Framveksten av en samkommune

Transkript

1 Framveksten av en samkommune Bacheloroppgave i statsvitenskap Åsta Elise Pedersen Elden Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo 1

2 Forord Jeg vil takke alle som har stilt opp på intervju og på denne måten bidratt med informasjon og kunnskap. Dette har gjort det mulig å gjennomføre analysen. Bacheloroppgaven hadde krav til begrensning i omfang. Språk og fyldig forklaring kan ha blitt skadelidende på grunn av dette. 2

3 Sammendrag Oppgaven er en analyse av framveksten av Midtre Namdal samkommune i lys av sentrale rammevilkår, drivkrefter og aktører. Hovedgrunnlaget for analysen er intervjuundersøkelse med personer som har vært sentrale i prosessen. Dessuten dokumentanalyse. Samkommune er en nylig lovfestet modell for omfattende samarbeid om oppgaver som innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Midtre Namdal samkommune ble etablert som en forsøksordning i Framveksten er interessant fordi samkommunen ble etablert på et tidspunkt da modellen var ulovfestet og lite prøvd. Orientering mot nye samarbeidsløsninger synes å være en følge av endringer i rammevilkårene med økte oppgaver og krav til kommunene. Flere drivkrefter har vært sentrale for framveksten. Viktige lokale drivkrefter knytter seg til styringsutfordringer i et allerede omfattende interkommunalt samarbeid gjennom enkeltordninger og ønsket om å bestå som primærkommuner. Sentrale aktører har vært både politiske, administrative og faglige krefter lokalt, den regionale statsforvaltningen og ekstern fagkompetanse. Dessuten kommunaldepartementet som godkjente forsøk med modellen. 3

4 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Tema og problemstilling Avgrensning Utgangspunkt Metodisk tilnærming Forvaltningsstruktur og samarbeid Kommunestruktur Interkommunalt samarbeid MNS Framveksten av Midtre Namdal samkommune Hovedtrekk Rammevilkår Trekk ved samfunnsutviklingen Nasjonale forhold Regionale forhold Lokale drivkrefter Aktører Politiske aktører Nøkkelpersoner Eksterne konsulenter Fylkesmannen i Nord-Trøndelag Nord-Trøndelag fylkeskommune Kommunal- og regionaldepartementet Media Aktørenes syn på samkommunemodellen Konklusjon Litteraturliste Vedlegg Vedlegg 1: Liste over informanter Vedlegg 2: Intervjuguide

5 1. Innledning 1.1 Tema og problemstilling vedtok Stortinget endringer i kommuneloven om lovfesting av en ny modell for interkommunalt samarbeid: samkommunemodellen. De siste årene har det pågått to samkommuneforsøk i Norge, begge i Nord-Trøndelag: Innherred samkommune (etablert ) og Midtre Namdal samkommune ( ). I bacheloroppgaven ønsker jeg å se nærmere på framveksten av samkommune som ny interkommunal samarbeidsmodell, med case: Midtre Namdal samkommune. Midtre Namdal samkommunes framvekst: rammevilkår, drivkrefter og aktører. 1.3 Avgrensning Etter metodisk tilnærming i kapittel 2, presenteres i kapittel 3 litt om egenskaper samt grunnleggende prinsipper for norsk forvaltningsstruktur. Videre bakgrunnen for, og ulike typer interkommunalt samarbeid, samkommunemodellen og Midtre Namdal samkommune, heretter MNS. Bakgrunnen for valget av MNS som case knytter seg til utvalgsbegrensing. Innherred samkommune (heretter ISK) er symmetrisk i sin sammensetning. Den består av to forholdsvis like store deltakerkommuner, Levanger og Verdal. MNS har asymmetrisk sammensetning med fire deltakerkommuner. Namsos er sentrert som en bykommune, omkranset av de mindre omegnskommunene Overhalla, Fosnes og Namdalseid. Innholdet i de to samkommunesamarbeidene er dessuten ulikt. MNS er på denne bakgrunn mer kompleks og interessant. ISK trekkes likevel inn der det er relevant. Oppgavens hoveddel er en analyse av framveksten til MNS i lys av rammevilkår, lokale drivkrefter, sentrale aktører og samspill mellom disse. Selve organisasjonen og innholdet i MNS beskrives kun i korte trekk. Grunnleggende prinsipper og egenskaper ved norsk forvaltningsstruktur trekkes inn som aspekter i drøftelsen av framveksten til samkommunen. Oppgaven beskriver ikke ulike former for interkommunalt samarbeid i større grad enn hva som er relevant for problemstillingen. Egenskaper ved samkommunemodellen inngår som naturlig del av analysen. 5

6 Forarbeidet til oppgaven resulterte i et omfattende intervjumateriale som kan analyseres i større sammenheng. Oppgaven trekker ut sentrale funn og hovedkonklusjoner fra dette. 1.4 Utgangspunkt Jacobsen (2009:45) definerer drivkrefter for organisasjonsendring som forhold som skaper en opplevelse blant noen mennesker i en organisasjon om at organisasjonen ikke fungerer godt nok, eller at den kunne ha fungert bedre. Ytre rammevilkår skaper en opplevd ubalanse mellom krav i omgivelsene og måten organisasjonen fungerer på. Indre drivkrefter kan være interne forhold som ikke oppleves som optimale. I analysen vil jeg undersøke sentrale drivkrefter som kan ha bidratt til framveksten av MNS. En kan tolke etableringen av MNS som tegn på at samkommunemodellen utpekte seg som det beste verktøy for problemløsning i Midtre Namdal. Dette vil likevel være en unyansert slutning. Modellen var ny, lite utbredt og hadde en usikker framtid rettslig sett. Jeg forventer å finne sammenheng mellom framveksten av samkommunen, nasjonale, regionale rammevilkår og samfunnsutvikling. Jeg antar at egenskaper ved norsk forvaltningsstruktur og ideer om kommuneinstitusjonens verdigrunnlag har hatt betydning. I tillegg forventer jeg at lokale drivkrefter og ulike aktører har hatt stor betydning for prosessen. 2. Metodisk tilnærming Oppgaven er basert på et kvalitativt undersøkelsesopplegg med MNS som case. Det foreligger lite forskning på den norske samkommunemodellen, fra et begrenset antall kilder. Siden problemstillingen blant annet knytter seg til ulike aktørers holdninger, erfaringer og atferd, var det hensiktsmessig å skaffe råmateriale til analysen gjennom intervju med et skjønnsbasert utvalg aktører. Utvalget fremgår av informantlisten. Individuelle dybdeintervjuer er ressurskrevende. Metoden gir likevel stor gevinst i en kvalitativ aktøranalyse. 10 intervjuer er gjennomført ansikt til ansikt, 3 over telefon. De fleste ble gjort i forkant av at Stortingets vedtak om lovfesting av samkommunemodellen, men dette har ikke betydning for analysen. På grunn av omfangsbegrensning, er det ikke gjennomført kvantitative undersøkelser. Som del av intervjuundersøkelsen har jeg likevel valgt å bruke enkle frekvenser på noen spørsmål med faste svaralternativer for å gi retning for tolkningen. Arbeidet har ellers bestått av dokumentanalyse av ulike typer sekundærdata. 6

