SAMFUNNSSIKKERHET I AREALPLANLEGGINGEN

Transkript

1 1 DSB Veileder: SAMFUNNSSIKKERHET I AREALPLANLEGGINGEN Metode for risiko- og sårbarhetsanalyse i planer for utbygging

2 2 FORORD Kommunene er lokal planmyndighet og har ansvaret for at samfunnssikkerhet tas hensyn til planlegging etter planog bygningsloven. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har sammen med fylkesmennene et ansvar for å legge til rette for kommunenes oppfølging på samfunnssikkerhetsområdet. Med denne veilederen har vi som mål å vise hvordan risiko- og sårbarhetsanalyse som metode kan brukes for å ivareta samfunnssikkerheten i arealplanlegging etter lov 27. juni 2008 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). Veilederen er utarbeidet av DSB i samarbeid med Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og fylkesmennene i Troms og Rogaland. I tillegg har vi fått viktige innspill fra Kommunesektorens organisasjon (KS) og Kommunal- og regionaldepartementet (KMD). Denne veilederen erstatter de tidligere veilederne for samfunnssikkerhet i plan- og bygningsloven: Samfunnssikkerhet i arealplanlegging. Kartlegging av risiko og sårbarhet (2011) Samfunnssikkerhet i plan- og bygningsloven (2012) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, desember 2016

3 3 INNHOLD 1. Innledning Kommunens arbeid med samfunnssikkerhet Risiko- og sårbarhetsanalyse som virkemiddel i kommunal planlegging Veilederens målgrupper 6 2 Arealplanlegging i kommunen Kommuneplanens arealdel Reguleringsplaner Om ROS-analyse og konsekvensutredninger Om dispensasjonssaker Om Samfunnssikkerhet ved endring av reguleringsplan 8 3 Krav til ROS-analysen og planarbeid Behandling av ROS-analyse og hensyn til samfunnssikkerhet 10 4 Metode for risiko- og sårbarhetsanalyse i planer for utbygging Trinnene i ROS-analysen Beskrive planområdet og utbyggingsformålet Identifisere mulige uønskede hendelser Krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger Fagspesifikke krav til risiko og sårbarhet Risiko- og sårbarhetsforhold Risiko- og sårbarhetsvurdering knyttet til uønskede hendelser Analyseskjema Identifisere tiltak for å redusere risiko og sårbarhet Dokumentere analysen og hvordan den påvirker planforslaget 26 5 Oppfølging av ROS-analysen i planforslag Funn fra ROS-analysen Oppfølging gjennom planvirkemidler Arealformål Hensynssoner Bestemmelser 31 VEDLEGG 32

4 4 1. Innledning 1.1 Kommunens arbeid med samfunnssikkerhet Kommunene skal utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og har et generelt og grunnleggende ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet. Kommunene skal bidra til å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner også ved uønskede hendelser. Med dette mener vi viktige funksjoner som beskytter liv og helse og opprettholder stabiliteten i samfunnet. Slike funksjoner kan for eksempel være forsyning av energi, mat og medisiner, vann- og avløpshåndtering, nød- og redningstjenester, kommunikasjon og fremkommelighet. På denne måten utgjør kommunene fundamentet i norsk samfunnssikkerhet og beredskap. Samfunnssikkerhet kan beskrives som "samfunnets evne til å verne seg mot hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og som setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil, eller bevisste handlinger." 1 Å ivareta samfunnssikkerhet innebærer med andre ord å bidra til et trygt og robust samfunn. Et godt samfunnssikkerhetsarbeid bygger på å se sammenheng og helhet på tvers av ulike fagområder og aktører. Avhengighetene er mange, og kommunen som samordningsmyndighet lokalt har en viktig og utfordrende oppgave. Samfunnssikkerheten ivaretas både gjennom å ha oversikt, sørge for forebygging, ha beredskap og besørge krisehåndtering. Dette illustreres i "samfunnssikkerhetskjeden": Figur 1: Samfunnssikkerhetskjeden, kilde: DSB I lys av den beskrivelsen som er gitt om samfunnssikkerhet ovenfor, vil målet med den kommunale planleggingen være å: Bidra til den enkeltes trygghet for liv, helse og eiendom. Bidra til å ivareta samfunnets evne til å fungere teknisk, økonomisk og institusjonelt, og hindre en utvikling som truer viktige forutsetninger for dette. Ta hensyn til klimaendringer og risiko og sårbarhet i samfunns- og arealplanleggingen. Rammene for kommunal planlegging finnes i plan- og bygningsloven (PBL) 2. Jf. de generelle bestemmelsene i PBL skal planleggingen fremme samfunnssikkerhet, jf. 3-1 (h). Som lokal planmyndighet har kommunen ansvar for at dette blir ivaretatt i planer for samfunnsutvikling og arealforvaltning. Det kommunale plansystemet bygger på at kommunen stiller krav og gir føringer på ulike nivåer i plansystemet. Det kommunale plansystemet bør være enkelt og forståelig, med et avklart forhold mellom plannivåene. Gjennom planstrategien, kommuneplanens samfunnsdel og i handlingsdelen gis krav og føringer om hvordan samfunnssikkerhet skal ivaretas i plansystemet. Dette beskrives nærmere i DSBs veileder til helhetlig ROS (link). 1 Antas å komme i ny stortingsmelding. 2 Lov av 27. juni 2008 om planlegging og byggesaksbehandling (plan og bygningsloven).

5 5 Figuren nedenfor viser elementene i plansystemet Figur 2 Kommuneplansystemet De generelle kravene i PBL er at planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område sees i sammenheng. Dette skal gjøres gjennom samordning og samarbeid mellom de ulike aktørene. I denne veilederen er det lagt vekt på å gi samfunnssikkerhet det innholdet som var intensjonen da begrepet ble tatt inn i PBL som et hensyn i planleggingen etter denne loven. Å fremme samfunnssikkerhet innebærer med andre ord å se på planenes virkninger for samfunnet og befolkningen. Det er en rekke krav og forventninger knyttet til kommunens arbeid med samfunnssikkerhet. Disse skal følges opp i kommunens arealplanlegging (se kapittel 4). I tillegg til krav og føringer fra myndighetene, kan den enkelte kommune selv gi krav og føringer for å ivareta samfunnssikkerhet lokalt. Dette kan blant annet gjøres i kommuneplanen og i reguleringsplaner. Klimaendringene gir kommunene nye utfordringer. Den kommunale planleggingen skal følge opp de nasjonale forventningene om et klimavennlig og sikkert samfunn (link). Konsekvensene av et endret klima skal følges opp i arbeidet med samfunnssikkerhet. For nærmere beskrivelse om hvordan klimaendringene kan følges opp gjennom kommunal planlegging, se "Klimahjelperen" (link). 1.2 Risiko- og sårbarhetsanalyse som virkemiddel i kommunal planlegging Det stilles krav til kommunen om ROS-analyser i to lover, på ulike nivåer. Sivilbeskyttelsesloven 3 stiller krav til kommunen om helhetlig ROS. Dette gjelder hele kommunen, og utgjør et grunnlag for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Plan- og bygningsloven (PBL) stiller krav til ROS-analyser for planer for utbygging. ROS-analysen gir et kunnskapsgrunnlag for å ivareta samfunnssikkerhet i arealplanleggingen. Denne veilederen gir anbefalinger til hvordan slike ROS-analyser kan gjennomføres. I en ROS-analyse kartlegges utfordringer for samfunnet og konsekvenser for befolkningen i planområdet. I analysen sees utfordringer, krav, føringer og forventinger i sammenheng. Målet er å identifisere aktuelle tiltak for å redusere risiko og sårbarhet i arealplanleggingen. ROS-analysen blir et kunnskapsgrunnlag for kommunen, grunneiere, utbyggere og befolkningen forøvrig, som må tas hensyn til når planforslag skal utarbeides. Hensikten med ROS-analysen er altså å etablere et grunnlag for planleggingsarbeidet slik at samfunnssikkerhet integreres i planleggingen. 3 Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, 14.

