EU-KOMMISJONEN FELLES FORSKNINGSSENTER Institutt for borgernes vern og sikkerhet Enhet for farevurdering UOFFISIELL OVERSETTELSE

Transkript

1 EU-KOMMISJONEN FELLES FORSKNINGSSENTER Institutt for borgernes vern og sikkerhet Enhet for farevurdering UOFFISIELL OVERSETTELSE RETNINGSLINJER FOR AREALPLANLEGGING (LUP) I SAMMENHENG MED PARAGRAF 12 I SEVESO II-DIREKTIV 96/82/EC MED ENDRINGER I DIREKTIV 105/2003/EC, SOM OGSÅ DEFINERER EN TEKNISK DATABASE MED RISIKODATA OG RISIKO- SCENARIER SOM SKAL BRUKES TIL Å VURDERE SAMSVARET MELLOM SEVESO- ANLEGGENE, OG BOLIG- OG ANDRE FØLSOMME OMRÅDER NEDFELT I PARAGRAF 12. Redigert av M.D. CHRISTOU, M. STRUCKL og T. BIERMANN September

2 PRESISERING Dette dokumentet er en uoffisiell norsk oversettelse av EU-kommisjonens retningslinjer for arealplanlegging. Dersom det er feil i den norske oversettelsen, er det den engelske offisielle versjonen som gjelder. Denne versjonen kan lastes ned fra I den norske oversettelsen er det gjort mindre tilpasninger til norske forhold, der hvor dette syntes nødvendig. 2

3 INNLEDNING Dette dokumentet representerer gjeldende beste praksis utledet av den samlede kunnskap fra eksperter innen dette feltet. Det er ikke noen bindende juridisk tekst, men gjenspeiler kommisjonens synspunkt, og er utformet i nært samarbeid med EU- og EFTA-landene. Dette er et kunnskapsutviklingsområde, så det er nødvendig å være oppmerksom på fremtidlig utvikling. Dokumentet skal gi veiledning om risikovurdering innen generell arealplanlegging (LUP), relatert til potensialet for større ulykker i industrietableringer. Her var hovedmålet å kombinere forståelsen hos fysiske planleggere og risikovurderingseksperter helhetlig sett. I den forbindelse kan det gi spesielt fysiske planleggere som ikke er kjent med vurderinger innen industririsikovurdering, en rask og omfattende informasjonskilde. Det vil også bidra med bruk av risiko-/farevurderings-databasen som byrået for store ulykkesfarer (Major Accident Hazards Bureau - MAHB) fikk i oppdrag å utarbeide, og som skal gi forslag til nøkkelfaktorer for dette. Ved å definere beste praksis for risikovurdering i arealplanlegging, beskrives de underliggende prinsippene for risiko-/farevurderingsdatabasen. Den generelle hjelpen som EU- og EFTA-landene mottar for å håndtere Paragraf 12 i Seveso IIdirektivet (Arealplanlegging), med endringer i Direktiv 105/2003/EC, består av tre deler: (i) det nåværende veiledningsdokumentet som definerer prinsipper om håndtering av kravene i 12 i operasjonelle vendinger, (ii) "Veikart"-dokumentet med ytterligere informasjonsmateriell som i detalj beskriver "god LUP-praksis" og som finnes tilgjengelig innen utvalgte medlemsland, og (iii) den tekniske databasen med felles scenarier, feilfrekvenser og data som kan brukes i de underliggende fare-/risikovurderinger som støtter LUP-avgjørelser. Behovet for å oppdatere retningslinjene og elementene i databasen vil bli overvåket kontinuerlig og styres av et elektronisk "interessesamfunn" som består av eksperter fra EU- og EFTA-landene og MAHB. Man er av den oppfatning at ovennevnte veiledninger vil være et brukbart hjelpemiddel for de Seveso-kompetente og planleggingsmyndighetene i EU- og EFTA-landene når det gjelder å forholde seg til kravene i Paragraf 12. Det nåværende veiledningsdokumentet er inndelt i tre deler: Del A behandler de generelle aspekter ved LUP og Paragraf 12, og beskriver forpliktelsene i Paragraf 12 gjennom en rekke hovedprinsipper og støtteprinsipper som representerer beste LUP-praksis. Del B presenterer tekniske og metodologiske aspekter i vurderingen av store ulykkesfarer og strukturen i den tekniske databasen. Til slutt fokuserer del C på miljøaspektene og oppsummerer den relevante EU-lovgivningen. Den refererer også til verktøy og metoder som tar sikte på å håndtere miljørisikoene ved storulykker. 3

4 INNHOLDSFORTEGNELSE Presisering 2 Innledning 3 Innholdsfortegnelse 4 Del A - Generelle aspekter 6 1. Arealplanlegging i Seveso II-direktivet "Arealplanlegging" som definert i Paragraf Aspekter ved arealplanlegging Begrepet "Arealplanlegging" Målet med areal (romlig) planlegging Vernespørsmål i arealplanlegging Helse hos mennesker Sårbare miljøreseptorer Risikoelementet i arealplanlegging Nøkkeldefinisjoner LUP - beslektede synspunkter på/vurderinger av definisjonen "risiko" Beste praksis Beste praksis i arealplanlegging Beste praksis i risikovurdering Forpliktelsene i Paragraf 12 i operasjonelle termer Generelle prinsipper Prinsipper til støtte for Paragraf 12 - forpliktelser Tidsramme Eksisterende situasjoner Ytterligere tekniske tiltak - prinsipper Definisjon Støtteprinsipper 21 DEL B - TEKNISKE ASPEKTER Teknisk rådgivning relatert til høyt ulykkespotensial: Metodikk og kriterier for fare- og risikovurdering Usikkerhetsrestriksjoner Oversikt over eksisterende metoder De "konsekvensbaserte" metodene De "risikobaserte" metodene "State-of-the-art"-tilnærmingsmetoden: Deterministisk tilnærming med innbefattet risikobedømming Overlappende metoder Database over LUP-scenarier og risikovurderingsdata: hensikt, innhold og struktur 30 4

5 9. Scenarier Definisjon av scenario Utvalgsprinsipper for scenarier Frekvens av kritiske hendelser Tilgjengelige datakilder for generiske frekvenser Evaluering av de tilgjengelige generiske data Modellering og endepunkter Modellering Endepunkter Ytterligere tekniske tiltak - tekniske hensyn 41 DEL C - MILJØASPEKTER Metoder for vurdering av miljørisiko Tilsvarende EU-lovgivning Spesifikke verktøy og metoder som allerede brukes i ulike land Endepunkter 45 5

