Inger Marie Hagen Sveinung Skule Mona Bråten. Nye tjenester på postkontorene?

Transkript

1 Inger Marie Hagen Sveinung Skule Mona Bråten Nye tjenester på postkontorene?

2

3 Inger Marie Hagen Sveinung Skule Mona Bråten Nye tjenester på postkontorene? Fafo-rapport 249

4 Forskningsstiftelsen Fafo 1998 ISBN Omslag: Jon S. Lahlum Omslagsfoto: Erlend Sæteren (m) Trykk: Centraltrykkeriet AS 2

5 Innhold Forord... 5 Sammendrag... 7 Kapittel 1 Nye tjenester på postkontorene? Formål med prosjektet Bakgrunnen for prosjektet Datagrunnlag Rapportens oppbygning Kapittel 2 Perspektiver og kriterier for vurdering av nye tjenester Analyseperspektiv Analysemodell Vurderingskriterier for nye tjenester Kapittel 3 Posten Norge Publikums holdninger til Posten, postkontorene og postpolitikken Statlig styring og politiske føringer Strategi og organisasjon Postkontornettet Bruken av postkontoret Kapittel 4 Internasjonale utviklingstrekk EUs politikk på postmarkedet Utviklingen i postkontornettene Sverige Danmark Finland Storbritannia Nederland Tyskland Oppsummering av internasjonale utviklingstrekk

6 Kapittel 5 Postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester Distribusjon av offentlige tjenester Publikums behov og preferanser Postens eiere Tjenesteprodusentene Posten Oppsummering og konklusjoner Kapittel 6 Postkontoret som filial for finansielle tjenester Postens historiske rolle fra infrastruktur til kommersiell aktør Utviklingstrekk innenfor finansiell tjenesteyting Dagens finansielle tjenester Postbanken Hvilke muligheter skaper disse utviklingstrekkene for Posten? Inntektspotensiale, trafikkgrunnlag og levetid for enkle banktjenester Ønsker publikum å utføre enkle banktjenester på postkontoret? Bankenes behov og interesse Postens fortrinn og forutsetninger Forsikringstjenester Utenlandske erfaringer med finansielle tjenester på Posten Oppsummerende vurdering Kapittel 7 Postkontoret som supermarked for landsdekkende tjenester Postens erfaringer med tilleggstjenester Publikums ønsker og behov Volum, inntekter og aktuelle samarbeidspartnere Postens fortrinn og forutsetninger Institusjonelle rammer og politiske føringer Oppsummerende vurdering Kapittel 8 Håp for postkontoret? Rammebetingelser og utviklingstrekk Aktører som påvirker Postens handlingsrom Strategier for nye tjenester på postkontorene Sammenlikning og strategiske avveininger Referanser Vedlegg 1 Organisasjoner og enheter der det er foretatt intervjuer Vedlegg 2 Spørreskjema Personkunder Vedlegg 3 Bakgrunnsvariabler

7 Forord Denne rapporten er sluttresultatet fra prosjektet «Nye tjenester på postkontorene». Bakgrunnen for prosjektet er nedgangen i skranketrafikk de senere årene, og den påfølgende nedleggingen av 1500 postkontorer over en tre års periode. Formålet med prosjektet har vært å undersøke om det er mulig å øke trafikk og inntekter i postkontornettet ved å tilby nye tjenester for offentlige etater, banker og andre tjenesteprodusenter med behov for fysisk distribusjonsnett, og dermed bidra til å styrke og opprettholde et landsdekkende nett av postkontorer. Rapporten er skrevet på oppdrag fra Den norske Postorganisasjon, som organiserer de skrankeansatte på postkontorene. Posten Norge BA har også bidratt til finansieringen av prosjektet. Referansegruppen for prosjektet har bestått av følgende personer: Rutt Siri Kregnes, DnP (til oktober 1997) Randi Løvland, DnP (fra november 1997) Halvard Helgheim, DnP Per Henning Grimsrud, Posten Salg og Distribusjon Oddbjørn Andestad, Posten Salg og Distribusjon Vi takker referansegruppen for gode innspill, diskusjoner og tilbakemeldinger under arbeidet med rapporten. Vi takker også alle som velvillig har stilt opp til intervjuer underveis. En spesiell takk til Arne Pape ved Fafo for god og inspirerende veiledning og verdifull tilbakemelding under arbeidet. Våre kollegaer Eivind Falkum og Eli Feiring har også bidratt med svært nyttige kommentarer. Vi understreker at resultater og konklusjoner helt og holdent står for forfatternes regning. Rapporten er forfattet av Inger Marie Hagen (kapittel 1, 2, 3 og 5), Mona Bråten (kapittel 3 og 4) og Sveinung Skule (kapittel 1, 2, 4, 6, 7 og 8), sistnevnte har vært prosjektleder. I tillegg arbeidet Gro Ladegaard med prosjektet i dets første fase, særlig den delen som omhandler finansielle tjenester. Jon S. Lahlum og Agneta Kolstad ved Fafos publikasjonsavdeling har stått for ferdigstilling av rapporten. Et fyldig sammendrag av rapporten finnes som egen publikasjon; Fafosammendrag 912. Oslo, april 1998: Inger Marie Hagen Sveinung Skule Mona Bråten 5