6 6 Denne veilederen viser hvordan ROS-analyser kan brukes i arealplanleggingen for å få oversikt over risiko og sårbarhet definere tiltak for å redusere risiko og sårbarhet håndtere ev. restrisiko 4. For å fremme samfunnssikkerhet og å legge til rette for gode ROS-analyser bør kommune gi forutsigbare rammer når det legges frem områder for fremtidig utbygging på et overordnet plannivå. Dette kan kommunen gjøre blant annet gjennom å gi tidlige føringer for arealdisponering, arealformål og mulige utbyggingsformål, og ved å stille klare forventinger til ROS-analysen og planarbeidet. 1.3 Veilederens målgrupper Veilederens primære målgruppe er kommunene. Kommunene er lokal planmyndighet. Veilederen gir føringer i arbeidet med samfunnssikkerhet på lokalt nivå. I planlegging etter PBL ivaretar kommunen samfunnssikkerhet gjennom å utarbeide, stille krav og veilede forslagsstillere/utbyggere og følge opp planforslag. Forslagsstillere/utbyggere og andre aktører som utarbeider ROS-analyser til planforslag er en viktig sekundær målgruppe. Særlig vil ROS-metoden i denne veilederen være et nyttig verktøy. Veilederen kan også være en støtte for både fylkesmannen og fylkeskommunen i deres veiledning og oppfølging av kommunene. Fylkesmannen og fylkeskommunen har ansvar for å veilede kommuner i planlegging etter plan- og bygningsloven ( 3-2). Fylkesmannen har også rett og plikt til å delta i planlegging når den berører samfunnssikkerhet, og har innsigelsesmyndighet om samfunnssikkerhet ikke følges opp i arealplanleggingen, jf. retningslinjer for innsigelse i plansaker etter PBL ( 5-4). Det er mange myndigheter som har roller som berører samfunnssikkerhet i arealplanleggingen, for eksempel NVE innen flom og skred, DSB i forvalting av farlige stoffer og Forsvarsbygg i forvaltingen av forsvarets interesser. Statens vegvesen, Jernbaneverket og Mattilsynet berører samfunnssikkerhet som forvaltere av sikkerhet ved viktig infrastrukturer. Disse myndighetene er også viktige veiledere i arealplanleggingen, har rett og plikt til å delta i planleggingen, og kan også fremme innsigelse til planer som er av vesentlig betydning innen deres saksfelt. 2 Arealplanlegging i kommunen Basert på vurdering av fremtidige utviklingsbehov, legger kommunen frem områder for fremtidig utbygging. Planer for utbygging kan angis både i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner 5. DSB anbefaler at kommunen gir så konkrete føringer som mulig på et overordnet plannivå. Slike føringer vil også gi klarere rammer for hvordan samfunnssikkerhet skal ivaretas i planleggingen. Når det lages planer for utbygging skal kommunen sørge for at det gjøres en risiko- og sårbarhetsanalyse for planområdet (jf. PBL 4-3, 1. ledd). Dette betyr ikke nødvendigvis at kommunen selv skal lage ROS-analysen. Andre aktører som utbyggere/forslagsstillere kan også gjennomføre en ROS-analyse for det aktuelle planområdet. Kommunen skal imidlertid påse at en slik analyse foreligger. Kravet til ROS-analyser gjelder kun planer for utbygging. Kravet er dermed avgrenset til planer for fremtidig utbygging i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner. 4 Restrisiko: Det som ikke kan håndteres gjennom forebyggende tiltak i planleggingen, men må håndteres gjennom beredskapstiltak for å opprettholde et tilstrekkelig sikkerhetsnivå. 5 Veileder - kommuneplanens arealdel - utarbeiding og innhold (MD, 2012).

7 7 2.1 Kommuneplanens arealdel Alle kommuner skal ha en kommuneplan. Kommuneplanens arealdel viser sammenhengen mellom samfunnsutvikling, behov for vern, utbygging og fremtidig arealbruk. Arealdelen er et virkemiddel for å sikre at arealbruken i hele kommunen bidrar til å nå de målene som er vedtatt for kommunens utvikling. Når kommunen gir retningslinjer og føringer for fremtidige utbygging, er det for å gi rammer for nye utbyggingsformål og for å sikre at vesentlige hensyn ivaretas i de konkrete utbyggingsplanene. Et slikt hensyn er hensynet til samfunnssikkerhet. For å ivareta dette hensynet må ROS-analysen gjøres på bakgrunn av de forventningene som er satt til samfunnssikkerhet i planleggingen, retningslinjer for utbyggingen, og den kunnskapen man har om risiko og sårbarhet i utbyggingsområdet, ev. utbyggingsformål og i omkringliggende områder. 2.2 Reguleringsplaner Reguleringsplanen følger opp de arealmessige føringene som er gitt i kommuneplanens arealdel. En reguleringsplan kan utarbeides i sammenheng med kommuneplanens arealdel eller som egen planprosess. Reguleringsplanen er kommunens redskap for avklare arealbruk og hvilke bygge- og anleggstiltak som skal gjennomføres i planområdet. Det finnes to typer reguleringsplaner: Områdereguleringsplan og detaljreguleringsplan. Arealdelen kan angi hvilke type reguleringsplan som skal utarbeides. Det skal primært lages reguleringsplaner for de områdene som kommuneplanens arealdel angir som utbyggingsområder eller når kommunen ut fra situasjonen ser behov for det. For at kommunen skal kunne ivareta samfunnssikkerhet og gjennomføre ROS-analyse for reguleringsplanområdet, bør det så tidlig som mulig avklares hva utbyggingsformålet er hvilke krav som ligger til utbyggingsformålet. hvilke hensynssoner og bestemmelser som er satt på overordnet plannivå aktuelle risiko- og sårbarhetsforhold for å vurdere om planområdet er egnet til utbyggingsformål eventuelle endringer i slike forhold som følge av utbyggingen. Dette gir økt kunnskap om planområdet, og det kan enklere gjøres tiltak i planprosessen for å redusere risiko og sårbarhet. Detaljregulering er et virkemiddel for å til rette legge for ytterligere detaljering av utbyggingsformålet. Eksempelvis kan det settes en hensynssone i kommuneplanens arealdel og områdereguleringen for et næringsområde. Til denne hensynssonen kan det følge en bestemmelse om at det skal gjennomføres detaljreguleringsplan dersom det planlegges for industri som håndterer farlige stoffer 6. For denne detaljreguleringen skal det da gjennomføres ROSanalyse med særlig vekt på å vurdere risiko og sårbarhet for befolkningen. 2.3 Om ROS-analyse og konsekvensutredninger Krav om ROS-analyse er et generelt utredningskrav som gjelder alle planer for utbygging. For kommuneplanens arealdel med rammer og retningslinjer for fremtidig utbygging og reguleringsplaner som kan gi vesentlige virkninger for miljø og samfunn stilles det i tillegg et særskilt krav til konsekvensutredning (jf. PBL 4-2). I slike tilfeller vil ROS-analysen som hovedregel dokumenteres i konsekvensutredningen 7. Gjennomføring av ROS-analysen må da tas inn i planprogrammet for konsekvensutredningen. Forskrift om konsekvensutredninger peker på flere momenter som er viktige å ta med i vurderinger i arbeidet med samfunnssikkerhet. Eksempler på dette er risiko for alvorlige ulykker skred eller flom med henvisning til 4-3 i PBL. 6 Se DSBs veileder om sikkerhet rundt storulykkebedrifter. 7 Ot.prp. nr. 32 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) plandelen og Veilederreguleringsplan - Utarbeiding av reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven (KMD)