6 DEL A - GENERELLE ASPEKTER 1. Arealplanlegging i Seveso II-direktivet Rådsdirektiv 96/82/EC av 9. desember 1996 om kontroll av fare for storulykker som involverer farlige stoffer (Seveso II-direktivet), tar sikte på å forhindre større ulykker og begrense konsekvensene for mennesker og miljø. Formålet er å sikre et høyt nivå av vern innenfor hele fellesskapet på en konsekvent og effektiv måte. Kravene til arealplanlegging ble innført i Paragraf 12 i Seveso II-direktiv 96/82/EC. Seveso I inneholdt ingen slike krav. Bestemmelsene gjenspeilte anmodningen fra Ministerrådet om at erfaringene etter Bhopal (1984) og Mexico City (1985) skulle ivaretas, og at restriksjoner på arealbruk kunne begrense konsekvensene av slike hendelser. Paragraf 12 referer uttrykkelig til direktivets overordnede målsettinger som fastsatt i Artikkel 1 (= mennesker og miljø). Arealplanlegging er kun ett element i direktivets sikkerhetskonsept som har mange nivåer. De andre elementene for forebygging av og respons på ulykker, og forpliktelsene til operatører og myndighetene i EU- og EFTA-landene behandles ikke i dette dokumentet. Figur 1. Skjematisk fremstilling av filosofien i Seveso II-direktivet 6

7 Fare for storulykker (branner, eksplosjoner, giftige utslipp) er et relativt nytt element i arealplanleggingen. Andre trusler som naturkatastrofer (oversvømmelser, skred, jordskjelv osv.), eller langvarige eller permanente virkninger (industri- eller kommunale utslipp osv.) er bedre kjent, og en har allerede kommet meget langt i behandlingen av disse relatert til arealplanlegging. For å hjelpe EU- og EFTA-landene med å gjennomføre de bestemte oppgavene i forbindelse med Paragraf 12, utstedte MAHB et veiledningsdokument i Etter ulykkene i Enschede og Toulouse, ga Paragraf 1, punkt 7b, i Endringsdirektiv 2003/105/EC Kommisjonen mandat til å utforme "retningslinjer som definerer en teknisk database med risikodata og risikoscenarier, som skal brukes i vurderingen av samsvar mellom Seveso-anlegg og boligområder og andre følsomme områder angitt i Paragraf 12, innen 31. desember 2006, i nært samarbeid med EU- og EFTA-landene. 1.1 "Arealplanlegging" som definert i Paragraf 12 Paragraf 12 i det reviderte Seveso II-direktivet lyder som følger: 1. EU- og EFTA-landene skal sikre at målsettingen med å hindre storulykker og begrense konsekvensene av slike ulykker hensyntas i arealbrukspolitikken og/eller andre relevante retningslinjer. De skal arbeide mot å nå disse målene gjennom å styre: (a) plassering av nye virksomheter (b) modifikasjoner av eksisterende virksomheter som dekkes av Paragraf 10 (c) nyutviklinger som f. eks. transportforbindelser, offentlige steder og boligområder i nærheten av eksisterende etableringer der plasseringen eller utviklingen er av en slik art at det øker risikoen for eller konsekvensene av en storulykke. EU- og EFTA-landene skal sørge for at deres arealbruk og/eller andre relevante retningslinjer eller prosedyrer for implementering av disse retningslinjene, tar hensyn til det langsiktige behovet for å opprettholde passende avstander mellom anleggene som dekkes av dette Direktivet, og boligområder, bygninger og publikumsområder, så langt som mulig store transportårer, rekreasjonsområder og områder med spesiell naturfølsomhet eller interesse, og, i forbindelse med eksisterende etableringer, behovet for ekstra tekniske tiltak i samsvar med Paragraf 5, for ikke å øke risikoen for mennesker. 2. EU- og EFTA-landene skal sørge for at alle sentrale myndigheter og lokale planleggingsmyndigheter som er ansvarlige for beslutninger innen dette området fastsetter hensiktsmessige konsultasjonsprosedyrer for å legge til rette for implementering av de retningslinjer som er fastsatt i punkt 1. Prosedyrene skal utformes slik at de sikrer at teknisk rådgivning om risikoene som vil oppstå i forbindelse med anlegget er tilgjengelig når beslutningene tas, enten fra sak til sak eller på felles basis. 1 Christou/Porter: Guidance on Land Use Planning as required by Council Directive 96/82/EC - JRC

8 Ut fra teksten i direktivene kan man trekke følgende konklusjoner når det gjelder det overordnede system for areal (eller romlig) planlegging: Kravet i Paragraf 12 er spesifikt for det generelle planleggingsmålet Kravet kan oppfylles ved hjelp av planlegging og/eller tekniske løsninger Det er et ufravikelig krav, noe som betyr at det ikke kan overstyres av andre vurderingsfaktorer Det gjelder bare for fremtidige utbyggingssaker (nye steder, modifikasjoner eller nye utbygginger i området) Paragraf 12 har derfor ikke tilbakevirkende kraft. 8

9 2. Aspekter ved arealplanlegging 2.1. Begrepet "Arealplanlegging" Tittelen på Paragraf 12 i de ulike språkvariantene gjenspeiler de forskjellene som er beskrevet i det foregående kapittel: - Arealplanlegging (Land Use Planning) - Maitrise de l'urbanisation - Überwachung der Ansiedlung - Control de la Urbanizacion - Controllo del'urbanzzazione - Osv. "Arealplanlegging" kan defineres 2 som "en systematisk vurdering av land- og vannpotensial, alternative mønster for arealbruk og andre fysiske, sosiale og økonomiske forhold i den hensikt å velge og godkjenne alternativer for arealbruk som best gagner arealbrukere uten å forringe ressursene eller miljøet, sammen med valg og implementering av tiltak som har størst mulighet til å oppmuntre disse arealbrukerne " En "plan" er en intellektuell forventning om en ønskelig fremtidig situasjon, eller enklere sagt: en plan beskriver hvordan en situasjon vil være i fremtiden. "Planlegging" er dermed prosedyren for å utdype en plan. Faktisk dekker dette begrepet en rekke aktiviteter, fra prosedyrer av en rent teknisk art til administrative eller statlige ordninger. Arealplanlegging må forstås som et aspekt av "romlig planlegging", et begrep som henviser til "rom" som et flerdimensjonalt konsept som beskriver og gjenspeiler syntesen av det fysiske miljø og bruken som menneskene gjør av det, i motsetning til tradisjonell "arealplanlegging" som bare tar for seg effektivt bruk av areal ("areal" er her et synonym for en jordoverflate). EU gir en definisjon av "romlig planlegging" i sitt Compendium of Spatial Planning Systems and Policies fra : "Romlig planlegging henviser til metodene som brukes av offentlig sektor for å påvirke den fremtidige fordelingen av aktiviteter i et eller flere romarealer. Hensikten er å skape en mer rasjonell, territorial organisering av arealbruk og forbindelsen mellom arealene for å balansere kravene til utbygging med behovet for å verne miljøet og nå sosiale og økonomiske mål. Romlig planlegging omfatter tiltak for å koordinere de romlige påvirkninger av andre sektorrelaterte retningslinjer slik at man oppnår en jevnere fordeling av økonomisk utvikling mellom regioner som ellers ville være underlagt markedskreftene, og for å regulere omstillingen av areal- og eiendomsanvendelse". Romlig planlegging er en beslutningsprosess som veier mellom sosiale, økologiske og økonomiske krav. Det er et styringsinstrument, og også en myndighetspålagt prosedyre som - støtter den økonomiske utviklingen i samfunnet 2 FAO, Roma (Italia), Guidelines for land-use planning (FAO Development Series No. 1) 3 European Commission/Regional Development Studies: EU compendium on spatial planning systems and policies 9

