Saksframlegg. Ordførerens forslag til vedtak. Formannskapet. Utvalg Utvalgssak Møtedato

Transkript

1 Arkivsak. Nr.: 2016/168-2 Saksbehandler: Ida Stuberg Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet Høringsuttalelse om Begrensning i statlig klageinstans adgang til å overprøve kommunenes utøvelse av det frie skjønn og etablering av en tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune Ordførerens forslag til vedtak Inderøy kommune støtter forslag om klarere vilkår for statlig klageinstans sin overprøvingsrett av kommunalt selvstyre/fritt skjønn (jf. Fvl 34) samt skjerpet begrunnelsesplikt der dette tilsidesettes Inderøy kommune er enig i departementets forslag om å gi kommuner adgang til domstolsprøving framfor at det etableres egne tvisteløsningsordninger Inderøy kommune støtter innføring av søksmålsrett overfor statlige organer, med følgende forbehold: o Søksmålsretten bør omfatte alle typer saker/vedtak hvor statlig organ opphever/omgjør kommunalt vedtak, og o Rettslig medhold til kommunen i slike saker bør ha virkning også for tredjemann (parter) som saken angår Inderøy kommune er uenig i at spørsmålet om adgang til å kreve erstatning fra staten skal være unntatt prøvingsadgang dersom omgjøringsforbudet lovfestes, slik som foreslått. Dersom det lokale selvstyret reelt sett skal styrkes må det foretas en omfattende nedtrapping av den nåværende statlige detaljstyringen. Herunder bør omfanget av administrative forskrifter, samt statlig tilsyn og klagebehandling overfor kommunale vedtak begrenses mest mulig.

2 Det kommunale selvstyret under ledelse og tilsyn av lokale folkevalgte organer i kommuner bør i stor grad overta statlige funksjoner nevnt i foregående punkt. Bakgrunn Kommunal og moderniseringsdepartementet har i høringsbrev av sendt ut forslag til to tiltak, som kan begrense statlige organers overstyring av kommunalt selvstyre. Høringens notatet ligger ute på departementets hjemmeside: Begrepet kommunalt selvstyre omhandler kommunenes kompetanse til å styre seg selv, ved at direkte valgte politikere treffer beslutninger, uten vilkårlig statlig innblanding. Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre, som Norge har ratifisert, sier i art 3 nr.1 at: «Lokalt selvstyre betegner lokale myndigheters rett og evne til så langt loven tillater, på eget ansvar og i lokalbefolkningens interesse å regulere og administrere en betydelig del av de offentlige anliggender». Ved formannskapslovene av 1837 ble kommunene for første gang etablert som selvstendige rettssubjekter. Lovene ble vedtatt for å sikre lekmannsinnflytelsen, og kom på bakgrunn av et opprør i bondeopposisjonen på Stortinget. I dag har koml. av 1992 omtrent samme stilling som formannskapslovene hadde. I henhold til formannskapslovene ble det opprettet nye folkevalgte organ både i bygdene og i byene, og gjennom formannskap og representantskap fikk de lokale, valgte representanter på landet bevilgende, forvaltende og kontrollerende myndighet i lokale saker. Under de forholdene som rådde i Norge på den tiden, med tanke på den politiske og sosiale sammenhengen, kan opprettelsen av kommunale organer ikke bare forstås som et mottrekk mot den sentraliserte stat, men også som en del av frigjøringen fra embetsmannsstaten. Sånn sett fremstår det lokale selvstyret som ideologisk forankret i begrepet frihet Kommunene er selvstendige forvaltningsorganer. De er ikke underlagt andre statlige organer enn Stortinget som lovgiver, så lenge ikke andre underordningsforhold følger av lov. Regjering og departementene har således ingen generell styrings,- instruksjons eller overprøvingsmyndighet over kommunen. Slik myndighet må ha hjemmel i lov. Tiltakene som ligger i høringsnotatet var opprinnelig en del av mandatet for den nylig avlagte utredningen om ny kommunelov (NOU 2016:4), men ble tatt ut av mandatet og sendt ut separat gjennom denne høringssaken. Høringsforslaget vil innebære justeringer av bl.a Tvisteloven, Forvaltningsloven, Plan- og bygningsloven og enkelte andre lover. Klarere vilkår og særskilt begrunnelsesplikt