8 8 Med andre ord stiller forskrift om konsekvensutredninger krav til bruk av ROS-analyse som metode i konsekvensutredningen. Konseptvalgutredninger (KVU) er ikke en del av arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. KVU brukes ved offentlige prosjekter med antatt kostnad over 750 millioner kroner. Hensikten er å vurdere alternative måter å løse behov på. KVU er en fase før krav i plan- og bygningsloven trer i kraft. Dermed gjelder ikke krav til risiko- og sårbarhetsanalyse og konsekvensutredninger. KVU-ordningen forvaltes av Finansdepartementet. 2.4 Om dispensasjonssaker I noen tilfeller behandler kommunen dispensasjonssaker for gjeldene plan, i stedet for at det lages nye planer. Kravet om ROS-analyser for å vurdere samfunnssikkerhet i utbyggingsplaner kom inn i plan- og bygningsloven fra Planer som er utarbeidet før 2009, tar i liten grad hensyn til samfunnssikkerhet. Kommunen må den bør vurdere om den bør stille krav om ny plan i stedet for å behandle dispensasjonssøknaden. Dette grunngis også i plan- og bygningsloven ved at dispensasjon ikke kan gis dersom hensynene i lovens formålsbestemmelse blir vesentlig tilsidesatt som for eksempel samfunnssikkerhet (jf. PBL 19-2). Alternativt, hvis man ikke prioriterer ny plan, anbefaler vi at kommunen kravet at ROS-analyse gjennomføres, med da tilpasset tiltakets kompleksitet. For dispensasjonssaker for planer etter 2009 skal det gjøres en vurdering av om den opprinnelige ROS-analysen er dekkende for det som det søkes om dispensasjon fra. 2.5 Om Samfunnssikkerhet ved endring av reguleringsplan Etter PBL andre ledd kan «Kommunestyret [ ] delegere myndighet til å treffe vedtak om endringer i reguleringsplan når endringen i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig og heller ikke går utover hovedrammene i planen». Kravet om ROS-analyse slår derfor inn ved endring av plan etter andre ledd dersom planen medfører endret plan for utbygging. Dette vil også best ivareta hensynet til samfunnssikkerhet ettersom det må forutsettes at endring av eksisterende plan medfører endringer i risiko og sårbarhet for planområdet. 3 Krav til ROS-analysen og planarbeid DSB anbefaler at kommunen gir så konkrete føringer som mulig på et overordnet plannivå når det gjelder fremtidige planer for utbygging. Slike føringer vil også gi klarere rammer for hvordan samfunnssikkerhet skal ivaretas i planleggingen, og gir et bedre grunnlag for å stille krav til ROS-analysen og arbeidet med planforslaget. ROS-analysen er ikke et mål i seg selv. Analysen er et viktig kunnskapsgrunnlag for å forhindre at arealdisponering skaper ny eller økt risiko og sårbarhet. Kunnskapen skal brukes både av kommunen og utbyggere/forslagsstillere for å ta gode beslutninger i arbeidet med planforslaget. Gjennom konkrete rammer øker kunnskapsgrunnlaget om ROS-analysen. Den kunnskapen man har om arealet, utbyggingsformålet og omkringliggende forhold vil naturligvis være avgjørende for ROS-analysen. ROS-analysen vil gjøre det enklere å vurdere konsekvenser av planforslaget for befolkningen og samfunnet. I kommuneplanens arealdel kan ROS-analysen benyttes for å vurdere om aktuelle områder for utbygging er egnet og om lokaliseringen av utbyggingsformålet i planområdet er hensiktsmessig. Dersom det legges frem flere planer for utbygging kan ROS-analysen bidra til å prioritere mellom aktuelle planområder. ROS-analysen skal bygge på den kunnskap som til enhver tid er tilgjengelig. Dette innebærer at ROS-analysen for reguleringsplaner følger opp ROS-analysen fra kommuneplanens arealdel gjennom å fange opp nye føringer. På den

9 9 måten vil ROS-analysen bli mer konkretisert etter hvert som mer detaljert kunnskap om planområdet og utbyggingsformålet kommer frem. Vi anbefaler at ROS-analysen omfatter: alle kjente risiko- og sårbarhetsforhold som er vesentlig for å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta befolkningens liv, helse grunnleggende behov og eiendom endringer av risiko og sårbarhetsforhold som følge av planlagt utbygging. risiko- og sårbarhetsforhold i kombinasjon, herunder en vurdering av konsekvenser av fremtidige klimaendringer i forhold til planlagt utbygging. mulige konsekvenser av utbyggingen i forhold til omkringliggende områder vurderinger av om kunnskapsgrunnlaget er tilstrekkelig for å vurdere risiko og sårbarhet, eller om ROS-analysen må følges opp og nærmere kartlegginger for å kunne gi et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag på et lavere plannivå eller videre undersøkelser. Kommunen har en viktig oppgave i å gjøre utbygger/forslagsstiller kjent med krav fra statlig hold og kommunes egne rammer og føringer som berører samfunnssikkerhet. Kommunen skal også veilede i planarbeidet og gi råd om hvordan ROS-analysen skal gjennomføres. Dette kan eksempelvis være informasjon om kjente risikofaktorer i kommunen oppfølging av fra overordnet plan relevante rapporter, kart og analyser (for eksempel ROS-analyser fra overordnet plan og fra naboplanområdet som kan være aktuelle). Dette gjøres i forbindelse med at planspørsmålet legges frem for kommunen. Kommunen skal også legge til rette for at utbygger/forslagsstiller kan samarbeide med kommunens eksperter. Slike eksperter kan f.eks. være fagpersoner i brannvesenet eller innen kommunal teknikk. Kommunen kan også stille kvalitetskrav til ROS-analysen. Det gjennomgående kravet er at alle kilder, forutsetninger og resonnementer bak konklusjonene skal være dokumenterte og etterprøvbare. For de ulike fasene kan følgende krav stilles: Forarbeidet: Innretning og avgrensning for ROS-analysen klargjøres. Den skal primært omhandle samfunnssikkerhet dvs. hendelser med konsekvenser for innbyggerne. Konsekvenser for natur og miljø bør vurderes i egne analyser med en egnet metodikk for dette (f.eks. konsekvensutredning). Beskrive det skriftlige kunnskapsgrunnlaget for ROS-analysen, f.eks. tidligere ROS-analyser på kommunen fagområder, farekartlegginger, beskrivelser av om hvorvidt krav sikkerhet for naturpåkjenninger (ref. kap ) er ivaretatt, hensynssoner osv. Beskrive prosessen med ROS-analysen. Hvilke aktører har vært involvert og på hvilken måte, eventuelle interessekonflikter osv. Gjennomføringen: Dokumentere hvordan trinnene i ROS-analysen er ivaretatt (se figur 6). Redegjøre for hvilke mulige hendelser som er vurdert med tanke på risiko og sårbarhet, og hvilke som ikke er vurdert med tanke på absolutte sikkerhetskrav osv. (jf. kap ). Synliggjøre hele hendelseskjeden; fra årsaken til hendelsen, eventuelle følgehendelser og konsekvenser for innbyggerne (jf. kap. 4.4 og analyseskjema i vedlegg 1). Etablere skala for vurderinger av sannsynlighet (tidsintervall) og konsekvenser (omfang) av hendelsene (vedlegg 1) Oppgi kildene og forutsetningene for vurderingene og beskrive resonnementene som gjøres. Presentasjonen: Skal ikke være en ren beskrivelse, men vurderinger som konkluderer med risiko- og sårbarhetsnivå på bakgrunn av risiko- og sårbarhetsvurdering av mulige uønskede hendelser.

10 10 Risiko knyttet til de ulike hendelsene skal vurderes og presenteres hver for seg og samlet (vedlegg 1 og kap. 4.6) Ev. tiltak for å redusere risiko og sårbarhet knyttet til hver hendelse skal beskrives. Det skal også redegjøres for hvordan tiltakene samlet skal implementeres i planforslaget (jf. kap. 4.5 og 4.6). Det skal gjøres en særlig vurdering av usikkerheten. Usikkerheten kan begrunnes i forhold ved kunnskapsgrunnlaget (kvalitet, omfang o.l.), og forutsetninger som er gitt om virkemåte, framtidig utvikling osv. (ref. vedlegg 1). Ev. tiltak for å tilfredsstille absolutte krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger (ref. kap ) skal beskrives med referanse til reguleringsplanforslaget 3.1 Behandling av ROS-analyse og hensyn til samfunnssikkerhet Kommunen har ansvar for å behandle planforslaget og utkast til planbeskrivelse (PBL 4-2) med tilhørende ROSanalyse, og kvalitetssikre om disse tilfredsstiller krav som er gitt i plan- og bygningsloven, andre lovpålagte krav, forventinger og lokale bestemmelser og føringer. Dette innebærer at kommunen må se til at ROS-analysen: ligger ved planen som en del av planforslaget er tilpasset planområdet og utbyggingsformålet, og tilfredsstiller de kravene og føringene som er kommunen har stilt til analysen omhandler vurdering av krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger er lagt til grunn for å redusere risiko og sårbarhet, der dette er aktuelt. Et eksempel kan være bruk av hensynssoner og ev. bestemmelser for å sikre at ny bebyggelse ikke bygges i naturutsatte områder Dersom det er avdekket risiko og sårbarhet, må kommunen vurdere om tiltakene som er foreslått i planforslaget er tilstrekkelige for å redusere dette. Eventuelt må kommunen ta nødvendige grep for at hensynet til samfunnssikkerheten blir ivaretatt, eller avvise planen. Kommunen må ta hensyn til viktige samfunnsverdier i planleggingen. Om disse er i konflikt, må kommunen ta nødvendige grep. En slik intern kvalitetssikring må være gjennomført før et ev. planforslag sendes på høring og legges frem til offentlig ettersyn. Dersom det er aktuelt, skal utkastet til planbeskrivelse inneholde en beskrivelse av særlige konsekvenser av planforslaget, herunder hvordan planforslaget tar hensyn til samfunnssikkerhet. Det kan også være risiko- og sårbarhetsforhold som må følges opp på annen måte enn gjennom planforslaget. Eksempelvis vil en oppfølging kunne skje gjennom daglig drift innen teknisk virksomhet eller gjennom arbeid med brannsikkerhet. 4 Metode for risiko- og sårbarhetsanalyse i planer for utbygging I PBL 4-3 slås det fast at det skal gjennomføres ROS-analyse før utbygging. Hensikten med analysen er å gi kunnskap om risiko og sårbarhet ved planområdet og utbyggingsformålet for å ivareta samfunnssikkerhet i planforslaget, både nå og i framtiden. I analysen sees utfordringene i sammenheng, sammen med vurderinger av forhold som påvirker hverandre. Denne helhetlige sammenstillingen gjør ROS-analysen til et kunnskapsgrunnlag for at samfunnssikkerhet kan ivaretas i planforslaget, ved å bidra til at plan for utbygging ikke medfører uønskede konsekvenser for samfunnet eller utfordrer den enkeltes trygghet og eiendom. Figur 3 nedenfor beskriver hvilke samfunnsverdier som skal beskyttes når planleggingen skal ta hensyn til samfunnssikkerhet. Metoden for ROS-analyse i denne veilederen legger til rette for å vurdere om disse verdiene er ivaretatt.