10 - ivaretar miljømessig bærekraft, inkludert sikkerhet for mennesker - reduserer regionale ulikheter og - støtter utviklingen av og stabiliteten i ressurser. Romlig planlegging har også karakter av et felles artsbegrep for nasjonale systemer for fysisk- /arealbruks-/territorialplanlegging i de europeiske land. Begrepene "fysisk planlegging", arealplanlegging, "urbanplanlegging" eller "territorialplanlegging" har alle stort sett samme betydning. De beskriver statlige tiltak for å regulere utbygging og arealbruk for å etterkomme avtalte målsettinger. Denne formen for planlegging er en policy-sektor i regjeringen, i likhet med andre policy-sektorer som transport, landbruk, miljøvern og regionalpolitikk. Det kan også omfatte mekanismer for å koordinere andre sektorers policyer. Selv om romlig planlegging er i utbredt bruk som en fellesbetegnelse for alle systemer, er det faktisk ganske betydelige forskjeller mellom systemene. Hvert land har et eget navn for sitt planleggingssystem, f. eks. Urbanisme et aménagement du territoire (Frankrike, Belgia, Luxemburg), Town and country planning (Storbritannia), Raumplanung (Tyskland), Ruimtelijke ordening (Nederland), Fysisk planering (Sverige), Land use planning (Irland). Betydningen av disse begrepene har sitt utspring i de spesielle juridiske, sosio-økonomiske, politiske og kulturelle forhold i det aktuelle landet eller regionen. Strengt tatt lar disse begrepene seg ikke overføre til andre land, unntatt i helt generell betydning. Dette gjelder selv om de samme ordene brukes. Aménagement du territoire har f. eks. ulik betydning i Belgia, Frankrike og Luxemburg. Romlig planlegging er for tiden ikke EUs formelle ansvar, men mange EU-policyer har viktige territoriale virkninger som gjenkjennes i det europeiske romutviklingsperspektivet - European Spatial Development Perspective (ESDP). ESDP gjennomgår EU-policyer med romlige virkninger, og legger frem sine forslag for å inkludere den romlige dimensjonen i Fellesskapets og EU- og EFTA-landenes beslutningsprosesser. 2.2 Målsettinger for arealplanlegging (romlig planlegging) Retningslinjer for arealplanlegging med en balansert utvikling som prinsipiell målsetting påvirkes av tre forhold: - Samfunn - Økonomi - Miljø Innenfor disse hovedkategoriene defineres relevante målsettinger. Listen nedenfor angir de vanligste: o Søke å oppnå så like levevilkår som mulig for befolkningen o Forsøke å forbedre disse levevilkårene ved å skape balansert økonomisk struktur og sosialsystem o Verne befolkningen og miljøet mot skade forårsaket av naturlige eller menneskeskapte ekstraordinære hendelser o Verne naturressurser, spesielt økosystemer (planter, dyreliv og landskap), jordsmonn, vann og klima o Sikre at allmennheten har husvære, infrastruktur, rekreasjonsmuligheter og anlegg for sosiale og utdanningsmessige behov. o Sikre jordbruksressurser som sørger for at allmennheten har tilførsel av føde og tilhørende råvarer 10

11 o Utvikle arealbruk i balanse med økologisk og økonomisk yteevne o Allmennhetens interesser må ha fortrinn foran private interesser 2.3 Problemstillinger i forbindelse med vern innen arealplanlegging I listen over målsettinger i foregående kapittel er det en målsetting som tydelig omhandler vern av befolkningen og miljøet. Denne danner grunnlag for å vurdere behandling av arealplanleggingens rolle i sammenheng med Seveso II-direktivet. Som man kan se av figuren under, er arealplanlegging bare ett verktøy blant flere: VIRKNINGER Luftforurensning Vannforurensing Forurensning av jordsmonn Andre endringer i omgivelsesforhold Naturlige farer Store industriulykker (annet) VERNEDE MOTTAKERE Mennesker & miljø (Luft, vann, jordsmonn, landskap, historiske bygninger, naturreservater, u tbygget miljø ) VERKTØY Tillatelser Arealplanlegging Kriminallovgivning Beredskapsplanlegging Industripolitikk og liknende praksiser (annet) Figur 1. Generell oversikt over verktøy spesielt utviklet for å verne mennesker og miljø mot ulike stressfaktorer Menneskelig helse Vern av boligområder og andre befolkede områder som kan bli berørt av en større ulykke er et av direktivets hovedmål. Derfor må risikovurderinger innlemmes i den arealplanleggingsprosessen. Vurdering av virkningen av storulykker krever at det finnes klart etablerte fare- /risikovurderingsmetoder og kriterier. For én bestemt installasjon vil en konsekvensbasert tilnærmingsmåte vanligvis vise konsekvensområdet for dødelig virkning og alvorlige skader som følge av de scenarier som vurderes, mens en risikobasert tilnærming vil vise et område der det er en viss sannsynlighet for et spesielt skadenivå som følge av det store antall mulige ulykkesscenarier. Se del B i dette dokumentet for mer informasjon om de vanligste metodene som i dag brukes i risikovurderingen. 11

12 Sårbare miljøreseptorer Mens identifisering av verneområder for allmennheten ofte er basert på en vurdering av kvantitative effektverdier (i det minste i en viss grad), er en likende tilnærmingsmåte vanligvis vanskeligere å gjennomføre for miljøspørsmål. Som for alle prosjekter med mulige miljøeffekter, består første skritt i planleggingsprosessen av å samle inn og generere miljødata om det omkringliggende området på prosjektnivå. Her anbefales det å identifisere sårbare reseptorer og å vurdere miljøvirkningen på disse reseptorene kvalitativt. Nedenfor følger en ikke utfyllende liste over aspekter som definerer områder med spesiell naturfølsomhet og interesse på samfunnsnivå, som bør vurderes: Natur: Spesielle fredningsområder definert i Habitat-direktivet (92/43/EEC). Vurderingen i Habitat-direktivet er en test for å bekrefte at en plan ikke påvirker integriteten av et aktuelt sted på en negativ måte. Pågjeldende nasjonale myndigheter må ikke vedta en plan som har negative virkninger på stedet med mindre betingelsene og kriteriene i Paragraf 6(4) i Habitat-direktivet oppfylles. Et annet direktiv er Fugledirektivet ( Birds Directive ) 79/409/EEC som angir spesielt fredede arter. Vann: Rammedirektivet for vann (The Water Framework Directive) 2000/60/EC (WFD) innfører et konsept for økologisk vern av overflatevann og grunnvann. Blant andre målsettinger har direktivet også innført et system for vernetiltak mot forurensing, og kontroll av forurensing ved kilden som også skal omfatte kortvarige, utilsiktede utslipp. Det er utarbeidet en felles implementeringsstrategi for WFD, og uttallige uformelle veiledningsdokumenter er utarbeidet med mer inngående råd om tilnærmingsmåter for å implementere direktivet. Dessuten bør man vurdere forholdsregler f. eks. for å forhindre jordforringelse og jordforurensing. 12