8 6

9 Sammendrag Bakgrunn og formål 1 Bakgrunnen for prosjektet er nedgangen i skranketrafikk de senere årene, og nedleggingen av 1500 postkontorer i perioden Selvbetjente og fjernbetjente løsninger, som betalingskort, postgiro og telefonbank på banksiden, og hjemmetjenester som dør til dør-løsninger på pakkesiden, foretrekkes av stadig flere kunder. Reduksjonen i trafikk som følge av overgang til nye løsninger på bank- og pakkeområdet har vært dramatisk. Fra 1991 til 1997 er antall ekspedisjoner over skranke redusert med 42 prosent. Prognosene tilsier fortsatt sterk reduksjon. Dersom ikke tjenestetilbudet utvides er det derfor stor sannsynlighet for at antallet postkontor vil reduseres ytterligere. Reduksjonen i antall postkontor må også ses i sammenheng med den internasjonale utviklingen. Et nytt EU-direktiv om posttjenester innebærer at postsektoren på sikt vil dereguleres innenfor EU-området. Mange land innskrenker eller fjerner enerettsområder, og innfører klarere skille mellom forvaltningsmyndighet og operativ virksomhet. Postverkene omdannes til postselskaper og forbereder seg på økt konkurranse. For postkontornettene betyr dette at lønnsomhetskravene skjerpes. Kostnadskutt gjennom reduksjon av antallet postkontor og økt bruk av franchise- og agentløsninger er klare trender. Det samme er satsning på å øke inntektene gjennom distribusjon av nye tjenester. Postkontornettene differensieres i sterkere grad, slik at kontaktpunktene varierer med markedspotensialet. Ved økt liberalisering blir det vanskeligere enn tidligere for Posten Norge å konkurrere dersom lønnsomheten i postkontornettet er betydelig lavere enn hos andre lands postselskap. Norge ligger fortsatt høyt når det gjelder antall postkontor per innbygger, og lavt når det gjelder andelen av kontorer som er drevet av andre enn Posten. Formålet med prosjektet har vært å vurdere muligheten for å øke trafikk og inntekter i postkontornettet ved å tilby nye tjenester for offentlige etater, banker og andre tjenesteprodusenter med behov for fysisk distribusjonsnett, og dermed bidra til å styrke og opprettholde et landsdekkende nett av postkontorer drevet av Posten Norge. Vurderingen konsentrerer seg om tre ulike hovedretninger eller konsepter for utviklingen av fremtidens postkontor. 1 Det er også laget et fyldig sammendrag av rapporten (48 sider) som finnes som egen publikasjon; Fafo-sammendrag

10 Postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester. Konseptet innebærer at postkontoret blir et felles kontaktpunkt og førstelinjetjeneste for ulike offentlige etater og organer, der Posten tilbyr enkle informasjons- og saksbehandlingstjenester på vegne av disse. Postkontoret som filial for finansielle tjenester. Hovedtanken i dette konseptet er å styrke postkontorenes rolle som et Norges kontant- og transaksjonsnett gjennom at Posten utfører enkle banktjenester på oppdrag fra flere banker. Postkontoret som supermarked for landsdekkende tjenester. Kjernen i konseptet er å tilby et bredt spekter av tjenester innenfor utvalgte tjenesteområder eller livsområder knyttet til publikums hverdagslige behov, en slags analog til Rimi eller Rema, men med fokus på tjenester med landsdekkende etterspørsel. Vurderingen er basert blant annet på en landsomfattende publikumsundersøkelse med 1200 respondenter, intervjuer med tjenesteprodusenter som har behov for et fysisk distribusjonsnett som for eksempel offentlige etater og banker, og med ledere og tillitsvalgte i Posten, samt en rekke ulike dokumenter og rapporter av og om Posten. Perspektiv og vurderingskriterier Vårt perspektiv på vurderingen tar utgangspunkt i at Posten både er pålagt å drive lønnsom forretning, samtidig som virksomheten har ansvaret for viktige samfunnsoppgaver. Posten befinner seg altså i skjæringspunktet mellom politikk og marked, noe som gir opphav til ulike og til dels kryssende forventninger til hvilke oppgaver postkontornettet skal ha. Dels er postkontornettet en konkurranseutsatt salgs- og distribusjonskanal, dels er det en del av en landsdekkende infrastruktur. Antallet postkontor er dermed dels bestemt av kundegrunnlaget og lønnsomheten for de største tjenesteprodusentene, dels av den pålagte samfunnsplikten. Staten opptrer også i to roller, både som regulator og ansvarlig for å opprettholde et landsdekkende nett, og som bedriftseier med krav til lønnsomhet. Publikum opptrer på sin side både som samfunnsborgere med krav til den offentlige infrastrukturen, og som kunder med krav på effektiv service og konkurransedyktighet. De tvetydige og til dels motstridende forventningene som rettes mot Posten med utgangspunkt i disse ulike rollene vil påvirke Postens handlingsrom. Når det gjelder innføring av nye tjenester på postkontorene, bidrar Postens særegne rolle på den ene siden til å begrense de kommersielle mulighetene, men også til å gi Posten bestemte fortrinn. 8