11 11 Samfunnsverdier Liv og helse Trygghet (opprettholde viktig samfunnsfunksjoner og grunnleggende behov) Eiendom Konsekvenstyper Tap av liv og helse Redusert stabilitet Tap av materielle verdier Figur 1 Samfunnsverdier - konsekvenstyper ROS-metoden er med andre ord avgrenset til å vurdere samfunnssikkerhet i arealplanleggingen. Dette innebærer at metoden legger opp til at en mulig uønsket hendelse skal vurderes med utgangspunkt i befolkning og eiendom (se kap kap 4.4 og vedlegg 1). Vi anbefaler at konsekvenser for natur og miljø 8 blir vurdert gjennom andre metoder. Det betyr samtidig at hendelser som akutt forurensning eller utslipp fra farlig industri likevel vil være mulige uønsket hendelser som vurderes i en ROS-analyse jf. denne veilederen, men at vurderingen av konsekvensene av en slik hendelse vil være rettet mot samfunnsverdiene i figur 3. Tradisjonelt er ROS-analyser en vurdering av: mulige uønskede hendelser som kan skje i fremtiden, sannsynligheten for at den uønskede hendelsen vil inntreffe, sårbarheten ved systemer som på kan påvirke sannsynligheten og konsekvensene, hvilke konsekvenser hendelsen vil få, usikkerheten til vurderingene. I ROS-analyser til planer for utbygging til kommuneplanens arealdel ivaretas dette gjennom kartlegging av risikoog sårbarhetsforhold som grunnlag for å identifisere mulige uønskede hendelser, se kap Figur 2: Fareidentifikasjon for ROS i kommuneplanens arealdel Rammebetingelser for ROS-analyser til reguleringsplaner er derimot noe ulik. Tradisjonelle ROS-analyser for å vurdere mulige uønskede hendelser skal gjennomføres, men for å vurdere sikkerhetskrav til farer og sårbarheter i planer for utbygging, er ikke dette alltid tilstrekkelig. Det kan i tillegg være nødvendig å gjøre en vurdering av om særlig krav til sikkerhet etterleves i ROS-analysen, for eksempel: I noen regelverk er det krav til sikkerhet for befolkningen (f.eks. naturfarer som flom og skred, håndtering av farlige stoffer og farer ved elektriske forsyningsanlegg), både gjennom krav til at det skal gjøres vurderinger og konkrete krav til sikkerhet, på bakgrunn av utbyggingsformålet. I andre regelverk er oppmerksomheten rettet mot krav om å vurdere mulige sårbarheter ved kritiske samfunnsfunksjoner (f.eks. brannvesenets innsatstid og drikkevann) og som kan ha betydning for å ta hensyn til samfunnssikkerhet. 8 Om planen har konsekvenser for miljø er det krav om å gjennomføre en konsekvensvurdering. Det kan også være krav til miljørisikoanalyse etter lokale vedtak i forurensningsloven når kommunen for eksempel har farlig industri med risiko for akutt forurensning.

12 12 For å ivareta samfunnssikkerhet gjennom ROS-analyser til reguleringsplanforslag må man altså kombinere vurderingen av krav og kunnskapsbaserte risiko- og sårbarhetsvurderinger, se figur 5. Figur 3: Fareidentifikasjon til ROS i reguleringsplaner 4.1 Trinnene i ROS-analysen Det er ulike veiledere og standarder for hvordan risiko- og sårbarhetsanalyser kan utføres. Eksempler på slike standarder er NS 5814:2008, ISO 31000:2009 og veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Prosessene er relativt like i de fleste standarder og veiledere. Metoden i denne veilederen er tilpasset kravene i plan- og bygningsloven. Figur 6 viser trinnene i ROS-analysen i planer for utbygging.

13 13 Figur 4 Trinnene i ROS-analysen ROS-analyse: Samlebetegnelse for de fem trinnene i som er beskrevet i figur 6. ROS-vurdering: Det tredje trinnet i ROS-analysen som innebærer en vurdering av hver av de identifiserte uønskede hendelsene gjennom vurderinger av krav til naturpåkjenninger, årsaker, eksisterende barrierer, sannsynlighet, sårbarhet, konsekvenser og usikkerhet 4.2 Beskrive planområdet og utbyggingsformålet Beskrivelsen av planområdet er første trinn i ROS-analysen. På dette trinnet innhentes informasjon om egenskaper og forhold som kjennetegner planområdet, utbyggingsformålet og omkringliggende områder. Dersom det allerede er gjort en ROS-analyse på overordnet plannivå, vil denne analysen være et viktig grunnlag for et videre arbeidet, f.eks. å vurdere om ROS-analysen som foreligger er tilstrekkelig for det aktuelle planområdet og utbyggingsformålet overordnet plan har bestemmelser om vurdering av særlige risiko- og sårbarhetsforhold og tiltak som skal følges opp i analysen, f.eks. behov for videre detaljanalyser Gjennomføring av en god risiko- og sårbarhetsanalyse er et fellesarbeid og medfører tverrfaglighet og involvering ekspertise på ulike fagområder og aktører med lokalkunnskap. Ut fra informasjonen som er hentet inn lages en beskrivelse av planområdet, utbyggingsformålet og relevante forhold utenfor planområdet (se figur 7).

14 14 Eksempel på beskrivelse av planområde Seks mål stor tomt sentralt på tettstedet "Yr". Flat tomt, ingen flomvoller. Terrenget stiger i bakkant Asfalterte flater med lite grøntareal, dårlig avrenning I utkanten renner bekken "Søtstraumen", delvis i rør og delvis åpen Et tett bebygd område med skole, butikker og vei Gammel infrastruktur inkl. vann og avløp Utbyggingsformålet Et bygg på kvm med 40 omsorgsboliger, helsetjenester og sansehager, fradelt fra et tidligere næringsområde. I kommuneplanens arealdel er området regulert til bolig/næring Planarbeidet skal munne ut i et forslaget til en detaljreguleringsplan. Vurdering av sikkerhet mot naturpåkjenninger Omsorgsboligen vurderes å være ordinære boliger i sikkerhetsklasse 2. Disse boligene skal tilfredsstille krav til universell utforming, og er tilrettelagt for eldre og funksjonshemmede. For å ivareta sikkerhet for flom, må utbyggingsformålet plasseres slik at årlig sannsynlighet lavere enn 1/200 (200 års flom) ikke overskrides. Utbygger ønsker å bygge litt innenfor flomsonen for å få plass til sansehager på innsiden av bygget. Figur 5 Eksempel på beskrivelse av planområde For planer for utbygging i reguleringsplaner kan beskrivelsen også danne grunnlag for å vurdere om sikkerhetskrav mot naturpåkjenninger (ref. teknisk forskrift, nærmere omtale i kapittel 4.3.1) er lagt til grunn for arbeidet med planforslaget, der det er aktuelt. For å vurdere dette kan følgende veiledningsmateriell benyttes: Veiledning om tekniske krav til byggverk, kapittel 7 Sikkerhet mot naturpåkjenninger (LINK) Veiledning for utbygging i fareområder, DIBK 2016 (LINK). NVEs retningslinje 2/2011 Flaum- og skredfare i arealplanar, revidert 22. mai 2014 (LINK) Sikkerhet mot skred i bratt terreng - Kartlegging av skredfare i arealplanlegging og byggesak NVE, (LINK) Sikkerhet mot kvikkleireskred, NVE, (LINK) Den beskrivelsen som lages av planområdet og utbyggingsformålet vil være grunnlag for å identifisere mulige uønskede hendelser. Beskrivelsen blir en del av dokumentasjonen av ROS-analysen, se kap. 4.6 Viktige kilder til innhenting av informasjon er: (der det er aktuelt kan det legge inn link) Fare- og aktsomhetskart Kommuneplan, og reguleringsplaner for overordnet og omkringliggende områder, herunder hensynssoner og bestemmelser gitt i overordnede og sideordnede planer Krav og fra lover/forskrifter og nasjonale forventinger Oppfølging at helhetlig ROS gjennom plan for oppfølging for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i henhold til kommunal beredskapsplikt ROS-analyser for overordnede og sideordnede planer Fagekspertise og lokal kunnskap Grunnundersøkelser Krav fra aktuelle fagområder/virksomheter og eksisterende risikoanalyser fra disse, herunder krav til risiko og sårbarhetsvurderinger innen kommunens egne fagområder (eksempelvis krav til tilstrekkelig slukkevann og innsatstid for brannvesenet). Se for øvrig vedlegg 2