7 3. Forvaltningsstruktur og samarbeid 3.1 Kommunestruktur Norge består i dag av 429 kommuner, som varierer i geografisk størrelse og innbyggertall. Noen mener antallet er for høyt, og at tiden er inne for en strukturreform. I forholdet mellom stat og kommune utgjør spørsmål tilknyttet funksjonsfordeling og forvaltningsstruktur et vedvarende spenningsmoment. Kommuneinstitusjonen bygger i hovedsak på et tredelt verdigrunnlag (Baldersheim og Rose 2005:55-60). Frihetsverdien innebærer negativ frihet fra sentrale myndigheter, og positiv frihet til å gjøre ting på eget initiativ. Den demokratiske verdien er tilknyttet det lokale selvstyret som arena for tilpasninger i samsvar med lokale behov. I effektivitetsverdien ligger synet på det lokale selvstyret som egnet til kostnadseffektiv realisering av de beste løsninger lokalt. Vanskelige oppgaver kan ofte være slik at de krever et visst innbyggertall før det lar seg gjøre å bygge en hensiktsmessig forvaltningsløsning i kommunen. I forbindelse med evaluering av den norske kommune- og fylkesinndelingen, anbefalte Christiansen-utvalget en framtidig størrelsesnorm på 5000 innbyggere (St.mld , vedlegg 6:220). Et uttalt formål var å bevare generalistkommunen (Christensen, Egeberg, Larsen, Lægreid og Roness 2010:191). Generalistkommuneprinsippet innebærer at kommuner og fylkeskommuner skal tilby de samme tjenesteytelsene til innbyggerne (Jacobsen, Gundersen, Kiland og Kvelland 2011:10). Kommunestrukturen i Norge har ikke gjennomgått særlig endring siden tidlig på 1960-tallet. Til tross for en utbredt erkjennelse av utfordringene tilknyttet dagens struktur, er lokal motstand til sammenslåing sterk. I 2005 vedtok Stortinget et politisk prinsipp om at kommunesammenslutning skal baseres på frivillighet (Norges offentlige utredninger [NOU] 2005:41). Tvangssammenslutning vil utvilsomt innebære en stor partipolitisk belastning. Prinsippet om generalistkommune samt egenskaper ved kommunestrukturen skaper utfordringer for mange kommuner (Jacobsen et al. 2011:10). Utfordringene knytter seg i hovedsak til kompetanse, produktivitet, kvalitet og styring. Dette har bidratt til økning av ulike former for interkommunalt samarbeid i Norge. 7

8 3.2 Interkommunalt samarbeid Undersøkelser viser at manglende oversikt over hvilke samarbeid man faktisk har med andre kommuner, har blitt et utbredt problem (Jacobsen et al. 2011:28-32). Konsekvenser av dette kan være styringsutfordringer og samordningsbehov. I Norge har man to hovedtyper interkommunalt samarbeid. Samarbeid om oppgaver som ikke er lovpålagte, knytter seg til drift. Her har kommunene stor organisasjonsfrihet (Sand og Hynne 2011:7). Samarbeid om lovpålagte oppgaver innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Dette krever hjemmel i lov. Vertskommunesamarbeid er hjemlet i kommuneloven (jf. lov 25. september 1992 nr a-k). Samarbeid etter vertskommunemodellen er beregnet for et begrenset interkommunalt samarbeid om lovpålagte oppgaver (Vinsand, Langset og Nilsen 2010:11-13). Her overfører kommunene som samarbeider myndighet til en vertskommune som utøver denne på vegne av alle deltakere. Samkommunemodellen innebærer myndighetsoverføring fra deltakerkommunenes kommunestyrer til et nytt organ. En samkommune er en juridisk enhet. For å hjemle denne samarbeidsformen ble det nødvendig å endre kommuneloven (Brenne 2011:15). Samkommunemodellen er en løsning for situasjoner der det er behov for et bredt, forpliktende samarbeid om mange oppgaver som medfører myndighetsutøvelse. Både samkommunesamarbeid og vertskommunesamarbeid er basert på frivillig tilslutning gjennom avtaler (Vinsand, Langset og Nilsen 2010:12, 25; Brenne 2011:17). 3.3 MNS Kommunene i Midtre Namdal samkommune har ca innbyggere. Namsos er største kommune med ca innbyggere, og Fosnes er minst med ca. 650 innbyggere (Brenne 2011:23). I 2002 startet Midtre Namdal regionråd (heretter MNR) arbeidet med å utvikle et strategisk og forpliktende samarbeid. Et regionalpolitisk program ble vedtatt for Midtre Namdal i 2004 (Vinsand, Langset og Nilsen 2008:11; Brenne 2011:25). Samme år ble ISK etablert, i regionen Innherred lenger sør i fylket (Brenne 2011:15). I 2005 fremmet Kommunal- og regionaldepartementet forslag om lovfesting av to prinsipielt nye modeller for interkommunalt samarbeid om lovpålagte oppgaver: vertskommunemodellen og samkommunemodellen (Brenne 2011:15). Stortinget vedtok å hjemle vertskommunemodellen i kommunelovens 28 a-k (ibid.). Lovendringen trådte i 8

