Status regnskapskvalitet

Transkript

1 Status regnskapskvalitet Utdrag fra et internt notat i Kunnskapsdepartementet fra 2009 som vurderer status for regnskapskvaliteten i Universitets- og høgskolesektoren. Riksrevisjonens merknader de tre siste årene Presentasjon av regnskapene Både i 2007-revisjonen og 2008-revisjonen pekte Riksrevisjonen på utfordringer i sektoren med å etterleve regelverk, retningslinjer og føringer. Riksrevisjonen mener at en av årsakene er at departementet gjennomfører endringer som ikke i tilstrekkelig grad kommuniseres med virksomhetene. Mva på tjenestekjøp fra utlandet Manglende innberetning av mva-pliktig tjenestekjøp fra utlandet påpekes i revisjonen. Aktivering av eiendeler I 2007 skriver Riksrevisjonen at virksomhetene i all hovedsak har hatt gode prosesser rundt aktivering av eiendeler. I 2008 peker Riksrevisjonen på lite etterprøvbar grunnlagsdokumentasjon og mangelfull dokumentasjon av verdivurderingene i enkelte virksomheter. Anskaffelser Anskaffelser er et tema som har gått igjen over flere år i Dokument nr. 1. Noen av merknadene på dette området er knyttet til regnskapskvalitet. I 2008 er brudd på anskaffelsesregelverket blant årsakene til at Norges veterinærhøgskole har fått revisjonsbrev med merknader. Riksrevisjonen peker blant annet på manglende dokumentasjon og sporbarhet ved innkjøpsbilagene. Lønn Problemer med nytt lønnssystem medvirket til at Universitet i Oslo fikk revisjonsbrev med merknader i I 2008 påpeker Riksrevisjonen svikt i rutiner knyttet til lønnsutbetalinger ved Norges veterinærhøgskole og Kunsthøgskolen i Bergen. Regnskapsrutiner Tilfeller av svikt i generelle regnskapsrutiner er både i 2006 og 2008 blant årsakene til at virksomheter har fått revisjonsbrev med merknader. Merknadene er knyttet til sporbarhet, internkontroll og styring. I noen tilfeller er det enkeltfeil som påpekes, blant annet i 2008-regnskapet for Høgskolen i Stord/Haugesund. Bevilgningsfinansiert virksomhet Riksrevisjonen konkluderte i 2007 med at departementets tiltak dette året har ført til at avsetningene på en bedre måte er spesifisert på oppgaver og formål. Temaet er i liten grad berørt i 2008-revisjonen, bortsett fra en merknad til Høgskolen i Lillehammer om 1

2 avvik mellom avregning av den bevilgningsfinansierte virksomheten og endring i balansen med tilhørende note. Eksternt finansiert virksomhet I 2007 skriver Riksrevisjonen at det er gjort et betydelig arbeid for å rette opp svakheter som Riksrevisjonen har påpekt, men at det fortsatt er en del virksomheter som ikke har etablert tilfredsstillende rutiner. Konsekvensene er blant annet manglende budsjettering på prosjektene, manglende belastning av indirekte kostnader og svikt i rutinene for løpende avslutning av prosjekter. Riksrevisjonen viste ellers til det nye regelverket som trådte i kraft fra Temaet er ikke berørt i 2008-revisjonen. Utvikling av standarder og beste praksis De første felles retningslinjene for regnskapsføring og presentasjon av virksomhetsregnskapene for de nettobudsjetterte virksomhetene i universitets- og høyskolesektoren ble fastsatt av KD i desember 2002 og gjort gjeldende for virksomhetsregnskapene for Balanseoppstillingene var på dette tidspunktet forenklet og omfattet bare omløpsmidlene. Dette som følge av at KD ikke hadde kapasitet til å utvikle egne regningslinjer og prinsipper for verdsettelse og regnskapsmessig behandling av anleggsmidler. Slike retningslinjer ble først utviklet som en del av Finansdepartementets periodiseringsprosjekt. KDs retningslinjer ble videreutviklet og fra 1. januar 2007 erstattet av de foreløpige statlige regnskapsstandardene (SRS). Balanseoppstillingene til pilotvirksomhetene Universitetet i Bergen og Universitetet i Stavanger omfattet også de to universitetenes anleggsmidler, som ble registrert og verdsatt som en del av periodiseringsprosjektet. Senere er anleggsmidlene ved samtlige virksomheter i universitets- og høyskolesektoren, med unntak av Universitetet i Oslo og Høgskolen i Narvik, tatt med i balanseoppstillingene, de siste med virkning fra 1. januar 2009 med nevnte unntak. Universitetet i Oslo vil bokføre sine varige driftsmidler i regnskapet for Gjeldende standard SRS 17 Anleggsmidler ble fastsatt med virkning for årsregnskap som omfatter regnskapsperioder som begynner 1. januar 2008 eller senere. Det er grunn til å understreke at de grunnleggende prinsippene som ligger til grunn for de foreløpige statlige regnskapsstandardene, er de samme som ble lagt til grunn for KDs retningslinjer i 2002, hvor de vesentligste avvikene fra regnskapsloven er prinsippet om regnskapsmessig skille mellom bevilgningsfinansiert aktivitet og eksternt finansiert aktivitet, at de bevilgningsfinansierte aktivitetene ikke skal gi regnskapsmessig overskudd og forpliktelsesmodellen for regnskapsmessig behandling av anleggsmidler. Overgangen til de foreløpige statlige regnskapsstandardene fra 1. januar 2007 representerer derfor intet brudd med de prinsippene KD la til grunn allerede fra 2002, men er snarere en formalisering av de grunnleggende prinsippene som KD la til grunn i allerede i De foreløpige regnskapsstandardene erstatter de forutgående desemberbrevene. 2