11 Vurderingen av nye tjenester er basert på fire hovedkriterier. For det første må en tilstrekkelig stor andel av publikum (personer og organisasjoner), ha et ønske om å bruke postkontoret for å få dekket sitt behov for den aktuelle tjenesten. For det andre må produsentene av en tjeneste ha behov for et distribusjonsnett for sine tjenester. Den samlede betalingsvilligheten fra kunde og produsent må være så stor at tjenesten kan bli lønnsom. For det tredje må det ikke være institusjonelle rammer (lover og reguleringer) eller politiske føringer som hindrer Posten i å tilby tjenesten. For det fjerde må Posten og postkontornettet ha de nødvendige forutsetninger for å tilby tjenesten, og ett eller flere fortrinn som medfører at postkontoret vil være den foretrukne distribusjonskanalen også over tid. Publikums holdninger til Posten, postkontorene og postpolitikken Publikumsundersøkelsen viser at det er «vanlige folk» som bruker postkontoret, og de bruker det fortsatt mye, i gjennomsnitt 36 ganger i året. Drøyt 70 prosent er helt eller delvis enige i at de har et svært godt totalinntrykk av Posten. Det er en svak tendens til at særlig eldre og de med lav utdanning har et noe bedre inntrykk av Posten enn de andre. Og tilsvarende det er de yrkesaktive som er mest negative. Mange klager imidlertid over kø på postkontorene. Over 70 prosent av storbyboerne er helt eller litt enige i at det er for lange køer, mens bare 30 prosent av dem som er bosatt på landsbygda sier det samme. Likevel oppleves servicen på postkontoret som god. For mange, over 40 prosent, har postkontoret også en sosial funksjon. Engasjementet for det lokale postkontoret er sterkt, på tvers av bakgrunnsvariabler som politiske preferanser, alder, bosted, kjønn og yrkesaktivitet. Motstanden mot ytterligere nedleggelser er svært stor, nesten 80 prosent mener politikerne må stoppe nedleggingen av postkontorer. Når publikum opplever at det nærmeste postkontoret blir nedlagt virker det sterkt negativt for deres totalinntrykk av Posten. En ytterligere nedbygging av postkontorene vil dermed bli en stor belastning både for de politiske partiene som skal administrere en slik nedbygging, og for Posten selv. I dette perspektivet blir det viktig å finne nye inntektskilder som kan bidra til å styrke økonomien i postkontornettet. Postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester Konseptet «postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester» bygger på to forhold. For det første: forsøksvirksomheten med offentlige servicekontor har vist seg svært vellykket. Brukerne sier seg meget fornøyd med å kunne henvende seg til ett enkelt sted for å få utført en mengde forskjellige offentlige tjenester. Dernest har vi tatt utgangspunkt i følgende spørsmål: I en tid med rask teknologisk utvikling 9