3 Regjeringen foreslår i høringsnotatet at statlig klageorganer skal legge «stor vekt» på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, og det stilles nærmere krav til begrunnelse for å sette dette til side. Kommunens «frie skjønn» skiller seg fra kommunens «rettsanvendelse». Med det «frie skjønn» menes den adgang kommunen har til å velge mellom forskjellige løsninger når den treffer sitt vedtak, for eksempel med hensyn til valg av tjenestetilbud og tjenestens omfang. Det foreligger et fritt skjønn for kommunene så langt loven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsippet ikke dikterer valg av løsning ut fra et gitt faktum. Med rettsanvendelse menes fastsetting av de rettslige rammene som kommunes vedtak må holde seg innenfor. For eksempel ligger det til rettsanvendelsen å vurdere om kommunen etter helse- og omsorgstjenesteloven, ut fra et gitt saksforhold, er forpliktet til å yte tjenester av en viss minstestandard. Tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune Regjeringen foreslår videre å etablere en tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune. Kommuner har i dag, som det framgår av høringsnotatet, adgang til å anlegge søksmål mot staten i privatrettslige tvister, for eksempel tvister som knytter seg til kommunal eiendom. Departementet foreslår i høringsnotatet at kommuner skal ha adgang til å saksøke staten for de alminnelige domstoler også når kommunen opptrer som offentlig myndighet, og det i den forbindelse oppstår tvist med statsforvaltningen om lovforståelse mv. Departementet foreslår at søksmålsadgangen skal gjelde i saker avgjort ved statlig klagebehandling, statlig omgjøring av kommunenes vedtak utenom klage (fvl. 35mv) og pålegg ved tilsyn. Ordningen skal videre gjelde ved statlig lovlighetskontroll, avgjørelser om saksomkostninger etter forvaltningsloven 36, samt avgjørelser om fordeling av kostnader/plikter mellom det offentlige blant annet etter barnevernloven 8-3, mfl. Endelig foreslår regjeringen at kommuner skal kunne reise søksmål om gyldigheten av innsigelse etter plan- og bygningsloven 5-4, og om en avgjørelse etter 5-6 om innsigelse skal tas til følge. For så vidt gjelder prøving av gyldighet av fremme av innsigelse, foreslår departementet to ulike alternativer, hvorav det ene alternativet innebærer en begrenset prøvingsrett. Regjeringen foreslår at domstolene skal både kunne prøve statsforvaltningens rettsanvendelse, saksbehandling og det faktum som statsforvaltningen legger til grunn for sin avgjørelse. For å beskytte innbyggere, som gjennom vedtak har fått tilsagn om visse velferdsytelser, mot å måtte bli inndratt i tvister mellom stat og kommune, foreslår departementet et forbud mot å omgjøre vedtak (omgjøringsforbud) på grunnlag av resultatet av en domstolsbehandling. Dette gjelder selv om en eventuell domstolsavgjørelse går til ugunst for innbyggeren. I notatet er det også noen betraktninger knyttet til kommunenes adgang til å kreve erstatning. Departementet antar at dersom kommunen gis adgang til å reise sak med påstand om at et statlig vedtak er ugyldig, vil det også i utgangspunktet bli adgang til å kreve eventuell erstatning. Dette er gjeldende rett når det gjelder saker hvor privatpersoner reiser sak mot staten eller en kommune med påstand om at et vedtak er ugyldig. Det kan tenkes at privatpersoner på generelt grunnlag har et større behov for erstatningsrettslig vern enn kommuner, men departementet går likevel ut fra at det er mest prinsipielt riktig å la også kommuner få adgang til å kreve erstatning. Departementet mener likevel at det bør gjøres unntak fra dette utgangspunkt når det gjelder saker som er omfattet av omgjøringsforbudet (dvs alle vedtak etter opplæringsloven, alle vedtak etter pasient- og brukerrettighetsloven, alle