9 kraft Utfallet ble negativt for samkommunemodellen. Hovedbegrunnelsen var at departementet ønsket mer erfaring med denne (ibid.). I 2008 evaluerte NIVI Analyse A/S (heretter NIVI) regionsamarbeidet i Midtre Namdal (Vinsand, Langset og Nilsen 2008). To mulige utviklingsstrategier ble utpekt: videreføring av samarbeidet etter vertskommunemodellen eller organisering etter en samkommunemodell med hjemmel i forsøksloven. Kommunal- og regionaldepartementet (heretter KRD) godkjente året etter kommunenes søknad om samkommuneforsøk, og MNS ble etablert (Brenne 2011:28). Flatanger kommune valgte å stå utenfor samarbeidet. I 2010 uttalte KRD et ønske om å lovfeste samkommunemodellen (Pressemelding ). Stortinget vedtok lovforslag i mai 2012 (Lovvedtak ). 4. Framveksten av Midtre Namdal samkommune 4.1 Hovedtrekk Ulike drivkrefter, i nære og fjerne omgivelser, kan være av større eller mindre betydning for organisasjonsendring. Intervjuundersøkelsen fokuserte på forhold av sentral betydning for framveksten av MNS. Disse vil jeg i hovedtrekk beskrive som rammevilkår, lokale drivkrefter, aktører og deres syn på samkommunemodellen. 4.2 Rammevilkår Trekk ved samfunnsutviklingen Flere velferdstjenester er blitt lovfestet med individuelle rettigheter. Dette innebærer i realiteten en standardisering av politiske vedtak som innskrenker rommet for lokal tilpasning og skjønnsutøvelse (Fimreite 2003:342). Samtidig styrkes rettighetsbevisstheten blant befolkningen (Huseth 2012 [intervju]). Velferdstjenester er noe man har rettskrav på. Kommunen som tjenesteyter utfordres på grunnlag av flere lovfestede velferdsoppgaver, samt kulturelle og demografiske endringer i befolkningen. Kulturelle endringer innebærer blant annet et høyere kunnskaps- og utdanningsnivå, sterkere materialisme og tendensen til individualisering (Jacobsen 2009:65-66). Flere beskriver at disse faktorene indirekte bidrar til framveksten av nye interkommunale samarbeidsformer (Strøm; Sand; 2012 [intervjuer]). Innbyggerne stiller større krav til kvalitet. Parallelt har statlig tilsyn og kontroll av kommunene økt. Dette utfordrer kapasiteten til den lokale produksjonen av velferdstjenester. 9

10 Demografiske endringer er i hovedtrekk økt mobilitet, innvandring, urbaniseringstendens og eldrebølge (Jacobsen 2009:65-66). Konsekvensene er blant annet utfordringer tilknyttet større konkurranse i rekruttering av arbeidskraft og kompetanse. Samtlige informanter i MNS fremhever dette som sentrale drivkrefter for samarbeid Nasjonale forhold En stadig mer krevende funksjonsfordeling er et nasjonalt rammevilkår som utfordrer lokale betingelser for styring. Stortinget vedtar nye lover og gir kommunene flere oppgaver som legger press på kommuneøkonomien (Vinsand 2012 [intervju]). Kommunens legitimitet svekkes når den ikke lykkes i offentlig tjenesteytelse (Christensen et al. 2010:186). Gitt dagens kommunestruktur, ser enkelte kommuner ser seg nødt til å gjøre nye grep for å bestå. Nasjonal politikk blir en drivkraft for mer etablerte og formaliserte samarbeidsformer. Fra siste halvdel av 1990-tallet ble trangere kommuneøkonomi en sentral drivkraft for at man begynte å se seg om etter nye måter å organisere tjenesteproduksjonen på (Brenne; Pedersen; Vinsand; 2012 [intervjuer]; Vinsand og Langset 2012:41). Tendensen ble nye forvaltningsgrenser i form av småregioner, frakoplet både fylkes- og kommunegrenser (Christensen et al. 2010: ). Slike funksjonelle regioner innebærer faste geografiske samarbeidspartnere. Dette er også en forutsetning for etablering av en samkommune (Vinsand 2012 [intervju]). For MNR var den statlige forsøksordningen (jf. lov 26. juni 1992 nr. 87) et juridisk rammevilkår som gjorde det mulig å velge samkommuneløsningen. Nasjonale velferdsreformer innebærer ofte endringer i funksjonsfordelingen som legger press på kommunestrukturen (Christensen et al. 2010:194). Samhandlingsreformen var ikke en drivkraft for framveksten av MNS. Informantene poengterer likevel at samkommunen er en god organisasjonsform for å møte samhandlingsreformen, fordi man er bedre rustet til å etablere løsninger som reformen krever. Det er allerede etablert samarbeidsløsninger i MNS for dette (Vinsand og Langset 2012:51). Informantene har inntrykk av at reformen blåste vind i seilene for at departementet ønsket lovfesting av samkommunemodellen. Slik bidro samhandlingsreformen indirekte til at samkommuneforsøkene nå har fått positive utfall gjennom lovfesting og at MNS kan være en permanent løsning så lenge kommunene ønsker dette. De fleste informantene opplever at sentrale myndigheter oppmuntrer til interkommunal samhandling, men i liten grad bidrar i form av veiledning om hvordan man skal organisere samarbeidet. Dette kan være et uttrykk for respekt for kommunenes autonomi. Likevel har informanter i MNS inntrykk av at KRD gjør lite for å påse at nye reformer er 10

11 tilpasset kommunestrukturen. Kommuner blir i forlengelse av dette reformpolitiske organ (Vinsand 2012 [intervju]) som må drive innovasjon nedenfra, noe MNS er et eksempel på (Sørlie; Tingstad; 2012 [intervju]). Sentrale myndigheter i naboland stiller i større grad krav til kommunestørrelse, eller legger føringer for i hvilke tilfeller og hvordan man skal organisere løsninger. Sammenlignet med Norge har det skjedd større strukturendringer i både Danmark, Sverige og Finland (St.mld , vedlegg 3:4-13). I Danmark og Finland er interkommunalt samarbeid i noen tilfeller pålagt i lov (Baldersheim, Haug og Øgård 2011:10). Interkommunale samarbeidsformer i naboland var delvis en inspirasjonskilde for samkommuneforsøkene i Nord-Trøndelag (Stene, M [intervju]). Som del av utredningsarbeidet før etableringen av ISK besøkte man samkommuner i Finland. Til tross for en del likhetstrekk, er de to samkommunemodellene forskjellige. Den finske modellen minnet kanskje mer om norske særkommuner (Stene, O [intervju]). Inspirasjonen var likevel ikke ubetydelig. Horisonten for løsningsideer ble utvidet, og de positive og langsiktige erfaringene med interkommunalt samarbeid i en annen drakt virket betryggende (Stene, O.; Pedersen; Vinsand; 2012 [intervju]). Via ISK hadde dette en indirekte betydning for utviklingen av MNS Regionale forhold Begge de to samkommuneforsøkene ligger i Nord-Trøndelag. Samtlige informanter mener at særlige egenskaper ved fylket har hatt betydning for framveksten av MNS. Flere fremhever betydningen av grunnarbeidet og de positive erfaringene formidlet fra ISK. Ulikheten de to samkommuneforsøkene imellom er likevel for stor til at man kan hevde at MNS imiterte organisasjonsløsningen i ISK (Brenne 2012 [intervju]). MNS ble etablert med en annen type sammensetning, på bakgrunn av andre sentrale behov, og med et visst annet innhold i samarbeidet. I Nord-Trøndelag ble den faste geografiske samarbeidsstrukturen tidlig etablert. Kommunene ble digitalt fusjonert allerede i perioden Dette er sentrale rammevilkår for samarbeid (Vinsand 2012 [intervju]). Sammenlignet med nabofylkene i nord og sør er det sammenknyttede samarbeidssystemet i Nord-Trøndelag spesielt. Kommuneinstitusjonen står veldig sterkt i dette fylket, og MNS er dannet i den hensikt å bevare generalistkommunene. Man aksepterer å legge en begrenset del av selvråderetten inn i en fellesløsning med andre kommuner, så lenge man kan ha styring i 11