12 og effektivisering av statlig virksomhet, kan det være nødvendig med statlige «lokalkontorer» spredt utover landet? Er det mulig å tenke seg felles statlige inngangsporter inn til etater som Trygdeetaten, Arbeidsmarkedsetaten, Ligningsetaten, politiet og fylkesmannen? Vårt svar, eller riktigere vår antagelse, er at det er store gevinster å hente ved å samle deler av disse tjenestene på ett sted, spesielt gjelder dette i mindre kommuner hvor etatene opplever at kontorene blir så små at det skaper problemer. Det er stor politisk interesse for å fortsette og utvide en eller annen variant av offentlige servicekontor. Dette settes imidlertid i sammenheng med en større gjennomgang og fornyelse av tjenesteorganiseringen i offentlig sektor. Fra etatenes side er interessen mindre, først og fremst begrunnes dette i forholdet til brukerne og målsettinger om sterkere brukerorientering, med andre ord:. man ønsker å beholde førstelinjefunksjonen i etaten. Videre argumenteres det med forvaltningsansvar og andre juridiske forhold som taushetsplikt, tilgang til andre etaters registere, og så videre. Vår konklusjon er dermed at det er et sprik mellom de overordnede politiske mål om samordning og effektivisering av tjenestene og etatenes særinteresser. Dette innebærer at det kreves sterke politiske initiativ for å realisere et slikt konsept. Vi antar dessuten også at det vil være svært viktig at effektiviseringsgevinster tilbakeføres til etatene slik at ledig kapasitet på grunn av at mindre førstelinjetjeneste kan brukes til å styrke etatene og etatenes kjernevirksomhet. Våre funn fra publikumsundersøkelsen og erfaringene fra det offentlige servicekontoret på Storforshei (som altså ble lagt til postkontoret) tyder på at publikum godt kan tenke seg å gå på Posten for å få utført enklere tjenester. I publikumsundersøkelsen sa 65,5 prosent at de kunne tenke seg å benytte postkontorer for å utføre de enkleste offentlige tjenestene. Totalt er det 25,7 prosent av totalutvalget som både foretrekker personlig kontakt over skranke (i stedet for brev, telefon med videre) og som svarer at de sannsynligvis vil benytte postkontoret til å få utført enklere tjenester. Dette, som kan kalles kjernemarkedet for offentlige skranketjenester på postkontoret, utgjør ca personer over 18 år. Vårt anslag tilsier at dette utgjør et sted mellom 0,4 og 0,8 årsverk pr. kontor, men det knytter seg mange forbehold og forutsetninger til et slikt tall. Posten og Postens ansatte har også den legitimitet som er nødvendig for at folk skal føle seg trygge på nøytralitet og likebehandling når eksempelvis skilsmisse, attføringspenger eller skatteforhold skal behandles. Den viktigste innvendingen er behovet for kompetanse for å utføre disse tjenestene. Kompetansen må ligge på et nivå som gjør det mulig for etatene å overføre så mange oppgaver at det for det første fører til effektivisering og frigjøring av ressurser hos etatene, og for det andre, at postkontorene opplever et volum som gjør dette interessant som dimensjoneringskriterium for Posten. Postansatte har ikke denne kompetansen i dag, men de har i 10

13 rimelig stor grad forutsetninger som, vil vi anta, gjør det mulig å oppnå slik kompetanse, dette bygger vi blant annet på postansattes regelorientering. Et slikt konsept vil på mange måter utfordre Postens egne planer fordi konseptet forutsetter at postkontorene blir mer permanente enn i dag. Ligningsetaten kan for eksempel ikke legge ned sitt kontor i en kommune, og be sine skatteytere henvende seg til postkontoret for å få utført enklere tjenester, uten at Posten kan garantere at det aktuelle postkontoret ikke blir nedlagt i overskuelig fremtid. Tilsvarende, Posten kan ikke opprettholde kontorer på basis av offentlige tjenester uten garantier for at etatene vil beholde sine førstelinjetjenester på Posten. Konseptet ««postkontoret som distribusjonssentral for offentlige»tjenester» møter på sett og vis alle de krav vi har satt opp i kapitlet om vurderingskriterier, selv om interessen fra de offentlige etatene er relativt begrenset. Det sentrale punktet er timingen. Initiativet ligger hos politikerne, Posten har neppe tid til å vente på en lengre gjennomgang og reorganisering av det offentlige tjenestetilbudet. Når politikerne eventuelt har bestemt seg, kan så mange postkontor være nedlagt at toget er gått for en slik løsning. Postkontoret som filial for finansielle tjenester Hovedtanken i dette konseptet er å styrke postkontorenes rolle som et Norges kontant- og transaksjonsnett, gjennom å utføre enkle banktjenester på oppdrag fra flere banker i tillegg til Postbanken. Bakgrunnen for at dette er interessant for bankene, er at mange forsøker å redusere andelen manuelle skranketjenester i sine filialnett, og vri oppgavene mer over mot rådgivning og salg. Samtidig reduseres antallet filialer og/eller antallet ansatte. De enkle tjenestene er arbeidsintensive, samtidig som de skaper lite merverdi for bankene. Vår konklusjon er at trafikkvolumet og inntektsgrunnlaget for disse tjenestene trolig er tilstede. Selv om slike spådommer er svært usikre, antar vi at i størrelsesorden 5-15 prosent av de enkle banktjenestene vil utføres over skranke også i et lengre tidsperspektiv. Årsaken er at en andel av kundene fortsatt vil foretrekke denne betjeningsformen, samtidig som enkelte tjenester trolig vil være dyre og/eller vanskelige å få over på selvbetjente former. Noen må derfor utføre disse tjenestene, og både bedrifts- og samfunnsøkonomisk kan det under en del forutsetninger være lønnsomt å sentralisere håndteringen til én aktør. Posten har, i samarbeid med Postbanken, de nødvendige forutsetningene for å ivareta en slik oppgave, og er den mest velegnede organisasjon for å innta rollen som den sentrale aktør på dette området. Tilgjengeligheten gjennom det landsdekkende postkontornettet, mer kundevennlige åpningstider og god personalkompetanse på denne typen oppgaver utgjør Postens viktigste fortrinn. Samtidig kan det finnes inntektsmuligheter for Posten innenfor relaterte tjenester som transport og opptelling av kontanter. 11

