Forvaltningen av Statens petroleumsfond

Transkript

1 Forvaltningen av Statens petroleumsfond 1

2 2

3 3 Forord Rapporten fra Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningen av Statens petroleumsfond sendes ikke Stortinget som egen sak. Stortinget orienteres om resultatet av undersøkelsen i Dokument nr. 2. Riksrevisjonen, 21. desember For Riksrevisorkollegiet Bjarne Mørk-Eidem riksrevisor

4 4

5 5 Innhold Sammendrag Innledning Bakgrunn Formål, mål og problemstillinger Avgrensninger Metodisk tilnærming og gjennomføring Revisjonskriterier Fondsforvaltningen Finansdepartementets forvaltning og kontroll Norges Banks forvaltning og kontroll Norges Banks rapportering til Finansdepartementet Den operative fondsoppbyggingen Finansdepartementets rapportering til Stortinget Fakta Fondsforvaltningen Finansdepartementets mål og retningslinjer Norges Banks resultat- og kostnadskrav Plan- og strategiarbeid i Norges Banks Kapitalforvaltning Risikokontroll i Norges Banks Kapitalforvaltning Hovedstyrets og sentralbanksjefens kontroll Norges Banks rapportering til Finansdepartementet Finansdepartementets kontroll og evaluering Den operative fondsoppbyggingen Petrobufferporteføljen Oppbyggingen av fondet og valutamarkedet Finansdepartementets rapportering til Stortinget Vurderinger Fondsforvaltningen Den operative fondsoppbyggingen Finansdepartementets rapportering til Stortinget Finansdepartementets svar Vedlegg 1: Dokumentoversikt Vedlegg 2: Begrepsforklaringer Side

6 6

7 7 Sammendrag Lov om Statens petroleumsfond ble vedtatt i Stortinget 22. juni 1990, og trådte i kraft 1. januar Ifølge loven skal Statens petroleumsfond underbygge de langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntekter. Fondets inntekter er kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten og avkastningen av fondets formue. I Budsjettinnstilling S IV ( ) uttrykker finanskomiteens flertall at fondets hovedoppgave er å støtte opp under statens fremtidige finansieringsbehov, herunder folketrygdens langsiktige forpliktelser. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 heter det bl a at fondet skal ivareta hensynet til statsbudsjettet som styringsinstrument. Lov om Statens petroleumsfond fastslår at Finansdepartementet forvalter fondet. Norges Bank forvalter Statens petroleumsfond på vegne av Finansdepartementet, jf forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltning av Statens petroleumsfond. Riksrevisjonens undersøkelse av oppbygging og forvaltning av Statens petroleumsfond setter søkelyset spesielt på hvordan Finansdepartementet og Norges Bank forvalter fondet og på den operative oppbyggingen av fondet. Forskriften av 3. oktober 1997 stiller bl a krav om at Norges Bank skal påse at det eksisterer betryggende risikosystemer og kontrollrutiner for de instrumenter som brukes i forvaltningen av fondet. Undersøkelsen viser at Norges Bank Kapitalforvaltning (KAP) har fulgt opp dette kravet. Videre har KAP i oppbyggingsfasen vært bevisst på begrensninger i egen organisasjon innen kompetanse og tekniske systemer, bl a knyttet til aksjeforvaltning og bruk og oppfølging av eksterne aksjeforvaltere og aksjedepot. Norges Bank har derfor inngått avtaler med eksterne tjenesteytere. Valgene av tjenesteyterne er gjort utfra forretningsmessige kriterier, og undersøkelsen gir grunnlag for å mene at Norges Banks forvaltning og kontroll av eksterne porteføljer er tilfredsstillende sammenlignet med andre store aktører innen internasjonal fondsforvaltning. Finansdepartementet har uttalt at styringen og kontrollnivået i forvaltningen av Statens petroleumsfond skal være minst like godt som det som følger av kravene i økonomireglementet, men at det ikke er hensiktsmessig at forvaltningen av fondet oppfyller den enkelte bestemmelse i reglementet. I tillegg har Norges Bank vedtatt å følge Kredittilsynets forskrift om den interne kontroll i finansinstitusjoner, tilpasset det styringssystem som er etablert i Norges Bank. Undersøkelsen tyder på at de nevnte krav til intern kontroll og oppfølging vil være dekket av det systemet som er under etablering. Ordningen innebærer imidlertid at Finansdepartementets oppfølgingsansvar blir mer krevende ettersom styringen og kontrollnivået skal tilpasses de nevnte regelverk uten at regelverkene formelt sett er bindende. Oppbyggingen av Statens petroleumsfond utføres ved at det hvert kvartal foretas overføringer fra Petrobufferporteføljen, som er en del av de offisielle valutareservene. Denne porteføljen kan bygges opp ved direkte overføringer av valuta fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE), overføringer fra de øvrige valutareservene og valutakjøp i markedet. Den modellen som er valgt for oppbyggingen av Statens petroleumsfond, skaper en sammenheng mellom valutakjøpene til Statens petroleumsfond og pengepolitikken. Norges Bank foretar alle statens valutaforretninger og forvalter statens utenlandsformue, og dette bidrar til en helhetlig håndtering av statens interesser på området. På lang sikt er det grunn til å forvente at Norges Banks valutakjøp til oppbygging av Statens petroleumsfond bidrar til å stabilisere kursutviklingen for norske kroner. På den måten er det et langsiktig samsvar mellom Stortingets vedtak om overføringer til Statens petroleumsfond og målet om at Norges Banks virkemidler skal innrettes mot stabilisering av kronekursen. På kortere sikt kan det imidlertid i perioder med svak krone oppstå en motsetning mellom valutakjøpene til oppbygging av fondet og målet om kursstabilitet. Undersøkelsen viser at Finansdepartementet har gitt retningslinjer som gir rom for å redusere kjøpene av valuta til fondet når kronen er svak. I tråd med retningslinjene kjøpte Norges Bank i 1996 og 1997, da kronen var sterk, valuta for 47 milliarder kroner mer enn fondsoppbyggingen skulle tilsi. I 1998 ble kronen utsatt for sterkt depressieringspress, og fra august 1998 var kronen svakere enn det definerte utgangsleiet. Norges Bank fortsatte å kjøpe valuta fram til juli I annet halvår 1998 solgte banken valuta i et omfang som gjorde at det for 1998 under ett ikke ble kjøpt valuta til oppbygging av fondet. Petrobufferporteføljen ble opprettet for å samle opp de løpende valutakjøpene til Statens petroleumsfond og er en del av de offisielle valutareservene. Sentralbankloven fastslår i 24 at «banken skal plassere de offisielle valutareserver slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt». Norges Bank legger opp til å foreta faste daglige kjøp av valuta til Petrobufferporteføljen, og undersøkelsen dokumenterer at Norges Bank ikke anser de daglige kjøp av

8 8 valuta som intervensjoner. Norges Bank skiller dermed mellom valutakjøp til Petrobufferporteføljen og intervensjoner. Intervensjoner er etter Norges Banks definisjon «valutatransaksjoner i kurspåvirkningsøyemed». Forvaltningen av Statens petroleumsfond pålegger Norges Bank oppgaver som avviker fra de tradisjonelle sentralbankoppgavene. Ettersom Petrobufferporteføljen er en del av de offisielle valutareservene og samtidig er det sentrale virkemiddelet i fondsoppbyggingen, blir valutareservene brukt til oppgaver som ikke er forutsatt i sentralbankloven. Dette kan gi grunnlag for forskjellige tolkninger av loven. Formålet med Petrobufferporteføljen er at Norges Bank skal søke å minimere de samlede transaksjonskostnadene i forbindelse med oppbyggingen av Statens petroleumsfond. Kostnadene knyttet til Statens petroleumsfond skal ikke belastes statsbudsjettet i form av reduserte overføringer fra Norges Bank. Kostnadene ved forvaltningen av Petrobufferporteføljen belastes Norges Bank. Selv om Petrobufferporteføljen er en del av valutareservene, er det naturlig at Norges Bank overfor Finansdepartementet gjør rede for kostnadene ved denne porteføljen. Norges Bank har ikke tilsvarende system for evaluering av Petrobufferporteføljens forvaltning som for petroleumsfondet. Så langt Riksrevisjonen kjenner til rapporteres det verken internt eller overfor Finansdepartementet om avkastning eller kostnader ved forvaltningen av Petrobufferporteføljen og heller ikke om nettokostnadsdifferansen ved dette opplegget. Slik informasjon vil være nyttig for i større grad å synliggjøre konsekvensene av den virksomhet som Norges Bank har fått tillagt i forbindelse med forvaltningen av Statens petroleumsfond, sett i forhold til de oppgaver som følger av sentralbankrollen. På sikt er det lagt opp til at det skal føres midler tilbake fra Statens petroleumsfond til statskassen, og at et oljekorrigert underskudd skal dekkes ved overføring fra Statens petroleumsfond så lenge det finnes midler i fondet. Finansdepartementet har i liten grad gjort rede for hvilke realøkonomiske konsekvenser tilbakeføringen av midler fra fondet kan få.