13 3. Risikoelementet i arealplanlegging (LUP) 3.1. Nøkkeldefinisjoner 4 Risiko: Seveso II-direktivet definerer risiko slik: Risiko: Sannsynligheten for at en bestemt virkning vil inntreffe innen et visst tidsrom eller under visse omstendigheter Definisjonen i hht. ISO/IEC 51 lyder som følger: Risiko: Kombinasjonen av frekvensen eller sannsynligheten for forekomsten, og konsekvensen av en spesifisert farlig hendelse. Risikovurdering: Risikovurdering: Den overordnede prosessen som omfatter en risikoanalyse (systematisk bruk av tilgjengelig informasjon for å identifisere farer og estimere risikoen), og risikovurdering (prosedyre for hvorvidt det ønskede 5,6 risikonivået er nådd) Risikostyring: Risikostyring: Systematisk anvendelse av styringspolitikk, prosedyrer og praksiser for å analysere, vurdere og styre risikoer LUP beslektede synspunkter på/vurderinger av definisjonen risiko I prinsippet er risiko et begrep med universell betydning som antyder elementene av usikkerhet og konsekvenser. En risiko skapes av en fare et anlegg (egenskaper, potensial) for å forårsake skadelige virkninger. Også i romlig planlegging karakteriserer begrepet risiko mulige 4 For en utfyllende liste over definisjoner, henviser vi til Glossary of terms utarbeidet av arbeidsgruppen. 5 Ønskede står for en bred kvalitativ måldefinisjon. Det indikerer ikke en sikker/usikker grenseverdi 6 Ønsket eller tålelig henviser til det risikonivået som er akseptabelt i en gitt situasjon basert på samfunnet nåværende verdier (se også ISO/IEC 73). I industriell sikkerhetsstyringssammenheng og basert på andre vurderinger (sosiale, økonomiske osv.), kan en høyere risiko enn den ønskelige ikke nødvendigvis føre til bindende tiltak umiddelbart eller i fremtiden (i motsetning til den vanligvis strenge språklige betydningen av betegnelsen utålelig ) mot at den aktuelle aktiviteten fortsetter. 13

14 uønskede konsekvenser som allmennheten oppfatter å være uønskede eller verre, men som aksepteres fordi fordelene ved aktiviteten oppveier risikoene. Dette fører enten til at det tas en beslutning eller ikke, og kan medføre skadelige konsekvenser eller tap av mulige fordeler. Rommet er derfor i dette tilfellet et referansesystem der allmennheten kollektivt blir utsatt for risiko, og reagerer på denne eksponeringen ved å vurdere og styre risikoene. Mens romrelevante risikoer kan omfatte risikoer som økonomiske eller politiske avgjørelser, anses de typiske arealplanleggingsrelevante (LUP) risikoer helt og holdent å være av menneskeskapt teknisk eller naturlig opprinnelse. Arealplanlegging er i seg selv et element i det overordnede system for risikostyring (statlige, administrativt) i så henseende. Rollen arealplanleggingen (romlig) spiller innen risikostyring avhenger av omfanget i samsvar med nasjonal lovgivning. I den tradisjonelle formen for arealplanlegging, ville LUP hovedsakelig være et skadebegrensningsverktøy for å redusere omfanget av konsekvensene, men i forbindelse med tillatelsesordningen og den mulige iverksettingen av tekniske betingelser, er det også et forebyggende verktøy. I LUP-sammenheng oppstår Risiko eller risikostyring generelt som ulike trusselformer: - naturkatastrofer (oversvømmelser, skred, jordskjelv osv.) - langsiktige eller varige virkninger (industri- eller kommunale utslipp osv.) - menneskeskapte katastrofer (kortvarige utilsiktede utslipp). Den første typen av trusler er kjente, og man har samlet betydelig erfaring med håndtering av slike trusler innen arealplanlegging. Dette kan allerede utløse det siste og nyeste innen aktuell risikorelatert beslutningstaking. Den andre typen trusler er ganske nylig tatt med i lovgivningsverktøy som EIA (Environmental Impact Assessment Directive) og mer kombinert med arealplanlegging SEA (Strategic Environmental Assessment Directive). Trusler forårsaket av menneskeskapte, utilsiktede utslipp og påfølgende fenomener (branner, eksplosjoner, giftgasskyer), er et relativt nytt element i arealplanlegging. LUP-aktiviteter er, som en del av slik risikostyring på bakgrunn av Paragraf 12 i Seveso II, spesielt: - planleggingstiltak (arealavsetting, sonering, avstandssikring osv.) - tekniske tiltak (forebyggende eller avdempende tiltak som pålegges i forbindelse med godkjennelsesprosedyrer osv.) 14

15 4. Beste praksis 4.1 Beste praksis innen arealplanlegging (LUP) Arealplanlegging er i hovedsak en beslutningsprosess som består av foreberedende trinn. Som sådan skal en god LUP-policy gi 7 : en klar definisjon og tildeling av roller og ansvar inkludert passende institusjonelle rammer og administrative strukturer tilgjengelighet av og tilgang til data og informasjon deltakelse fra alle interessegrupper enkelhet og tydelighet realistiske begreper i forbindelse med omfang og implementering vurdering av virkninger Et viktig LUP-prinsipp for å overholde disse målene er robusthet. Robusthet betyr at begrensende forhold og reelle påvirkninger til en viss grad kan gjennomgå forandringer uten at den foregående avgjørelsen endres. I risikostyringssammenheng er det en robust LUP hvis den følger disse elementene: Samsvar: Resultater fra hovedsakelig identiske situasjoner er stort sett de samme under liknende forhold. Proporsjonalitet: Restriksjonen bør være proporsjonal med risikonivået Gjennomsiktighet/tydelighet: Klar forståelse for beslutningsprosessen 4.2. Beste praksis innen risikovurdering I prinsippet består alle risikovurderingsmetoder, uansett individuelle anvendelsesområder, av de samme relevante elementer. Disse er 8 : o Definisjon av omfang, målsettinger og risikokriterier o Beskrivelse av det aktuelle objektet eller området o Identifisering av farer o Identifisering av sårbare mål o Antakelser vedrørende kildebetingelser eller farlige hendelser o Utarbeidelse av opptrappings-scenarier o Konsekvensberegning o Sannsynlighetsberegning 7 UN-HABITAT Guidelines for Good Urban Policies and Enabling Legislation 8 Hentet fra Mannan/Lees Loss Prevention in the Process Industry