14 På publikumssiden er det relativt små problemer forbundet med å få en stor andel av bankkundene til å bruke postkontoret. De tyngste brukerne av manuelle skranketjenester i bankene besøker allerede postkontoret svært ofte, og har et mer positivt forhold til Posten og postkontorene enn gjennomsnittsnordmannen. Volumet vil imidlertid langt fra være stort nok til å kompensere for trafikknedgangen, selv dersom Posten skulle klare å overta halvparten av disse tjenestene fra andre banker. På produsentsiden er minst to av de største bankene interessert i å innlede et samarbeid med Posten om slike tjenester. Vår vurdering er at et vellykket samarbeid med disse også vil medføre økt interesse fra flere banker. Bankenes betalingsvilje avhenger av om de fortsatt vil tilby slike tjenester selv, eller om de nedlegger filialer og tjenestetilbud selv. Spesielt i det siste tilfellet er det gode forutsetninger for en situasjon der både bankene og Posten/Postbanken kan tjene på at Posten overtar disse oppgavene. Den viktigste hindringen for gjennomføringen av konseptet er Postbankens plikt og enerett til å være tilstede i nettet. Konseptet kan innebære fordeler også for Postbanken, ved at kostnadene for nettet kan deles med andre banker. Eneretten er dessuten allerede kraftig uthulet gjennom samordningen med bankene i betalingsformidlingen, innføringen av fellesblanketten og muligheten for å bruke kort fra andre banker i postkontorenes betalingsterminaler. Likevel er det rimelig å si at Postbanken mister en konkurransefordel dersom nettet åpnes for andre banker. Dette tapet må kompenseres gjennom at fortjenesten deles mellom Posten og Postbanken eller ved at Postbanken mister plikten. Det siste alternativet kan være svært uheldig i forhold til muligheten for å opprettholde et landsdekkende postkontornett. Volum og inntekter fra disse tjenestene vil være langt mindre enn det som skapes av Postbanken, Posten Brev og Lettgods. Vi har anslått en størrelsesorden på millioner transaksjoner per år som realistisk. Dette kompenserer prosent av nedgangen i ekspedisjonstjenester for Postbanken. Omregnet i årsverk representerer enkle banktjenester i størrelsesorden 0,15 0,29 årsverk per kontor. Vi må imidlertid understreke at det er knyttet store usikkerheter til disse tallene. De nye tjenestene kan med andre ord ikke bidra til å forsvare et postkontornett som er større enn det samfunnsplikten og behovet til dagens store tjenesteprodusenter tilsier. De viktigste konsekvensene av dette konseptet er trolig ikke økt trafikkvolum eller økte inntekter, men at båndene mellom Posten og Postbanken løsnes noe. Samtidig forskyves postkontornettets rolle på det finansielle området mer i retning av å være en landsdekkende infrastruktur for enkle banktjenester, og mindre i retning av å være salgskanal for Postbanken alene. 12

15 Postkontoret som supermarked for landsdekkende tjenester Grunntanken bak dette konseptet er å lage en slags analog til Rimi eller Rema på tjenesteområdet. I stedet for at én spesiell tjeneste skaper trafikk og inntekter, er det heller den samlede bredden i utvalget av tjenester som trekker publikum inn på postkontoret. Lignende satsninger finnes i andre land, dels med fokus på kiosk-, bok- og papirvarer (Tyskland, Nederland), dels med fokus på tjenester av ulike slag (England). Publikumsundersøkelsen viser at det er stor interesse for et relativt bredt spekter av tjenester på postkontorene. 70 prosent av publikum sier de vil benytte seg av et slikt supermarked. På spørsmål om 17 ulike tjenester foretrekker et flertall av publikum postkontoret som distribusjonskanal for 13 av de 17 tjenestene. Nærmere 60 prosent av publikum foretrekker postkontoret framfor andre distribusjonskanaler for minst seks av tjenestene. Den gruppen som er mest interessert i et bredt spekter av tjenester er yngre og har høyere yrkesaktivitet enn gjennomsnittet. Størst interesse er det for de enkle ekspedisjonspregede tjenestene med offentlig karakter (utstedelse av pass, førerkort/vognkort med videre) og ulike typer billettjenester. Dette er imidlertid ikke områder som har det største potensiale når det gjelder inntekter. Mange av dem vil i framtiden også tilbys via Internett, flerbrukskort, telefon og ulike typer automater. Også vil det trolig bli et manuelt betjent «restmarked» på samme måte som for de enkle banktjenestene. Offentlige informasjonstjenester er også svært etterspurt av publikum. Når det gjelder tjenester som forbindes med kompetansebasert rådgivning foretrekker flertallet av publikum andre distribusjonskanaler. Vi har få data om tjenesteprodusentenes interesse og betalingsvillighet for å distribuere sine tjenester gjennom postkontorene. Når det gjelder tjenesteprodusenter med stort behov er det lettest å påpeke slike innenfor offentlige informasjonstjenester, der Postens SDS og Statens Informasjonstjeneste kan være aktuelle samarbeidspartnere. Ved å ta utgangspunkt i distribusjon av tjenester for slike aktører, kan det være mulig å legge et «offentlig informasjonssupermarked» i bunnen av konseptet. Det organiserende prinsippet kan være å levere alle typer offentlig informasjon knyttet til et utvalg ulike livssituasjoner (bygge hus, bli pensjonist, arve penger med videre), slik dette er planlagt presentert av Statens Informasjonstjeneste i fremtiden. Også her vil det bli snakk om å betjene det manuelle restmarkedet som ikke ønsker eller har mulighet for å bruke Internett og andre fjernbetjeningsformer. Det springende punktet når det gjelder å tilby slike tjenester er om den samlede betalingsvilligheten fra publikum og tjenesteprodusentene er stor nok til at tjenesten vil være lønnsom for Posten. Offentlige informasjonstjenester kan med fordel kombineres med distribusjon av tjenester for private tjenesteprodusenter innenfor de samme livssituasjonene. Postbankens finansielle tjenester passer godt til å 13

