Omsorg+ Bydel Bjerke og Vestre Aker

Transkript

1 AS Omsorg+ Bydel Bjerke og Vestre Aker Oppdragsgiver Oslo kommune Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester

2 2

3 FORORD I forbindelse med større investeringer i Oslo kommune stilles det krav til ekstern kvalitetssikring. Dette arbeidet utføres i henhold til rammeavtale med Byrådsavdeling for finans. Hensikten med ekstern kvalitetssikring er å: - Sikre at konseptvalget er tilstrekkelig utredet og kontrollere den faglige kvaliteten på de underliggende dokumenter i beslutningsunderlaget (KS1). - Gi en uavhengig analyse av styringsdokument og prosjekteringsunderlag, før prosjektet legges frem for administrativ og eventuell politisk behandling (KS2). Denne kvalitetssikringen er en KS1 av to KVUer for Omsorg+ i Bydel Bjerke og Vestre Aker. Oppdraget er gjennomført i perioden april/mai 2013, på oppdrag fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester, i henhold til avrop. Avropet spesifiserer at behovsanalyse og befolkningsprognoser ikke skal kvalitetssikres, og at vurdering av andre tomter ikke er aktuelt. Notat 1 konkluderte med at det ikke var grunnlag for gjennomføring av ordinær KS1. Det ble imidlertid avtalt en alternativ videreføring med oppdragsgiver. Denne rapporten avviker derfor noe fra en ordinær KS1-rapport. Konklusjoner og anbefalinger ble presentert for oppdragsgiver i møte hos Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester 15. mai Kommentarer fra møtet er hensyntatt i rapporten. Oslo, 24. mai

4 4

5 SAMMENDRAG På oppdrag fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester har Dovre Group utført ekstern kvalitetssikring (KS1) av konseptvalgutredning (KVU) for Omsorg+ bygg i Bydelene Vestre Aker og Bjerke. Notat 1 ble overlevert oppdragsgiver 23. april 2013, etter gjennomgang av grunnleggende dokumenter og intervjuer med bydelene. Notatet konkluderte med at det ikke finnes tilstrekkelig grunnlag for gjennomføring av ordinær KS1. I samarbeid med oppdragsgiver ble det imidlertid utarbeidet en alternativ videreføring med fokus på kontrollaspektet. Behovet for Omsorg+ er politisk forankret gjennom Bystyremelding 1/2008 og Sykehjemsbehovsplan, og tiltaket synes derfor å være i tråd med politiske mål for Oslo kommune. Det er imidlertid uklart hvor mange Omsorg+ plasser bydelene faktisk har behov for, både på nåværende tidspunkt og gjennom byggenes levetid. Dette medfører risiko for å velge konsepter som ikke samsvarer med behovet i de aktuelle bydelene. KVUene svarer ikke på om tiltakene er relevante for Oslo kommunes samlede behov. Effektmålene for Bydel Vestre Aker synes å være tematisk relevante, men er utformet på en slik måte at kun en liten forbedring vil gi full måloppnåelse. Målene gir dermed liten støtte til å vurdere vellykketheten av prosjektet, eller til å velge riktig konsept. Resultatmålene vil kunne gi en viss støtte i prosjektgjennomføringen, men mangler innbyrdes prioritering. Effektmålene for Bydel Bjerke er vagt utformet og ikke direkte relevante for Omsorg+, og kan dermed vanskelig nyttiggjøres til etterevaluering eller til å velge riktig konsept. Resultatmålene beskriver hverken tid eller kostnad, og i liten grad kvalitet, og vil ikke gi støtte i prosjektgjennomføring. Omfanget av absolutte krav til Omsorg+ eskalerer fra Byrådssak 243/09 og frem til dagens KVUer. Hver av KVUene oppgir fire ulike absolutte krav som er like for begge prosjekter, med unntak av antall boliger. Flere av de absolutte kravene mangler forankring i kravspesifikasjon for Omsorg+, og er ikke begrunnet i KVU. I intervjuer fremkommer det at flere av kravene heller ikke har støtte i bydelene. Ubegrunnede absolutte krav medfører risiko for unødig kostnadsvekst, og risiko for å velge feil prosjekt. Alternativanalysen og anbefaling for videreføring Vestre Aker: Alternativanalysen mangler beskrivelse av null-alternativet, og KVUens anbefaling begrunnes ikke i mål og krav. Forholdene som faktisk brukes for å skille mellom alternativene er i liten grad beskrevet i KVU. Den mest vesentlige forskjellen mellom 5

6 alternativene, at 70 leiligheter i Pilotveien frigjøres i det anbefalte alternativet, er i liten grad redegjort for. Grunnkalkylen er beregnet på et svært detaljert nivå, i lys av at prosjektet befinner seg i utredningsfasen. Dette gir risiko for systematiske uteglemmelser. Usikkerhetsanalysen er på noen områder inspirert av god praksis, men utelater vesentlige usikkerheter. Regulering av tomt og flytting av beboere er eksempler på forhold som ikke er hensyntatt. Oppdragsgiver har uttrykt bekymring for at kostnadene for Omsorg+ er urealistisk høye. I lys av det faglige nivået på prosjektforberedelsene kan denne bekymringen synes ubegrunnet for Vestre Aker. KVUen har sentrale mangler, og bør oppdateres før endelig konseptvalg. Dette gjelder særlig kravdokumentet og alternativanalysen. Bjerke: Alternativanalysen mangler beskrivelse av null-alternativet, og KVUens anbefaling begrunnes ikke i mål og krav. Forholdene som faktisk brukes for å skille mellom alternativene er i liten grad beskrevet i KVU. Det finnes ikke dokumenterte kostnadsestimater for noen av alternativene. Det er således ikke grunnlag for å vurdere kvaliteten på estimatene. KVU har så vesentlige mangler at det anbefales å utarbeide et nytt grunnlag for konseptvalg, inkludert kostnadsestimater, før en eventuell videreføring av prosjektet. KVUen for Bjerke er uegnet som beslutningsgrunnlag for konseptvalg. Omsorg+ portefølje Oslo kommune bør snarest mulig etablere et minimum av porteføljestyring av Omsorg+ prosjektene. Det anbefales å etablere et styringsdokument som knytter Sykehjemsbehovsplanen og enkeltprosjektene sammen, som grunnlag for styring på porteføljenivå. Alle estimater for Boligbyggs fem pågående Omsorg+ prosjekter er basert på grunnkalkyler fra Bygganalyse. Disse fem kalkylene har etter alt å dømme de samme styrkene og svakhetene, noe som introduserer systematisk kostnadsrisiko på porteføljenivå. Vi anbefaler at det gjennomføres en nøkkeltallssammenligning, basert på erfaringstall fra ferdige prosjekter, for å redusere risikoen for systematiske feil. Videre bør alle kostnadsestimatene gjennomgås så snart det lengst fremskredne prosjektet har kontrahert brorparten av sine entreprisearbeider. Kvalitetssikringen har avdekket manglende utredningskompetanse og liten forståelse for Oslo kommunes prosjektmodell og hensikten med KVU. EST bør sørge for at de som utreder prosjektene har kompetanse til å utarbeide beslutningsgrunnlag av tilstrekkelig 6

