Klyngepolitikk, innovasjon og regional utvikling

Transkript

1 Klyngepolitikk, innovasjon og regional utvikling Policy-brief fra prosjektet How can policy makers create industrial clusters? Stig-Erik Jakobsen, Høgskolen i Bergen Mars 2015 Bakgrunn Klyngeteori har hatt stor gjennomslagskraft blant forskere, politikere og politikkutformere. Utgangspunktet for teorien er at næringsklynger har noen egenskaper, blant annet knyttet til kunnskapsdeling og komplementaritet, som man antar bidrar til å styrke innovasjonsgraden og konkurranseevne til bedrifter som inngår i klyngen. Det er særlig den amerikanske professoren Michael Porter som har vært sentral i utformingen og populariseringen av klyngebegrepet, og både i Norge og andre vestlige land har nærings- og innovasjonspolitikken i stor grad vært påvirket av slik klyngetenkning. Det er tatt for gitt at klynger bidrar til økt innovasjon, men det er lite forskning på strategiene som ligger til grunn for utvikling av klyngeprosjekter og deres innovasjonspotensial. Porter studerte opprinnelige nasjonale klynger, men etter hvert fokuserte han i økende grad på regionale næringsklynger. Han avgrenser regionale næringsklynger til geografiske konsentrasjoner av relaterte bedrifter og institusjoner som er knyttet sammen på ulike måter (Porter 2000). Med institusjoner mener Porter offentlige aktører og andre organisasjoner som bidrar med spesialisert kompetanse, utdanning, forskning, tekniske støttefunksjoner og innovasjonsfasilitering. Innenfor politikkutformingen er det særlig slike regionale næringsklynger som har fått stor oppmerksomhet. I Norge har dette resultert i etablering av både et Arena-program, som er rettet mot umodne næringsklynger, og et Norwegian Centres of Expertise (NCE)-program, som skal stimulere til vekst i modne klyngene. Nylig er den norske klyngesatsingen også blitt supplert med et tredje nivå, Global Centres of Expertise, som er et program rettet inn mot de mest dynamiske og attraktive klyngene, altså de klyngene som kan ta en posisjon som globale kunnskapsnav. Samlet utgjør disse tre programmene nå satsningen Norwegian Innovation Clusters. Imidlertid har det blitt påpekt i midtveisevaluering av NCE-programmet at klyngeprosjektene i større grad kan bidra til innovasjon 1

2 (Econ Pöyry ). Et interessant utgangspunkt er derfor å forstå hvordan klyngeprosjekter kan innrettes både for å bidra til mer innovasjon blant sine medlemmer, men også hvordan klyngeprogrammet som helhet kan ses på som et virkemiddel som kan legge til rette for nyskaping og omstilling i norsk næringsliv. Dette er utgangspunktet for prosjektet How can policy makers create industrial clusters, som har vært et toårig prosjekt i FORFI-programmet. For å avdekke hvordan den nasjonale klyngepolitikken kan stimulere innovasjon og regional utvikling har vi særlig fokusert på i) hvordan klynger defineres og operasjonaliseres i praktisk politikkutforming, og ii) hvilken type klyngekonstruksjoner som bidrar til innovasjon og regional utvikling. I en forlengelse av dette er det også mulig å påpeke noen policy-implikasjoner knyttet til omstilling av det oljeavhengige norske næringslivet. Spørsmålet alle stiller for tiden er hva vi skal leve av etter oljen, og basert på vår forskning finner vi at endringer i innrettingen av klyngeprogrammene er et viktig verktøy for å bidra til fremvekst av nye, fremtidsrettede bransjer. Samtidig vil forskningen i prosjektet stå som et viktig innspill til hvordan man kan øke innovasjonsgraden i eksisterende klynger. Utvikling av klyngeprosjekter Det er viktig å være bevisst på ulikheten mellom en klynge som et materielt fenomen (dvs. en samlokalisering av bedrifter og institusjoner innenfor relaterte bransjer) og som et klyngeprosjekt (et tidsavgrenset tiltak som iverksettes for å styrke utviklingen i umodne eller modne klynger). Den enkelte klynges utvikling kan enten være organisk drevet, dvs. at utviklingen skjer naturlig og uten et eget klyngeprosjekt, eventuelt kan den i større eller mindre grad være drevet fram av et formalisert og gjerne offentlig finansiert klyngeprosjekt (Fløysand m.fl ). I vår studie har vi både fokusert på klynger som materielle fenomener og på utvikling og innretting av klyngeprosjekter. Forskjellen er på ingen måte uviktig. Klyngeidentitet felles forståelser avgjørende for å skape velfungerende klynger Analyser av umodne næringsklynger har i betydelig grad vektlagt behovet for å utvikle relasjoner og samarbeid mellom aktørene som potensielt inngår i klyngen. Det har vært mindre fokus på viktigheten av utvikling av felles ideer eller felles forståelser av hva som kjennetegner klyngen (altså hva klyngen er). Dette dreier seg om utvikling av en klyngeidentitet og en forståelse blant bedriftene 1 Econ Pöyry (2011): Evaluering av NCE-programmet. Econ-rapport nr. R Fløysand, A., Jakobsen, S.-E., & Bjarnar, O. (2012): The dynamism of clustering: Interweaving material and discursive processes. Geoforum, 43(5):