16 kombineres med et slikt konsept, noe som kan øke muligheten for kryssalg mellom de to typene av tjenester. Det er vanskelig å se at noen av de aktuelle samarbeidspartnerne kan ha så stort behov og betalingsvillighet, at de kan virke inn på dimensjoneringen av nettet. De kan med andre ord neppe bidra til å forsvare et postkontornett som er større enn det samfunnsplikten og behovet til dagens store produsenter tilsier. Potensialet for marginalt lønnsomme tjenester, som utnytter personalets ledige tid derimot, synes likevel mer lovende enn volumet av dagens tilleggstjenester skulle tilsi. Det er i utgangspunktet få institusjonelle hindringer eller politiske føringer som kan stoppe gjennomføringen av dette konseptet. Dersom supermarkedet tilbyr varer og tjenester som konkurrerer med andre viktige institusjoner i lokalsamfunnet (for eksempel bygdebutikken), kan det imidlertid bli vanskelig å tilby tjenester som bare er marginalt lønnsomme. Staten vil da kunne bli beskyldt for å subsidiere slike tjenester gjennom tilskuddet til ulønnsomt nett, og regelverket mot kryssubsidiering av konkurranseutsatte produkter vil trolig kunne bli brukt mot Posten. Blant Postens fortrinn i et slikt supermarkedskonsept er et finmasket fysisk nettverk, kombinert med tilknytningen til et elektronisk nett, gode rutiner for utføring av enkle ekspedisjonstjenester, stor kundemasse, høy tillit hos publikum og en unik rolle som distributør av både offentlige og private tjenester. Realisering av et supermarkedskonsept i dette skjæringsfeltet vil bidra til å befeste Postens særegne rolle mellom samfunnsinstitusjon og forretningsvirksomhet. Sammenligning og strategiske avveininger Ingen av de tre konseptene skårer fullt hus på hele vårt sett av vurderingskriterier. Innenfor alle de tre konseptene finnes det et kundegrunnlag i form av interesse fra publikum for de nye tjenestene. Av de tre konseptene er det bare en full realisering av det første som bærer forhåpninger om å kunne kompensere en større andel av trafikknedgangen. Bare dette konseptet kan altså virke inn på dimensjoneringen av nettet Fordi betalingsvilligheten fra publikum i mange tilfeller ikke dekker kostnadene ved tjenesteproduksjonen, er gjennomføringen av de ulike konseptene avhengig av å finne strategiske samarbeidspartnere på produsentsiden som er villige til å betale for at deres kunde- eller brukergrupper betjenes. Det er her det største problemet ligger i alle de tre konseptene. Behovet og betalingsvilligheten på kort sikt er størst for det konseptet som har minst lovende trafikkgrunnlag på publikumssiden, nemlig de enkle banktjenestene. Et viktig budskap i rapporten er at det i hovedsak er offentlige produsenter som kan skape det største trafikkvolumet. Det bidrar til at ballen sparkes over på 14