7 kvalitet. Vi er ikke trygge på at det er riktig å delegere utredningsoppgavene til bydelene eller Boligbygg. Det er systematisk risiko knyttet til Boligbyggs manglende erfaring med prosjekter i denne størrelsesorden. Andre gjennomføringsformer, som f. eks. OPS, bør vurderes for deler av porteføljen, som et risikoreduserende tiltak. 7

8 8

9 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING GENERELT OM KVALITETSSIKRING I OSLO KOMMUNE OM OPPDRAGET ARBEIDSPROSESSEN LESEVEILEDNING KVALITETSSIKRING I OSLO KOMMUNE HENSIKT MED KVU OG KVALITETSSIKRING ULIKE PERSPEKTIV PÅ KOSTNADER OG USIKKERHET GRUNNLEGGENDE FORUTSETNINGER BEHOVSANALYSEN MÅLANALYSEN KRAVDOKUMENT KONSEPTER OG ANBEFALING VURDERING AV EGNETHET FOR OPS KOSTNADER OG USIKKERHET ESTIMERINGSPROSESS IKKE GRUNNLAG FOR UAVHENGIG USIKKERHETSANALYSE HUSLEIEBEREGNINGER ANBEFALINGER VESTRE AKER BJERKE OMSORG+ PORTEFØLJE VEDLEGG VEDLEGG 1 DEFINISJONER OG FORKORTELSER VEDLEGG 2 REFERANSEPERSONER VEDLEGG 3 INTERVJU- OG MØTEOVERSIKT VEDLEGG 4 NOTAT VEDLEGG 5 ESTS BEKREFTELSE AV NOTAT

10 10

11 1 INNLEDNING Dette kapitlet inneholder en beskrivelse av forutsetninger for kvalitetssikringen og informasjon knyttet til gjennomføringen av oppdraget. 1.1 Generelt om kvalitetssikring i Oslo kommune Kvalitetssikring er et element i Oslo kommunes prosjektmodell, der prosjekter utvikles trinnvis med definerte kontroll- og beslutningspunkter. KS1 gjennomføres i overgangen mellom konseptvalgutredning og forprosjekt. Kvalitetssikringen skal bidra til at konseptvalget underlegges reell politisk styring, gjennom å kontrollere den faglige kvaliteten på de underliggende dokumenter i beslutningsunderlaget. KS2 gjennomføres i overgangen mellom forprosjekt og detaljprosjektering, før prosjektet legges frem for administrativ og eventuell politisk behandling. Kvalitetssikringen skal være en etterkontroll av om grunnlaget for å fremme forslag om godkjennelse av prosjektet med kostnadsramme er tilstrekkelig. Figur 1: Oslo kommunes prosjektmodell opererer med en definert faseinndeling av investeringsprosessen. Kvalitetssikring foregår i to trinn, med KS1 i overgangen mellom konseptvalgutredning og forprosjekt, og KS2 i overgangen mellom forprosjektfasen og detaljprosjektering. 1.2 Om oppdraget Oppdraget omfatter to Omsorg+ prosjekter i henholdsvis Bydel Bjerke og Vestre Aker. Omsorg+ skal være et botilbud for eldre med samlokaliserte boliger og serviceareal. Tilbudet skal gi trygghet, sosialt samvær og være helseforebyggende, fremme aktivitet og frivillig innsats. Konseptvalgutredningen (KVU) i Bydel Bjerke anbefaler at eksisterende bygg blir revet for å rydde plass til et nybygg bestående av en lav- og en høyblokk. Det totale arealet av bygget vil være på 6528 kvm BTA, og bestå av 63 boliger og aktivitetssenter. Konseptvalgutredningen for Omsorg+ i Bydel Vestre Aker inneholder to konsepter med to ulike eiendommer. Det ene konseptet består av en ombygging av eksisterende omsorgsboliger, mens det andre går ut på å bygge et nybygg. Sistnevnte konsept er 11

12 anbefalt. Det er i dag to mindre bygg som står på eiendommen som må rives før nybygget kan oppføres. Nybygget er på ca kvm BTA, og består av 68 leiligheter og aktivitetssenter. De to utredningene har hatt henholdsvis Bydel Bjerke og Bydel Vestre Aker som operativ bestiller og Boligbygg Oslo KF (BBY) som operativ utfører, og begge er basert på mal for konseptvalgutredning Avropet spesifiserer at behovsanalyse og befolkningsprognoser ikke skal kvalitetssikres, og at vurdering av andre tomter ikke er aktuelt. 1.3 Arbeidsprosessen Oppstartsmøte mellom Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester, Bydel Bjerke, Bydel Vestre Aker, Boligbygg og Dovre Group ble avholdt 4. april Notat 1 ble overlevert oppdragsgiver 23. april 2013, etter gjennomgang av grunnleggende dokumenter og intervjuer med bydelene. Notatet konkluderte med at det ikke finnes tilstrekkelig grunnlag for gjennomføring av ordinær KS1. I samarbeid med oppdragsgiver ble det utarbeidet en alternativ videreføring av oppdraget, med fokus på kontrollaspektet: - Kontroll av innholdet i KVUenes kapitler opp mot Oslo kommunes prosjektmodell med påpekning av mangler og svakheter. - Vurdering av tilgjengelige kostnadsestimater og usikkerhetsanalyser i lys av beste praksis, med fokus på estimeringsprosess og realisme i erfaringstallene som er benyttet. - Anbefalinger om hvilke grep Oslo kommune kan gjøre for å legge til rette for en gjennomføring i tråd med kommunens prosjektmodell. Notat 1 med tilbakemelding fra EST finnes i vedlegg. Informasjonsinnhenting er gjennomført ved dokumentgjennomgang og intervjuer. Oversikt over gjennomførte intervjuer og møter finnes i vedlegg. Resultater ble presentert for oppdragsgiver 15. mai 2013, og kommentarer gitt i møtet er hensyntatt i rapporten. Dokumentasjonsgrunnlaget for begge prosjekter er mangelfullt, og det har vært krevende å få tak i eksisterende dokumentasjon. Videre har begge KVUene blitt oppdatert underveis i kvalitetssikringsprosessen. Disse forholdene har preget arbeidsprosessen og begrenset muligheten til å gå i dybden på enkelte temaer. 12