3 av at samhandling i klyngen er viktig for å styrke de enkelte aktørenes innovasjonspraksis. Vi har i vår analyse gjennomført dybdestudier av tre utvalgte prosjekter i ARENA-programmet. For å avdekke aktørenes forståelse av klyngers identitet har vi rettet fokuset mot representasjoner, dvs. hvordan klyngen omtales og beskrives blant de involverte aktørene. I alle tre casene finner vi at klyngeprosjektet har bidratt til en begynnende utvikling av en felles klyngeforståelse blant medlemmene. Vi observerer også at lederen for klyngeprosjekter har en svært viktig rolle både med hensyn til å kommunisere ideen om hva klyngen er, og når det gjelder det å skape oppslutning blant klyngemedlemmene om en slik felles ide. I det første caset finner vi at det er stor konsensus blant medlemmene knyttet til den dominerende representasjonen, dvs. at man her er kommet langt i prosessen med å utvikle et felles idegrunnlag for klyngens innhold. I det andre caset er det betydelig diskusjon rundt hva klyngen skal være og hvordan den kan styrke medlemmene. Man har i mindre grad etablerte en enhetlig forståelse. I det tredje caset oppfattes klyngeideen som kommuniseres fra sentrale klyngeaktører som kontroversielle og lite hensiktsmessig blant flere av klyngemedlemmene. Gjennom våre analyser avdekker vi også at det å utvikle en felles klyngeforståelse er viktig for at styrke samhandlingen mellom klyngebedriftene. Våre funn har flere implikasjoner for klyngepolitikken: Det å utvikle en felles klyngeforståelse er særdeles viktig for at prosjekter i umodne klynger skal lykkes. Det er derfor av stor betydning at man i klyngepolitikken i økende grad fokuserer på denne dimensjonen. Dersom aktørene i en klynge ikke har samme forståelse av hva man ønsker, vil det være svært vanskelig å oppnå konkrete resultater. Dette blir igjen en barriere for innovasjon. Dersom man skal lykkes med å etablere en felles klyngeforståelse må ideen oppnå legitimitet blant aktørene i klyngen, den må være gjenkjennbar for medlemmene, og den må være såpass konkret at den kan danne grunnlaget for utvikling av en godt forankret strategi for klyngens utvikling. Strekking av klyngebegrepet Vi har også analysert modne næringsklynger, dvs. prosjekter i NCE-programmet. Det vi særlig har fokusert på i våre analyser er hvordan selve klyngebegrepet operasjonaliseres og forstås blant prosjektene i programmet. Hvilke klynger er det egentlig man ønsker å utvikle, og hva er strategiene som ligger til grunn? Innenfor forskningen har mye av diskusjonen dreid seg om hva som skal være klyngens geografiske utstrekning (scale) og hvor bredt (næringsmessig) klynges skal defineres (scope). Våre dybdestudier av tre ulike NCE-prosjekter viser at møte mellom teori og praksis 3