9 9 1 Innledning 1.1 BAKGRUNN Lov om Statens petroleumsfond ble vedtatt i Stortinget 22. juni 1990, og trådte i kraft 1. januar Statens petroleumsfond «skal underbygge de langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntekter» ( 1). Fondets inntekter er kontantstrømmen fra petroleums-virksomheten og avkastningen av fondets formue ( 2). I Budsjettinnstilling S IV ( ) uttrykker finanskomiteens flertall at hovedformålet med Statens petroleumsfond er å bidra til en budsjettprosess som ivaretar langsiktige hensyn ved drøftingen av, og vedtak om, hvor store petroleumsinntekter staten skal bruke over statsbudsjettet det enkelte år. Finanskomiteens flertall uttrykker videre at fondets hovedoppgave er å støtte opp under statens fremtidige finansieringsbehov, herunder folketrygdens langsiktige forpliktelser. I Ot prp nr 29 ( ) ble det lagt vekt på at den folkevalgte styringen av finanspolitikken ikke må svekkes eller gjøres mer uoversiktlig ved at fondets midler anvendes til budsjettformål utenom de årlige statsbudsjettene som vedtas av Stortinget, og i Revidert nasjonalbudsjett 1997 heter det bl a at fondet skal ivareta hensynet til statsbudsjettet som styringsinstrument. Lov om Statens petroleumsfond fastslår at Finansdepartementet forvalter fondet ( 6) og at «Kongen kan gi bestemmelser til utfylling og gjennomføring av loven, herunder om fondets opprettelse, forvaltning m.v.» ( 7). Kongens myndighet er iflg res 21. desember 1990 nr 1018 delegert til Finansdepartementet. Finansdepartementet fastsatte 10. mai 1996 forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond. Denne forskriften ble revidert 3. oktober 1997 på bakgrunn av St meld nr 2 ( ) og B innst S nr IV ( ). Forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond fastslår at Norges Bank skal forvalte Statens petroleumsfond på vegne av Finansdepartementet. Fondets inntekter og kapital har i utgangspunktet tre mulige anvendelser. For det første har Stortinget adgang til å foreta beløpsmessige overføringer fra Statens petroleumsfond til statsbudsjettet 1. I tillegg bør, dersom fondets stilling gir rom for det, inntil halvparten av statens netto lånebehov kunne dekkes ved trekk på fondet 2. Den delen av inntektene og kapitalen som ikke anvendes på ovennevnte måter plasseres på særskilt konto i form av kroneinnskudd 1 Lov om Statens petroleumsfond, 3 2 Innst O nr 32 ( ): 15 i Norges Bank 3. Det er denne særskilte kontoen i Norges Bank som betraktes som Statens petroleumsfond. Hittil er overføringene fra fondet ikke brukt til å dekke deler av statens netto lånebehov, men kun det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble forholdet mellom Statens petroleumsfond og statens opplåning drøftet, og Regjeringen gikk da inn for å videreføre praksisen med at de årlige overføringene fra fondet svarer til det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Finanskomiteen tok denne redegjørelsen til etterretning 4. Relativt kort tid etter den formelle opprettelsen i 1990 ble Statens petroleumsfond beskrevet som «et sovende fond [...] som de færreste tror vil få noen positive innskudd i overskuelig framtid» (Brekke, Gjelsvik, Aaheim (1992)). Lovens adgang til å foreta beløpsmessige overføringer fra Petroleumsfondet til statsbudsjettet ble benyttet i en slik grad at det første reelle innskuddet (ca 2 milliarder kroner) i Petroleumsfondet først ble foretatt i mai 1996 på bakgrunn av overskuddet i statsregnskapet for De økonomiske konjunkturene har bedret seg raskt. Ved utgangen av 1998 var fondets markedsverdi ca 171,8 milliarder kroner, og i Revidert nasjonalbudsjett for 1999 ble det anslått at Petroleumsfondets markedsverdi i 2003 (under visse forutsetninger) ville være på ca 620 milliarder kroner. Dette indikerer hvilken rolle Statens petroleumsfond har i forbindelse med stabiliseringen av norsk økonomi. I Nasjonalbudsjettet for 1999 anslås det videre at fondsoppbyggingen vil fortsette fram til omtrent år 2020, og at det deretter vil være behov for å bruke avkastningen av fondet til å dekke utgifter over statsbudsjettet pga forventede økninger i pensjons- og omsorgsutgifter som følger av den demografiske utviklingen. Målet er altså at den formuen som Norge i dag har i form av olje- og gassressurser ikke skal forbrukes, men gjennom Statens petroleumsfond plasseres som finansformue i utlandet, slik at vi i fremtiden skal kunne nyte godt av fondets avkastning. Den 1. januar 1998 ble Norges Banks Kapitalforvaltning (KAP) opprettet som egen enhet i Norges Bank. KAP har ansvar for den operative forvaltningen av Immuniseringsporteføljen, Petrobufferporteføljen og den langsiktige porteføljen, som alle inngår i de offisielle valutareservene (se vedlegg 2), Statens 3 Finansdepartementet, Forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltning av Statens petroleumsfond, 2 4 B innst S nr IV ( ): kap 3.3.3