4 vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven samt vedtak etter sosialtjenesteloven 18 (stønad til livsopphold), 27 (midlertidig botilbud) og 35 (kvalifiseringsstønad). Departementet mener det vil gi manglende sammenheng i regelverket hvis også disse sakene kunne være gjenstand for erstatningskrav for kommunene, men ønsker særskilt høringsinstansenes synspunkt på dette spørsmålet. Vurdering Regjeringen ønsker å styrke det kommunale selvstyre for å gi innbyggerne større innflytelse over tjenestetilbud og samfunnsutvikling i eget lokalsamfunn, og ordfører mener at det i seg selv er positivt. Klarere vilkår og særskilt begrunnelsesplikt Når det gjelder forslaget om klarere vilkår for statlig klageinstans sin overprøving av kommunalt selvstyre, og at det foreslås en særlig begrunnelsesplikt for å fravike kommunens skjønn støttes dette. Der Stortinget har gitt kommunen en oppgave gjennom lov, som følge av de fortrinn kommunene har, tilsier de samme fortrinn, blant annet hensyn til nærhet til innbyggerne og behov for at kommuner foretar en helhetlig prioritering av tildelte ressurser, at skjønnet blir lagt til kommunen. Staten bør således styre kommunene gjennom lov, og ikke ved å overprøve kommunenes hensiktsmessighetsskjønn («det frie skjønn»). Ordfører finner grunn til å fremheve at når kommunen fastsetter et vedtak så vil alltid hensynet til brukers eller søkers beste står sentralt, men av og til må den enkeltes ønsker/anførte behov vike, fordi kommunen etter nærmere vurdering, finner at de begrensede ressursene mer riktig og formålstjenlig bør anvendes til andre brukere. Det kan evt foreligge andre samfunnsmessige hensyn, som tilsier et annet vedtak. Dette hensiktsmessighetsskjønnet bør ligge til kommunen, som er nærmest brukerne og som er det forvaltningsorgan som skal foreta en helhetlig anvendelse av tildelte ressurser. Ordfører mener dessuten at forslaget om en særskilt begrunnelsesplikt er hensiktsmessig, da det er grunn til å tro at det vil innebære en bedre og mer gjennomtenkt begrunnelse når det kommunale skjønn eventuelt tilsidesettes. Tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune Ordfører er enig i departementets forslag om å gi kommuner adgang til domstolsprøving framfor at det etableres egne tvisteløsningsordninger. I likhet med KS mener ordføreren at hensynet til rettsavklaring og rettsriktige avgjørelser tilsier at kommuner gis mulighet til domstolsprøving. Staten har i dag ikke en alminnelig instruksrett over kommuner, men må styre med hjemmel i lov. Både statsforvaltningen og kommunen er således bundet av loven. Den alminnelige ordning i dag, hvor det oppstår tvister om forståelse av innholdet i loven, er at domstolene i siste instans, med den uavhengighet, kompetanse og saksbehandling som kjennetegner domstolsbehandlingen, fastsetter innholdet i loven. Den samme ordning bør gjelde regler for kommunenes utøvelse av lovpålagte oppgaver overfor innbyggerne. I dag vil ulikt syn på lovforståelsen i sentrale lover i praksis bare komme opp for domstolene der private for eksempel reiser et erstatningssøksmål mot en kommune, og domstolen i den forbindelse (prejudisielt) må ta stilling til lovforståelsen. Det er i dag således tilfeldig hvilke rettslige spørsmål som får sin avklaring i domstolene, og mange viktige spørsmål for kommunesektoren får ikke sin endelig rettslige avklaring. En domstolsprøving vil bidra til rettsavklaringer og rettsriktighet i den enkelte sak, og til en avklaring i gjeldende rett som statsforvaltningen forøvrig og kommune-norge for fremtiden kan innrette seg etter. Det er slik grunn til å tro at