17 politikkens banehalvdel. Dersom politikerne virkelig er interessert i å hindre en fortsatt nedbygging av postkontornettet kan de bidra, i form av politiske beslutninger som tilrettelegger for at deler av det offentlige tjenestetilbudet kan legges til postkontorene. Postens eget handlingsrom er her begrenset til å gjøre seg lekker, mens det først og fremst må være politikernes oppgave å by opp til dans. Når det gjelder begge de to første konseptene, distribusjonssentral for offentlige tjenester og filial for finansielle tjenester, medfører en eventuell realisering et strategisk problem for Posten. Begge konsepter forsterker postkontornettets rolle som del av en landsdekkende infrastruktur med monopolkarakter, og bidrar dermed til å trekke Posten lengre inn i den statlige og politiske sfære. En realisering av disse konseptene vil forsterke postkontornettets profil som menneskelig inngangsport til en landsdekkende infrastruktur, på bekostning av profilen som konkurranseutsatt distribusjonskanal. Dette medfører at publikums forventninger til Posten i større grad vil preges av rollen som samfunnsborgere, noe som øker legitimiteten i kravene om høy tilgjengelighet og dermed opprettholdelse av postkontorene. Dersom et postkontor legges ned i en framtid der slike konsepter realiseres vil ikke bare post- og postbanktjenester forsvinne, men også tjenestetilbud for statlige etater eller private banker. Som del av en samfunnsmessig infrastruktur blir det vanskeligere, ikke lettere, for Posten å opptre forretningsmessig, og drive kontinuerlig tilpasning av postkontornettet til størrelsen på etterspørselen. I en postal verden med stadig liberalisering og økt konkurranse på alle områder, kan dette motvirke en av Postens viktigste strategier, nemlig å oppnå økt handlingsfrihet i forhold til skiftende politiske styringssignaler fra eieren. Trolig er derfor den tapte handlingsfriheten i den kommersielle sfæren det viktigste argumentet for Posten mot realisering av disse to konseptene. Postens og de ansattes organisasjoner står derfor ovenfor en avveining av hvilken vekt som legges på fremtidig kommersiell handlingsfrihet for Posten som helhet på den ene side, og hensynet til inntekter i postkontornettet på den annen side. Supermarkedskonseptet er det som i minst grad krever tunge strategiske overveielser og veivalg. Selv med et innslag av offentlige tjenester, vil rollen som infrastruktur bli mindre dominerende, fordi postkontornettet ikke får rollen som eneste distribusjonskanal. Når alternative eller konkurrerende distribusjonskanaler eksisterer parallelt, er det mer legitimt at Posten justerer sitt postkontornettet etter etterspørsel og betalingsvillighet. Eventuelle offentlige tjenestetilbud vil dermed ikke bidra til en sementering av postkontornettet på samme måte som for de to øvrige konseptene, som er basert på at færre alternativer eksisterer i form av fysisk tilstedeværelse. Ingen av de tre konseptene utelukker en samtidig satsning på de to andre. Særlig supermarkedskonseptet kan framstå såpass fleksibelt at det er mulig å «plukke» tjenester fra de to øvrige konseptene, og integrere dem i satsningen. Faren er at en 15

18 slik «plukking» fører til en alt og ingenting-satsning, der postkontoret framstår uten profil, og satsningen som lite fokusert. En fokusert satsning på utvalgte forretningsområder etter en «engelsk modell» kan integrere både offentlige tjenester og banktjenester på utvalgte områder, slik at disse tjenestene utgjør biter i mer helhetlige pakkeløsninger for de utvalgte satsningsområdene. En slik blanding av private og offentlige tjenesteprodusenter vil utnytte og bygge videre på Postens posisjon mellom butikk og politikk, samtidig som man unngår den reduserte handlingsfriheten i den kommersielle sfæren som følger som konsekvens av de to øvrige konseptene. Vår gjennomgang av de tre konseptene peker ikke ut et Nirvana der postkontornettet kan eksistere uberørt av omveltninger i internasjonale og nasjonale rammebetingelser, ny teknologi og nye betjeningsformer. Vår vurdering av nye tjenester tilsier at det er lite sannsynlig at Posten greier å erstatte fullt ut den trafikkog inntektsnedgang i postkontornettet, som følger av at nye betjeningsformer tas i bruk i bank- og lettgodsmarkedet. Samtidig har vår vurdering sannsynliggjort at det både på kort og lang sikt er mulig å skape større inntekter enn i dag, gjennom å satse mer offensivt på nye tjenester. For den videre omstillingen av postkontornettet vil denne doble konklusjonen mest sannsynlig bety at begge de omstillingsformer vi har omtalt, dvs. fortsatt nedlegging av egendrevne postkontor på den ene siden, og satsning på nye tjenester på den andre siden, vil være aktuelle også i fremtiden. Verken for de ansattes organisasjoner eller for Postens ledelse er en slik dobbel strategi enkelt å håndtere. Fortsatt nedlegging kan kreve mye oppmerksomhet i forhold til publikum, media, politikere og ansatte. Det kan føre til intern uro og lav motivasjon hos ansatte i forhold nye satsninger, og svekke Postens tillit og profil hos publikum. Dette kan i sin tur redusere gjennomføringskraften i arbeidet med nye tjenester. På den annen side tilsier både arbeidsmarkedet generelt og Postens generelle vekstmuligheter at restrukturering av nettet kan gjennomføres med mindre skadevirkninger for de ansatte dersom de gjennomføres nå, enn dersom de utsettes til en periode med færre muligheter i det interne og det eksterne arbeidsmarkedet. Også slike avveininger må både Posten og de ansattes organisasjoner forholde seg til i et langsiktig perspektiv i det videre arbeidet med å forme fremtidens postkontornett. 16