16 o Presentasjon av medfølgende risiko og sammenligning med fastsatte toleransekriterier o Identifisering av skadebegrensningstiltak o Godtakelse av resultat, modifisering eller skrinlegging I tillegg til disse elementene bør en korrekt risikovurdering også sikre: o et detaljeringsnivå som står i forhold til alvorlighetsgraden av konsekvensene o bruk av anerkjente metoder (eller vise at disse er likeverdige) o at data og relevant informasjon er pålitelig, og o åpenhet i prosessen. 4.3 Forpliktelsene i Paragraf 12 i operasjonelle begreper: Generelle prinsipper For å etterkomme de juridiske kravene, er følgende generelle prinsipper definert i forbindelse med beste praksis for arealplanlegging og risikovurdering: Generelle prinsipper Forklaringer Resultater og kommentarer Samsvar Det bør finnes fare- /risikovurderingsmetoder Kan basere seg på fare og/eller risiko. Generiske tilpassinger Det vil bli brukt en systematisk 9 tilnærming til Innspill bør inkludere en representativ samling av større ulykkes-scenarier Planleggingsbeslutninger bør stort sett være ensartede Proporsjonalitet (også: rimelighet) Det finnes kriterier for ønskede grenser for skadenivå og risikostyringskrav Utviklings-/utbyggingstyper blir karakterisert kan brukes En pålitelig og/eller evaluert gruppe scenarier bør defineres for å gi informasjon om det mulige omfanget av konsekvenser I liknende situasjoner for liknende farer eller risikoforhold, bør de planleggingsbeslutninger som tas stort sett være ensartede Støtter beslutningstaking ang. arealutvikling/-utbygging ved å gi sammenlignende tiltak, analysere og begrunne dem Fastsett typer arealbruk i nærheten av storulykkeanlegg LUP-rådgivning Det må fastsettes avstander eller soner som LUP-styringen skal gjelde innenfor Unngåelse av uønsket utvikling og fremming av aktiviteter som oppfyller samfunnsøkonomiske krav Subjektiviteten i beslutningstakingen reduseres Optimalisering av arealbruk 9 Systematisk betyr generelt at de begrensende forhold av en analyse, en undersøkelse osv. er identiske og predefinerte for alle trinn eller enkeltdeler av prosessen 16

17 Beskrivelse av rammeverk for bedømmelse Åpenhet Det finnes et forståelig, klart og godt beskrevet system Ansvarsområdene til alle hovedaktører er beskrevet Det finnes mekanismer for uavhengig styring Beslutninger kan forstås på det tidspunkt de tas eller senere Det finnes et sett med standardmåleverdier der beslutningstakere kan bruke eget skjønn En logisk forklaring på LUPsystemet er mulig/sikret for alle interesserte Alle hovedaktører kjenner sin rolle og begrensningene som de utøver sine ansvarsforhold innenfor Beslutninger om arealbruk må være i samsvar med regionale og nasjonale retningslinjer Beslutningsfaktorer er fastsatt, og beslutningsprosessen kan spores tilbake og beslutninger registreres Beslutninger om arealplanlegging tas på bakgrunn av offentlig sikkerhet og samfunnsøkonomiske vurderinger LUP-systemet er anvendelig i alle deler av EU- og EFTAlandene Alle innen systemet vet hva de skal gjøre, og begrensningene av sitt eget skjønn Potensielt uønskede beslutninger om arealbruk er gjenstand for kontroll og kan forhindres Flyten i beslutningsprosessen er gjennomsiktig og kan reproduseres Støtteprinsipper i Paragraf 12 Forpliktelser Når det gjelder de spesielle kravene i Paragraf 12, blir støtteprinsippene under definert som utfyllende avklaringer til den juridiske teksten: Støtteprinsipp Forklaringer Resultater og kommentarer LUP-prosessen spiller en rolle i forebygging og demping 10 av fare for storulykke over tid Det kan ta opp til 30 år å oppnå virkning (50 år ved strategisk planlegging i stor Ikke alltid umiddelbar virkning av LUP på konsekvensene av en Risikoen for allmennheten bør ikke øke i vesentlig grad, og bør med tiden opprettholdes eller reduseres ved behov skala) EU- og EFTA-landene må utarbeide tilnærmingsmåter for å definere hva som er vesentlig grad (grunnlinje) storulykke (MA) Det kan bli nødvendig å kommunisere risiko 10 Begrepene forebygging og demping i sammenheng med Paragraf 12 i Seveso II kan delvis forstås som synonymer. Forebygging uten en bredt akseptert definisjon referer til alle tiltak som tas for å redusere en potensiell risiko eller fare. Demping er definert av ISO/IEC 73 som begrensningen av eventuelle negative konsekvenser av en spesiell hendelse. Selv om forskjellen er tydeligere for tiltak, kan LUP tjene begge roller: en storulykke har denne kvalifikasjonen pga. de mulige konsekvenser (antall ofre osv.), slik at LUP kan hindre at en ulykke blir en storulykke fordi det reduserer det potensielle omfanget proaktivt, eller når ulykken allerede har skjedd begrenser det konsekvensene. Her fungerer LUP bare skadebegrensende. 17

18 Gjenværende risiko bør ikke overstige det maksimale ønskede nivået for individer eller samfunn Styre befolknings- /samfunnsutviklingen på lang sikt Det bør oppnås verdibalanse mellom operatører av høyrisikoetableringer og lokalsamfunnet Risikodemping kan oppnås gjennom LUP i kombinasjon med beredskapsplanlegging Både offentlig sikkerhet og sosialøkonomiske vurderinger er viktige faktorer, og balansen mellom dem kan endre seg med avstand - Gjenværende risiko er den risikoen som er igjen når alle relevante sikkerhetstiltak er på plass. - EU- og EFTA-landene må opprette tilnærmingsmåter for å definere de ønskede nivåer Langsiktig strategisk planlegging av arealbruk i nærheten av storulykkevirksomheter Operatører og samfunn bør dele på restriksjoner, fordeler, mulighet osv. LUP bør ha en sterkere innvirkning på demping i nærheten av storulykkevirksomheten sammenlignet med beredskapsplaner (f. eks. ved risiko fra eksplosjoner) - Risiko har ingen nullverdi, men minsker vanligvis med avstand - Noen utbygginger bør tillates i nærheten av storulykkevirksomheter forutsatt at risikoen er på et ønsket lavt nivå. Det må finnes LUP-relaterte retningslinjer som demper risikoen. Disse LUPretningslinjene bør være slik at de til enhver tid klarer å redusere risikoer utenfor stedet - Myndighetene må definere områdene rundt storulykkevirksomheter når sikkerhetsspørsmål må vurderes - balanser arealbrukfor å styre risiko for allmennheten ved behov Mulig behov for ytterligere proporsjonale tiltak på stedet eller andre steder (omfatter utforming og layout på den planlagte utbyggingen) - Nødvendig samarbeid mellom LUP og beredskapsplanlegging, og gjensidig vurdering - Muligens forskjellige scenarier for LUP og beredskapsplanlegging - Man oppnår god proporsjonalitet - Ulike mønstre for arealbruk er mulig 11 Eksisterende steder omfatter også virksomheter som bruker farlige stoffer som kan bli omfattet av direktivet på et senere tidspunkt, enten gjennom en endring i klassifiseringen av stoffene de bruker, eller en endring av direktivet. Et eksisterende sted forblir et eksisterende sted etter en endring av navn eller eier se også kapittel 5. 18