3 I samarbeid med Finansdepartementets periodiseringsprosjekt og SSØ er det utarbeidet en årsoppgjørspakke for universitets- og høyskolesektoren. Tilsvarende er det utarbeidet en grunnkontoramme (kontoplan) for sektoren. Årsoppgjørspakken revideres ved behov. Til støtte for den interne kontrollen av regnskapsavleggene har departementet utviklet et kontrollark med enkelte nøkkeltall. Hensikten med kontrollarket er at eventuelle åpenbare feil skal oppdages og korrigeres før regnskapet avlegges til departementet og Riksrevisjonen. De grunnleggende prinsippene for føring og presentasjon av virksomhetsregnskapene ved universitetene og høyskolene foreligger dermed i skriftlig i form av de statlige regnskapsstandardene. Regnskapsstandardene danner grunnlaget for de formelle rammene for regnskapsavleggene i sektoren. Etter at nytt reglement for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet ble fastsatt med rundskriv F-20-07, er presentasjonen av bidragsfinansiert aktivitet lagt om. Endringene er innarbeidet i årsoppgjørspakken for 2008 og omtalt i desemberbrevet for Tilsvarende er det i desemberbrevet for 2008 tatt inn en omtale av den regnskapsmessige behandlingen av gaver under gaveforsterkningsordningen. Retningslinjene for gaveforsterkningsordningen ble fastsatt 1. juli 2008 og foreløpig omtalt i augustbrevet for Omleggingene ble omtalt i desemberbrevet for 2008 og tatt inn og utførlig omtalt årsoppgjørspakken for Periodiserte regnskap gjør det nødvendig å utøve et mer omfattende regnskapsmessig skjønn enn ved føring av kontantregnskap. Det oppstår derfor regelmessig spørsmål i tilknytning til regnskapsmessige forhold i sektoren. Slike spørsmål avklares vanligvis med den institusjon som har tatt opp forholdet. I den utstrekning problemstillingene er av prinsipiell natur eller anses å ha allmenn interesse i sektoren, tas de opp i de fora der departementet og institusjonene møtes 1, og oppsummeres i det angjeldende års desemberbrev. Departementet bruker de regionale seminarene i oktober som informasjonskanal om endringer og andre spørsmål av betydning for økonomiforvaltningen i sektoren, men det er ikke etablert en opplærings- og veiledningsfunksjon i form av et sektorspesifikt kurstilbud for økonomimedarbeiderne i sektoren. I tillegg til de generelle bestemmelsene i bevilgningsreglementet og økonomiregelverket foreligger det følgende skriftlig materiale når det gjelder føring og presentasjon av virksomhetsregnskapene i universitets- og høyskolesektoren: 1 Typisk er dette økonomidirektør/sjefmøtene ved universitetene og høyskolene. Agresso brukerforum brukes også når det gjelder mer konkrete regnskapstekniske spørsmål. 3