15 Identifisere mulige uønskede hendelser Å identifisere mulige uønskede hendelser er en vesentlig del av arbeidet med ROS-analysen. Hva som vil være slike mulige uønskede hendelser vil variere for de ulike planområdene og utbyggingsformålene. Det vil også være avhengig av rammer og føringer for utbyggingsområdet, og det kunnskapsgrunnlaget som er tilgjengelig. For å avgrense analysen og rette oppmerksomheten mot samfunnssikkerhet, er det viktig å identifisere de uønskede hendelsene som medfører konsekvenser for befolkningen og utfordrer den enkeltes trygghet. Kunnskap om disse forholdene hentes fra beskrivelsen av planområdet og utbyggingsformålet. Hendelser kan grupperes i naturhendelser store ulykker tilsiktede hendelser Naturhendelser, store ulykker og tilsiktede hendelser er mulige uønskede hendelser som kan gi direkte påvirkning samfunnsverdier og konsekvenstyper som liv og helse, stabilitet og materielle verdier, eller de kan ha indirekte betydning gjennom for eksempel at det oppstår svikt i kritiske samfunnsfunksjoner. Eksempler på naturhendelser kan være flom, skred og skog- og lyngbrann. Store ulykker kan for eksempel være eksplosjonsulykke, utslipp av farlige stoffer eller svikt i kritiske samfunnsfunksjoner, som for eksempel overvannshåndtering og fremkommelighet for redningstjenesten. Tilsiktede hendelser er forårsaket av en aktør som handler med overlegg, for eksempel terror og sabotasje mot anlegg som produserer farlige stoffer eller samfunnsfunksjoner der mange er samlet. Se vedlegg 5 for eksempler. Det er ofte de komplekse hendelsene som utsetter planområdet for de største utfordringene. Det er ofte snakk og kjeder av hendelser, eller mulige uønskede hendelser i kombinasjon, som kan skape de største utfordringene. Se figur 8 som er et eksempel på hendelseskjede. uro blant beboere og fare for tap nedbør flom av liv Figur 6: Hendelseskjede svikt i overvannshånteringen svikt tiltakets strømforsyning Mulige uønskede hendelser som skal behandles i risiko- og sårbarhetsvurderingen kan man identifisere gjennom å vurdere krav som stilles og risiko- og sårbarhetsforhold: 1) Vurdere om det er krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger som skal legges til grunn (byggteknisk forskrift (TEK 10), kapittel 7. se kap og vedlegg 3). 2) Vurdere funn fra fagspesifikke krav til risiko- og sårbarhetsvurderinger (se kap og vedlegg 4) 3) Risiko- og sårbarhetsforhold som kan føre til uønskede hendelser (se kap ), som: Naturgitte forhold Kritiske samfunnsfunksjoner og kritiske infrastrukturer Næringsvirksomhet Forhold ved utbyggingsformålet Forhold til omkringliggende områder Forhold som påvirker hverandre For utbyggingsområder til kommuneplanens arealdel vil ROS-analysen ta utgangspunkt i pkt. 3 "risiko- og sårbarhetsforhold" som grunnlag for å identifisere mulige uønskede hendelser.

16 16 De mulige uønskede hendelsene skal beskrives så konkret som mulig, herunder omfanget av hendelsene, og hvor i planområdet de inntreffer. Hensikten er å få kunnskap om risiko og sårbarhet og legge til rette for forebyggende tiltak. Det er ikke et mål å identifisere så mange uønskede hendelser som mulig, men at hendelsene som vurderes gir et grunnlag for å ta hensyn til samfunnssikkerhet i planforslaget. Mulige hendelser kan prioriteres slik: Antatt høy risiko: Om hendelsen har potensial for høy sannsynlighet og store konsekvenser Representativitet: Om hendelsen kan være representativ for andre hendelser i planområdet og utbyggingsformålet Krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger Til ROS-analysen på reguleringsplannivå legges det til grunn at absolutte sikkerhetskrav skal ivaretas direkte i planforslaget. Disse skal dermed ikke fungere som grunnlag for å identifisere mulige uønskede hendelser. Forskrift 26. mars 2010 om tekniske krav til byggverk (TEK 10) omtaler slike absolutte krav: 1) Byggverk hvor konsekvensen av flom er særlig stor, skal ikke plasseres i flomutsatte områder ( 7-2) 2) Byggverk hvor konsekvensen av et skred, herunder sekundærvirkninger av skred, er særlig stor skal ikke plasseres i skredfarlig område ( 7-3 pkt. 1) I veiledningen til forskriften er konsekvenser omtalt som byggverk som har nasjonal eller regional betydning for beredskap og krisehåndtering. Slike byggverk kan eksempelvis være regionsykehus, regionale og nasjonale beredskapsinstitusjoner og byggverk som omfattes av storulykkeforskriften. Dersom reguleringsplanforslaget har slike byggverk som utbyggingsformål, skal kravene ovenfor etterleves. Dette skal fremgå av planforslaget. Til ROS-analysen for reguleringsplanforslag er det grunnlag for å identifisere mulige uønskede hendelser til risikoog sårbarhetsvurdering dersom: kunnskapsgrunnlaget for å vurdere om absolutte sikkerhetskrav vil bli ivaretatt er uklart/usikkert det er uklarheter om de absolutte sikkerhetskravene følges opp, eller om det er kombinasjoner av absolutte krav til naturpåkjenninger og risiko- og sårbarhetsforhold. konsekvensene av naturpåkjenninger vurderes som noe lavere, enn for de absolutte kravene Byggverk og tilhørende uteareal skal plasseres, prosjekteres og utføres slik at det oppnås tilfredsstillende sikkerhet mot skade eller vesentlig ulempe fra naturpåkjenninger. 2. Tiltak skal prosjekteres og utføres slik at byggverk, byggegrunn og tilstøtende terreng ikke utsettes for fare for skade eller vesentlig ulempe som følge av tiltaket. Se for øvrig vedlegg 3. Dersom utbyggingsplanen er til kommuneplanen arealdel vurderes naturfarer på bakgrunn av "risiko- og sårbarhetsforhold", se kap Fagspesifikke krav til risiko og sårbarhet I noen tilfeller finnes det fagspesifikke krav til å vurdere risiko og sårbarhet i andre sammenhenger. Disse kan gi viktig kunnskap for å kunne indentifisere mulige uønskede hendelser både i planområdet og utbyggingsformålet, se vedlegg 4. Slike krav stilles i utgangspunktet til andre enn kommunen/utbygger/forslagsstiller. Ansvaret for slike vurderingene ligger til ulike virksomheter, som f.eks. kommunen v/brannvesenet eller som vannverkseier, virksomheter som håndterer farlige stoffer, kraftselskap, Statens vegvesen og Jernbaneverket. Funn fra slike vurderinger kan være hensiktsmessig å ta med i beskrivelsen av planområdet og i identifisering av mulige uønskede hendelser. 9 (jf. TEK , 7-2, punkt 2.-5 og 7-3, punkt 2.-3).