19 Støtteprinsipp Forklaringer Resultater og kommentarer LUP-vurderinger som forhindrer eller demper konsekvensene av en storulykke bør tillegges mer vekt når det dreier seg om å velge plassering av en ny storulykkevirksomhet. Ny betyr nybygget eller ny pga. driftsendring for å imøtekomme Storulykkeforskriften. Nye storulykkevirksomheter bør anses som uønskede der det allerede finnes utbygginger som kan anses som uforenlige med eventuell ny storulykkevirksomhet. EU- og EFTA-landene bør søke å oppnå passende avstander fra de områdene som er listet opp i Paragraf 12 ( dvs fortrinnsvis ikke erstatte passende avstander med ekstra tekniske tiltak) Tidsramme For å styre, regulere og koordinere arealbruk må LUP-retningslinjer vurdere ulike økonomiske faktorer som: - regionale forskjeller - overdrevne kostnader til infrastruktur - sløsing med ressurser - behov for vekst, eller - behov for økonomi for langsiktige trygge og forutsigbare forhold På grunn av dette vil beskyttelse mot konsekvensene av storulykker som gis av LUP i de fleste tilfeller ikke tre i kraft umiddelbart eller på kort sikt, men innen et normalt lengre LUPtidsperspektiv. Det er ingen klare definisjoner av tallene som beskriver langsiktig eller kortsiktig, men det finnes logiske eksempler fra hele Europa som kan oppsummeres i tabellen under: Kortsiktig planlegging Planlegging på middels sikt Langsiktig planlegging Langsiktig strategisk planlegging < 1 år 1 5 år 5 10 år Opp til 30 år (50 år for tilfeller i stor målestokk) Ut fra denne oversikten kan man konkludere med at den faktiske type utbygging er avhengig av hvilket tall som gjelder for tidsrammen for anvendelse av Paragraf 12, men på lang sikt betyr vanligvis en tidshorisont på ikke mindre enn 5-10 år. 19

20 5. Eksisterende situasjoner I sammenheng med Seveso II betyr eksisterende Virksomheter som hadde lovlig driftsrett før 3. februar 1999 (da Seveso IIdirektivet trådte i kraft 12 ), eller Virksomheter som ikke overskred terskelverdiene for farlige stoffer i Seveso II på dette tidspunktet, men som falt inn under dette definisjonsområdet senere som følge av endringer i terskelverdiene eller endringer i stoff-klassifiseringen. Paragraf 12 i Seveso II-direktivet gjelder bare hvis det finner sted en endring i en gitt situasjon, enten en ny plassering, en modifisering ( 10) av et eksisterende anlegg, eller en nyutbygging rundt en eksisterende virksomhet. Dersom ingen av disse faktorene gjelder, krever ikke Paragraf 12 noen tiltak i ettertid. Det bør imidlertid være en passende overvåking rundt eksisterende virksomheter for å styre fremtidige utbygginger eller modifikasjoner. Tabellen nedenfor viser støtteprinsipper for eksisterende situasjoner på Seveso II-anlegg: Støtteprinsipp Forklaringer Resultater og kommentarer Informasjon om stedets plassering Den LUP-avgjørende myndighet må kjenne til plasseringen av storulykkevirksomheter og detaljer om risiko- Danner grunnlag for risikovurdering Identifisering av arealbruk rundt stedet Proaktiv bestemmelse for avstander eller soner Vurdering av sosialøkonomisk aspekt Definisjon av samsvarsindekser /farepotensialet Den LUP-avgjørende myndighet må identifisere betenkelige mønstre for arealbruk, og rangere dem etter risikonivåer Kalkulere/vurdere området som krever arealplanlegging LUP-retningslinjene bør vurdere de sosialøkonomiske konsekvensene ved begrensning av fremtidige utbygginger, industriens levedyktighet og samfunnet LUP-retningslinjene må ta hensyn til og vurdere indekser for eksisterende betenkelige situasjoner Danner grunnlag for risiko- /konsekvensvurdering Muliggjør vurdering når det planlegges/foreslås nye utbygginger Mulig behov for spesifikke prosesser Behov for kontinuerlig oppdatert informasjon (befolkningstetthet osv.) 12 Seveso I-direktivet og den lovlige rett til drift som utledes fra dette direktivet har ingen relevans i denne sammenheng fordi Seveso I ikke hadde noe LUP-krav. 20

21 3-veis tilnærming for å håndtere eksisterende situasjoner: - forebygging og demping på stedet - LUP - off-site (beredskapsplanlegging) Ta den tekniske standarden når anlegget ble bygget med i betraktning 13 Optimalisering av sikkerhetsnivå + (kvalitative) kost-nytte-vurderinger Nye anlegg må følge strengere standarder Kombinasjon av tilnæringsmåter kan variere over tid. Balansen av tiltak kan ha sammenheng med eksisterende tillatte operatørrettigheter. For eksisterende anlegg kan off-site tiltak være mer relevante Ut fra ovennevnte støtteprinsipper blir det klart at saker i forbindelse med arealplanlegging i nærheten av eksisterende Seveso-anlegg bør behandles innen strategisk planlegging og/eller SEA (Strategic Environmental Assessment Directive) i lokalsamfunnet/regionen. 13 I forhold til visse juridiske forpliktelser kreves det imidlertid en kontinuerlig tilpassing til de siste standarder, f. eks. i IPPC-direktivet. (The Directive on Integrated Pollution Prevention and Control) 21

22 6. Ytterligere tekniske tiltak prinsipper 6.1. Definisjon Herved gis følgende definisjon på ytterligere tekniske tiltak i sammenheng med Paragraf 12 i Seveso II: Ytterligere tekniske tiltak (Additional Technical Measures - ATM) i sammenheng med Paragraf 12 i Seveso II-direktivet er tiltak som reduserer faren for og/eller demper konsekvensene av en storulykke like effektivt som ved å etablere avstand til den aktuelle sårbare mottakeren. Det innebærer vurdering av hvorvidt det er tiltak på eller utenfor installasjonen i tillegg til de som allerede er på plass Støtteprinsipper Støtteprinsippene for valg av Ytterligere tekniske tiltak (ATM) er som listet nedenfor: Støtteprinsipp Forklaringer Resultater og kommentarer ATM må gi et solid og effektivt grunnlag over tid for LUP-relaterte avgjørelser ATMer må ha et reviderbart grunnlag som kan måles og verifiseres over en tidsperiode ATMer skal gi metoder for å redusere risikoer på en verifiserbar måte ATM må stå i forhold til det ønskede risikonivå ATM må kunne håndheves Utformingen av ATM må gjøre en vurdering av effektiviteten mulig Forhåndsbetingelser for vurderingen av ATMs effektivitet og pålitelighet er gode basisstandarder og effektive inspeksjonssystemer Nødvendigheten og egnetheten av ATM skal avgjøres ved nasjonale tilnæringsmåter ATM kan være en beslutning om tiltak on-site og/eller offsite i samsvar med LUP-metoder En vesentlig og relevant risikoøkning rettferdiggjør ATM Visse typer tiltak, f. eks. slike som helt og holdent baserer seg på atferd, lar seg ikke håndheve Konklusjoner om vurderingen må kunne trekkes innen rimelig tid ATM skal ikke behandle risikostyring med dårlig standard. Før man vurderer eventuelle ATMer må man derfor oppnå relevante standarder Behov for skalering av ATM, se også støtteprinsippene i kapittel 4.1 Forbindelse til det overordnede prinsippet som angir en deling av fordeler og restriksjoner Overkonstruering av ATM unngås ATM må demonstreres Effektiviteten av mange ATMer kan være åpenbare, f. eks. brannvegger EU- og EFTA-landenes myndigheter må ha en klar oppfatning av hva som er basisstandarden Det kreves nasjonale kriterier som individuelt/ samfunnsmessig risikonivå, eller alvorlighetsgraden av konsekvensene Den mest kostnadseffektive risikoreduksjonen oppnås 22