12 likeverdige posisjoner (Pedersen 2012 [intervju]). Dette er interessant, med tanke på at mange ellers ser samkommune som en trussel for generalistkommunen (Vinsand 2012 [intervju]). Samarbeidsvilje er en nøkkelfaktor i interkommunalt samarbeid (Kommunenes sentralforbund [KS] 2005:2-3). Informantene fremhever den sterke samarbeidsviljen som et kjennetegn ved fylket, som åpner for læring og innovasjon. Engasjement, faglig og finansiell støtte via regionale aktører, var rammevilkår som la forholdene til rette for framveksten av samkommuneforsøkene. Nord-Trøndelag omtales som et fylke i front med kunnskap om og fokus på interkommunalt samarbeid (Nordvik 2012 [intervju]). Det har dannet seg et miljø av pådrivere som har forståelse for problemstillingene (Huseth 2012 [intervju]). I tillegg finner man mange gode og innovative ledere i fylket, særlig på administrativ side (Vinsand 2012 [intervju]). 4.3 Lokale drivkrefter Felles for kommunene i Midtre Namdal var ønsket om bedre politisk styring og administrativ koordinering av allerede etablerte samarbeid. Kommuneansatte etterlyste et mer forpliktende samarbeid med bedre administrativ og politisk oversikt (Pedersen 2012 [intervju]). Samkommune, med en overbygning som var klarere politisk forankret i kommunestyrene, opplevdes som en god løsning på styringsutfordringer i MNR-samarbeidene. De tre minste kommunene i Midtre Namdal hadde særlig utfordringer knyttet til kompetanserekruttering. Informantene beskriver at en sentral motivasjon for samarbeid var å bygge robuste fagmiljø. Kompetansemangel viste seg på flere skadelidende områder. Mangel på faglige og økonomiske ressurser skapte enkelte steder uholdbare situasjoner, hvor offentlig ansatte i realiteten betjente flere stillinger samtidig. Det ble vanskelig å håndtere lovpålagte oppgaver på en ansvarlig og kvalitetsmessig måte (Vinsand 2012 [intervju]). Samkommuneløsningen innebærer stordriftsfordeler som man ville oppnådd i en større, sammenslått kommune, samtidig som man beholder lokal autonomi. Som største omegnskommune i samarbeidet var Overhalla kommunes tilslutning til løsningen av stor betydning. Dette fordi kommunen hadde bedre forutsetning for å beherske oppgavene selvstendig sammenlignet med de andre omegnskommunene. Kommunene Fosnes og Namdalseid hadde behov for å rigge seg annerledes for å kunne bestå som enkeltkommuner (Pedersen; Tingstad; 2012 [intervju]). 12

13 MNS ble en vei utenom kommunesammenslutning. Informantene anerkjenner likevel at samkommunesamarbeid også kan betraktes som en vei mot framtidig sammenslutning. Selv om dette ikke er tilfelle i MNS i dag, er det grunn til å anta at en etablert samarbeidskultur gjennom likeverdig samarbeid i en samkommune er et godt grunnlag dersom strukturendring aktualiseres i framtida. Informantene opplever at en hovedutfordring i framveksten av MNS var usikkerhet tilknyttet forsøksordningen. Nye organisasjonsløsninger bør ikke alene baseres på dagens situasjonsbilde, men også hvordan situasjonen vil og bør være i framtida (Jacobsen 2009:69). MNS var en løsning som kommunene kunne se for seg i et langsiktig perspektiv (Pedersen 2012 [intervju]). Usikkerhet omkring samkommunens rettslige framtid skapte likevel motstand i både ISK og MNS (Stene, O.; Vinsand; 2012 [intervjuer]). Å legge tunge forvaltningsoppgaver i et forsøk innebærer en risiko for at man kan bli nødt til reversere. I utgangspunktet forelå en viss skepsis til det å løfte enkelte oppgaver ut av kommunen og til et felles organ (Sørlie; Vinsand 2012 [intervjuer]). Forsøksordningen var et svakt grunnlag for viljen til å bygge ut denne oppgaveporteføljen (Stenvik 2012 [intervju]). Informantene hevder at motstanden til samkommuneløsningen var størst i Namsos og Flatanger. Flatangers valg om å stå utenfor samkommunen ble begrunnet med geografisk avstand og frykt for sentralisering av tjenestefunksjoner, arbeidskraft og kompetanse (Lindseth; Strøm; 2012 [intervjuer]). Kommunen ønsket å forbedre det etablerte samarbeidet i form av vertskommuneløsninger. Da kommunes faste og naturlige samarbeidspartnere valgte annerledes, ble vertskommunesamarbeid mellom Flatanger og MNS en viktig løsning (Strøm 2012 [intervju]). Samarbeid på sidelinjen innebærer likevel at Flatangers påvirkningsmulighet er begrenset. Kommunens posisjon i regionen var sterkere i MNR. Motstanden i Namsos må ses i sammenheng med at bykommunen gikk inn i MNS hovedsakelig på bakgrunn av andre drivkrefter enn omegnskommunene. Namsos er betydelig større, og i utgangspunktet selvhjulpen. Samtlige lokale informanter beskriver kommunen som raus. Å gå inn for samkommuneløsningen krevde mer av Namsos, fordi man måtte akseptere en forholdsmessig mindre representasjon i samkommunestyret enn innbyggertallet tilsa. Kommunen måtte dermed i større grad ta hensyn til at også småkommunene måtte få innflytelse (Stenvik 2012 [intervju]). En sterk drivkraft for Namsos var kommunens rolle som regionby. Sentralt stod ønsket om å være en aktiv part ovenfor omlandet (Brenne; Sørlie; 2012 [intervjuer]). For 13