13 1.4 Leseveiledning Oppdraget omfatter kvalitetssikring av KVUer for to Omsorg+ bygg i henholdsvis Bydel Bjerke og Vestre Aker. Alle presenterte konklusjoner gjelder begge KVUer med mindre annet er spesifisert. Rapporten er bygget opp i henhold til de tre fokusområdene som ble avtalt med oppdragsgiver i forbindelse med alternativ videreføring av oppdraget. 13

14 14

15 2 KVALITETSSIKRING I OSLO KOMMUNE Dette kapitlet gir en kort beskrivelse av hensikten med Oslo kommunes prosjektmodell, og betraktninger knyttet til manglende forståelse og forankring av modellen hos utrederne. 2.1 Hensikt med KVU og kvalitetssikring Figur 2: I Oslo kommunes kvalitetssikringsmodell skal KS1 sikre at KVU holder tilstrekkelig kvalitet til å gi grunnlag for reell politisk styring. Oppdraget har vist at utrederne, både i bydeler og Boligbygg, har manglende forståelse for bakgrunn og hensikt med KVU og KS1. Målet for Oslo kommunes prosjektmodell er å sikre at investeringsbeslutninger underlegges reell politisk styring, og at de beste løsningene for kommunen velges. En nødvendig forutsetning er at beslutningstagerne forelegges et nøytralt og tilstrekkelig utredet beslutningsunderlag, av god faglig kvalitet. For å oppnå dette skal grunnleggende forutsetninger, mulige alternativer og forventede kostnader forbundet med en investering, drøftes og dokumenteres i form av en konseptvalgutredning. Hensikten med å gjennomføre en KS1 er å få en uavhengig vurdering av om konseptvalgutredningen holder tilfredsstillende kvalitet. Kvalitetssikring er ikke et mål i seg selv, men et verktøy i vurderingen av om man er villig til å påta seg ansvaret forbundet med å fremme en investering for vedtak / bevilgning. Vurderinger: Arbeidsprosessen og kvaliteten på de grunnleggende dokumentene preges av at utrederne mangler tilstrekkelig forståelse for konseptvalgutredningen og 15

16 kvalitetssikringsregimet. KVUene for Omsorg+ i Bydel Bjerke og Vestre Aker har så vesentlige mangler at man ikke oppnår hensikten med Oslo kommunes prosjektmodell. Grunnlaget for reell politisk styring er således ikke tilstede. 2.2 Ulike perspektiv på kostnader og usikkerhet Det er avgjørende for utsagnskraften i beslutningsunderlaget at utrederne har det samme perspektivet som prosjekteier. En vanlig fallgrube er at utrederne anvender et for snevert perspektiv på saken, og på denne måten forutsetter bort risiko som er relevant for prosjekteier. Med feil perspektiv på saken vil selv den mest pliktoppfyllende utrederen underkommunisere risikoen i tiltaket til beslutningstaker. Grafene i figuren under illustrerer kostnadsusikkerheten i et prosjekt, sett fra henholdsvis prosjektleders og prosjekteiers ståsted. Toppunktenes plassering svarer til forventet kostnadsverdi, mens bredden indikerer størrelsen på usikkerheten i kostnadsestimatet. Figur 3: Prosjektleders kostnadsperspektiv opp mot prosjekteiers kostnadsperspektiv. Prosjektleder forutsetter seg ofte vekk fra usikkerhet som er relevant for prosjekteier. Vurderinger: KVUene for Omsorg+ i Bjerke og Vestre Aker har flere eksempler på utelatte forhold, som kan gi prosjekteier et urealistisk kostnadsbilde: - Kostnader og usikkerhet knyttet til flytting av beboerne i Pilotveien er ikke tatt med i kostnadsberegningene for Vestre Aker - Usikkerhet rundt regulering av tomter er ikke medregnet i usikkerhetsanalysen - Bydelene forholder seg kun til husleieberegninger og ser ikke investeringskostnadene som relevant 16