19 Kapittel 1 Nye tjenester på postkontorene? I 1955 fantes det, alt ettersom hvordan et postkontor defineres, et sted mellom 4000 og 5000 postkontorer i Norge. Første januar 1999 skal det etter planen være 900 postkontorer og 450 postfilialer i butikker og bensinstasjoner. Drøyt halvparten av landets kommuner vil, etter denne datoen, bare ha ett postkontor, omtrent en fjerdedel av kommunene ha to og den siste fjerdedelen tre eller flere postkontorer. Endringer i postverkenes tjenestetilbud- og organisering er en internasjonal trend. «Postkontormassakren» er på langt nær et særnorsk fenomen, men har sin bakgrunn i at publikum velger nye betjeningsformer for å få dekket sine behov for post- og banktjenester. Det er ikke slik at vi har sluttet å gjøre det vi før gjorde på postkontorene, men det er slik at vi nå utfører de samme tingene selv, eller ved hjelp av andre betjeningsformer enn det tradisjonelle besøket på postkontoret. Som resultat har antall ekspedisjoner over skranke sunket med 42prosent fra 1991 til Det er ikke fordi Posten 1 har redusert sitt produkt- eller tjenestespekter, men fordi tjenestene nå tilbys gjennom nye distribusjonskanaler. Postkontoret overflødiggjøres i stadig sterkere grad som en nødvendig del av Postens virksomhet. Dersom endringene i publikums betjeningsvaner fortsetter, noe det er all grunn til å tro, vil 900 postkontorer neppe representere et endelige endepunkt i Postens omstillingsprosess. Det er ingenting verken i publikums vaner eller Postens planer som tilsier at etterspørselen etter postkontorets tjenester i fremtiden vil fylle kapasiteten på de 900 kontorene dersom ikke tjenestetilbudet endres radikalt. Posten står dermed ovenfor tre grunnleggende alternativer: Det første alternativet er å opprettholde de 900 kontorene i postkontornettet og håpe at politikerne er villig til å betale for et akselererende underskudd. Erfaringen med politikernes betalingsvillighet, når dekningen av dette underskuddet må veies opp mot andre gode formål i statsbudsjettet, er så langt dårlig. For 1998 er det for eksempel bevilget 550 millioner til ulønnsomt nett, mens underskuddet er beregnet til 666 millioner. Det andre alternativet er å redusere kostnadene ved fortsette nedlegging av postkontorer og omdanning til postfilial i butikk, som er en billigere driftsform for Posten. Alternativet innebærer overtallighet for mange ansatte i distriktene, og 1 Frem til overgangen til særlovselskap var Postverket det offisielle navnet, etterpå heter virksomheten Posten Norge BA. Gjennom hele rapporten bruker vi Posten, selv om forhold som omfatter tiden før omtales. 17

20 reduksjon i tjenestetilbudet til publikum som benytter skranketjenestene. Det tredje alternativet er å finne nye inntektsmuligheter som kan bidra til å øke trafikken og redusere underskuddet i dagens postkontornett. Dette prosjektet er iverksatt for å utrede hvilke muligheter som finnes innenfor det siste alternativet. I den offentlige debatten har det vært lite fokus på om, og eventuelt hvordan, bortfallet i skranketrafikk kan kompenseres gjennom nye tjenester. Debatten har i stedet dreid seg om konsekvensene for lokalmiljøer og bygdesamfunn som får sine postkontor nedlagt, og om køene ved enkelte postkontor i byene. For postkontorenes fremtid er imidlertid debatten om nye tjenester langt viktigere. 1.1 Formål med prosjektet Formålet med prosjektet er å vurdere mulighetene for å tilby nye tjenester gjennom Postens ekspedisjonsnett. De nye tjenestene skal være bedriftsøkonomisk lønnsomme, og bidra til å styrke og opprettholde et landsdekkende nett av postkontorer drevet av Posten Norge. Vurderingen konsentrerer seg om tre ulike hovedretninger eller konsepter for utviklingen av fremtidens postkontor. Hvert av de tre konseptene er knyttet til innføring av ulike typer nye tjenester: Postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester Konseptet innebærer at postkontoret blir et felles kontaktpunkt og førstelinjetjeneste for ulike offentlige etater og organer, der Posten tilbyr enkle informasjonsog behandlingstjenester på vegne av disse. Konseptet innebærer en forlengelse av tankegangen bak forsøkene med offentlige servicekontorer, men i tillegg til den brukerorienteringen som der er vektlagt setter vi samtidig fokus på de offentlige tjenesteprodusentenes muligheter for å effektivisere sitt eget regionale apparat gjennom å sette ut enkle og rutinepregede oppgaver til Posten Postkontoret som filial for finansielle tjenester Hovedtanken i dette konseptet er å styrke postkontorenes rolle som et Norges kontant- og transaksjonsnett, gjennom å utføre enkle banktjenester på oppdrag fra flere banker, i tillegg til Postbanken. Vi ser også på mulighetene for å øke aktiviteten innenfor andre relaterte tjenester, som opptelling og transport av kontanter. Til slutt diskuterer vi mulighetene for å øke Postens inntekter innenfor området forsikringstjenester. 18