvaltningsmyndighet til et interkommunalt styre må anses som utelukket hvis ikke det er tale om rent interne saker, i praksis personalsaker, eller rent begunstigende vedtak som ikke er lovregulert. Avtalen som ligger til grunn for samarbeidet vil fastsette nærmere ansvarsforholdet mellom de ulike kommunene. De ansatte kan være ansatt enten i en av kommunene eller i selve samarbeidet, slik at daglig leder eller styret har personalansvaret. Alle samarbeidskommunene har lik innflytelse, og er sikret internkontroll og innsyn gjennom representasjon i styret. Styringsmodellen ved 27- samarbeid innebærer at rådmannen eller den rådmannen utpeker er representert i styret. Vedtektene skal nærmere fastsette hvordan må de enkelte styremedlemmene velges eller utpekes, både for at dette spørsmålet skal være avklart innenfor den enkelte kommune, og for å sikre at de enkelte deltakere utpeker sine representanter på samme grunnlag og dermed i størst mulig grad med samme mandat. Sveinung Kvamme

7 Modellen medfører at det ikke etableres et eget rettsubjekt. Dermed vil virksomheten ikke være rettslig og økonomisk adskilt fra deltakerkommunene. Deltakerkommunen vil derfor være ansvarlig for selskapets økonomiske forpliktelser hvis selskapet selv ikke har midler til å oppfylle disse. Interkommunalt selskap (IKS), jf. Lov om interkommunale selskaper I motsetning til et interkommunalt samarbeid er et IKS eget rettsubjekt som rettslig og økonomisk er skilt fra deltakerkommunene. Det har sin egen formue og inntekter, og svarer selv for sine forpliktelser. Det er selskapet selv som inngår og er part i avtaler og har partstilling i rettssaker og over forvaltningen. Et særtrekk ved interkommunalt selskap er at hver av deltakerne har et ubegrenset ansvar for en prosent- eller en brøkdel av selskapets samlede forpliktelse. Samlet skal deltakernes ansvarsandel utgjøre selskapets samlede forpliktelser. Selskapets øverste myndighet er representantskapet. Dette er eiernes organ, og deltakerkommunenes eiermyndighet utøves i representantskapet. Dette innebærer at den enkelte deltakerkommune ikke kan utøve eiermyndighet direkte overfor selskapets styre eller administrasjon. Ettersom representantskapet er eiernes organ er det den enkelte kommunes kommunestyre selv som velger representantskapsmedlemmene, og dette er en myndighet som ikke kan delegeres. Representantskapsmedlemmene behøver ikke være medlemmer av kommunestyret, og kommunelovens regler om valgbarhet, jf. kommuneloven 14 gjelder ikke. Representantskapet har blant annet ansvar for fastsetting av regnskap, budsjett, økonomiplan og valg av revisor. Videre vedtar de større kapitalinvesteringer eller vedtak om å foreta investeringer som er av vesentlig betydning for selskapet eller flere av deltakerne. Ethvert interkommunalt selskap skal ha et styre og en daglig leder som står for forvaltningen av selskapet. Aksjeselskap, jf Lov om aksjeselskaper Deltakerkommunene vil være eiere av aksjeselskapet. En slik organisasjonsform vil være hensiktsmessig der det er ønskelig at kommunal virksomhet får samme organisatoriske ramme som private konkurrerende virksomhet og/eller hvor det er ønskelig å legge til rette for andre deltakere enn kommuner. Aksjeselskap har generalforsamling som øverste styrende organ. Generalforsamling oppnevner styret. Kommunens eiermyndighet i aksjeselskapet er formalisert slik at myndigheten må utøves gjennom generalforsamling, jf. aksjeloven 5-1. Utenfor generalforsamling har eierne ingen eiermyndighet i selskapet. Dette betyr at kommunen som aksjeeier ikke kan gi pålegg til selskapets styre uten at dette skjer i form av beslutning fra generalforsamling. Vurdering av organisasjonsform for tjenesteleveransen Sveinung Kvamme

8 Prosjektet har som hensikt å løse særlige kommunale oppgaver, og det vil derfor være hensiktsmessig å velge en selskapsform som gir deltakerkommunen muligheter til tett styring og kontroll av virksomheten. Spesielt som følge av at det aktuelle tiltaket ikke vil være økonomisk selvbærende, men er avhengig av økonomisk støtte fra deltakerkommunene. Behovet for tett styring og kontroll av virksomheten tilsier at aksjeselskap ikke vil være en hensiktsmessig organisasjonsform. For denne typen virksomhet vil heller ikke det være behov for å ha de samme organisatoriske rammene som private ettersom virksomheten ikke vil ha et kommersielt formål. De samme hensyn som for aksjeselskaper vil gjøre seg gjeldende for et IKS. Her vil deltakerkommunene bare kunne utøve styring og kontroll igjennom representantskapet. Dersom man velger vertskommunemodellen vil i all hovedsak bare vertskommunen direkte kunne styre og kontrollere virksomheten. Dette som følge av at deltakerkommunene gjennom samarbeidet har delegert myndighet i saker av ikkeprinsipiell karakter innenfor et gitt området til vertskommunens administrasjon. Imidlertid kan den enkelte deltakerkommunen gi vertskommunen instruks om utøvelsen av den delegerte myndigheten i saker som alene gjelder deltakerkommunen eller dens innbyggere. Uansett vil den enkelte deltakerkommunes direkte styringsmulighet overfor vertskommune i alminnelighet være innskrenket. Dersom man etablerer et interkommunalt samarbeid jf. kommuneloven 27 vil deltakerkommunene beholde beslutningsmyndigheten i saker om enkeltvedtak eller forskrifter etter forvaltningsloven. Virksomheten har i utgangspunktet ingen innskutt kapital fra deltakerkommunene, med mindre annet besluttes, og driften må dermed sikres ved hjelp av løpende finansiering av tilbudet fra deltakerkommunene. Deltakerkommunene vil dermed ha i stor grad direkte kunne påvirke økonomistyringen i virksomheten innenfor rammene av samarbeidsavtalen. Ved styrdeltakelse vil hver av kommunene også direkte kunne påvirke organisering og drift av virksomheten. Ulempen ved en slik organisasjonsform er at selskapet ikke vil være et eget rettssubjekt og deltakerkommunen vil dermed hefte direkte for virksomhetens økonomiske og rettslige forpliktelser. Av de aktuelle organisasjonsmodellene som er vurdert er det etter prosjektgruppens vurdering, to modeller som peker seg ut. Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27 og vertskommunemodellen. I forprosjektets rapport ble de anbefalt en løsning en vertskommunemodell med et eget styre, jf. kommunelovens 27 og 28. Etter en konkret helhetsvurdering med utgangspunkt i momentene over, hvor særlig hensynet til deltakerkommunenes dirkete styringsmulighet er vektlagt, vil prosjektgruppen anbefale at man organiserer virksomheten i henhold til kommuneloven 27. Sveinung Kvamme