10 10 5 Finansdepartementet, Forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltningen av Statens petroleumsfond, 2 6 Finansdepartementet: Statens petroleumsfond Et styringsverktøy for finanspolitikken: 10 petroleumsfond og Statens petroleumsforsikringsfond. På denne måten er ansvaret for alle porteføljer som forvaltes etter en langsiktig strategi plassert i en enhet. Den resterende del av de offisielle valutareservene, som kalles Likviditetsporteføljen, forvaltes av Markedsoperasjonsavdelingen (MOA). Alle transaksjoner mellom norske kroner og utenlandsk valuta (også valutakjøp til Petrobufferporteføljen) foretas av MOA. I forhold til Statens petroleumsfond kommer Petrobufferporteføljen i en særstilling sammenlignet med de øvrige porteføljene i de offisielle valutareservene, ettersom Petrobufferporteføljen er opprettet for å minimere kostnadene ved oppbyggingen av Statens petroleumsfond samtidig som Petrobufferporteføljen er en del av de offisielle valutareservene. Petrobufferporteføljen forvaltes hovedsakelig etter de samme retningslinjer som Statens petroleumsfond. I bokført verdi utgjorde immuniseringsporteføljen 8,5 milliarder kroner, den langsiktige porteføljen 96,5 milliarder kroner, Statens petroleumsfond ca 167,6 milliarder kroner, Statens petroleumsforsikringsfond 10,9 milliarder kroner, likviditetsporteføljen 26,3 milliarder kroner og Petrobufferporteføljen 0,1 milliarder kroner, alt i følge Norges Banks balanse pr 31. desember Før overføringen til Statens petroleumsfond 30. juni 1998 utgjorde Petrobufferporteføljen 26,1 milliarder kroner. Statens petroleumsfond er i sin helhet plassert i finansielle instrumenter og kontantinnskudd i utenlandsk valuta 5. Oppbyggingen av Statens petroleumsfond utføres ved at det hvert kvartal foretas overføringer fra Petrobufferporteføljen, som er en del av de offisielle valutareservene. Petrobufferporteføljen bygges opp ved direkte overføringer av valuta fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE), overføringer fra de øvrige valutareservene og valutakjøp i markedet. Disse valutakjøpene utføres innenfor de rammer som er satt for Norges Banks utøvelse av penge- og valutapolitikken. I et notat fra Finansdepartementet heter det bl a at «Dagens operasjonelle retningslinje for pengepolitikken innebærer at virkemiddelbruken skal innrettes med sikte på å stabilisere kronekursen mot europeiske valutaer. Dette skal i utgangspunktet skje gjennom tilpasning av rentenivået. Intervensjoner skal bare brukes i begrenset omfang. En oppbygging av petroleumsfondet ved at Norges Bank kjøper valuta i markedet krever dermed en formell tilpasning av retningslinjene for pengepolitikken» 6. Forvaltningen av Statens petroleumsfond har altså berøringspunkter med valutapolitikken og disponeringen av de offisielle valutareservene. Det er i utgangspunktet Norges Banks representantskap som fører tilsyn med at gjennomføringen av valutapolitikken og forvaltningen av de offisielle valutareservene ligger innenfor retningslinjene for området. De nevnte berøringspunkter mellom fondsoppbyggingen og valutapolitikken gjør det imidlertid naturlig å foreta visse undersøkelser på området. Denne undersøkelsen omfatter en beskrivelse av valutakjøp til oppbygging av Statens petroleumsfond og hvilke retningslinjer som gjelder for slike valutakjøp. Undersøkelsen tar på dette punkt sikte på å dokumentere hvordan systemet med kjøp av valuta til fondsoppbyggingen virker, gitt den organiseringen som er valgt. Spørsmålet om hvorvidt valutatransaksjonene er hensiktsmessige iht valutaforskriften faller utenfor mandatet for undersøkelsen. 1.2 FORMÅL, MÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formålet med denne analysen er å undersøke om Finansdepartementets og Norges Banks forvaltning og oppbygging av Statens petroleumsfond skjer i henhold til Stortingets vedtak og forutsetninger, inkludert forskrifter og retningslinjer fastsatt av Finansdepartementet. Undersøkelsen tar utgangspunkt i fondets formål og virkemåte: Statens petroleumsfond skal bidra til å sikre finansieringen av statens fremtidige økonomiske forpliktelser, og dette er bl a knyttet til at fondsforvaltningen skal gi god avkastning, samtidig som forvaltningen utføres innenfor rammen av betryggende risiko og kontroll. Statens petroleumsfond er plassert i utenlandsk valuta, og oppbyggingen av fondet medfører at Norges Bank kjøper valuta. Disse valutakjøpene må innpasses i Norges Banks utøvelse av pengeog valutapolitikken. Statens petroleumsfond skal ivareta hensynet til statsbudsjettet som styringsinstrument, og i denne sammenheng er informasjonen til Stortinget viktig. Følgende problemstillinger er belyst: 1 Er Finansdepartementets og Norges Banks forvaltning av Statens petroleumsfond tilfredsstillende? 2 Hvordan utføres fondsoppbyggingen i relasjon til valuta- og pengepolitikken? 3 I hvilken grad har Stortinget fått informasjon om forvaltningen og oppbyggingen av fondet? 1.3 AVGRENSNINGER Faktainnsamlingen ble avsluttet 4. juni Undersøkelsen beskriver i første rekke forvaltningen av Statens petroleumsfond fram til 31. desember Utviklingen i enkelte forhold følges imidlertid inn i 1999, herunder Finansdepartementets redegjørelse for forholdet mellom Statens petroleumsfond og

11 11 Økonomireglementet for statsforvaltningen (heretter økonomireglementet). Undersøkelsen inkluderer en gjennomgang av KAPs systemer og rutiner for kontroll av at forvaltningen skjer i samsvar med de retningslinjer som er gitt i eller med hjemmel i Forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltning av Statens petroleumsfond. I forhold til Norges Banks bruk av eksterne tjenesteytere fokuseres det på forholdet til global depotinstitusjon og de eksterne indeksforvalterne av aksjeporteføljen. Forholdet til øvrige eksterne tjenesteytere gjennomgås mer summarisk.

12 12 2 Metodisk tilnærming og gjennomføring Datainnsamlingen for utledning av fakta og revisjonskriterier i undersøkelsen har skjedd ved gjennomgang av dokumenter og intervjuer. Gjennomgangen av dokumenter har omfattet Lov om Statens petroleumsfond, Sentralbankloven, komiteinnstillinger, Stortingsmeldinger, Stortingsproposisjoner, forskrifter, regelverk og instrukser, brev, publikasjoner og notater fra Finansdepartementet, avtaler mellom Finansdepartementet og Norges Bank og mellom Norges Bank og de eksterne tjenesteyterne samt brev, publikasjoner, statistikk, notater og stillingsinstrukser fra Norges Bank (se vedlegg 1). På bakgrunn av spørreliste av 12. juni 1998 og møte mellom Norges Bank og Riksrevisjonen 2. juli 1998 ble det innhentet dokumenter fra Norges Bank. På bakgrunn av gjennomgangen av dokumentene ble det utarbeidet spørrelister til intervjuer med Norges Bank 1. oktober 1998, tre av de eksterne forvalterne oktober 1998, Chase Manhattan Bank (global depotinstitusjon for aksjeporteføljen) 15. oktober 1998 og Finansdepartementet 24. mars I tillegg ble det utarbeidet en liste over oppfølgingsspørsmål til Norges Bank som ble oversendt 10. mars Skriftlig svar fra Norges Bank forelå 23. april Intervjuene er skriftlig bekreftet på følgende måter: Etter intervjuet med Norges Bank i oktober 1998 besvarte Norges Bank spørsmålene skriftlig i brev og to notater datert 10. november 1998, samt en rekke vedlegg til notatene. Disse vedleggene er i stor grad grunnlagsdata. Intervjuene med de eksterne tjenesteyterne ble skriftlig verifisert av disse. Samtidig svarte de eksterne tjenesteyterne skriftlig på utfyllende spørsmål. Etter intervjuet med Finansdepartementet ble departementets svar nedtegnet og skriftlig bekreftet av Finansdepartementet. Undersøkelsen omfatter i tillegg demonstrasjon av BARRA-systemet, som er det risikostyringssystemet som Norges Bank benytter. Det ble foretatt en gjennomgang av arkivene i Norges Bank og Finansdepartementet henholdsvis 1. og 4. juni Utkast til rapportens innledende kapitler og faktadel ble oversendt Finansdepartementet 18. juni 1999, og Finansdepartementets svar, med Norges Banks kommentarer som vedlegg, forelå 13. august Det ble i stor grad tatt hensyn til departementets og Norges Banks kommentarer i utarbeidelsen av den endelige rapporten.