4 impliserer en strekking av klyngebegrepet langs disse dimensjonene. Dette innebærer at man til en viss grad bygger opp klyngekonstruksjoner som bare i begrenset grad er forankret i eksisterende forståelser av regionale næringsklynger. Ett av casene vi har studert har gjennom sitt NCE-prosjekt utviklet et mer nasjonalt fokus fra det som opprinnelig var et regionalt prosjekt, dvs. strekking langs skala-dimensjonen. De har etablert en såkalt hubbing strategi, hvor den opprinnelige klyngen blir et geografisk nav/hub. Strategien er å etablere flere tilkoblede noder eller satellitter i ulike norske regioner. Dette klyngeprosjektets geografiske konfigurasjon er følgelig svært forskjellig fra det vi tradisjonelt forbinder med en regional næringsklynge. Utfordringen for dette prosjektet er blant annet å sikre god kunnskapsflyt og samhandling mellom aktører innen ulike geografiske kontekster. Et annet av våre case har rendyrket en spesialisert og bransjefokusert tilnærming, og har hatt som hovedfokus å knytte det norske miljøet opp mot internasjonale kunnskapsmiljøer. Prosjektets regionale forankring blir dermed relativt utydelig, og det er i stor grad en tradisjonell verdikjedetenkning som informerer strategiene for utvikling. Det tredje NCE-prosjektet vi har gjort dybdestudie av representerer en strekking av klyngebegrepet langs «scope» eller breddedimensjonen, dvs. hvilke bransjer, aktører og institusjoner som skal inkluderes i klyngen. I dette prosjektet har man hatt et sterkt fokus mot klyngens regionale forankring og hvordan koblinger mellom bedrifter innenfor relaterte bransjer kan bidra til innovasjon. Vi omtaler dette som en blending strategi, hvor man løser opp på det sterke bransjefokuset som har vært framtredende i deler av klyngepolitikken og i større grad stimulere til samhandling og på tvers av bransjer og kunnskapssystemer. Dette er en konstruksjon som i stor grad stimulerer til innovasjon. Gjennomgående kan det altså synes som om de utvalgte NCE-prosjektene har hatt relativ gode muligheter for å forme sine egne klyngeprosjekt, og at de har også tatt disse mulighetene. Det er imidlertid flere politikkutfordringer knyttet til en slik praksis. For det første kan stor grad av autonomi resultere i en industridrevet klyngepolitikk som vil kunne fremme mer av det samme og som dreier seg om en videreføring eller kun en marginal endring av eksisterende praksis, markedsfokus og samhandlingsrelasjoner (dvs. path extension). Det er viktig at en nasjonal innovasjons- og klyngepolitikken også har i seg mekanismer som sikrer fornyelse av bransjer, klynger og regioner (dvs. path renewal /path creation). Man kan eksempelvis oppmuntre til bredere klyngeprosjekter, hvor klynger defineres som teknologieller kunnskapsplattformer, heller enn at man lar en smal verdikjedetenkning ligge til grunn for klyngeprosjektet. Koblingen mot FoU-institusjoner vil da kunne bli tydeligere, siden 4

5 teknologifelt og kunnskapsområder gjerne er det som definerer satsinger innenfor slike institusjoner. Videre så øker potensiale for å skape integrerte tilnærminger der både FoUbaserte løsninger og markedets behov forenes i nye modeller. Bredere klyngeprosjekt vil også kunne involverer flere relaterte bransjer innenfor samme teknologi- eller kunnskapsområde, noe som også skaper et godt utgangspunkt for innovasjon gjennom bransjeoverskridende satsinger (se neste kapittel). En annen utfordring er knyttet til hvilke type støttesystemer som utvikles for klyngeprosjektene. Når klyngeprosjektene avviker fra vår tradisjonelle forståelse av slike næringsklynger er det også av stor betydning at man i utformingen av et system for å fasilitere innovasjon og verdiskapning er bevisst på hente inspirasjon fra et noe bredere kunnskapsgrunnlag enn tradisjonell klyngeforståelse. I forhold til strekking av klyngens skala er det viktig at klyngevirkemidlene har i seg en forståelse for hvordan transaksjoner og samhandling i globale verdikjeder finner sted, mens det med hensyn til klyngens bredde er av stor betydning å ha innsikt i drivere for innovasjon i regionale innovasjonssystemer, eksempelvis hvordan man kan tilrettelegge for koblinger mellom relatert bransjer og bedrifter. Næringsklynger og regional innovasjon Tradisjonelt har mye av klyngepolitikken både i Norge og internasjonalt hatt et fokus mot regionalt avgrensede og relativt spesialiserte næringsmiljøer. Det finnes naturligvis klyngeinitiativ som avviker fra dette, noe vi blant annet eksemplifiserer med våre studier av prosjekter i NCE-programmet (se over). Hovedtendensen både i Norge og internasjonalt har imidlertid vært et fokus mot det regionale og mot næringsspesialisering. Poenget har vært at geografisk samlokalisering av relativt like bedrifter bidrar til positive spill-overs og læringseffekter. De senere årene har det imidlertid vært økende fokus på faren for teknologisk og kunnskapsmessig lock-in. Aktører i spesialiserte miljøer kan bli for like og i for stor grad imitere hverandre, og innovasjonsevnen senkes. En erkjennelse av at innovasjon skjer gjennom samhandling mellom aktører med noe ulik kompetanse har resultert i at forskningen (og da særlig innenfor det evolusjonære perspektivet) i større utstrekning har fokusert på viktigheten av relatert næringsmessig variasjon (se eksempelvis Frenken m.fl ). Bransjer og klynger som ligger ganske nære hverandre kunnskapsmessig (dvs. at de er relaterte) vil kunne lære av hverandre, og det er særlig i møte mellom relaterte kunnskapstyper og perspektiver at innovasjoner oppstår. Dette innebærer 3 Frenken, K., Van Oort, F., & Verburg, T Related Variety, Unrelated Variety and Regional Economic Growth. Regional Studies, 41(5):