17 3 GRUNNLEGGENDE FORUTSETNINGER I følgende kapittel drøftes den faglige kvaliteten i konseptvalgutredningenes behovsanalyse, målanalyse, kravdokument og alternativanalyse, i lys av krav gitt i Oslo kommunes prosjektmodell. 3.1 Behovsanalysen Avropet angir at behovsanalysen i KVUene ikke skal kvalitetssikres. Vi ser det likevel som nødvendig å kommentere at behovsanalysene ikke oppfyller kravene i KVUveilederen. KVUene omtaler befolkningsframskrivinger og støtter seg på en politisk målsetning fra Bystyremelding 1/2008, om å ha en samlet dekningsgrad for sykehjem og Omsorg+ på 25 % av eldrebefolkningen over 80 år. I samtale med bydelene og EST fremkommer det at også Sykehjemsbehovsplan legges til grunn for antatte behov. Sistnevnte indikerer planer om henholdsvis 63 og 50 Omsorg+ boliger i Bjerke og Vestre Aker. Vurderinger: Behovet for Omsorg+ i Oslo kommune er politisk forankret gjennom Bystyremelding og Sykehjemsbehovsplan, og tiltaket synes derfor å være i tråd med politiske mål for Oslo kommune. Det er i KVUene gjort forsøk på å redegjøre for behovet i bydelene, med grunnlag i målsetning om 25 % dekningsgrad og befolkningsframskrivinger frem til henholdsvis 2017 og 2019 i Bjerke og Vestre Aker. Byggene forventes innflytningsklare i 2015/2016, og således er behovet i det meste av byggenes levetid ikke redegjort for. Etterspørselen etter Omsorg+ er ikke kartlagt, og på direkte spørsmål kan ikke bydelene sannsynliggjøre at de har brukere i bydelen til alle boligene. På bakgrunn av overnevnte mangler er det uklart hvor mange Omsorg+ plasser bydelene faktisk har behov for. Dette medfører risiko for å velge et konsept som ikke tilfredsstiller etterspørselen, eller at bydelene står igjen med kostnadene forbundet med tomme leiligheter. KVUene svarer ikke på om tiltakene er relevante for Oslo kommunes samlede behov. 3.2 Målanalysen Kommune- og effektmål skal uttrykke hvilken tilstand som ønskes oppnådd etter at investeringen er tatt i bruk, vurdert for henholdsvis kommunen som helhet og for brukerne av tilbudet. Resultatmålene skal uttrykke mål for selve prosjektgjennomføringen for det anbefalte konseptet. Ifølge veilederen skal 17

18 resultatmålene som et minimum bestå av mål knyttet mot tid, kostnad og kvalitet, og være innbyrdes prioritert. Målene skal i henhold til Oslo kommunes veileder benyttes som utgangspunkt for å: 1. Velge riktig konsept 2. Styre prosjektet 3. Gjennomføre etterevaluering Generelt har kommunemål en tendens til å være lite presise og svært overordnede. Utformingen av kommunemål er derfor ikke avgjørende for vurderingen av målanalysen Vestre Aker Figur 4: Mål fra KVU for Omsorg+ i Bydel Vestre Aker. Kommune- og effektmål skal uttrykke tilstanden som ønskes oppnådd med investeringen, vurdert for hhv. kommunen som helhet og for brukerne av tilbudet. Resultatmålene skal uttrykke mål for selve prosjektgjennomføringen. Vurderinger: Samfunnsmål Omsorg+ skal yte aktiv innsats for å bidra til trygghet, sosialt samvær, være sykdomsforebyggende, fremme aktivitet og frivillige innsatser. Opprette minst ett tilbud om Omsorg+ i hver bydel innen Opprette eller ha igangsatt boenheter Omsorg+ innen Effektmål Flere av bydelens innbyggere med behov for et tilrettelagt botilbud opplever trygget og kan bo hjemme i egen leilighet lengre Færre søknader om langtidsopphold til sykehjem Mer effektiv utnyttelse av ressursene Resultatmål Det er etablert minst 68 leiligheter med Omsorg+ med utførelse som angitt i overordnet kravdokument Omsorg+ er et nytt tilbud i bydel Vestre Aker som etableres innen utgangen av 2015 Kostnadsdekkende leie for boligene i prosjektet skal tilsvare gjengs leie, på innflyttingstidspunktet (ca. kr 7500 pr ). Omsorg+ bygget skal tilfredsstille krav i funksjonell kravspesifikasjon for Omsorg+ og bydelens må- og bør-krav. Kommunemålene er hentet fra Bystyremelding 1/2008, og er forholdsvis konkrete. Det å hente kommunemål direkte fra overordnede politiske målsetninger er god praksis i henhold til KVU-veileder. 18

19 Effektmålene synes å være tematisk relevante, men er utformet på en slik måte at kun en liten forbedring vil gi full måloppnåelse. Effektmålene gir dermed liten støtte til å vurdere vellykketheten av prosjektet, eller til å velge riktig konsept. Målene bør kvantiseres og konkretiseres, slik at man har et grunnlag for å vurdere grad av måloppnåelse. Resultatmål inneholder målsetninger knyttet til tid, kostnad og kvalitet, og gir dermed en viss støtte i prosjektgjennomføring. Målene er imidlertid ikke prioritert, noe som er avgjørende for å gjøre riktige valg underveis i prosjektgjennomføringen Bjerke Samfunnsmål Det satses på å etablere tiltak som skal redusere gapet mellom det tilbud hjemmetjenesten på en effektiv måte kan gi personer som bor i sine egne hjem og det tilbudet som gis i sykehjemmene. I henhold til Byrådssak 243/09 Omsorg+ innehold og organisering skal tilbudet ivareta behov for trygghet, aktivt arbeid for å bygge nettverk og å oppmuntre til aktivitet for eldre som ikke har så stor funksjonssvikt at de trenger sykehjemsplass. Effektmål Bydelens befolkning har varierte dag og rehabiliteringstilbud, aktiviteter og kulturopplevelse Bydelens beboere har tilbud om ulike boformer, tjenester i hjemmet, nødvendig avlastning og institusjonsplasser når de har behov for det. Lavest effektivt omsorgsnivå er et førende prinsipp i bydelen. Resultatmål Oppretting av Omsorg+ vil gi et nytt ledd til omsorgstrappen. Omsorg+ gir mulighet for en effektiv bruk av bydelens ressurser innen pleie- og omsorg. Øivind Omsorg+ vil gi bydelens eldre universelt utformede omsorgsboliger helst med leiekontrakt med BBY. Øivind omsorg+ skal ha et døgnbemannet serviceareal og aktivitetssenter. Nåværende beboerne flytter ut av bygget i samarbeid med Bydel Bjerke og BBY. Antall ansatte og kompetansebehov som trengs for å utøve dette tjenestetilbudet, midlertidig og varig, drøftes i prosjektet og planlegges i forhold til bydelens øvrige organisering og økonomi. Eventuelle alternative boliger/tjenester framskaffes. Figur 5: Mål fra KVU for Omsorg+ i Bydel Bjerke. Kommune- og effektmål skal uttrykke tilstanden som ønskes oppnådd med investeringen, vurdert for hhv. kommunen som helhet og for brukerne av tilbudet. Resultatmålene skal uttrykke mål for selve prosjektgjennomføringen. 19