17 17 I forskrift om organisering og dimensjoner av brannvesen (dimensjoneringsforskriften) omhandles krav til brannvesenets innsatstid. Innsatstiden er definert som den tiden som går fra brannvesenet er alarmert til den er i innsats på brannstedet. Ved tre typer risikoobjekter er det satt av særlig kort innsatstid (10 minutter): Tettbebyggelse med særlig fare for rask og omfattende brannspredning Sykehus, sykehjem mv. Strøk med konsentrert og omfattende næringsdrift o.l. Når utbyggingsformålet er nye bolig- og industriområder, skoler, sykehjem osv. er brannvesenets krav til innsatstid en viktig tiltak. Kommunen må se til at dette blir fulgt opp i ROS-analysen og i planforslaget. For anlegg som håndterer farlige stoffer er det gitt fagspesifikke krav gjennom forskrift om håndtering av farlig stoff og storulykkeforskriften for å vurdere at det oppnås tilstrekkelig sikkerhet for omgivelsene og befolkningen. Det er virksomheten som skal se til at sikkerheten ivaretas, primært ved tekniske og organisatoriske tiltak. For enkelte virksomheter være det likevel være nødvendig å etablere arealmessige begrensinger gjennom sikkerhetssoner. Dersom det er anlegg som håndterer farlige stoff i planområdet, eller i nærheten av planområdet er det viktig at funn fra virksomhetens risikovurderinger fanges opp, og ivaretas i ROS-analysen. Dersom utbyggingsformålet f.eks. er i utbygging av boligområder, kritiske samfunnsfunksjoner og andre virksomheter som håndterer farlig industri bør dette spesielt fanges opp i identifiseringen av mulige uønskede hendelser. Det er også gitt krav om vurdering av tilstrekkelig sikkerhet iht. annet regelverk, for eksempel: forsyning av slokkevann (forskrift om brannforebygging) hensyn til drikkevannsforsyningen for å unngå fare for allmenheten og materielle verdier skal både høyspentlinjer og lavspentlinjer ha tilstrekkelig avstand til omgivelsene (forskrift om elektriske forsyningsanlegg) Jernbaneverket og Statens vegvesen har også gitt føringer til vurdering av samfunnssikkerhet i arealplanleggingen innen deres ansvarsområder. Jernbaneverket har gitt føringer til arealplanleggingen og ROS-analysen når jernbane med tilhørende anlegg blir berørt av planarbeidet. "Når planen omfatter utbygging i tilknytning til jernbaneanlegg skal følgende sikkerhetsforhold vurderes: - Beredskapsplasser ved lange tunneler - Jernbanestøy og vibrasjoner - Sikring mot ferdsel i spor - Avsporing - Elsikkerhet" Statens vegvesen (mangel kilde) har gitt føringer i forhold som kan medføre uønskede hendelser/risiko som kan være aktuelle for vegprosjekter. Når det utbeides andre planer for utbygging i tilknytning til vegen, kan funn fra vurderingene av disse forholdene legges til grunn for å vurdere uønskede hendelser, for eksempel: Økt fare for liv/helse eller økt ulykkespotensial fordi trafikken nå ledes nær farlig industri Økt fare for liv/helse eller økt ulykkespotensial fordi det nå blir mer farlig gods nær boliger/skoler/barnehager Redusert fremkommelighet for nød- og redningstjenesten Risiko- og sårbarhetsforhold Det er ikke bare juridiske krav alene som stiller krav til vurdering av risiko og sårbarhet. Det kan også være andre forhold som danner grunnlag for å identifisere mulige hendelser.

18 18 Til planer for utbygging legges risiko- og sårbarhetsforhold til grunn for å identifisere mulige uønskede hendelser, se tabell 1. Mulige uønskede hendelser kan identifiseres på bakgrunn av arealet slik det er fra naturens side, og som resultat av endringer i klima. Mulige uønskede hendelser kan også oppstå som følge av arealbruken, som for eksempel forhold ved utbyggingsformålet, men også som følge av fra omkringliggende områder. Kategorier Risiko- og sårbarhetsforhold Naturgitte forhold Sterk vind Bølger/bølgehøyde Snø/is Frost/tele/sprengkulde Nedbørmangel Store nedbørmengder Stormflo Flom i sjø/vassdrag Urban flom/overvann Havnivåstigning Skred (leire, stein, jord, fjell, snø) Erosjon Klimaendringer Skog- og lyngbrann Kritiske Samferdselsårer som vei, jernbane, luftfart og skipsfart samfunnsfunksjoner og Infrastrukturer for forsyninger av vann, avløpshåndtering, energi, gass og kritiske infrastrukturer telekommunikasjon. Tjenester som skoler, barnehager, helseinstitusjoner, nød- og redningstjenester Ivaretakelse av sårbare grupper Næringsvirksomhet Samlokalisering i næringsområder Virksomheter som forvalter kritiske samfunnsfunksjoner og kritiske infrastrukturer Virksomheter som håndterer farlige stoffer Eiere av dammer Forhold ved Om utbyggingen medfører nye risiko- og sårbarhetsforhold i utbyggingsformålet planområdet Forhold til Om det er risiko og sårbarhet i omkringliggende områder som kan omkringliggende påvirke utbyggingsformålet og planområdet områder Om det er forhold ved utbyggingsformålet som kan påvirke omkringliggende områder Forhold som påvirker Om forholdene over påvirker hverandre, og medfører økt risiko og hverandre sårbarhet i planområdet Tabell 1 Risiko- og sårbarhetsforhold Risiko- og sårbarhetsforhold kan påvirke hverandre og på den måten danne grunnlag for å identifisere mulige uønskede hendelser, for eksempel: 1. Forholdet mellom den identifiserte uønskede hendelser og eventuelle følgehendelser (for eksempel lyngbrann og brann i utbyggingsformålet). 2. Hvordan svikt i en eller flere kritiske samfunnsfunksjoner påvirker andre kritiske samfunnsfunksjoner (for eksempel svikt i energiforsyning og forholdet til forsyninger av vann). 3. Samlokalisering av samfunnsfunksjoner og næringsområdet og ulike virksomheter med storulykkespotensial. Det kan også være mulige uønskede hendelser som identifiseres gjennom å vurdere kombinasjoner av farer og sårbarheter. Eksempelvis kan sikkerhetskrav bli etterlevd, mens viktig infrastrukturer som utbyggingsformålet er avhengig av, ikke er vurdert etter samme sikkerhetskrav. For eksempel er det et krav om at brannstasjoner skal bygges flom- og skredsikkert. Men, selv om selve brannstasjonen plasseres flomsikkert, hvordan er det med infrastrukturer brannvesenet er avhengige av for å levere sine tjenester? Kan man tenke seg en mulig uønsket hendelse der veien til brannstasjonen rammes av flom, og den alternativ veien medfører brannvesenet ikke klarer å ivareta kravet som er satt til innsatstid?

19 Risiko- og sårbarhetsvurdering knyttet til uønskede hendelser Når oversikten over de mulige uønskede hendelsene er laget, vurderes den enkelte hendelsen med hensyn til årsaker, eksisterende barrierer, sannsynlighet, sårbarhet, konsekvenser og usikkerhet. I en risiko- og sårbarhetsvurdering gjøres det en risikovurdering av hver av de identifiserte uønskede hendelsene, dvs. en vurdering av sannsynlighet for om hendelsen inntreffer og hvilke konsekvenser hendelsen vil få. Sårbarhetsvurderingen omfatter en vurdering av utbyggingsformålet, ev. eksisterende barrierer og ev. følgehendelser. En følgehendelse kan for eksempel være svikt i kritiske samfunnsfunksjoner. Sårbarhetsvurderingen skal gi en vurdering av hvor motstandsdyktige utbyggingsformålet, samfunnsfunksjonene og ev. barrierer er. Sløyfediagrammet (figur 9) viser innholdet i en risiko- og sårbarhetsvurdering. Venstre del av figuren viser hva som påvirker sannsynligheten for den uønskede hendelsen i planområdet. Høyre del av figuren viser hva som påvirker konsekvensene av den uønskede hendelsen. På begge sider påvirkes sannsynlighet og konsekvenser av sårbarheten. Det vil naturlig nok knytte seg usikkerhet til både om den uønskede hendelsen vil inntreffe, og hva konsekvensene vil bli. Figur 7: Sløyfediagram modell for ROS i et planområde Sløyfediagrammet kan fungere som verktøy i forberedelsene til å fylle ut analyseskjemaene (se og vedlegg 1). Ved å plassere en mulig uønsket hendelse i midten av diagrammet, og deretter fylle ut med årsaker, barrierer, konsekvenser og forslag til tiltak, kan dette bidra til at utfyllingen av analyseskjemaet blir enklere Analyseskjema I risiko- og sårbarhetsvurderingen vurderes alle elementene i sløyfediagramment sammen med forslag til nye tiltak gjennom et analyseskjema. Ved å benytte analyseskjemaet, ryddes tankene og det sikres en enhetlig vurdering av de uønskede hendelsene. For hver av de uønskede hendelsene gjøres en kort beskrivelse av Den uønskede hendelsen (se kap. 4.3) Om naturpåkjenninger og mulige sikkerhetsklasser (kun reguleringsplan) Årsaker Eksisterende barrierer Sannsynlighet Sårbarhet Konsekvenser Usikkerhet