6 også at aktørene i en klynge må være relatert til hverandre langs ulike dimensjoner (eks. marked, teknologi, kunnskap). Fra et teoretisk standpunkt er det altså slik at om aktørene blir for like eller ulike hverandre kan dette hindre innovasjon og regional utvikling. For å teste disse antagelsene har vi i vårt FORFI-prosjekt gjennomført statistiske analysere hvor vi har brukt data fra den norske FoU- og innovasjonsundersøkelsen (Community Innovation Survey) for Formålet med analysen har vært å undersøke hvordan regionale karakteristika påvirker bedriftenes produktivitet og innovasjonsevne. Vi skiller her mellom tre ulike regionkategorier: i) regioner preget av urelatert variasjon (dvs. at sysselsettingen er fordelt på mange ulike bransjer), ii) regioner preget av relatert variasjon (dvs. at det er et betydelig innsalg av bransjer som er kunnskapsmessig relatert til hverandre), og iii) regioner preget av næringsspesialisering (dvs. at det er et lite antall spesialiserte klynger som dominerer sysselsettingen). Resultatene fra såkalte flernivåanalyser viser ganske entydig at relatert næringsmessig variasjon fremmer innovasjon blant bedriftene, mens det å være lokalisert i spesialiserte regioner fremmer produktivitet men har ikke noe entydig positiv effekt på innovasjon. Våre funn viser i tillegg at innovasjonspotensialet øker ytterligere dersom bedriftene har internasjonalt FoU-samarbeid. Å være lokalisert i en region med relatert variasjon og samtidig ha et internasjonalt fokus er derfor særdeles gunstig for å fremme bedriftsdrevet innovasjon. Det er også viktig å understreke at relatert variasjon ikke har en negativ effekt på bedriftenes produktivitet. Sett i forhold til det å være innovativ og å utvikle nye produkter kan det altså være problematisk om bedrifter i en klynge eller region ligner for mye på hverandre. Til tross for en mulig produktivitetsgevinst kan en risikere at en i for stor grad tenker i etablerte baner og derved mister evnen til å operere utenfor boksen og se nye kreative muligheter som bryter med eksisterende løsninger. På den annen side er det problematisk om bedrifter i en klynge eller region er for ulike siden det da vil være svært krevende å oppnå en felles forståelse av utfordringer og mulige løsninger. Våre analyser viser at en næringsstruktur preget av urelatert variasjon i begrenset grad fremmer innovasjon. Hovedkonklusjonen er altså at det er relatert næringsmessig variasjon som i størst grad fremmer innovasjon. Praktiske implikasjoner for klyngepolitikken av disse funnene er at dersom man ønsker at klyngepolitikken skal bidra til mer innovasjon i næringslivet må klyngene defineres bredere enn hva man tradisjonelt har gjort, slik at man i de enkelte klyngeprosjektene får inn flere relaterte bransjer. Alternativet vil være at man i betydelig grad tilrettelegger for samhandling på tvers av bransjer/klynger i en region. 6