20 Vurderinger: Det er vanskelig å trekke ut hva som menes å være det konkrete målet fra teksten Bjerkes KVU oppgir som kommunemål. Formuleringen er vanskelig tilgjengelig og kan ikke danne grunnlag for resten av målanalysen. Effektmålene er vagt utformet, og det er ikke mulig å måle graden av måloppnåelse. Relevansen av et Omsorg+ tiltak i forhold til målene er heller ikke gitt. Som konsekvens kan effektmålene hverken nyttiggjøres til å avgjøre om prosjektet har vært vellykket, eller som grunnlag for å velge riktig konsept. Resultatmålene er ikke knyttet opp mot prosjektgjennomføring, og flere av målene uttrykker åpenbare forutsetninger eller suksessfaktorer fremfor mål. KVUens resultatmål omhandler hverken tid eller kostnad, og kun i liten grad kvalitet. På bakgrunn av dette vil resultatmålene ikke kunne gi noen form for støtte under prosjektgjennomføring. 3.3 Kravdokument Kravdokumentet skal anvendes for å sile ut (absolutte krav) og vurdere (bør-krav) alternativer til alternativanalysen. Hver av KVUene oppgir fire ulike absolutte krav som er like for begge prosjekter, med unntak av antall boliger. Figuren nedenfor illustrerer utviklingen i krav forbundet med Omsorg+ fra konseptet lanseres i Byrådssak 243/09 i 2009, frem til dagens KVUer for Bjerke- og Vestre Akerprosjektene. Byrådssaken lister tre minimumskrav for at betegnelsen Omsorg+ skal kunne benyttes. Listen med skal-krav for Omsorg+ øker med Funksjonell Kravspesifikasjon for Omsorg+ bygg (EST 2011), før den til slutt utvides ytterligere når bydelene legger til sine egne skal-krav i KVUene. 20

21 Figur 6: Det har vært en utvikling i krav for Omsorg+ fra Byrådssak 243/09 til KVU. Byrådssaken oppgir tre minimumskrav for Omsorg+ konseptet. Kravene videreutvikles i Funksjonell kravspesifikasjon for Omsorg+ bygg (EST), og deretter i KVU (bydelene). For hvert ledd i kravutformingen legges det til flere absolutte krav. Vurderinger: Omfanget av absolutte krav til Omsorg+ eskalerer fra Byrådssak 243/09 og frem til konseptvalgutredningene. Tendensen er at forhold som er betegnet «kan», «bør», eller «eksempelvis» i Byrådssaken blir til skal-krav i kravspesifikasjonen og/eller KVUene. Som resultat er flere av KVUenes absolutte krav ikke forankret i ESTs kravspesifikasjon, og de er heller ikke begrunnet i KVU. I intervjuer fremkommer det i tillegg at flere av de absolutte kravene ikke har støtte hos bydelene. Kravet til gjengs leie synes å være det eneste absolutte kravet i KVUene som er solid forankret og relevant for konseptvalg. Et betegnende eksempel kan være et absolutt krav om at Omsorg+ alternativene må ha lokaler til fotpleier og frisør for å være aktuelle. Vår kvalitetssikring tyder på at dette kravet i beste fall skyldes en misforståelse, og at det er helt irrelevant. Hvert nye krav er forbundet med en kostnad, og ubegrunnede absolutte krav medfører risiko for unødig kostnadsvekst. Mange absolutte krav fører dessuten til at mulighetsrommet innskrenkes mer enn nødvendig, og man risikerer å velge feil prosjekt. 21

22 3.4 Konsepter og anbefaling Alternativanalysen skal inneholde en vurdering av hvilket konsept som best oppfyller behov, mål og krav, slik de er beskrevet i de foregående kapitlene av KVUen. Ulike konsepter identifiseres og grovsorteres i forhold til absolutte krav. Deretter etableres et null-alternativ, og det gjøres en analyse av de gjenværende konseptene sett opp mot null-alternativet. Veilederen spesifiserer at de analyseparameterne som benyttes til å vurdere alternative konsepter skal være fastsatt i forkant av analysen Vestre Aker Vestre Akers KVU beskriver to alternativer: ombygging i Pilotveien 6 og nybygg i Hovseterveien 20. KVUen anbefaler nybyggalternativet, som er det dyreste av de to. Anbefalingen begrunnes med en rekke forhold som fleksibilitet i løsning, miljøeffektivitet og kostbar flytting av beboere i Pilotveien, i tillegg til bør-krav om passivhus. Figur 7: Konsepter og anbefaling for Bydel Vestre Aker. KVUen beskriver to alternativer; ombygging i Pilotveien og nybygg i Hovseterveien. Nybyggalternativet anbefales på grunnlag av en rekke forhold som ikke er redegjort for i mål- og kravanalysen. Vurderinger: Alternativanalysen mangler beskrivelse av null-alternativet. Null-alternativet fungerer som et sammenlikningsgrunnlag, og er nødvendig for at beslutningstagerne skal forstå konsekvensen av å ikke investere. Konseptene oppfyller alle absolutte krav og bør-krav, med unntak av ombyggingsalternativet i Pilotveien, som ikke møter bør-krav om passivhus. Forholdene som skiller mellom alternativene er i liten grad beskrevet, og basert på KVU er det ikke mulig å ta stilling til relevansen eller vurderingen av disse forholdene. Den betydelige 22