14 regional utvikling var det viktig at omegnskommunene var aktive lokalsamfunn (Tingstad 2012 [intervju]). 4.4 Aktører Politiske aktører Lokal kommunepolitikk er ofte mer preget av lokale forhold enn nasjonale partiprogram. Et flertall av informantene i Midtre Namdal opplevde liten forekomst av partipolitiske knivinger når det gjaldt holdninger til samkommune. Dette hadde sammenheng med et felles ønske om det beste eget lokalsamfunn og målet om å bestå som kommune i framtida. Politisk lederskap kan ha stor betydning for opinionens tillit til nye løsninger. Flere informanter nevner ordføreren i Namdalseid som sentral for at det politiske miljøet i regionen skulle få tillit til prosjektet. Senterpartiet fikk rent flertall i Namdalseid kommunestyre etter kommunevalget i 2007, og den politiske ledelsen hadde i utgangspunktet stor tillit i lokalbefolkningen. Ordføreren hadde opparbeidet seg en forståelse av samkommuneprosjektet som bidro til tillitsspredning ovenfor andre politiske aktører og innbyggere. Forståelsen kan tenkes å komme av nærhet til sentrale prosessdrivere og god førstehåndsinformasjon. Ordførerne i Overhalla og Fosnes hadde tilsvarende roller. Fosnes beskrives som usedvanlig samarbeidsorientert, og ordføreren var en framsnakker for samkommuneløsning (Huseth 2012 [intervju]). Ordføreren i Namsos spilte en viktig rolle gjennom å finne fram til akseptable kompromiss for den politiske kabalen for sammensetning av samkommunestyret. Dette gjorde at politikerne i Namsos ga tilslutning til samkommuneløsningen (Pedersen; Stenvik; 2012 [intervjuer]). Kommunene i MNS har alle, med unntak av Namsos (AP), Senterpartiet i førersetet. Senterpartiet er kjent for sin distriktsprofil. Det er også Senterpartiet som med tiden har frontet samkommunemodellens sak nasjonalt. Regjeringen og departementet mener at samkommunemodellen kan være et nyttig verktøy for kommunene, spesielt i sammenheng med samhandlingsreformen (Pressemelding ). Høyre og Fremskrittspartiet utpeker seg som motstandere av samkommunen (Stortingsreferat 2012: ; St.prop 49L 2012:22-34). KS sentralt har hatt størst betydning i negativ forstand. Da MNR i 2009 la fram søknad om samkommuneforsøk i departementet, opplevde man god støtte i administrasjonen i KS (Stene, M.; Stenvik; 2012 [intervjuer]). I sitt saksframlegg (KS, :1) foreslo administrasjonen i KS positiv høringsuttalelse til lovforslaget i

15 I ettertid viste det seg at hovedstyret var negative til lovfesting av samkommunemodellen (KS, protokoll :5). Noen så samkommunemodellen som motvirkende til sammenslutning, og var av den grunn motstandere. Andre så det som medvirkende til sammenslutning og var av denne grunn motstandere. Ytterpunktene forente seg i et enstemmig negativt vedtak i hovedstyret i forkant av lovbehandlingen (Huseth 2012 [intervju]). Siden det politiske miljøet i KS omfatter et helt kommune-norge er det kanskje ikke unaturlig at temaet samkommune blir en del av den nasjonale strukturdebatten og følger politiske skillelinjer deretter. Dette er ulikt det man finner i lokalpolitikken. Flere informanter, samt departementet, mener i denne sammenheng at både hovedstyret i KS og nasjonale politikere fra Høyre og Fremskrittspartiet benytter argumentasjon som grunner på manglende forståelse av modellens egenskaper (St.prop 49L 2012:26). Argumentasjonen knytter seg særlig til diskusjon om demokrati og forvaltningsnivå (Stortingsreferat 2012:3174) Nøkkelpersoner Organisasjonsinterne forhold som lederegenskaper og arbeidskultur kan ha stor betydning for endrings- og utviklingskapasitet (Fimreite, 2000:170). Samtlige lokale og regionale informanter fremhever tidligere rådmann i Namdalseid kommune som en nøkkelperson for framveksten av MNS. Sammen med konsulenten var rådmannen en viktig pådriver, samtidig som han utarbeidet store deler av forskriften til samkommuneforsøket. Forskriftsarbeidet skjedde etter hvert i tett samarbeid med departementet. At man fikk i oppgave å være med på å skrive lovverket, tolker flere informanter som et tegn på at det var blitt lagt ned et godt forarbeid lokalt. MNS kan her anses som en ressurs for departementet (Brenne 2012 [intervju]). Forarbeidet innebar en unik mulighet til å drive innovasjon. Likevel er det å utvikle en samkommune et omstendelig arbeid som kan sammenlignes med det å starte en helt ny kommune. Dette krever personlig engasjement og kompetanse (Sørlie 2012 [intervju]). Innovasjon utviklet på denne måten er et belastende arbeid, særlig i rollen som administrasjonssjef i en fra før krevende kommunehverdag (Vinsand 2012 [intervju]). Støtten og samarbeidet i rådmannsgruppen i MNR var derfor vesentlig. Det samme gjaldt bidraget fra NIVI Eksterne konsulenter Jacobsen (2009:196) nevner flere fordeler ved bruk av eksterne spesialister i organisasjonsendring. NIVIs spesialistkompetanse på organisasjon og ledelse hadde 15