13 13 3 Revisjonskriterier Forvaltningen og oppbyggingen av Statens petroleumsfond skal skje med bakgrunn i Lov om Statens petroleumsfond. Formålet med Statens petroleumsfond er ifølge Lov om Statens petroleumsfond 1 «å underbygge de langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntekter.» Videre heter det i 4 at «fondets kapital anbringes som statens øvrige midler.» 7 Delegert ved kgl res 21. desember 1990 nr Finansdepartementet, forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltningen av Statens petroleumsfond, 1 9 Forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank, 5. mai 1998: pkt FONDSFORVALTNINGEN Finansdepartementet er i Lov om Statens petroleumsfond 6 7, gitt ansvaret for å forvalte fondet, og myndighet 7 til å gi bestemmelser til utfylling og gjennomføring av loven, herunder om fondets opprettelse og forvaltning. Finansdepartementet har fastsatt forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltningen av Statens petroleumsfond. Med hjemmel i denne forskriften har Finansdepartementet også gitt bestemmelser om referanseportefølje (se vedlegg 2), grense for relativ volatilitet (se kap og vedlegg 2) og rammer for kredittrisiko (se vedlegg 2). Finansdepartementet uttrykker i St prp nr 1 Tillegg nr 7 ( ), at departementets «styring av petroleumsfondet skal tilfredsstille kravene i Økonomireglementet for statsforvaltningen». Norges Bank er, som tidligere nevnt, gitt i oppgave å stå for den operative forvaltningen av fondet på vegne av Finansdepartementet. Forholdet mellom Finansdepartementet og Norges Bank er regulert ved forvaltningsavtale av 5. mai Norges Banks forvaltning av fondet og kontroll med risiko skal gjennomføres med utgangspunkt i de begrensninger som Finansdepartementet har gitt i, eller med hjemmel i, forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltningen av Statens petroleumsfond. Norges Bank skal avgi rapport om forvaltning av fondet etter retningslinjer fastsatt av Finansdepartementet 8. Norges Bank kan benytte eksterne forvaltere og også for øvrig gjøre bruk av eksterne tjenesteytere ved forvaltningen av fondsmidlene. Norges Bank er avtalepart med slike tjenesteytere, og skal føre tilsyn med deres virksomhet på vegne av fondet. Ifølge forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank skal fondet forvaltes i samsvar med økonomireglement for staten 9. I Revidert Nasjonalbudsjett 1999 ble Stortinget orientert om forholdet mellom Statens petroleumsfond og økonomireglementet. Finansdepartementet har også gjort rede for dette i rundskriv R-3/99 av 5. februar Statens petroleumsfond faller utenfor regelverkets formelle rekkevidde, og Finansdepartementet mener at det ikke er hensiktsmessig at forvaltningen av Statens petroleumsfond oppfyller den enkelte bestemmelse i økonomiregelverket. Kravene skal tilpasses virksomhetens egenart. Samtidig er det Finansdepartementets holdning at styringen og kontrollnivået i forvaltningen av Statens petroleumsfond skal være minst like godt som det som følger av kravene i økonomireglementet. På dette grunnlag er økonomiregelverket brukt som kilde i den videre fremstillingen av revisjonskriterier. Målsettingen for forvaltningen av Statens petroleumsfond er ifølge St meld nr 2 ( ) at «fondets internasjonale kjøpekraft er størst mulig rundt det tidspunkt det er sannsynlig at vi må tære på fondet, hensyn tatt til en akseptabel risiko», og i forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond heter det at «Norges Bank skal søke å oppnå en høyest mulig avkastning på den særskilte porteføljen innenfor de begrensninger som følger av forskriften» ( 2). I kapittel er det gjort rede for de begrensninger som følger av forskriften. Forskriften stiller også krav om at Norges Bank skal påse at det eksisterer betryggende risikosystemer og kontrollrutiner for de instrumenter som brukes i forvaltningen av fondet ( 9). Flertallet i Stortingets finanskomite er enige i de retningslinjene som er fastsatt Finansdepartementets forvaltning og kontroll Finansdepartementets strategi for fondet, herunder fastsettelsen av referanseporteføljen og øvrige retningslinjer skal bygge på en avveining mellom risiko og avkastning 11. Det skal legges entydige og objektive kriterier til grunn ved fastsettelse av hvor Statens petroleumsfond kan investeres 12. Finansdepartementet setter grensen for relativ volatilitet ut fra en samlet vurdering av hensynet til kostnadseffektiv og aktiv forvaltning (se vedlegg 2). Sentralt i denne vurderingen er Finansdepartementets holdning til risikoen for at fondets avkastning avviker fra det en kan oppnå ved strengt å følge referanseporteføljen B innst S nr I ( ): kap St meld nr 2 ( ): St meld nr 1 ( ): Trykt vedlegg til St.meld nr 1 ( ): Norges Bank, brev til Finansdepartementet, 22. august 1997

14 14 Kravene i økonomireglementet medfører at departementet skal fastsette mål og resultatkrav som skal realiseres innenfor de gitte rammer ( 3.1). Kravene i økonomireglementet medfører at Finansdepartementet skal etablere ordninger som gir kontroll med at Norges Bank utfører sine oppgaver i overensstemmelse med de mål og retningslinjer som er angitt i forvaltningsavtalen og i gjeldende lover og regler og at Norges Bank har organisert og utfører sin økonomiforvaltning på en betryggende måte ( 20.1). Funksjonelle krav fremholder at departementet har det overordnede ansvar for at underliggende virksomhet følger lover, regler og instrukser og at det er etablert forsvarlige interne kontrollrutiner i virksomheten. Departementet skal «etablere rutiner og systemer som sikrer at det har tilstrekkelig innsikt og kompetanse til å følge opp både egen aktivitet og underliggende virksomheter» (1-0). Departementet skal forsikre seg om at det er etablert rutiner og systemer for alle sider ved økonomiforvaltningen, at rutinene og systemene er hensiktsmessige og fungerer som forutsatt (1-4). Økonomireglementet krever videre at departementet skal foreta kontroll med virksomhetens regnskapsførsel og rapportering, herunder utarbeide særskilt instruks for når og hvordan kontrollen skal foregå og hva som skal kontrolleres. Instruksen skal blant annet omfatte gjennomgang av interne rutiner, regnskapsføring og vurdering av virksomhetens disposisjoner i henhold til gitte retningslinjer. Fastsettelse av omfang og hyppighet på kontroller skal være gjort ut fra en vurdering av virksomhetens omfang og kompleksitet, kvaliteten på den normale rapporteringen og hvilken risiko som er knyttet til de oppgaver som virksomheten har ansvar for ( 20.2). På bakgrunn av funksjonelle krav bør dialogen mellom Finansdepartementet og Norges Bank ta hensyn til virksomhetens egenart og legges opp med fokus på behovet for endring og tilpasning for best mulig å realisere formålet med fondsforvaltningen. Videre må en følge opp den løpende aktiviteten med fokus på sikring av produktivitet og kvalitet (1-2.1). Finansdepartementet skal etablere et opplegg for evaluering av Norges Banks forvaltning av Statens petroleumsfond 14. Økonomireglementet fastslår at departementet med mellomrom skal gjennomføre evalueringer for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger med en virksomhet, med særlig vekt på de forutsatte samfunnsmessige virkninger ( 3.3) Norges Banks forvaltning og kontroll Planlegging og risikokontroll Formålet med forvaltningen av Statens petroleumsfond er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor 14 St prp nr 1 Tillegg nr 7 ( ): gitte begrensninger 15. Finansdepartementet har uttalt at investering i egenkapitalinstrumenter, som ble igangsatt fra 1. januar 1998, vil medføre at det stilles økte krav til Norges Banks risikostyring og risikokontroll 16. I økonomireglementet stilles det krav om at virksomheten skal utarbeide en årsplan/virksomhetsplan for å nå de mål og gjennomføre de oppdrag som er fastsatt ( 3.4). Denne planen skal ifølge funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten (heretter funksjonelle krav) «utdype og konkretisere hvordan virksomheten skal realisere de krav som er stilt» (2-1.2). Det fremgår av St meld nr 2 ( ) at en opptrapping av aksjeandelen må skje over noe tid, bl a fordi det tar tid å bygge opp nødvendig kompetanse og betryggende styrings- og kontrollsystemer. Kravet om betryggende styrings- og kontrollsystemer omfatter systemer for å overvåke risikoeksponeringen for Statens petroleumsfonds samlede portefølje 17. Kravene i økonomireglementet medfører at virksomheten må «ha rutiner som sikrer kontroll med at resultatene som oppnås står i et tilfredsstillende forhold til de oppsatte mål og ressursinnsatsen» ( 21.6). De eksterne forvaltere «må ha betryggende interne etiske retningslinjer for sin egen virksomhet» 18, og Norges Bank skal legge forretningsmessige kriterier til grunn ved valg av eksterne forvaltere 19. I tillegg skal de eksterne forvalterne være anerkjente, drive sin virksomhet under offentlig tilsyn i sine respektive hjemland 20. Det forutsettes at det bør stilles minst like strenge krav ved valg av andre eksterne tjenesteytere som ved valg av eksterne forvaltere. I henhold til forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank skal Norges Bank føre tilsyn med de eksterne tjenesteyterne (pkt 2.2). Norges Banks internkontroll Økonomireglementet fastsetter at virksomhetens leder skal sørge for at det etableres intern økonomikontroll i virksomheten og å påse at den fungerer til enhver tid ( 21.1). Av funksjonelle krav fremgår det at virksomhetslederen skal sørge for at virksomheten har effektive og hensiktsmessige styringssystemer og rutiner. Disse skal ha innebygget tilfredsstillende intern økonomikontroll. Virksomheten skal ha tilgang til systemer og rutiner for registrering, postering, oppfølging og rapportering av økonomidata, med funksjonalitet som gjennom avstemminger og andre kontroller oppdager og rapporterer feil 15 Finansdepartementet, Forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltning av Statens petroleumsfond, 2 16 St meld nr 2 ( ): St meld nr 1 ( ): Finansdepartementet, Forskrift av 3. oktober 1997 om forvaltning av Statens Petroleumsfond, 1 19 St meld nr 2 ( ): St meld nr 1 ( ): 96