23 kostnadsdifferanse mellom de to alternativene nevnes, men synes ikke å være vektlagt i analysen. Det anbefales dermed et alternativ som koster 74 mill. kr. mer, uten at merverdien er dokumentert. Alternativ bruk av Pilotveien i anbefalt alternativ er ikke hensyntatt eller redegjort for. Nybyggalternativet gir et samlet antall boenheter på 138, mens ombyggingsalternativet gir 77 boenheter. Dette utgjør en vesentlig forskjell mellom konseptene, som ikke er vektlagt i alternativvurderingen. I intervju med bydelen fremkommer det at man ikke har konkrete planer for alternativ bruk av den frigjorte eiendommen. Det er derfor ikke mulig å vurdere om de ekstra 70 boligene i Pilotveien vil være til nytte, eller utgjøre en ekstra kostnad i form av et tomt bygg Bjerke Bjerkes KVU beskriver to alternativer; ombygging og nybygg i Øivinds vei 2. KVUen anbefaler nybyggalternativet. Det er tilsynelatende ingen store kostnadsforskjeller mellom alternativene, og anbefalingen begrunnes med forventninger om levetid og vedlikeholdskostnader, som ikke er redegjort for. I tillegg vektlegges det at nybygget vurderes som mer brukervennlig og brannsikkert. Figur 8: Konsepter og anbefaling for Bydel Bjerke. KVUen beskriver to alternativer; ombygging og nybygg i Øivinds vei. Nybyggalternativet anbefales på grunnlag av forhold som ikke er redegjort for i mål- og kravanalysen. Vurderinger: Alternativanalysen mangler et realistisk null-alternativ. Null-alternativet skal fungere som et sammenlikningsgrunnlag, og er nødvendig for at beslutningstagerne skal forstå konsekvensen av ikke å investere. 23

24 Begge konsepter oppfyller alle absolutte krav og bør-krav, med unntak av ombyggingsalternativet som bare «kanskje» møter bør-krav om boliger. Forholdene som skiller mellom alternativene er ikke beskrevet, og det er ikke gitt at et nytt bygg vil gi de fordeler som er lagt til grunn for anbefalingen. 3.5 Vurdering av egnethet for OPS I konseptvalgutredningen skal det gjøres en vurdering av om den relevante investeringen er egnet for OPS, samt fordelene og ulempene forbundet med OPS i forhold til en gjennomføring i kommunal regi Vestre Aker Konseptvalgutredningene for Vestre Aker anbefaler OPS-gjennomføring på grunnlag av en minimumsdrøfting, som beskrevet i KVU-veilederen. Av den skisserte gjennomføringsplanen fremgår det at EST og bydelen er tiltenkt sentrale roller i forprosjekt- og gjennomføringsfase. I intervju med Vestre Aker fremkommer det at bydelen ikke har kjennskap til OPS-drøftingen i KVUen. Vurderinger: Drøftingen av OPS er ikke tilstrekkelig gjennomarbeidet, og mangler overbevisende redegjørelse rundt flere sentrale punkter. Dette gjelder særlig vurderingen av hvorvidt bydelen har tilstrekkelig kompetanse til å påta seg de oppgaver som tilfaller dem som operativ bestiller i et OPS-regime. Oslo kommunes veileder understreker at en OPS-gjennomføring stiller særlige krav til operativ bestiller, i forhold til en kommunal gjennomføring. KVUens OPS-drøfting er ukjent for bydelen, og mangler dermed forankring hos den ene av to sentrale ansvarshavere. Dette bidrar til at drøftingen fremstår som lite troverdig. Prosjektet er ikke nødvendigvis uegnet for en OPS-gjennomføring, men det er ikke grunnlag for å anbefale eller fraråde OPS med basis i KVU. Dette temaet bør derfor utredes videre i forprosjektet, og vurderes i lys av Oslo kommunes samlede Omsorg+ portefølje Bjerke I KVU hevdes det at prosjektet ikke egner seg for OPS på grunn av Husbankens føringer for investeringstilskudd. Husbankens forskrift om investeringstilskudd ble endret i 2011, og disse føringene er ikke lenger gyldige. 24

25 Vurderinger: På grunn av manglende redegjørelse er det ikke mulig å gjøre en vurdering av egnethet for OPS. 25

26 26

27 4 KOSTNADER OG USIKKERHET I dette kapitlet følger en vurdering av tilgjengelige kostnadsestimater og usikkerhetsanalyser, med fokus på estimeringsprosess og realisme i erfaringstallene som er benyttet. Videre vil vi også vurdere troverdigheten av de forelagte husleieberegningene. 4.1 Estimeringsprosess Vestre Aker Figuren under viser prosessen som ligger bak forventet investeringskostnad og husleieberegninger. Grunnkalkylen er den sannsynlige kostnaden av det planlagte arbeidet forbundet med hvert konsept, og skal ikke inneholde avsetninger til usikkerhet. Grunnkalkylen er utgangspunktet for usikkerhetsanalysen, som resulterer i forventet investeringskostnad (P50). Forventet kostnad inngår i grunnlaget for forventet husleie, for både brukernes boliger og bydelens arealer. Figur 9: Prosess fra grunnkalkyle til husleieberegninger for Bydel Vestre Aker. Grunnkalkylen er utgangspunkt for usikkerhetsanalysen, som resulterer i forventet investeringskostnad. Sistnevnte inngår som en sentral del av grunnlaget for husleieberegningene. Grunnkalkylene er utarbeidet av Bygganalyse, på grunnlag av detaljerte mengdeberegninger basert på grove skisser. Mengdene er priset ved hjelp av enhetspriser fra Bygganalyses prisdatabank, Calcus. Usikkerhetsanalysen er utført av OPAK AS. Analysen tar utgangspunkt i grunnkalkylene og beregner forventet tillegg og usikkerhetsavsetning ved bruk av trippelestimater på overordnede kostnadsposter, og usikkerhetsfaktorer for generelle forhold. Det er manglende konsistens mellom grunnkalkyle, usikkerhetsanalysen og investeringskostnader i KVU. Gjennom intervjuer har vi lykkes med å avdekke sammenhengen mellom dokumentene, og etter at KVU ble oppdatert med nye kostnadstall synes estimatene å henge sammen. 27