23 Det er grenser for ATMs rolle på stedet 14 Noen storulykkevirksomheter kan allerede ha den beste teknologi- og driftsstandarden, men risikoen er fremdeles ikke på det ønskede nivå I slike tilfeller er det bare mulig med tiltak utenfor stedet (teknisk 15 eller arealstyring) 14 Visse åpenbare tiltak som f. eks. reduksjon av de kvanta som finnes kan imidlertid alltid tas 15 Teknisk i betydningen utforming av konstruksjoner eller fysiske barrierer utenfor installasjonen 23

24 DEL B TEKNISKE ASPEKTER Hensikten med denne delen er å gi informasjon om tekniske aspekter i forbindelse med temaer i veiledningen. Det er en rekke fare- og risikovurderingsteknikker som kan brukes isolert eller kombinert for å oppnå stort sett overensstemmende resultater. Disse teknikkene kan oppnå best mulige resultater ut fra den tekniske kunnskap, og kan indikere den usikkerhetsmålestokken som finnes. I tillegg kan man trekke ytterligere informasjon ut av LUP-databasen Tekniske rådgivning relatert til potensialet for storulykke: Metoder og kriterier for fare- og risikovurdering (RV) Målet for denne veiledningen er å forsterke ensartet praksis for RV i LUP innen EU- og EFTAlandene. Sammen med databasen skal den muliggjøre standardmåling ( benchmarking ) av RVresultater for LUP av MS. Denne ensartetheten av resultater skal oppnås ved hjelp av forskjellige tilnærmingsmåter og metoder. Som beskrevet i del A utgjør den måten risikobetenkeligheter uttrykkes på og fare-/risikosituasjon vurderes etter antakelig det viktigste element i EU- og EFTA-landenes retningslinjer for LUP. Faktisk er forekomsten av en risiko- eller farevurderingsmetode et grunnleggende krav for å oppfylle samsvarsprinsippet ( Consistency principle ) (punkt 4.3.1), mens fastsettelsen av kriterier for fare, risiko eller krav til grensene for skadenivå og risikostyring utgjør de grunnleggende kravene for proporsjonalitetsprinsippet. Arealplanlegging baserer seg vanligvis på prinsippet om at uforenlig arealbruk bør atskilles av passende avstander. Dette krever opprettelse og anvendelse av restriksjoner som definerer hvilken type arealbruk som er tillatt i de ulike sonene rundt anlegget. Disse sonene er selvsagt avhengig av risikoprofilen, og de aktuelle restriksjonene bør stå i forhold til risikonivået. Derfor er fare- /risikovurderingsmetoder og kriterier så viktige for risikobetinget LUP. Dessuten bør vurderingsmetoder og kriterier være i overensstemmelse med den overordnede risikostyringskulturen og filosofien i hvert medlemsland eller region. Mer enn én metode er åpenbart i bruk, noe som ikke bare har historiske og kulturelle årsaker, men som også er avhengig av forholdene i hvert enkelt tilfelle. Nedenfor presenteres utvalgte kategorier fare- /risikovurderingsmetoder sammen med de relevante kriteriene for å hjelpe EU- og EFTA-landene til å velge et hensiktsmessig og ensartet system. I tillegg til tradisjonell restriksjonsbasert LUP, kan man også vedta mer dynamiske tilnærmingsmåter. Disse tilnærmingsmåtene tar sikte på en middels- og langsiktig forbedring av risikosituasjonen ved å innarbeide risikospørsmål i arealplanleggingsprosessen. Slike målorienterte tilnærmingsmåter kan også med hell håndtere arven fra fortiden, eksisterende bekymringssituasjoner som ikke kan løses med kortsiktige restriksjoner. Anvendelsen av disse LUP-retningslinjene krever også at det finnes klart etablerte fare-/risikovurderingsmetoder og kriterier (f. eks. for å vurdere hvor vellykket de valgte tiltak er). 16 Foreløpig ikke tilgjengelig 24

25 7.1 Usikkerhetsrestriksjoner Risikovurdering i LUP utføres under påvirkning av usikkerhet. Ideelt sett bør alle relevante data for virkningene av en utbygging være tilgjengelige, men i praksis vil dette aldri la seg gjennomføre. For å takle dette må beregningen forenkles. Når data ikke er tilgjengelig, eller er av en slik kvalitet at de ikke kan verifiseres, kan man derfor bruke ekspertbedømmelser og/eller scenarier som generaliserer den underliggende situasjonen. Derfor tar beslutningsprosessen i LUP vanligvis ikke høyde for usikkerheter innenfor et spekter eller variasjon av resultater, og baserer seg vanligvis på et enkelt antall eller en kvalitativ klassifisering av den risikoakseptabilitet som foranlediger en forsiktig beste beregning av risikonivået (den konservative men ikke pessimistiske tilnærmingsmåten ) 17. Påliteligheten av risikonivået bør sikres så langt som mulig ved hjelp av bekreftede metoder. De viktigste av de eksisterende metodene beskrives i neste punkt. 7.2 Oversikt over eksisterende metoder Risikovurderingsmetoder ble utarbeidet for et bredt anvendelsesområde. De eksisterende RVmetodene for LUP kan anses som en spesifikk undergruppe av de RV-metodene som er i bruk for risikoanalyser i forbindelse med sikkerheten av industrianlegg. Noen eksempler viser en tydeligere forskjell, men i noen tilfeller kan man finne en integrert tilnærmingsmåte som knytter RV for et anleggs sikkerhet direkte til RV for LUP-formål. RV-metoder kan i prinsippet bestå av følgende fire elementer, i ulike kombinasjoner: Kvalitativ Kvantitativ Deterministisk Probabilistisk Ikke-numerisk vurdering Numerisk vurdering Sikkerhet defineres som en atskilt verdi Sikkerhet defineres som en spredningsfunksjon Når det gjelder den måten sannsynligheten for ulykkes-scenarier behandles på, kan man skille mellom to hovedkategorier av tilnærmingsmåter: den første fokuserer på konsekvensene av et antall tenkelige scenarier og kan vanligvis betegnes som en konsekvensbasert tilnærming. Den andre konsentrerer seg både om konsekvensene og sannsynlighetene for at de mulige hendelsesscenariene oppstår, og kan kalles risikobasert tilnærming. For ett anlegg vil en konsekvensbasert tilnærming vanligvis vise konsekvensområdet for dødsfall og alvorlige skader som følge av det vurderte scenariet, mens en risikobasert tilnærming vil vise et område der det er en gitt sannsynlighet på et bestemt nivå for skade som følge av et stort antall mulige ulykkes-scenarier. I tillegg til de to hovedkategoriene, finnes det også andre metoder i bruk som i prinsippet er kombinasjoner av de to hovedkategoriene, eller som er utledet av disse hovedkategoriene. I de påfølgende underkapitler beskrives de mest vanlige metodene som i dag er i bruk for risikoanalyse i forbindelse med LUP. 17 I tillegg tar de tilgjengelige data stort sett ikke hensyn til visse Domino-effekter eller naturlige årsaker til fare (de er utledet av hendelser på selve anlegget, men vurderer ikke årsaker som er mer sannsynlige, som f. eks. jordskjelv). 25