15 15 og mangler (2-6). Det fremgår videre av funksjonelle krav at virksomhetslederen skal sørge for at økonomiforvaltningen skjer overensstemmende med de lover, regler og instrukser som gjelder (2-0), at ledelsen i en virksomhet må utvikle nødvendige interne prosedyrer for å sikre dialog om mål og resultater, og påse at relevante enheter slutter opp om de avtalte rammer og forutsetninger (2-2) og at virksomhetslederen skal etablere tilfredsstillende internkontroll (3-1.1). Kredittilsynets forskrift om den interne kontroll i finansinstitusjoner sier at styret i en finansinstitusjon skal påse at den interne kontroll i foretaket er sikret i et tilstrekkelig omfang og på en systematisk måte. Norges Banks Hovedstyre ga 1. juli 1998 tilslutning til at det skulle utvikles et system for etablering og oppfølging av internkontrollen i banken i samsvar med Kredittilsynets forskrift, tilpasset det styringssystem som er etablert i Norges Bank 21. Kredittilsynets forskrift innebærer at styret skal fastsette prinsippene for internkontrollen på de ulike aktivitetsområder, påse at internkontrollen blir etablert i samsvar med lover, forskrifter, vedtekter og retningslinjer gitt av styret og administrasjonen, påse at kontrollen blir gjennomført og overvåket, påse at foretakets internkontroll er dokumentert for de forskjellige områder av virksomheten i henhold til denne forskrift. Kredittilsynets forskrift sier videre at daglig leder, på basis av en vurdering av aktuelle risikoer, skal sørge for å etablere forsvarlig internkontroll etter retningslinjer fastsatt av styret. Daglig leder skal sørge for at kontrollen blir gjennomført, overvåket og dokumentert på en forsvarlig måte Norges Banks rapportering til Finansdepartementet Finansdepartementet fastlegger retningslinjer for Norges Banks resultatrapportering 23. Norges Bank skal utarbeide utførlige årsrapporter om forvaltningen av Statens petroleumsfond 24, og foreta en økonomisk rapportering for fondet hvert kvartal 25. Norges Banks årsrapporter og kvartalsrapporter 26 skal vise hvordan fondet er forvaltet, herunder fondets samlede avkastning. Årsrapportene skal i tillegg gi informasjon om hvilke selskaper fondet har investert i. Rapportene skal også omhandle avvik mellom referanseporteføljen og fondets faktiske investeringer, 21 Protokoll fra Hovedstyremøte 1. juli Forskrift av 20. juni 1997 nr 1057 om klargjøring av kontrollansvar, dokumentasjon og bekreftelse av den interne kontroll, St prp nr 1 Tillegg nr 7 ( ): Trykt vedlegg til St meld nr 1 ( ): Norges Bank, Brev til Finansdepartementet, 22. august St prp nr 1 Tillegg nr 7 ( ): Norges Bank, brev til Finansdepartementet, 8. november 1996 forskjeller i avkastning og en oppsplitting av denne i ulike elementer 27. Avkastningen på Statens petroleumsfonds kronekonto skal ifølge forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond 3 tilsvare Norges Banks bokførte avkastning på den motsvarende porteføljen 28. Utgiftene til forvaltning av Statens petroleumsfond skal ikke bli belastet statsbudsjettet i form av reduserte overføringer fra Norges Bank. Forvaltningsutgiftene skal komme til fradrag ved beregning av fondets avkastning for at det skal bli lettere å vurdere hvor effektivt oppdraget utføres 29. I St meld nr 1 ( ) går det fram at grensen for relativ volatilitet blant annet er satt ut fra hensynet til de transaksjonene som følger av behovet for rebalansering og de kvartalsvise overføringene til fondet, og at forutsetningen om at veksten i fondets plasseringer vil bli lavere i senere perioder trekker i retning av redusert toleranse for avvik fra referanseporteføljen. Det er altså forutsatt at Statens petroleumsfond selv skal bære kostnadene med å tilpasse de overførte midlene til fondets referanseportefølje. Fondets regnskapsmessige verdi skal bli offentliggjort på månedlig basis i oppstillingen av Norges Banks balanse 30. Finansdepartementet skal være orientert om de finansielle instrumenter Norges Bank anvender 31. I henhold til avtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltningen av Statens petroleumsfond plikter Norges Bank å gi Finansdepartementet de opplysninger departementet ber om. I tillegg skal saker av særlig viktighet forelegges Finansdepartementet. Denne bestemmelsen innebærer blant annet at Norges Bank uten ugrunnet opphold skal varsle departementet dersom det har funnet sted eller ventes å finne sted vesentlige endringer i fondets verdier ( 2.1). Videre skal Finansdepartementet, før endelig avtale inngås, orienteres om valg av eksterne tjenesteytere av vesentlig betydning for forvaltningen og om grunnlaget for valget. Finansdepartementet kan kreve å få seg forelagt de kontrakter Norges Bank inngår i forbindelse med forvaltningen av fondet ( 2.2). Av Økonomireglementet fremgår det at det skal rapporteres i henhold til fastsatte mål ( 3.4). Årsrapporten skal ifølge funksjonelle krav blant annet inneholde rapportering om resultater i henhold til krav fastsatt i retningslinjene og redegjørelse for måloppnåelse. 3.2 DEN OPERATIVE FONDS- OPPBYGGINGEN I Innst O nr 32 ( ) fremhevet en samlet finanskomite reell fondsoppbygging som et viktig til- 27 Trykt vedlegg til St meld nr 1 ( ): Norges Bank, Brev til Finansdepartementet, 22. august Norges Bank, brev til Finansdepartementet, 6. desember 1996: 1 29 St meld nr 1 ( ): St prp nr 1 Tillegg nr 7 ( ): St meld nr 1 ( ): 95

16 16 tak for å redusere den sårbarheten som norsk økonomi står overfor ved endringer i petroleumsinntektene. Komiteen konstaterte at den økonomiske politikken både må bidra til å bedre statsbudsjettets balanse og begrense publikums nettoopplåning dersom den skal bidra til at både staten og landet kan bygge opp reserver som kan medvirke til å redusere sårbarheten til statens og landets økonomi. Komiteen legger til grunn som et ufravikelig krav at petroleumsfondet ikke skal kunne tilføres midler i en situasjon med underskudd på statsbudsjettet før lånetransaksjoner. For at avsetningene til Statens petroleumsfond skal gi uttrykk for en reell fondsoppbygging må avsetningene skje på bakgrunn av både overskudd i statsbudsjettet og positive nettofinansinvesteringer for landet som helhet. «En høy utgang av kapital i årene framover vil være motstykket til store overskudd på driftsregnskapet overfor utlandet» 32. Ved de gjennomførte overføringer til Statens petroleumsfond har Stortinget lagt til grunn at overføringen fra Statens petroleumsfond til statskassen skal dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskuddet. Dette innebærer at den årlige netto avsetningen i Statens petroleumsfond tilsvarer statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet 33. Sentralbankloven fastslår at «Kongen treffer vedtak om den kursordning som skal gjelde for kronen og om endringer i kronens kursleie» ( 4), og at «banken skal plassere de offisielle valutareserver slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt» ( 24). Sentralbankloven sier videre at banken, til fremme av sine formål, kan utføre alle former for bankforretninger og banktjenester ( 1) og at banken skal forestå valutaforretninger for staten og statlige institusjoner i den utstrekning Kongen bestemmer det ( 25). «Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet» 34. Siden 1996 har det vært lagt opp til at pengepolitikken skal bidra til å dempe presstendensen i økonomien så langt dette er forenlig med en stabil valutakurs. Innenfor de rammer det operative målet om stabil valutakurs setter, har pengepolitikken blitt innrettet mot å bidra til at veksten i den innenlandske etterspørselen og aktiviteten ikke blir så sterk at prisog kostnadsstigningen skyter fart FINANSDEPARTEMENTETS RAPPORTERING TIL STORTINGET Stortinget skal «informeres om petroleumsfondets resultatregnskap i en omtale i Statsregnskapet. [...] Det kan også være naturlig at fondets halvårsresultat omtales i Nasjonalbudsjettet» 36. Når fondets regnskap presenteres i statsregnskapet, vil det være en oversikt over utgiftene til forvaltning av fondet 37. Utredningsinstruksen 38 krever at det i arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, proposisjoner og meldinger til Stortinget (kap 1.2) skal sikres at økonomiske konsekvenser er utredet før beslutning treffes (kap 1.1). Hver sak skal inneholde en redegjørelse for antatte konsekvenser, og alle forhold av betydning skal klarlegges og vurderes. Herunder skal det foretas en vurdering av de samlede pålagte tiltak, oppgaver o l for de som blir omfattet av forslagene. Dersom det foreligger vesentlig usikkerhet ved flere av de elementer som inngår i beregningen, må det gjøres anslag for maksimums- og minimumsalternativer og foretas vurderinger av hvordan virkningene av tiltaket antas å avhenge av de usikre faktorene (kap 2.1). 32 St meld nr 2 ( ): St meld nr 1 ( ): Forskrift om den norske krones kursordning, 6. mai 1994, 2 35 St prp nr 1 Tillegg nr 3 ( ): kap St prp nr 1 Tillegg nr 7 ( ): St meld nr 1 ( ): Kgl res av 16. desember 1994