28 Figuren under oppsummerer hovedfunn i forbindelse med kostnadsestimater og usikkerhetsanalysen i Vestre Akers KVU. Figur 10: Oppsummering av vurderinger og funn for Vestre Akers kostnads- og usikkerhetsanalyse. Vurderinger: Grunnkalkylen er beregnet på et svært detaljert nivå, i lys av at prosjektet befinner seg i utredningsfasen. Dette gir risiko for systematiske uteglemmelser. Påslagsfaktoren for byggherrekostnader er på om lag 20 % av entreprisekostnadene. Dette er høyt sammenliknet med normal prosjektgjennomføring, men ikke for høyt sett i lys av kravene i Oslo kommunes prosjektmodell og manglende erfaring med store prosjekter hos byggherren. Påslagsfaktoren forbundet med uspesifisert på omkring 5 % synes å være lav, grunnet de detaljerte mengdeberegningene og risiko for uteglemmelser. Gjennomførte stikkprøver av enkelte kostnadsposter viser at kostnader knyttet til passivhus og smarthusteknologi kan være noe lave. Felles for begge disse kostnadene er at de relaterer seg til nyere krav, der kostnadskonsekvensen er vanskelig å fastslå. Usikkerhetsanalysen er på noen områder inspirert av god praksis, men utelater vesentlige utsikkerheter fra analysen. Regulering av tomt og flytting av beboere er eksempler på forhold som ikke er hensyntatt. Kostnadsestimatene for de to konseptene er sammenliknbare og er trolig egnet som grunnlag for alternativanalysen. 28

29 4.1.2 Bjerke Figur 11: Prosess fra grunnkalkyle til husleieberegninger for Bydel Bjerke. Estimering av grunnkalkyle og forventet investeringskostnad er ikke dokumentert/representativ for noen av alternativene. Figuren over illustrerer prosessen bak de fremlagte kostnadsestimatene for konseptene i Bydel Bjerke. Det ble i utgangspunktet gjennomført en ordinær prosess for begge konsepter, der grunnkalkyler ble utarbeidet for deretter å danne utgangspunkt for en usikkerhetsanalyse. For ombyggingsalternativet er imidlertid dokumentasjon av grunnkalkyle ikke tilgjengelig, og i intervju med OPAK framgår det at usikkerhetsanalysen ikke lenger er representativ. I 2012 ble det utarbeidet et nytt nybygg alternativ. Det er ikke foretatt noen selvstendig kostnads- og usikkerhetsanalyse for dette. Derimot er forventet kostnad beregnet direkte fra forventet kvadratmeterpris for nybyggalternativet i Vestre Aker. Det finnes ingen dokumentasjon av disse beregningene. Vurderinger: På grunnlag av estimeringsprosessen beskrevet over og manglende dokumentasjon, fremstår estimatene i KVU som lite troverdige. Kostnadsestimatet for hvert av konseptene er beregnet med ulik metodisk fremgangsmåte, og er dermed ikke sammenliknbare. Dette gjør estimatene uegnet som grunnlag for å skille mellom alternativene, og nye estimater bør etableres før valg av konsept. 29

30 4.2 Ikke grunnlag for uavhengig usikkerhetsanalyse Vestre Aker Figuren under beskriver resultatene fra KVUens kostnads- og usikkerhetsanalyse for de to alternativene i Vestre Aker. Grunnkalkylen inkluderer detaljert kalkyle fra Bygganalyse, med påslag for generelle kostnader/byggherrekostnader og uspesifiserte kostnader. Forventet tillegg viser differansen mellom grunnkalkyle og forventet kostnad. Usikkerhetsavsetningen viser differansen mellom P50 og P85. Figur 12: Grunnkalkyle og resultater fra usikkerhetsanalysen i KVU for alternativene i Vestre Aker. Grunnkalkylen inkluderer påslag for byggherrekostnader og uspesifisert. Forventet tillegg beskriver differansen mellom grunnkalkylen og P50. Usikkerhetsavsetningen er differansen mellom P50 og P85, og reflekterer spredningen i kostnadsestimatet. Vurderinger: I lys av estimeringsmetodikken og de svakheter som er beskrevet i forrige avsnitt er P50 neppe for høy. Det er gjort en overordnet og forenklet sammenlikning mot nøkkeltall, som indikerer at kostnadene per kvadratmeter ikke er urimelig høye. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved påliteligheten og sammenliknbarheten av nøkkeltallene. Ideelt sett skulle man ha systematisert erfaringer fra ferdige sykehjemsprosjekter, Omsorg+ prosjekter og boligprosjekter gjennomført i offentlig og privat regi. Oppdragsgivers bekymring for at kostnadsestimatene er for høye finner liten støtte i vår analyse av estimeringsmetodikk og grove nøkkeltallsanalyse. For å få bedre trygghet 30

31 om dette temaet behøves det imidlertid en mer omfattende analyse enn hva rammene for dette oppdraget tillot Bjerke På bakgrunn av manglende estimater, som beskrevet tidligere, er det ikke grunnlag for å vurdere resultatene for Bydel Bjerke. 4.3 Husleieberegninger Husleieberegningene er i utgangspunktet ikke gjenstand for kvalitetssikring. Da begge KVUene oppgir gjengs leie for beboerne som et absolutt krav, vil vi likevel komme med noen vurderinger av husleieberegningene. Vi har ikke fått tilgang til detaljerte beregningsmodeller og dokumentasjon av husleieberegningene. Vi har derfor kun hatt anledning til å gjøre en overfladisk sammenlikning av resultatene for de anbefalte alternativene i hver av bydelene. Figur 13: Utsnitt av husleieberegninger for anbefalte alternativer i Bydel Bjerke og Vestre Aker. BTA for Bjerke er hentet fra husleieberegningene, og sammenfaller ikke med BTA oppgitt i KVU. Månedlig leie per bolig er av vesentlig betydning for prosjektene, ettersom begge KVUer oppgir gjengs leie som et absolutt krav. Vurderinger: Gjengs leie er et absolutt krav og husleieberegningene er derfor svært viktige i forhold til valg av alternativer og videreføring av prosjektet. Vår analyse avdekker flere tilsynelatende feil i input parameterne, for eksempel for bruttoareal og P-rom. I tillegg er det vanskelig å forklare det store avviket mellom resulterende leie for beboerne i Bjerke og Vestre Aker. I lys av investeringskostnad, andel personalarealer og antall boliger er det vanskelig å forstå at månedlig leie per bolig er vesentlig forskjellige i de to bydelene. 31

32 Upålitelighet i husleieberegningene gir bydelene en potensiell økonomisk risiko, ettersom eventuell overskridelse av gjengs leie kan få konsekvenser for bydelens leiekostnader. 32