20 20 Forslag til tiltak (se kap. 4.5) Vurderingen av sannsynlighet, sårbarhet og konsekvenser vil være en prosess der det kan komme opp nye momenter i vurderingene underveis. Det brukes ett analyseskjema pr. mulig uønsket hendelse. Beskrivelsen av planområdet (se figur 7) gir grunnlag for å identifisere flere mulige uønskede hendelser som må vurderes opp mot risiko og sårbarhet. Her har vi valgt et eksempel på en mulig uønsket hendelse: "Flom ved omsorgsboligen Kveldsro". Eksempelet er valg for å vise gangen i å vurdere risiko og sårbarhet til et reguleringsplanforslag. Vi bruker analyseskjemaet for konkretisere eksempelet. Vedlegg 1 gir nærmere informasjon om hvordan analyseskjemaet bør fylles ut.

21 21 Analyseskjema Nr. "Navn" uønsket hendelse Beskrivelse av uønsket hendelse Om naturpåkjenninger (TEK 10) Sikkerhetsklasse: Forklaring Årsaker Eksisterende barrierer Sårbarhetsvurdering Sannsynlighet Høy Middels Lav Forklaring Begrunnelse for sannsynlighet Konsekvensvurdering Konsekvenskategorier Konsekvenstyper Store Middels Små Ikke relevant Liv og helse Forklaring Stabilitet Materielle verdier Samlet begrunnelse av konsekvens Usikkerhet Begrunnelse Forslag til tiltak og mulig oppfølging i arealplanleggingen og annet Tiltak Oppfølging gjennom planvirkemidler/info til kommunen etc.

22 22 Nummer og navn på uønsket hendelse (Nr.) Gi den uønskede hendelsen et unikt nummer. Dette nummeret kan senere brukes i fremstillingen av resultater fra vurderingen av den uønskede hendelsen. "Navnet" på den uønskede hendelsen skal beskrive en spesifikk hendelse i planområdet. Beskrivelse av den uønskede hendelsen Her beskrives den uønskede hendelsen, omfanget av den og hvor i planområdet den inntreffer. Om det er særlig lokale forhold fra beskrivelsen av planområdet, aktuelle risiko og sårbarhetsforhold som kan påvirke den spesifikke hendelsen og hendelsesforløpet (som for eksempel følgehendelses som svikt i kritiske samfunnsfunksjoner) så bør det også omtales her. Nr. 1 "Navn" uønsket hendelse Flom ved omsorgsboligen "Kveldsro" Beskrivelse av uønsket hendelse - Kraftig styrtregn fører til oversvømmelse delvis fra bekken og delvis på grunn av overvann - Intensitet og varighet - Vannstand 20 cm over bakken Naturpåkjenninger Kun for ROS-analyse til reguleringsplanforslag. Gjør en vurdering av sikkerhetsklasse for flom, stormflo eller skred der det er relevant. Dersom det er relevant, har det konsekvens for valg av kategorier for vurdering av sannsynlighet. Om naturpåkjenninger (TEK 10) Sikkerhetsklasse: Forklaring Ja F2 Vurdert å være ordinær bolig med Årsaker Angi mulige årsaker til den uønskede hendelsen. årlig sannsynlighet lavere enn 1/200 Årsaker Nedbør: 100 mm regn på to timer Manglende systemer for håndtering av overvann Eksisterende barrierer Før angivelse av sannsynlighet og konsekvens er det viktig at eksisterende barrierer kartlegges og dokumenteres slik at vurderingen tar hensyn til disse, herunder en vurdering av funksjonalitet. Dette kan f.eks. være flom- og skredvoller, nød- og redningstjenestens innsatstid og avløpssystem. Eksisterende barrierer Gammel, enkel flomvoll Sannsynlighetsvurdering Sannsynlighet brukes som mål for hvor trolig vi mener det er at en bestemt uønsket hendelse vil inntreffe i det aktuelle planområdet, innenfor et tidsrom, gitt vårt kunnskapsgrunnlag. Vurderingen kan skje på bakgrunn av informasjon fra beskrivelsen av planområdet, kjente forekomster av tilsvarende hendelser, eksisterende barrierer eller forventede hendelser i fremtiden. Det må gis en forklaring for den angitte sannsynligheten

23 23 Sannsynlighet Høy Middels Lav Forklaring X 1 gang i løpet av 200 år (1/200) Begrunnelse for sannsynlighet - Tidligere hendelser i området, - Klimaendringer og områdets sårbarhet for flom: - Flat tomt, gammel enkel flomvoll, nedbørsfelt som går opp på en større kolle på baksiden - Asfalterte flater med lite grøntareal, dårlig avrenning Når det er naturpåkjenninger som skal vurderes brukes sannsynlighetsskalaer avledet fra veiledning om tekniske krav til byggverk, kapittel 7. Sikkerhet mot naturpåkjenninger, se vedlegg 1. For andre mulige uønskede hendelser for reguleringsplanen anbefales det å benytte eksemplet til sannsynlighetskategorier som er utarbeidet til denne veiledningen, se vedlegg 1. Disse må imidlertid tilpasses til de ulike planområdene som analysen gjelder for. For større områder kan det være mer hensiktsmessig å dele sannsynlighetskategoriene i fem. Den samme benyttes for å vurdere sannsynlighet i risiko- og sårbarhetsvurdering av uønskede hendelser til utbyggingsplaner for kommuneplanens arealdel. Sårbarhetsvurdering Sårbarhetsvurderingen tar for seg robusthet i utbyggingsformålet, eventuelle eksisterende barrierer og følgehendelser, og om de klarer å motstå den uønskede hendelsen, hvor motstandsdyktige de er for påkjenningen og evnen til gjenopprettelse. Sårbarhetsvurdering - Mye vann over bakken pga. manglende kapasitet for håndtering av overvann - Bekken finner nye løp, og kan gå inn i planområdet fra andre steder enn i bekken - Veien uframkommelig i 4 timer og gjør fremkommelighet for nødetatene og hjemmesykepleien vanskelig o Kjelleren på "Kveldsro" med biler og tekniske rom blir oversvømt - Strømstans i seks timer og mulig behov for evakuering av beboere som er avhengige av elektromedisinsk utstyr Eksisterende barrierer kan f.eks. være flom- og skredvoller, nød- og redningstjenestens innsatstid, overvannssystemet, eller utbyggingsformålet, f.eks. en skoles eller sykehjemmets evne til opprettholde tjenester om de utsettes for en uønsket hendelse. Dersom den uønskede hendelsen medfører følgehendelser kan det påvirke en videre utvikling av den uønskede hendelsen og dermed også gi større konsekvenser. Der det er aktuelt, må det beskrives nærmere i vurderingen, begrunnes og følges opp i planforslaget. Konsekvensvurdering Konsekvens er den virkningen en uønsket hendelse kan få for planområdet. De valgte konsekvenstypene tar utgangspunkt i viktige samfunnssikkerhetsverdier, beregnet som belastning for befolkningen, som liv og helse stabilitet materielle verdier I vedlegg 1 er det laget et forsalg til nærmere beskrivelse av konsekvenstypene og konsekvenskategorier. Disse må imidlertid tilpasses til det planområdet analysen gjelder for. Siden det er så store forskjeller mellom planområder og utbyggingsformål har vi valgt å ikke lage grenseverdier for de ulike konsekvenskategoriene 10. Dermed er det viktig at forklaringen må være så konkret at kommunen kan gjøre sine egen vurdering av konsekvensene, f.eks. kan konsekvenser i fremtiden vurderes annerledes. 10 Se eksempel på konsekvenskategorier i DSBs veileder til helhetlig ROS, vedlegg 2.