16 avgjørende betydning i prosessen, både i ISK og MNS (Stene, O [intervju]). Konsulentene omtales som skapere av den norske samkommunemodellen. Samtlige informanter i MNS vektlegger konsulentens (Geir Vinsand, NIVI) engasjement. Hans spisskompetanse på interkommunalt samarbeid og særlig samkommune var av sentral betydning for framveksten av MNS. Det er ofte lettere for konsulenter å innta et nøytralt og helhetlig perspektiv på en organisasjon, enn for ansatte i organisasjonen selv (Jacobsen 2009:196). Tett koplet til formell ledelse og sentrale beslutningstakere, er konsulenter i mange tilfeller derfor bedre i stand til å diagnostisere situasjonen og finne gode løsninger. Informanter i Flatanger opplevde press og ensidig argumentasjon for samkommuneløsningen fra både Fylkesmannen i Nord-Trøndelag (heretter FMNT) og konsulenten. Enkelte var kritiske til å bruke samme konsulent som prosessdriver og til evaluering underveis eller i etterkant. Prinsipielt bør man søke å bruke forskjellige eksterne aktører som prosessdrivere i organisasjonsutviklingen og evalueringen av denne. Samtidig kan det være svakheter tilknyttet bruk av nye konsulenter som ikke har vært med på en omfattende prosess. Uten tilstrekkelig forkunnskap kan man gå glipp av viktige momenter. En generell oppfatning blant informantene er at kompetansen fra NIVI har vært en sentral og positiv faktor i framveksten av MNS. Samtidig understrekes betydningen av at politiske ledere ønsker et selvstendig beslutningsgrunnlag, og at samkommuneløsningen bygger på dette Fylkesmannen i Nord-Trøndelag Fylkesmannsembetet har en sterk posisjon hos kommunene i fylket (Pedersen 2012 [intervju]). FMNT ser utfordringene hos den enkelte kommune, og går ut med klare oppfatninger om styrker, svakheter og muligheter. Grunnholdningen har vært å bevare kommunestrukturen, men da må kommunene samarbeide tett (Strøm 2012 [intervju]). FMNT har tilrettelagt arenaer for diskusjon om viktige spørsmål, gitt faglig og finansiell støtte, og lagt vekt på å gjøre den delen av embetsoppdraget som gjør staten kjent med de regionale utfordringene (Pedersen; Stene, O.; 2012 [intervjuer]). Informantene i MNS framhever særlig Fylkesmannens dialog med KRD. FMNT har vært en døråpner og en avgjørende støttespiller i sin argumentasjon og tiltro til samkommuneløsningen. 16

17 4.4.5 Nord-Trøndelag fylkeskommune Enkelte informanter nevner at fylkeskommunen har et generelt fokus på regional utvikling, og at samkommuneforsøket fikk muntlig støtte (Strøm; Stene, O.; 2012 [intervjuer]). I etableringsfasen ble samkommunen likevel kanskje betraktet som en trussel for fylkeskommunens egen framtid (Pedersen; Stene, O.; Vinsand; 2012 [intervjuer]). Informantene beskriver fylkeskommunes betydning som liten Kommunal- og regionaldepartementet Interessen for samkommuneprosjektet sentralt virket ikke i utgangspunktet stor. Senere fikk man en god dialog med departementet, i form av støtte og oppmuntring til forsøket (Huseth; Stene, M.; Tingstad; 2012 [intervjuer]). Departementet ble opptatt av at dette skulle bli en god løsning. KRD innledet et nært samarbeid med kommunene. Dette forekommer ellers sjelden, men er spesielt viktig ved forsøksordninger (Nordvik 2012 [intervju]). De fleste lokale informantene betegner likevel departementets rolle i prosessen som forholdsvis liten Media Namdalsavisa stilte på alle formelle møter, og det var enighet om at avisen ikke skulle kjøre tabloide løp underveis (Vinsand 2012 [intervju]). Prosessen i MNS ble konstruktivt behandlet, og media spilte en positiv rolle som informasjonsformidler ovenfor regionens innbyggere. I selve framveksten var ikke media en sentral aktør. 4.5 Aktørenes syn på samkommunemodellen Valg av samarbeidsmodeller avhenger av hvordan man ønsker å samarbeide. Kritikere av tradisjonelt interkommunalt samarbeid har hevdet manglende beslutningseffektivitet, politisk styring og åpenhet (KS 2005:4). I framveksten av MNS anså lokale aktører samkommunemodellen som en gunstig løsning for koordinering og politisk styring av de etablerte samarbeidsområdene. Modellen innebar også godt fundament for nye samarbeid. Økt kvalitet i tjenesteytelsen stod i fokus (Tingstad 2012 [intervju]). Samkommunemodellen bryter med tradisjonelle forvaltningsprinsipper. Alternativet til samkommuneløsningen var å etablere vertskommunesamarbeid (Brenne 2011:28). I MNS er det bred enighet om at samkommunemodellen ble valgt fordi denne best ivaretar viktige verdier som demokrati og likeverd. 17

18 Dagens kommunestruktur, samt nye og kompliserte oppgaver bør gjenspeiles i en tilpasset meny av lovlige samarbeidsmodeller (Nordvik 2012 [intervju]; St.prop 49L 2012:26). Frivillighet ved valg av organisasjonsmodell er en styrke for samarbeid (Huseth 2012 [intervju]). Denne er snever hvis man må samarbeide, men har lite å velge mellom. Samarbeid om oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse har fram til nå kun vært lovlig gjennom vertskommunemodellen. Sammenlignet med samkommuneløsningen, var vertskommunesamarbeid mindre naturlig i Midtre Namdal. I MNS ville man oppnå et tilnærmet demokratisk styresett og felles eierskap (Brenne 2012 [intervju]). For Fosnes var det demokratiske aspektet en hovedbegrunnelse. Samkommuneløsningen innebar at man fikk delta i bestyrelsen av de tjenestene man samhandlet om. Likeverd gir tillit, som igjen skaper trygghet i samarbeidet (Stenvik; Tingstad 2012 [intervjuer]). Høyre og Fremskrittspartiet hevder demokratisk underskudd i en samkommune fordi samkommunestyret er indirekte valgt (St.prop 49L 2012:22-34). De lokale aktørene hadde problemer med å forstå denne argumentasjonen. Her opplevde man samkommunen som mer demokratisk enn andre samarbeidsformer (Huseth; Tingstad; 2012 [intervjuer]). Departementet mente at argumentasjonen fra Høyre, FrP og KS i noen tilfeller grunnet på manglende forståelse (St.prop 49L 2012:26). Et nytt forvaltningsnivå vil få oppgaver tillagt seg i lov. Samkommunen gjør ikke det, den får de oppgaver og økonomiske ressurser som deltakerkommunene velger å tildele den. I dette henseendet er samarbeidsformen lik andre interkommunale samarbeid (Nordvik 2012 [intervju]). Større påvirkningskraft ovenfor stat og fylke beskrives som en av styrkene ved samkommunen (Sand, Hynne 2011:30). Dette er nedfelt som et mål i samarbeidsavtalen (Samarbeidsavtale for MNS 2011:2). Det er ofte slik at kommuner som står sammen rykker fram i køen som høringsenhet ovenfor statlige aktører (Sand 2012 [intervju]). Lokale informanter beskriver ikke dette som en sentral drivkraft i framveksten av MNS. Likevel kan momentet koples til de mindre kommunenes ønske om større slagkraft i regionen. I regional sammenheng vil en politisk sak stå sterkere i regi av MNS enn av kommunen Fosnes alene (Stenvik 2012 [intervju]). Regional styrking var en sentral drivkraft bak samkommuneløsningen. Som enhet står kommunene i en tydeligere posisjon ovenfor omverdenen. I Midtre Namdal så man at muligheten til å fremme felles interesser ville styrkes i en samkommune (Brenne; Strøm; 2012 [intervjuer]). 18