4 1. Foreløpige statlige regnskapsstandarder (SRS) 2 som ble gjort gjeldende fra 1. januar Årsoppgjørspakker senest for årsregnskapet for Pakker for presentasjon av delårsregnskap senest for 2. tertial Oppdatert kontrollark 5. Desemberbrevene for 2007 og 2008 Vurdering av risikoelementer som skaper avvik når det gjelder regnskapskvalitet Manglende eller svake systemløsninger Systemløsningen innen økonomi er i hovedsak delt i to, hhv regnskapssystem og lønnssystem. I Uh-sektoren er det i hovedsak to regnskapssystemer i drift. Høyskolene bruker Agresso, mens universitetene i Oslo og Bergen, samt NTNU bruker Oracle Financial. Disse løsningene har vært lenge i drift og det er ikke kommet tilbakemeldinger som tyder på at disse medfører risiko for regnskapskvaliteten i seg selv. Det er derimot behov for å styrke verktøy i tilknytning til rapportering og analyse av regnskap. Dette gjelder spesielt for høgskolesektoren hvor det pr i dag kun er et fåtall institusjoner som har tatt i bruk et slikt verktøy (Excelerator). I UH-sektoren er det på lønns- og personalområdet tre systemløsninger i bruk. Den mest utbredte løsningen er SAP HR driftet av SSØ. Fulgt av PAGA som benyttes ved bredde universitetene unntak av UiO som utvikler og driver sin egen versjon av SAP HR. I tillegg er det to institusjoner som bruker Agressos lønns- og personalmodul (UMB og NHH). Noe av utfordringene ved disse IT-løsningene er knyttet til kompetanse og rutiner for bruk av de mulighetene som systemene gir av intern kontroll både av forebyggende og avdekkende art. Mangelfulle eller ikke oppdaterte interne regler og rutiner Riksrevisjonen har hatt flere kritiske merknader til interne regler og rutiner knyttet til regnskapsføring/rapportering og anskaffelser i sektoren. Departementet registrerer også det samme i våre kontroller av de formelle regnskapsavleggene. Det er derfor fortsatt stor risiko for at institusjoner ikke har tilstrekkelig interne regler og rutiner for håndtering av disse områdene. Manglende kompetanse og/eller kapasitet Nye rapporteringskrav og stadig mer kompleks regnskapsføring som følge av endrede regler og mer kompleks aktivitet fra institusjonenes side forutsetter at institusjonene 2 De foreløpige regnskapsstandardene foreslås i Gul bok for 2010 fastsatt som anbefalte regnskapsstandarder. 4

5 har god regnskapsfaglig kompetanse og kapasitet. Departementets vurdering er at dette er en lite prioritert område i sektoren fra ledelse og styre. Riksrevisjonen har også i revisjon av regnskapsåret 2008 vektlagt kapasitet og kompetanse høyt i sin vurdering av regnskapsavleggene. Manglende kompetanse og/eller kapasitet representerer derfor en vesentlig risiko for avvik. Små og svake miljøer som er sårbare når personell slutter eller blir syke De mindre institusjonene har lav bemanning på regnskaps- og økonomiområdet. Dette representerer en risiko for at institusjonene ikke har tilstrekkelig kontroll og rutiner på regnskapsområdet. De senere år har dette gitt seg utslag i at flere av de mindre institusjonene har store problemer med å levere rettidig og med tilstrekkelig kvalitet. Manglende eller svake intern kontrollrutiner Generelt viser bildet fra gjennomgangen av Riksrevisjonens merknader og de overnevnte risikoene at det gjentatte ganger oppstår avvik i sektoren som knytter seg til manglende rutiner, svak kompetanse, mangel på ressurser og manglende kontrollaktiviteter. Revisjonens funn for flere av de større institusjonene tyder på at dette ikke bare er en utfordring for mindre miljøer. Departementets vurdering fremstår dette er et lite prioritert område fra ledelse og styre i sektoren. Totalt sett indikerer dette at det er høy risiko for manglende intern kontroll i UH-sektoren. 5