17 17 4 Fakta 39 Norges Bank, Retningslinjer om ansvars- og arbeidsdeling mellom MOA og KAP vedrørende forvaltningen av Statens petroleumsfond 4.1 FONDSFORVALTNINGEN Ansvaret for forvaltningen av Statens petroleumsfond er, som tidligere nevnt, tillagt Finansdepartementet i henhold til lov om Statens petroleumsfond. Finansdepartementet har fastsatt forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltningen av Statens petroleumsfond. Av denne forskriften fremgår det at Norges Bank forvalter Statens petroleumsfond på vegne av Finansdepartementet. Internt i Norges Bank er ansvaret for forvaltningen av Statens petroleumsfond fordelt mellom Norges Banks Kapitalforvaltning (KAP) og Markedsoperasjonsavdelingen (MOA). Det er fastsatt retningslinjer om ansvars- og arbeidsdeling mellom MOA og KAP vedrørende forvaltningen av Statens petroleumsfond. Disse retningslinjer skal bidra til å sikre at forvaltning, risikokontroll, oppgjørs-, regnskaps- og IT-funksjoner knyttet til Statens petroleumsfond blir gjennomført på en betryggende og hensiktsmessig måte 39. Fram til årsskiftet 1998/99 var KAP organisatorisk underlagt sentralbanksjefen, atskilt fra de tradisjonelle sentralbankfunksjonene. Fra og med januar 1999 er KAP organisert som et område i Norges Bank. KAPs direktør deltar imidlertid ikke på de daglige morgenmøtene, og holdes helt utenfor ledergruppens omgang med de tradisjonelle sentralbankfunksjonene. KAP har kun oppgaver knyttet til den operative forvaltningen av porteføljene. KAP utfører, med unntak av en relativt liten portefølje, selv den operative forvaltningen av obligasjonsporteføljen, mens de tilsvarende funksjoner knyttet til aksjeporteføljen hovedsakelig er ivaretatt ved avtaler med eksterne forvaltere. Det er inngått avtale med Chase Manhattan Bank vedrørende deponeringen av aksjeporteføljen og den eksternt forvaltede delen av obligasjonsporteføljen. De eksterne aksjeforvalterne bruker meglere og Chase benytter underdepotinstitusjoner i forvaltningen av aksjeporteføljen. På tilsvarende måte bruker Norges Bank depotinstitusjoner i forvaltningen av obligasjonsporteføljen og meglere i den interne handelen med aksjefuturekontrakter. Hovedstyrets vedtak om at det skal utvikles et system for etablering og oppfølging av internkontrollen i banken i samsvar med Kredittilsynets forskrift, innebærer at KAP er pålagt å ha egne rutiner for kontroll av alle ledd i sin egen virksomhet. Denne internkontrollen er den viktigste og mest inngående formen for kontroll av virksomheten i kapitalforvaltningen 40. MOA har ansvaret for det overordnede strategiarbeidet og forberedelser av råd til Finansdepartementet om retningslinjer for forvaltningen av Statens petroleumsfond. Norges Banks Hovedstyre gir råd om retningslinjer i brev til Finansdepartementet i forbindelse med Nasjonalbudsjett og Revidert nasjonalbudsjett. MOA har også ansvar for transaksjonsverifisering (inkludert oppgjør) og depotkontroll for de internt forvaltede porteføljene, regnskapskontroll, statistikkrapportering og avkastningsberegning. MOA måler avkastningen på Statens petroleumsfonds faktiske plasseringer og på fondets referanseportefølje. I tillegg skal MOA påse at forvaltningsarbeidet skjer med betryggende rutiner for intern kontroll Finansdepartementets mål og retningslinjer Finansdepartementets arbeid med mål og retningslinjer Finansdepartementet bygger arbeidet med strategi for Statens petroleumsfond på råd fra Norges Bank. I tillegg søker Finansdepartementet å ha en bred kontaktflate i markedet, bl a konsulentfirmaer og forvaltningsinstitusjoner i flere land. Bacon & Woodrow er Finansdepartementets eneste betalte rådgiver, og Bacon & Woodrow har bl a fremskaffet informasjon om hva som er «best practice» innen risikostyring og plassering. Finansdepartementet søker å ha et solid internt fagmiljø. Norges Banks råd om strategi for forvaltningen av Statens petroleumsfond er gitt i brev til Finansdepartementet. Under arbeidet med forskriften som åpnet for egenkapitalinvesteringer hadde Norges Bank og Finansdepartementet en tett dialog. Finansdepartementet ba i flere tilfeller Norges Bank om bistand til å utrede ulike forhold. Andre utredninger tok Norges Bank selv initiativ til. Under dette arbeidet skrev Norges Bank en rekke notater som også Finansdepartementet hadde tilgang til. Egenkapitalinvesteringer ble først drøftet i St meld nr 2 ( ) Revidert Nasjonalbudsjett Norges Banks tilråding, gitt i brev av 10. april 1997, er trykket som vedlegg 1 i meldingen. Den nye forskriften for Statens petroleumsfond ble fast- 40 Norges Bank, årsrapport 1998 for forvaltningen av Statens petroleumsfond: 20