19 5. Konklusjon En kombinasjon av flere drivkrefter og sentrale rammevilkår kan forklare framveksten av MNS. De mest sentrale komponentene knyttet til rammevilkår fra sentrale myndigheter, har vært trangere økonomi og flere oppgaver med krav til kvalitet og kompetanse. Dette skapte lokale utfordringer som det ikke ble gitt nasjonale løsninger på. MNS ble dermed en ny løsning initiert nedenfra fordi det manglet statlige løsningsinitiativ i form av strukturtilpasninger, og fordi det manglet tilgang på samarbeidsmodeller med tilsvarende egenskaper. Intervjuundersøkelsen indikerer at lokale drivkrefter og aktører har vært de mest sentrale faktorene i framveksten av MNS. Politisk lederskap har vært viktig, dessuten enkeltpersoner som har fungert som ildsjeler og konsulenter med stor fag- og prosesskompetanse. Det har hatt stor betydning at de politiske lederne i omegnskommunene hadde sammenfallende syn, at kommunestyrene kom fram til enstemmige beslutninger på tvers av nasjonale partisyn, og at politikerne i Namsos inntok en raus posisjon. Det ble ansett som viktig at samkommunemodellen ga deltakerkommunene likeverdig styringsposisjon og at modellen kunne håndtere et bredt spekter av myndighetsoppgaver under et felles politisk styre. Dette ble vektlagt som en viktig forskjell fra vertskommuneløsningen. I tillegg har støtten og engasjementet fra den regionale statsforvaltningen vært viktig. Det har dermed vært et sammenfall av mange lokale og regionale aktører som har dratt i samme retning. Dette gjorde at de lokale og regionale forholdene lå godt til rette for rigging av nye organisasjonsløsninger. Kommunal-og regionaldepartementets vilje til å bruke forsøksloven for å prøve ut modellen hadde til slutt avgjørende betydning for at MNS kunne etableres. Bremsende faktorer var først og fremst at samkommunen var en ny og ulovlig modell. Dette medførte at kommunene måtte legge en betydelig egeninnsats i å utvikle løsningen. Det var også motstand lokalt på grunn av usikkerhet omkring konsekvenser og egenskaper ved modellen. Dette skyldtes delvis misoppfatninger. Et relevant argument var likevel at løsningen medførte usikkerhet med hensyn til framtida. Argumentasjonen fra nasjonale politikere i Høyre, Fremskrittspartiet og hovedstyret i KS forsterket denne usikkerheten og hemmet i noen grad prosessen. Det ser samtidig ut til at 19

20 disse politikerne hadde en annen agenda der de kanskje anså samkommune som en ny faktor som utsatte en ønsket debatt om kommunesammenslutning. I et nasjonalt perspektiv kan man si at forsøksloven var et juridisk rammevilkår som gjorde det mulig å velge samkommuneløsning i Midtre Namdal i Samhandlingsreformen er en nasjonal endring i funksjonsfordeling som underveis kom inn og fikk indirekte betydning for at MNS nå kan forbli permanent dersom kommunene ønsker dette. Resultatet er at rammevilkårene for andre kommuner som ønsker å velge samkommuneløsningen nå er endret i positiv forstand. 20

21 6. Litteraturliste Baldersheim, Harald, Are Vegard Haug & Morten Øgård (2011). Internasjonale erfaringer med interkommunalt samarbeid. Notat presentert på Nordisk kommunalforskerkonferanse, Forvaltningshögskolan, Göteborgs universitet, november Baldersheim, Harald & Lawrence Rose (red.) (2005). Det kommunale laboratorium. Bergen: Fagbokforlaget. Brenne, Tor (2011). Midtre Namdal samkommune. En casebeskrivelse. Arbeidsnotat. Steinkjer: Høgskolen i Nord-Trøndelag. Christensen, Tom, Morten Egeberg, Helge O. Larsen, Per Lægreid & Paul G. Roness (2010). Forvaltning og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. Fimreite, Anne Lise (2000). Reorganiseringsteori hvorfor kommer kommunene aldri i mål? i Baldersheim, Harald & Lawrence Rose (red.) (2005). Det kommunale laboratorium. Bergen: Fagbokforlaget. Fimreite, Anne Lise (2003). Velferdsstat og lokaldemokrati uforenelige størrelser? Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, nr.3: Jacobsen, Dag Ingvar (2009). Organisasjonsendringer og endringsledelse. Bergen: Fagbokforlaget. Jacobsen, Dag Ingvar, Charlotte Kiland, Eva Kvelland & Fredrik Skau Gundersen (2011). Evaluering av interkommunalt samarbeid etter kommunelovens 27 omfang, organisering og virkemåte. Rapport. Kristiansand: Universitetet i Agder. Kommunenes sentralforbund (2005). Interkommunalt samarbeid styrker og svakheter ved ulike modeller. Notat. Oslo: Kommunenes Sentralforbund. 21

22 Kommunenes sentralforbund (2010). Saksframlegg 5. mai Ny modell for interkommunalt samarbeid, samkommunemodellen. Kommunenes sentralforbund. Kommunenes sentralforbund (2010). Protokoll 2. juni Hovedstyret. 10/39 Høring Ny modell for interkommunalt samarbeid, samkommunemodellen. Kommunenes sentralforbund. Lov av 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning. (Forsøksloven). Lovdata. Lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner. (Kommuneloven). Lovdata. Lovvedtak 51 ( ). Vedtak til lov om endringar i kommunelova m.m. (samkommune mv.). Oslo: Stortinget. Midtre Namdal samkommune (2011). Samarbeidsavtale for Midtre Namdal samkommune. Revidert samarbeidsavtale Midtre Namdal samkommune. Norges offentlige utredninger 2005: 06 (2005). Samspill og tillit. Om staten og lokaldemokratiet. Oslo: Statens Forvaltningstjeneste., Pressemelding 27. april (2010). Vil lovfeste samkommunemodellen. Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet. Sand, Roald & Sigrid Hynne (2011). Følgeevaluering av Midtre Namdal samkommune. Resultater halvveis i forsøksperioden. Notat 2011:19. Steinkjer: Trøndelag Forskning og Utvikling. 22