26 De konsekvensbaserte metodene Den konsekvensbaserte tilnæringsmåten er basert på vurderingen av konsekvensene av trolige (eller tenkelige) ulykker, uten at man utrykkelig kvantifiserer sannsynligheten for slike ulykker. Ved denne tilnærmingsmåten omgår man å måtte kvantifisere frekvensen av forekomster av mulige ulykker og de tilhørende usikkerhetene. Et grunnleggende konsept er eksistensen av ett eller flere verst tenkelige scenerier som defineres ved hjelp av ekspertbedømmelser, historiske data og kvalitativ informasjon som er oppnådd ved påvisning av farer. Den underliggende tenkemåten bygger på tanken om at hvis det finnes tiltak som er tilstrekkelige til å verne befolkningen mot den verste ulykken, vil det også være tilstrekkelig vern mot eventuelle mindre alvorlige hendelser. Dermed vurderer denne metoden bare rekkevidden av ulykkenes konsekvenser og ikke sannsynligheten for dem, noe som bare behandles indirekte. Ekstremt usannsynlige scenarier kan ikke betraktes som trolige eller tenkelige, og kan utelukkes fra ytterligere analyse. De forhåndvalgte referanse-scenarier kan velges på forskjellige måter, enten etter en numerisk eller ikke-numerisk vurdering av sannsynligheten for forekomst, eller rett og slett etter ekspertbedømmelse. Deretter blir de mest tenkelige av disse referanse-scenariene (ved behandling av spesielle begrensende forhold, som f. eks. barrierer eller innledende hendelser) identifisert og hensyntatt med tanke på LUP. Andre, mer alvorlige scenarier blir kanskje ikke tatt med i betraktning for arealplanleggingen, men kan kanskje vurderes med tanke på beredskapsplanlegging. I denne tilnærmingsmåten blir effektiviteten av tiltakene (eller barrierene) beregnet kvalitativt, også bedømt ut fra hvorvidt de representerer et uavhengig beskyttelseslag. Hvor nyskapende kvalifiseringen av disse tiltakene er, definert etter normer, standarder, nasjonal lovgiving, testing osv., tas vanligvis som tilstrekkelig bevis i så henseende. Konsekvensene av ulykkene vurderes stort sett ved å regne ut avstanden som den fysiske og/eller menneskelige helserelevante størrelsesordenen som beskriver virkningene (f. eks. giftkonsentrasjon) i en viss eksponeringsperiode, en terskelverdi som tilsvarer begynnelsen på den uønskede virkningen (f. eks. ubotelig helseskade eller dødsfall). Værforholdene i forbindelse med utforming av konsekvensene kan igjen representere verst tenkelige tilfelle eller et nøytralt gjennomsnittlig tilfelle. Dermed defineres soner som LUP-restriksjonene kan anvendes for. Denne tilnærmingsmåten tilsvarer det deterministiske prinsippet der sikkerhet, og dermed uønskede konsekvenser, blir definert av en atskilt verdi. Situasjonen som er gjenstand for planleggingsrestriksjoner er ensartet (mht. sannsynlighet og alvorlighetsgrad) for hele området innenfor den kalkulerte avstand. 26

27 Figur 4. Restriksjonssoner for arealbruk i hht. den konsekvensbaserte tilnærmingsmåten. Sonene tilsvarer forhåndsdefinerte terskler for helsevirkninger De risikobaserte metodene Den andre hovedkategorien av tilnærmingsmåter som er brukt i arealplanlegging er den risikobaserte metoden (også kjent som den probabilistiske tilnærmingsmåten). Hensikten er å evaluere alvorlighetsgraden av de potensielle ulykkene, og beregne sannsynligheten for at de oppstår. Ulike metoder benyttes for å beregne sannsynligheten for scenarier. Disse strekker seg fra et enkelt utvalg av scenarier og frekvenser fra de relevante databasene, til anvendelsen av avanserte verktøy. Generelt definerer de risikobaserte tilnærmingsmåtene risikoen som en kombinasjon av konsekvenser utledet fra en rekke mulige ulykker, og sannsynligheten for disse ulykkene. Graden av kvantifisering kan variere. En risikobasert tilnærmingsmåte består vanligvis av fem faser: Identifisering av farer (vanligvis et deterministisk trinn inkludert utvalget av realistiske scenarier) Beregning av sannsynligheten for at de potensielle ulykkene oppstår Beregning av omfanget av konsekvenser av ulykker, og sannsynligheten for disse Integrasjon i overordnede/generelle risikoindekser som kan omfatte både individuelle og samfunnsmessige risikoer Sammenligning av den kalkulerte risikoen med akseptkriterier. To mål for risiko kan i prinsippet utregnes: (i) den individuelle risikoen, definert som sannsynligheten for referanseskade (f. eks. dødsfall, eller inntak av farlig dose eller verre ) pga. en ulykke i anlegget når en person befinner på et bestemt punkt nær anlegget, og (ii) den samfunnsmessige risikoen, definert for ulike befolkningsgrupper, og som er sannsynligheten for at det oppstår en enkelt ulykke som medfører en referanseskade (f. eks. dødsfall) som er større enn eller tilsvarende et bestemt tall. Individuell risiko presenteres vanligvis ved de isoriske kurvene, mens FN-kurver gir en visualisering av den samfunnsmessige risikoen. Et annet risikokonsept, arealrisiko, er faktisk ikke et annet mål på risiko, men heller en kombinasjon av risiko påført fra flere kilder, og blir derfor uttrykt med individuelle og samfunnsmessige risikomål. Arealrisiko er et meget relevant og nyttig konsept, spesielt i vurderingen av flere anlegg og farlige aktiviteter som berører det samme området. 27