18 18 satt i forbindelse med St meld nr 1 ( ) Nasjonalbudsjettet Også denne meldingen inkluderer Norges Banks tilråding som vedlegg. 41 St meld nr 2 ( ): St meld nr 1 ( ): 89 Overordnede mål og strategiske beslutninger for forvaltningen Målet med forvaltningen av Statens petroleumsfond er, som tidligere nevnt, å plassere midlene slik at fondets internasjonale kjøpekraft er størst mulig rundt det tidspunkt det er sannsynlig at det må tæres på fondet, hensyn tatt til en akseptabel risiko. Internasjonal kjøpekraft defineres som den mengden av varer og tjenester som kan importeres for verdien av Statens petroleumsfond. Med dette som bakgrunn ble valutafordelingen i Statens petroleumsfond opprinnelig knyttet til Norges importvekter, bl a for å redusere risikoen som er knyttet til endringer i valutakursene mellom de valutaene fondet er plassert i 41. Etter hvert ble det klart at det var grunnlag for å gi en lang tidshorisont for fondets plasseringer, og i denne sammenheng ble det påpekt at fastsettelsen av valutafordelingen burde gjøres utfra en avveining mellom følgende to forhold. På den ene siden skal en sikte mot at fondet skal få størst mulig internasjonal kjøpekraft når man må trekke på det. Det trekker i retning av at man bør legge vekt på sammensetningen av importen til Norge ved fastsettelsen av valutafordelingen i fondet. På den annen side er mange av de landene Norge importerer mye fra, også land som ligner mye på Norge i økonomisk struktur og som ligger nært oss geografisk. Det er derfor grunn til å tro at disse landene over tid vil kunne ha en økonomisk utvikling som ligner mye på Norges. Det vil derfor ligge en risikoreduksjon i å spre investeringene også til andre deler av verden. Mange av de risikotyper som er relevante på lang sikt (f eks kriger og naturkatastrofer) er av en slik art at de ikke kan tallfestes ved bruk av vanlige mål på risiko. Det ble derfor lagt til grunn en skjønnsmessig justering av valutafordelingen for å ivareta hensynet til at man ikke bør være så konsentrert om europeiske plasseringer som importvektene alene tilsier 42. Finansdepartementets avveining mellom avkastning og risiko er gjort på bakgrunn av forutsetningen om langsiktig forvaltning. Finansdepartementet viser til at aksjer tradisjonelt har gitt høyere avkastning enn obligasjoner, og at avkastningen på aksjer og obligasjoner normalt ikke varierer i takt. Ved å plassere fondet i aksjer i tillegg til obligasjoner ønskes det å oppnå en risikospredning, og Finansdepartementet viser til internasjonale studier som underbygger at det innenfor visse grenser på denne måten er mulig å oppnå både høyere avkastning og lavere samlet risiko enn hva som ville vært tilfelle for rene obligasjonsinvesteringer. Dette betyr at man søker å oppnå en såkalt diversifikasjonsgevinst ved å plassere i begge typer aktiva. Den sammensetningen av aksjer og obligasjoner som gir lavest samlet risiko, avhenger bl a av tidshorisonten for forvaltningen. En aksjeandel som er større enn det som følger av maksimering av diversifikasjonsgevinsten, avgjøres ut fra en avveining mellom forventet meravkastning (se vedlegg 2) og økning i risiko. Dette blir et spørsmål om preferanser og vilje til å ta risiko, og dette er i følge Finansdepartementet et politisk spørsmål. Det er ikke mulig på objektivt grunnlag å regne seg fram til hva som er «riktig aksjeandel». Ved fastsettelsen av aksjeandel har Finansdepartementet bl a undersøkt hva som er vanlig aksjeandel i sammenlignbare fond 43. Mål, retningslinjer og strategiske beslutninger for den operative forvaltningen I den operative forvaltningen skal Norges Bank søke å oppnå høyest mulig avkastning på den særskilte porteføljen innenfor de begrensninger som følger av forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond. Disse begrensningene er i første rekke knyttet til at Finansdepartementet har fastsatt en referanseportefølje og en maksimal grense for avvik fra denne referanseporteføljen, målt ved relativ volatilitet. Fondets avkastning vil i hovedsak bli bestemt av de strategiske valg som reflekteres i referanseporteføljen 44. Empirisk forskning fra USA viser at det strategiske valget av aktivasammensetning har forklart % av forskjellene i avkastningen mellom pensjonsfond 45. Referanseporteføljen I Forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond 4 heter det at «Finansdepartementet fastsetter, etter å ha innhentet råd fra Norges Bank, en referanseportefølje for den særskilte porteføljen». Den særskilte porteføljen skal plasseres i henhold til en gitt aktivafordeling (se vedlegg 2) og en gitt valuta- og markedsfordeling (se vedlegg 2). Fondet skal investeres i land med velfungerende og likvide finansmarkeder med betryggende selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. Landene som Statens petroleumsfond kan investere i, er gitt ut fra de land som MSCI World Index klassifiserer som utviklede markeder 46. Referanseporteføljen skal representere en nøytral investeringsstrategi ut fra retningslinjene og framkommer ved å ta midtpunktene i de ovennevnte fordelingsintervaller. Aksjeporteføljen fordeles på land etter markedsverdier målt ved Financial Times/Standard 43 St meld nr 2 ( ): 78 og Finansdepartementets brev til Riksrevisjonen av 10. mai 1999; referat fra møte 24. mars Trykt vedlegg til St meld nr 1 ( ), Norges Bank, brev til Finansdepartementet, 22. august 1997: 3 45 Norges Bank, brev til Riksrevisjonen, 10. november 1998: 2 46 St meld nr 1 ( ): 90; MSCIs indeks deler de ulike markedene i utviklede og fremvoksende markeder

19 19 & Poor s (FT/S&P) Actuaries World Indices, mens obligasjonsporteføljen fordeles etter IMFs BNPvekter og IMFs årlige gjennomsnittskurser. Land som ikke er inkludert i henholdsvis FT/S&P-Actuaries World Indices og Salomon Brothers World Government Bond indekser, tas ikke med i referanseporteføljen. I henhold til Finansdepartementets retningslinjer skal referanseporteføljen rebalanseres ved inngangen til hvert kvartal. Dette innebærer blant annet at aksjeandelen settes til 40 % i begynnelsen av hvert kvartal. Innen kvartalet endres fordelingen mellom de to aktivaklasser og mellom de ulike regionene avhengig av markedsutviklingen. Relativ volatilitet I praksis er det ikke mulig å foreta en fullstendig replikering (se vedlegg 2) av referanseporteføljen. Da må man kjøpe alle aksjer som går inn i indeksen og selge de som går ut av indeksen på samme dag og til sluttkurs på denne dagen (dvs dagens siste handel). En slik investeringsstrategi er ikke engang tilnærmet mulig med de beløpene Statens petroleumsfond opererer med. Dessuten vil et nytt kjøp måtte finansieres med salg av en proporsjonal andel av samtlige øvrige aksjer i porteføljen. Verdien av dette vil normalt ikke summere seg opp til runde børsposter. Videre avviker tidspunktet for fastsettelse av valutakursen fra tidspunkt for endring av indeksen, i tillegg til at den faktiske andelen av indeksens nye aksjer ikke er kjent før etter børsslutt. Av denne grunn eksisterer det et behov for å kunne avvike fra referanseporteføljen i den faktiske forvaltningen. Slike avvik fremkommer ved at den særskilte porteføljen har en annen sammensetning enn referanseporteføljen på aktivaklasser, valuta og marked, eller ved over-/undervekting av spesielle verdipapirer innen de enkelte markedene. Som en følge av at fondet har en annen sammensetning enn referanseporteføljen, påløper det risiko for at avkastningen på den særskilte porteføljen skal avvike fra avkastningen på referanseporteføljen. Departementet fastsetter en maksimal grense for de forventede avkastningsforskjeller mellom investeringene i den særskilte porteføljen og referanseporteføljen, i form av et mål for relativ volatilitet 47. Relativ volatilitet er definert som det forventede standardavviket til differansen mellom avkastningen på de faktiske investeringene og avkastningen på referanseporteføljen. Grensen for relativ volatilitet er fastsatt etter råd fra Norges Bank. Norges Banks råd bygger på at grensen for relativ volatilitet må settes ut fra en avveining mellom Finansdepartementets ønske om å oppnå gevinster i forhold til referanseporteføljen og Finansdepartementets holdning til risikoen for at fondets avkastning skal avvike fra det en kan oppnå ved strengt å følge referanseporteføl- 47 Forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltning av Statens petroleumsfond, 4 jen. Avvik fra referanseporteføljen kan gi gevinst på to måter. For det første kan man oppnå en gevinst ved å legge opp til en kostnadseffektiv forvaltning. En tilnærmet fullstendig replikering av referanseporteføljen vil medføre et betydelig antall transaksjoner og høye transaksjonskostnader, og dette kan tilsi at det bør være mulig for forvalteren å sette sammen en portefølje med færre verdipapirer enn referanseporteføljen. På lang sikt ligger det en forventet gevinst i å redusere transaksjonskostnadene, ettersom det fortsatt er mulig å sette sammen en portefølje med samme forventede avkastning som referanseporteføljen. For det andre kan man oppnå en gevinst ved å gi forvalterne mulighet til å utføre aktive disposisjoner for å oppnå en meravkastning i forhold til referanseporteføljen. Ved å tillate avvik fra referanseporteføljen kan altså oppdragsgiveren forvente gevinster ved at forvalterne får mulighet til å redusere antall transaksjoner og/eller foreta disposisjoner som gir forventet meravkastning. Norges Bank har gjort beregninger som viser at en relativ volatilitet for den samlede referanseporteføljen i størrelsesorden 0,3 0,4 % vil være tilstrekkelig ut fra hensynet til en kostnadseffektiv forvaltning. I hvilken grad man setter en høyere grense for relativ volatilitet enn dette, blir, etter Norges Banks mening, et spørsmål om forvaltningsstil, dvs i hvilken grad man vil tillate aktive disposisjoner. Norges Bank anbefaler at man i hovedsak benytter indekseringsstrategier, først og fremst på grunn av kravet til effektiv risikokontroll. Etter Norges Banks oppfatning vil en øvre grense for relativ volatilitet på 1,5 % gjøre det mulig å ha en kostnadseffektiv forvaltning og samtidig drive aktiv forvaltning av en del av fondets portefølje 48. Ved valg av forvaltningsstil har Finansdepartementet lagt vekt på at man kan utnytte skalafordeler ved indeksforvaltning (se vedlegg 2), ettersom marginalkostnadene for denne forvaltningsstilen er avtagende og i noen tilfeller null når forvaltningskapitalen er stor nok. Finansdepartementet påpeker videre at valget mellom indeksforvaltning og aktiv forvaltning bygger på spørsmålet om markedet er effisient eller om det er mulig å oppnå meravkastning ved å analysere tilgjengelig informasjon. For at en aktiv forvaltningsstil skal være lønnsom må meravkastningen overstige merutgiftene ved aktiv forvaltning. Grensen for relativ volatilitet er satt til 1,5 %, og dette gir et begrenset rom for aktiv forvaltning. Innenfor rammen for relativ volatilitet har Norges Bank myndighet til å ta beslutninger om omfanget av aktiv forvaltning 49. En øvre grense for relativ volatilitet kan tolkes som at den faktiske avkastningen på fondet forventes å ligge innenfor et bestemt intervall rundt avkastningen på referanseporteføljen. Under 48 Norges Bank, brev til Finansdepartementet, 10. april 1997 og 22. august St meld nr 1 ( ): Finansdepartementets brev til Riksrevisjonen av 10. mai 1999; referat fra møte 24. mars 1999