5 domstolsprøving kan bidra til større grad av nasjonal rettsenhet, med den forutsigbarhet det gir både for kommunene, innbyggerne og statlige organer. Omgjøringsforbud etter domstolsbehandling Ordfører er enig i at innbyggere som mottar nærmere spesifiserte velferdsytelser i minst mulig grad skal involveres i rettslige tvister mellom stat og kommune. Regjeringen foreslår et forbud mot å omgjøre vedtak etter domstolsbehandling, selv om domstolen kommer til at vedtaket ikke var i samsvar med loven for alle vedtak etter opplæringsloven, alle vedtak etter pasientog brukerrettighetsloven, alle vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven samt vedtak etter sosialtjenesteloven 18 (stønad til livsopphold), 27 (midlertidig botilbud) og 35 (kvalifiseringsstønad). Denne begrensningen virker prinsipielt feil og ulogisk, dersom hensikten med forslagene er å ta det kommunale selvstyre mer på alvor. Begrunnelsen for at en kommune anlegger sak for domstolen, vil jo være at statlig organ uten rettslig grunnlag har omgjort et gyldig kommunalt vedtak. Hvis f.eks kommunen har avslått en søknad fra en privatperson og statlig klageorgan omgjør kommunens vedtak, blir det ulogisk om den statlige overstyringen skal bli stående til tross for at retten har gitt kommunen medhold. Den rettslige prøvingsretten bør derfor gjelde for alle vedtak og få konsekvenser for alle involverte. Ordfører vil imidlertid vise til KS sitt forslag i høringsuttalelse av , der det foreslås en annen rettslig innretning for å langt på vei ivareta det samme hensyn. «Den alminnelige forvaltningsrettslige regelen er at et forvaltningsvedtak kan settes i verk uavhengig av om et søksmål anlegges for de alminnelige domstolene. Et søksmål vil således i seg selv ikke ha oppsettende virkning, jf. også forvaltningslovens 42. Etter KS soppfatning bør regelen være at statlige myndigheter, med mindre statlige myndigheter selv bestemmer noe annet, kan kreve at kommunen iverksetter forvaltningsvedtaket, selv om søksmål tas ut. Det antas etter KS s oppfatning at det også vil følge gjeldende rett, slik at lovendring her ikke vil være nødvendig, men departementet bes vurdere om slik lovendring vil være nødvendig. Dersom domstolene gir kommunene medhold, og kommer til at vedtaket er ugyldig, må kommunene etter KS s oppfatning ha adgang til å omgjøre vedtaket for fremtiden der vedtakets innhold ligger til rette for dette. Kommunen vil imidlertid også kunne velge å avvente omgjøring blant annet som følge av at vedtaket uansett løper ut for eksempel som følge av tidsbegrensing i vedtaket. Det må imidlertid bero på kommunens frie skjønn. Det vil her være nødvendig med lovendring slik at det blir kommunen, og ikke statlig klageorgan som traff klagevedtaket, som gis kompetanse til å treffe omgjøringsvedtak på en eventuell domstolsavgjørelse i kommunens favør. Dette omgjøringsvedtaket vil også kunne påklages. En slik regelinnretning vil etter KS s oppfatning hensynta både innbyggernes behov for forutsigbarhet når vedtak er fattet, samtidig som det gir mulighet til å avvikle fremtidige ytelser som ikke er i samsvar med lovverket.» Kommunens adgang til å kreve erstatning Ordfører er uenig i at spørsmålet om adgang til å kreve erstatning fra staten skal være unntatt prøvingsadgangen dersom omgjøringsforbudet lovfestes, slik som foreslått. Begrunnelsen for omgjøringsforbudet er hensynet til innbyggernes forutsigbarhet, og ikke hensynet til statens økonomiske interesser. Dersom staten uriktig har pålagt kommunen å gi en tjeneste i strid med lovverket, må den alminnelig regel være at staten er erstatningsansvarlig for de kostnader kommunen i den forbindelse er påført ved ulovlig fattede vedtak. Hensynet til at feil rettsanvendelse også bør ha en konsekvens for statsforvaltningen tilsier også at kommunen i slike tilfeller kan kreve erstatning for sine økonomiske utlegg av staten.

6 Tvisteløsning i innsigelsessaker Departementet legger fram to alternativer for rettslig prøving ved tvisteløsning i innsigelsessaker. Alternativ A en begrenset prøving, alternativ B full prøving. Ordfører er positiv til at regjeringen foreslår at departementets endelige vedtak av om en innsigelse til kommunens planforslag skal tas til følge etter plan og bygningsloven 5-6, skal kunne prøves for domstolene, og til at domstolene da også skal kunne prøve om vilkårene for innsigelse i 5-4 er oppfylt. Ordfører støtter KS sin høringsuttalelse på dette punkt, som mener at det er prinsipielt viktig at kommuner også gis adgang til rettslig prøving av om vilkårene for å fremme innsigelser er oppfylt. KS viser til at domstolene må kunne prøve om vilkårene «nasjonal eller vesentlig regional betydning» er oppfylt for å fremme innsigelse, eller om kommunens forslag til plan «av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde» gir grunnlag for å fremme innsigelse, jf. plan og bygningslovens 5-4. Ordfører mener derfor det er nødvendig at regjeringens alternativ B, som ikke begrenser domstolens prøvelsesrett ved fremme av innsigelser, vedtas. Avslutningsvis bemerkes følgende; -de foreslåtte tiltakene i denne høringssaken er av prinsipiell og symbolsk karakter, og det synes noe usikkert i hvilken grad disse får stor innvirkning på det reelle handlingsrommet for lokalt selvstyre i Norge. Reell styrking av lokalt selvstyre i Norge betinger mer gjennomgripende reformer av styringsbalansen mellom staten og kommunesektoren gjennom reduksjon av detaljorienterte sektorforskrifter og reduksjon av statlig tilsyn/klagebehandling overfor kommunesektoren, med utgangspunkt i detaljforskrifter. Konklusjon Se forslag til vedtak