23 Stortingsmelding nr. 31 ( ). Kommune, fylke, stat en bedre oppgavefordeling. Vedlegg 3: Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i andre land. Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet. Stortingsmelding nr. 31 ( ). Kommune, fylke, stat en bedre oppgavefordeling. Vedlegg 6: Fylkes- og kommuneinndelingen. Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet. Stortingsproposisjon nr. 49 L ( ). Endringar i kommunelova m.m. (samkommune mv.). Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet. Stortingsreferat 3. mai (2012). Sak nr. 4. Innstilling frå kommunal- og forvaltningskomiteen om endringar i kommunelova m.m. (samkommune mv.). Oslo: Stortinget. Vinsand, Geir, Magne Langset & Jørund K. Nilsen (2008). Erfaringer med dagens samarbeid og vurdering av alternative styringsmodeller i Midtre Namdal. Rapport 2008:3. Oslo: NIVI Analyse A/S. Vinsand, Geir, Magne Langset & Jørund K. Nilsen (2010). Vertskommunesystem eller samkommune? Notat Oslo: NIVI Analyse A/S. Vinsand, Geir & Magne Langset (2012). Revidert status for interkommunalt samarbeid i Nord-Trøndelag. Rapport 2012:2. Oslo: NIVI Analyse A/S. 23

24 7. Vedlegg 7.1 Vedlegg 1: Liste over informanter Trond Stenvik, rådmann - Overhalla kommune. Mandag 23. april Overhalla kommunehus. Tor Brenne, assisterende administrasjonssjef - Midtre Namdal samkommune. Mandag 23. april Namdalshagen, Namsos. Morten Stene, ordfører (AP) - Namsos kommune. Mandag 23. april Namsos samfunnshus. Hege Sørlie, rådmann - Namsos kommune. Tirsdag 24. april Namsos samfunnshus. Roald Huseth, kommunaldirektør - Fylkesmannen i Nord-Trøndelag. Onsdag 25. april Statens hus, Steinkjer. Bjørg Tingstad, ordfører (SP) - Fosnes kommune. Onsdag 25. april Statens hus, Steinkjer. Roald Sand, seniorforsker - Trøndelag Forskning og Utvikling. Onsdag 25. april Trøndelag Forskning og Utvikling, Steinkjer. Roar Pedersen, tidligere rådmann - Namdalseid kommune. Onsdag 25. april Steinkjer. Reidar Lindseth, tidligere ordfører (V) - Flatanger kommune. Torsdag 26. april Flatanger barne- og ungdomsskole, Flatanger. Rune Strøm, rådmann - Flatanger kommune. Torsdag 26. april Flatanger kommunehus, Flatanger. 24

25 Ola Stene, rådmann - Levanger kommune og Innherred samkommune. Torsdag 11. mai Telefonintervju. Geir Vinsand, konsulent - NIVI Analyse A/S. Onsdag 16. mai Telefonintervju. Oddny Ruud Nordvik, seniorrådgiver - Kommunal- og regionaldepartementet. Onsdag 23. mai Telefonintervju. 25

26 7.2 Vedlegg 2: Intervjuguide 1. Hva har vært de enkelte deltakerkommunenes viktigste motivasjonsfaktorer for å velge en samkommuneløsning? 2. Hva eller hvilke aktører vil du si har vært bremsende for framveksten? 3. Hva har vært de største utfordringene i etableringen av en ny og ulovfestet modell for interkommunalt samarbeid? 4. Hva er de viktigste drivkreftene for å samarbeide overhodet? 5. De eneste norske samkommuneforsøkene befinner seg begge i Nord-Trøndelag. Hva kan dette ha seg?. 6. Har ISK hatt betydning for framveksten av MNS? 7. Hvilken betydning har politiske føringer på nasjonalt plan hatt for framveksten av en ny interkommunal samarbeidsform? 8. Hva har statlige myndigheter gitt uttrykk for i spørsmålet om hvordan kommunene kan løse lokale styringsutfordringer? 9. Har samkommuneløsningen fått støtte? 10. Har samhandlingsreformen vært en motivasjonsfaktor for samarbeidet? 11. Har forvaltningsløsninger i nordiske naboland vært til inspirasjon for utviklingen av MNS? 12. Modellen innebærer myndighetsoverføring til et nytt politisk organ. Hva har ulike aktører ment om dette? 13. Hvilke aktører har i særlig grad tatt initiativ, og slik drevet prosessen framover? 14. Kan du si noe om statlige aktørers betydning for prosessen: 1. Fylkesmannen? 2. Kommunaldepartementet? 15. Har statlige aktørers holdninger til samkommunemodellen vært i endring? 16. Som lokale og regionale pådrivere for prosessen, kan man fremheve enkeltpersoner? 17. På hvilken måte har eksterne konsulenter hatt betydning for framveksten? (I liten grad, i noen grad, i stor grad) 18. Hvilken betydning har fylkeskommunale aktører hatt for framveksten? (I liten grad, i noen grad, i stor grad) 26

27 19. Hvilken betydning har KS hatt? (I liten grad, i noen grad, i stor grad) 20. Kan man si noe generelt om partipolitiske ulikheter når det gjelder holdning til samarbeid i en samkommune? 21. Hva vil du si har vært avgjørende drivkrefter bak samkommunens framvekst? 22. Hva mener du er alternativet til samarbeid i MNS? 23. Noen mener at det er de minste kommunene som vil tjene mest på samarbeid i en samkommune. Gjelder dette for MNS? 24. Noen hevder at man gjennom samarbeid i MNS oppnår økt påvirkningskraft ovenfor regionale og statlige aktører. Hva mener du? 25. Ser du samkommunesamarbeid som - et steg mot kommunesammenslåing? - et alternativ til kommunesammenslåing? 26. Noen mener at samarbeid i en samkommune innebærer etablering av et nytt forvaltningsnivå. Hva mener du? 27