20 20 visse forutsetninger om de statistiske egenskapene til dataene, kan en relativ volatilitet på 1,5 % tolkes som at fondets avkastning med 95 % sannsynlighet vil ligge mellom +/ 3 prosentpoeng av referanseporteføljens avkastning (forutsatt lik forventet avkastning for fondet og referanseporteføljen). Dersom referanseporteføljen har en avkastning på f eks 6 %, vil da fondets avkastning ventelig være mellom 3 % og 9 %. Ved fastsettelse av grensen for relativ volatilitet til 1,5 % tok Finansdepartementet med i betraktningen at oppbyggingen av aksjeporteføljen ville medføre et stort behov for å kunne avvike fra referanseporteføljen, og departementet har gitt uttrykk for at denne grensen bør revurderes etter hvert som aksjeandelen blir mer stabil. Fra Finansdepartementets side ble det ved fastsettelse av grensen for relativ volatilitet i utgangspunktet også tatt høyde for tilpasninger som følger av de kvartalsvise overføringene. Etter at Petrobufferporteføljen (se kap 4.2.2) ble opprettet i juni 1998, gjøres i store trekk tilpasningene til fondets referanseportefølje før verdipapirene blir overført til Statens petroleumsfond, og dette medfører at de kvartalsvise overføringene gir lite bidrag til relativ volatilitet 50. KAP har opplyst at bidraget til relativ volatilitet ved de kvartalsvise rebalanseringene kan bli relativt stort dersom man fremover får lave kvartalsvise overføringer med samtidige store rebalanseringer der Petrobufferporteføljen ikke kan benyttes til kvartalsvise tilpasninger 51. Den særskilte porteføljen kan ikke investeres i mer enn 1 % av aksjekapitalen i ett enkelt selskap. Norges Bank skal ikke utøve eierrettigheter knyttet til aksjer med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser 52. Siden relativ volatilitet bare er en predikert verdi, brukes rammene for valuta-, markeds- og aktivafordeling, sammen med grenser for renterisiko (se vedlegg 2) og kredittrisiko (se kap og vedlegg 2), som et «sikkerhetsnett» for den operative styringen av risiko som skal skje gjennom relativ volatilitet Norges Banks resultat- og kostnadskrav I et notat som ble behandlet i Hovedstyret 2. juli 1997, er det stilt krav om at KAP må ha avklarte resultat- og styringsmål for sin virksomhet. I dette notatet er det videre uttalt at målsettingen er å oppnå meravkastning i forhold til en referanseportefølje definert av Finansdepartementet og innen de risikorammer som er lagt i departementets retningslinjer. Imidlertid har KAP i oppstartsfasen beskjedne mål om å skape meravkastning. Det er de strategiske 50 Finansdepartementets brev til Riksrevisjonen av 10. mai 1999; referat fra møte 24. mars Norges Bank, notat av 27. juli 1999, Kommentarer til Riksrevisjonens rapportutkast av 18. juni 1999: 2 52 Forskrift av 3. oktober 1997 for forvaltningen av Statens petroleumsfond, Trykt vedlegg til St meld nr 1 ( ),Norges Banks brev til Finansdepartementet, 22. august 1997: 6 valg som ligger bak fastsettelsen av referanseporteføljen som er desidert viktigst for avkastningen. KAP har vurdert at markedene som Statens petroleumsfond forvaltes i er såpass effisiente at KAP er avhengig av å bygge opp egen kompetanse og utnytte spesialistkompetanse hos eksterne forvaltere for å oppnå meravkastning uten å ta unødig stor risiko. Bruk av eksterne forvaltere krever imidlertid egen kompetanse i utvelgelsen og utvikling av systemer for oppfølging og kontroll. Derfor var KAP først i 4. kvartal 1998 klar til å delegere deler av aksjeforvaltningen til eksterne aktive forvaltere 54. Tilleggsmål er betryggende risikostyring av virksomheten og lave kostnader, og dette innebærer blant annet at KAP skal vise stor forsiktighet ved oppbyggingen av egen administrasjon og løpende vurdere hvilke funksjoner KAP selv skal utføre og hvilke funksjoner som skal settes ut til underleverandører. Endelig er det et mål å utføre forvaltningsarbeidet på en slik måte at det skaper tillit hos oppdragsgiverne og allmenn oppslutning om Statens petroleumsfond som instrument for nasjonal sparing 55. Graden av måloppnåelse vil kunne vurderes ved bl a å se på realisert avkastning i forhold til avkastningen på referanseporteføljen og forvaltningskostnader i forhold det kostnadsnivå en finner i sammenlignbare forvaltningsinstitusjoner internasjonalt. Ved hjelp av rådgivere og eksterne kontakter, og basert på erfaringer som bygges opp i egen organisasjon, vil KAP fremover konkretisere mål for meravkastning. Målet vil fremgå i investeringsplanen basert på mål for informasjonsrate (se vedlegg 2) og planlagt bruk av risikoenheter. Basert på informasjon fra eksterne kontakter antyder KAP at meravkastning på 0,3 0,5 prosentpoeng er et godt resultat, gitt at man bruker mindre enn den maksimumsgrensen for relativ volatilitet som er fastsatt av Finansdepartementet 56. Finansdepartementet og Norges Bank har i forvaltningsavtalen blitt enige om godtgjøringen for forvaltningen av Statens petroleumsfond. Utgangspunktet er at Norges Bank skal ha full dekning av kostnadene banken har ved forvaltningen av Statens petroleumsfond. For 1998 er satsene for den løpende forvaltningen fastsatt til 10,5 basispunkter (se vedlegg 2) av det gjennomsnittlige beløp som i henhold til referanseporteføljen kan plasseres i egenkapitalinstrumenter og 6,5 basispunkter av det gjennomsnittlige beløp som i henhold til referanseporteføljen kan plasseres i rentebærende instrumenter. I tillegg skal dokumenterte transaksjonskostnader i forbindelse med etablering av nye porteføljer dekkes av Finansdepartementet. Statens petroleumsfonds kost- 54 Norges Banks brev til Riksrevisjonen av 10. november 1998, notat 1: Norges Bank, Mål for Norges Bank Kapitalforvaltning, 19. desember 1997: Norges Banks brev til Riksrevisjonen av 10. november 1998, notat 1: 19