7 Man kan også bruke klyngeprogammet som verktøy for omstilling av oljeavhengig næringsliv gjennom å legge til rette for utvikling av nye regionale utviklingsstier, blant annet ved at teknologi fro olje og gass sektoren brukes innenfor nye sektorer/markeder. Dersom man tenker spesialisering og tradisjonell markedsinnretting vil dette være vanskeligere, og klyngeprogrammene kan slik legge til rette for en videreføring av eksisterende næringsliv heller enn en ønsker fornyelse. Noen råd Klyngepolitikken må innrettes slik at det enkelte klyngeprosjektet bidrar til en merverdi for den aktuelle næringsklyngen, dvs. at man realiserer en såkalt klyngeprogrameffekt. I dette notatet har vi vært inne på flere forslag til styrking av klyngepolitikken. Vi vil imidlertid hevde at det er særlig tre forhold som er viktig for at politikken skal gi en merverdi: Klyngeprosjektene må ikke defineres for smalt. Det er viktig at innretningen av klyngeprosjektene sikrer at man stimulerer til innovasjon gjennom samhandling mellom relaterte bransjer og institusjoner. Mye av den bransjeoverskridende samhandlingen skjer hvor det er geografisk nærhet mellom aktørene, og det er derfor viktig at klyngeprosjektene ivaretar det regionale blikket og sikrer en koordinering og samhandling mellom sterke og relaterte bransjer i regionen hvor klyngen er forankret. Det å fokusere på klynger som teknologi- eller kunnskapsplattformer som kan bidra til vekst innenfor ulike relaterte bransjer/markeder kan følgelig være mer hensiktsmessig enn en snever definisjon av klynger med utgangspunkt i et markedsfokus og en tradisjonell verdikjedetenkning. Klyngeprosjektene må ivareta det lange perspektivet. Klyngeprosjektene skal ikke primært støtte utvikling i enkeltbedrifter. Isteden må innsatsen blant annet rettes mot å utvikle en felles klyngeidentitet, sikre utvikling av en innovasjonsinfrastruktur, styrke kompetansebasen i klyngen, og bidra til en systematisering av teknologi og markedstrender. Klyngeprosjektene må også fasilitere koblinger på tvers av bransjer, systemer og institusjoner, og gjennomføre aktiviteter som ikke umiddelbart prioriteres i den enkelte bedrift. Klyngeprosjektene må sikre utvikling og fornyelse av næringslivet. For ARENA-programmet dreier dette seg blant annet om å iverksette prosjekter som kan stimulere til utvikling av nye næringsspor ( path creation ). Her inkluderes blant annet næringsvirksomhet som har sin opprinnelse i kommersialisering av forskning, eller nye miljøer som oppstår i skjæringspunktet mellom etablerte bransjer og sektorer. For prosjekter innenfor NCE og GCE-satsingen vil det handle om å rette søkelyset mot fornyelse av eksisterende næringsspor ( path renewal), eksempelvis gjennom større innsalg av forskningsbaserte innovasjoner eller gjennom at 7

8 bedriftene diversifiserer inn i nye markeder. Dersom man ikke fokuserer på endring og fornyelse er det en fare for at innovasjon- og klyngepolitikken i for stor grad bidra til at etablerte næringsstrukturer, arbeidsmodeller og praksiser videreføres ( path extension ). Mer av det samme kan på sikt resultere i en lock-in situasjon. Om prosjektet Forskningsprosjektet har vært toårig med et samlet budsjett på 3 millioner kroner, og har vært organisert som et samarbeid mellom Høgskolen i Bergen, Universitetet i Bergen, BI Oslo og University of Wales. Forskningen fra prosjektet er formidlet både i form av forskningsartikler til internasjonale tidsskrift og bokkapitler. Prosjektet har også organiserte egne sesjoner på internasjonale og nasjonale forskningskonferanser (Royal Geographical soceity /IBG Annual International conference i London i august 2014 og NEON konferansen i Bergen i november 2013). I tillegg har prosjektet gjennomført en konferanse rettet mot politikkutformere, virkemiddelaktører, forsknings- og utdanningsinstitusjoner og bedrifter ( Innovasjon i et regional perspektiv, Bergen september 2014). For mer informasjon, kontakt Professor Stig-Erik Jakobsen Senter for nyskaping, Høgskolen i Bergen e-post: sjak@hib.no 8