33 5 ANBEFALINGER Som en del av oppdraget vil vi komme med anbefalinger om hvilke grep Oslo kommune kan gjøre for å tilrettelegge for en prosjektgjennomføring som er i tråd med kommunens prosjektmodell. I tillegg vil vi komme med noen vurderinger knyttet til Oslo kommunes styring av den samlede Omsorg+ porteføljen. 5.1 Vestre Aker Konseptvalgutredningen for Bydel Vestre Aker har vesentlige mangler, og bør oppdateres før endelig konseptvalg. Kravdokumentet bør oppdateres med reelle absolutte krav, og bør-kravene bør reflektere de forhold som faktisk skal vektlegges i konseptvalget. På grunnlag av oppdatert kravdokument bør det gjennomføres en ny alternativanalyse, der det defineres et null-alternativ og alternativ anvendelse av Pilotveien hensyntas. 5.2 Bjerke Konseptvalgutredningen for Bydel Bjerke har grunnleggende mangler i mål, krav og alternativanalyse. Det foreligger heller ikke representative og dokumenterte kostnadsestimater for noen av konseptene. Vi anbefaler at det utarbeides et nytt grunnlag for konseptvalg før en eventuell videreføring av prosjektet. Vi anbefaler videre at Bydel Bjerke får støtte utenfra i utredningsarbeidet. 5.3 Omsorg+ portefølje EST har for tiden en stor Omsorg+ portefølje bestående av flere kontakter med private aktører, samt en portefølje av prosjekter som er planlagt gjennomført av Boligbygg. Boligbygg har ansvar for gjennomføringen av fem av prosjektene, som hver for seg har investeringskostnader mellom mill. kr. Alle prosjektene er estimert med basis i kalkyler fra Bygganalyse. Boligbygg har begrenset erfaring med investeringer i denne størrelsesorden, og driver for tiden med utvikling av systemer, metodikk og organisasjon for å kunne håndtere Omsorg+ porteføljen. 33

34 I denne forbindelse ser vi det som hensiktsmessig å komme med noen tilrådninger knyttet til styring av den samlede Omsorg+ investeringen, både i Oslo kommune og i BBY. Figur 14: Kart over bydelene i Oslo. Plassering av Boligbyggs fem planlagte Omsorg+ prosjekter er indikert. Anbefalinger: Oslo kommune bør snarest mulig etablere et minimum av porteføljestyring av Omsorg+ prosjektene. Den samlede investeringen forbundet med Omsorg+ prosjektene er av betydelig størrelse, og hver enkelt investering bør sees i sammenheng, og styres som en portefølje. Sykehjemsbehovsplanen angir planene for Omsorg+ i hver bydel. Det anbefales å etablere et styringsdokument som knytter sykehjemsbehovsplanen og enkeltprosjektene sammen, som grunnlag for styring på porteføljenivå. Kvalitetssikringen har avdekket manglende utredningskompetanse og liten forståelse for hensikten med KVU. EST bør sørge for at de som utreder prosjektene har kompetanse til å utarbeide beslutningsgrunnlag av tilstrekkelig kvalitet. Vi er ikke trygge på at det er riktig å delegere utredningsoppgavene til bydelene eller Boligbygg. Alle estimater for BBYs Omsorg+ prosjekter er basert på grunnkalkyler fra Bygganalyse. Kvalitetsikringen har avdekket potensielt systematiske svakheter i metodikken, som kan antas å gjelde for alle estimatene. Oslo kommune har derfor en vesentlig kostnadsrisiko på porteføljenivå. Vi anbefaler at det gjennomføres en nøkkeltallssammenligning for denne porteføljen, basert på erfaringstall fra ferdige 34

35 prosjekter. Omsorg+ prosjektene er for tiden i ulike faser, og det anbefales å revidere kostnadsestimatene når relevant kostnadsinformasjon foreligger for det mest fremskredne prosjektet. Det er systematisk risiko knyttet til BBYs manglende erfaring med prosjekter i denne størrelsesorden. Andre gjennomføringsformer, som f. eks. OPS, bør vurderes for deler av porteføljen, som et risikoreduserende tiltak. 35

36 36

37 VEDLEGG Vedlegg 1 Vedlegg 2 Vedlegg 3 Definisjoner og forkortelser Referansepersoner Intervju- og møteoversikt Vedlegg 4 Notat 1 Vedlegg 5 ESTs bekreftelse av Notat 1 37

38 Vedlegg 1 Definisjoner og forkortelser Forkortelse KVU KS1 KS2 BBY EST Beskrivelse Konseptvalgutredning Kvalitetssikring av konseptvalg Kvalitetssikring av styringsgrunnlag og kostnadsoverslag Boligbygg Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester 38

39 Vedlegg 2 Referansepersoner Organisasjon Navn Kontaktinfo EST Øydis Dale oydis.dale@byr.oslo.kommune.no EST Nina Børresen nina.børresen@byr.oslo.kommune.no EST Eva Hurtig eva.hurtig@byr.oslo.kommune.no Dovre Group AS Thorleif Sunde thorleif.sunde@dovregroup.com 39

40 Vedlegg 3 Intervju- og møteoversikt Dato Tema Deltakere 4. april Oppstartsmøte Øydis Dale (EST), Nina Børresen (EST), Jan Olsen Nytveit (Vestre Aker), Kristin Enstad (Bjerke), Elisabeth Bakke (BBY) 11. april Grunnleggende dokumenter, Bjerke Fra Bydel Bjerke: Kari-Anne Mathisen Kristin Enstad, Hilde Selstø, Bjørn-Erik Bugge 15. april Grunnleggende dokumenter, Vestre Aker Jan Olsen Nytveit (Vestre Aker) 29. april Kostnader og usikkerhet Elisabeth Bakke (BBY), Arild Skivdal (OPAK), Glenn Bjørsrud (OPAK), Nina Børresen (EST) 14. mai Grunnkalkyle Fra Bygganalyse: Jørn Bang Ødegård, Espen Bolseth 15. mai Sluttpresentasjon Nina Børresen (EST) 40

41 Vedlegg 4 Notat 1 41

42 42

43 Vedlegg 5 ESTs bekreftelse av Notat 1 43

44