24 24 Målet med å etablere konsekvenskategorier er å skille de ulike uønskede hendelsene fra hverandre når det gjelder alvorlighetsgrad slik at det kan gi grunnlag for prioritering og oppfølging av tiltak. Hensikten er ikke å sammenligne mellom konsekvenstyper. Man skal altså ikke veie liv og helse opp mot materielle verdier. Det bør brukes like konsekvenskategorier for alle de mulige uønskede hendelsene som skal vurderes. Konsekvensene skal beskrives og angivelsen skal begrunnes samlet. Konsekvensvurdering Konsekvenskategorier Konsekvenstyper Store Middels Små Ikke relevant Forklaring Liv og helse X Vurderes ut fra antall Hendelsen kunne i verste fall føre til helseskade og dødsfall Stabilitet X Vurderes ut fra antall og varighet Svikt i flere samfunnsfunksjoner, fremkommelighet og mulig evakuering Materielle verdier X Vurderes ut fra direkte skade på eiendom Økonomisk tap maks en mill. kr Samlet begrunnelse av konsekvens - Kunne ført til tap av liv - Kan skape uro og utrygghet blant beboere, ev. ansatte og pårørende o Strømstans, heisen kan ikke brukes, trygghetsalarmer virker ikke en periode elektromedisinsk utstyr har kun batteri for fire timer o Hjemmesykepleie og nødetater kommer ikke fram - Beboerne blir delvis isolerte i 6 timer For større områder kan det være mer hensiktsmessig å dele konsekvenskategoriene i fem. Usikkerhet Usikkerhet knytter seg til en vurdering av om, eventuelt når en mulig uønsket hendelse vil inntreffe, omfanget av hendelsen og konsekvensene av hendelsen. Hensikten med å vurdere usikkerheten handler om kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for risiko- og sårbarhetsvurderingen. Er relevante data og erfaringer tilgjengelige? Er det tilstrekkelig kunnskap om geotekniske forhold? Er den uønskede hendelsen forstått? Usikkerhet Begrunnelse Høy - Mangelfulle data om tidligere hendelser - Manglende kartgrunnlag for infrastruktur for vann og systemer for overvannshåndtering - Usikre klimaframskrivinger - Varierende og usikker helsetilstand blant beboerne - God kunnskap om nybygget 4.5 Identifisere tiltak for å redusere risiko og sårbarhet Gjennom risiko- og sårbarhetsvurderingen identifiseres aktuelle tiltak for å redusere risiko og sårbarhet. Dette kan være nye tiltak eller forbedringer av eksisterende barrierer, men det kan også være tiltak for å etablere ny kunnskap. Som det vises i sløyfediagrammet, kan tiltakene påvirke sannsynligheten, årsakene, sårbarheten, konsekvensene og usikkerheten knyttet til de uønskede hendelsene. For planer for utbygging kan tiltak også være å vurdere og prioritere mellom aktuelle planer for utbygging, vurdere den foreslåtte lokaliseringen i planområdet, og om arealet er egnet til det utbyggingsformålet som planmyndigheten legger til rette for.

25 25 Barrierer og tiltak Barrierer: eksisterende tiltak, f.eks. flom/skredvoll, sikkerhetssoner rundt farlig industri, eller varsling som både kan reduseres sannsynlighet for og konsekvensen av en uønsket hendelse. ROS-vurderingen må vurderer funksjonaliteten ved slike barrierer. Tiltak: i oppfølging av funn fra ROS-vurderingen kan det avdekket behov for tiltak for å redusere risiko og sårbarhet. Dette kan være forbedringer i barrierer, nye For å legge til rette for at tiltak følges opp i planforslaget vil det være hensiktsmessig å koble aktuelle tiltak til virkemidler i plan- og bygningsloven (hensynssoner, bestemmelser og arealformål). Eksempel på et slikt tiltak kan være å skaffe mer informasjon om arealet. En løsning kan være at reguleringsplanen med referanse til PBL 12-7 nr. 12 gir bestemmelser om f.eks. grunnundersøkelser før gjennomføring av planen. Når det er avdekket fare for naturpåkjenninger i kommuneplanens arealdel, kan det å sette hensynssone og gi bestemmelser for å legge til rette for å følge opp krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger være et tiltak, f.eks. med referanse til PBL 11-8 a) og 11-9 nr.1. Forslag til tiltak og mulig oppfølging i arealplanleggingen og annet Tiltak Hvordan legge til rette for god tilstrekkelig sikkerhet Heve terreng over flomutsatt nivå Flomvoll mellom bekken og tomta Oppfølging gjennom planvirkemidler og annet Hensynssone fare, 12-6, Bestemmelse 11-8 til reguleringsplanforslaget Hensynssone fare 12-6, Bestemmelse til hensynsone: fare 11-8 reguleringsplanforslaget Ekstra drenering rundt bygget Bestemmelse til byggesak i reguleringsplanforslaget, 12-7 pkt. 10 Utbedring av kulverter og stikkrenner i terrenget Bestemmelse til byggesak i reguleringsplanforslaget i bakkant 12-7 pkt. 10 Forbud mot kjeller/ ekstra drenering /bygges tett Bestemmelse til byggesak i reguleringsplanforslaget, 12-7 pkt. 10 Krav til nærmere ROS-vurdering for å kunne ivareta sikkerhet til sårbare beboere Bestemmelse i reguleringsplanforslaget 12-7, pkt. 12 Krav til kommunen følges opp av helse- og omsorgstjenesten Tekniske rom minst en meter over bakkenivå Bestemmelse til byggesak i reguleringsplanforslaget, 12-7 pkt.5 Opphøyd rampe for utrykningskjøretøy Bestemmelse til byggesak i reguleringsplanforslaget, 12-7 pkt.5 Eget aggregat for reservestrøm: Krav til kommunen Vurderes av helse- og omsorgstjenesten på bakgrunn av beboernes helsetilstand Strengere rutiner for kontroll og vedlikehold for overvannshåndtering Krav til kommune - Følges opp av kommunal teknikk Se nærmere omtale om planvirkemidler i kap. 5. For å kunne gi en samlet beskrivelse av tiltak for å følge opp krav til sikkerhet og aktuelle tiltak fra ROS-analysen, samles aktuelle tiltak som ble identifisert i risiko- og sårbarhetsvurderingen (analyseskjemaet) og ev. tiltak for å følge opp absolutt krav sikkerhet mot naturpåkjenningen. Avhengig av funn, kan tiltakene ofte ha flere fellestrekk, selv om de er identifisert gjennom ulike fremgangsmåter. Når det er aktuelt, bør tiltakene gis henvisning til virkemidler i plan- og bygningsloven med konkret henvisning til aktuelle bestemmelser.

26 26 Det kan bli avdekket risiko og sårbarhet som må følges opp på annen måte enn gjennom planforslaget. Eksempelvis vil det kunne være behov for tiltak som kommunen må følge opp gjennom teknisk drift, brannsikkerhet el. Dette må komme fremkomme tydelig i dialog med kommunen, i presentasjonen av ROS-analysen og ev. også i planbeskrivelsen. Figur 8 ROS-vurdering og aktuelle tiltak for hendelsen "Flom ved omsorgsboligen Kveldsro" 4.6 Dokumentere analysen og hvordan den påvirker planforslaget ROS-analysen skal dokumenteres. Resultatene fra ROS-analysen er en sammenstilling av beskrivelse av planområdet (se kap. 4.2) vurderinger av de identifiserte uønskede hendelsene (analyseskjema i vedlegg 1). Analysen skal ende opp i en dokumentasjon av: risiko og sårbarhet for samfunnssikkerhet i planområdet og ved utbyggingsformålet redegjøre for risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet for utbyggingsformål eventuelle endringer av slike forhold som følge av planlagt utbygging (ref. PBL 4-3, 2. ledd) hvordan aktuelle tiltak kan bidra til å redusere risiko og sårbarhet slik at samfunnssikkerhet ivaretas i planforslaget Planforslaget skal synliggjøre oppfølgingen av funn fra ROS-analysen og absolutte sikkerhetskrav. Når analysen avdekker vesentlige virkninger for samfunnet, skal dette også følge av utkast til planbeskrivelsen. Nedenfor beskrives ulike måter å sammenstille resultatene på: 1. Sammenstilling av analyseskjemaene for de mulige uønskede hendelsene er den viktigste framstillingen av risiko og sårbarhet for planområdet og utbyggingsformålet. Sammenstillingen viser hvilke risikoer og sårbarheter det må tas hensyn til, og hvilke planvirkemidler som er aktuelle tiltak for å redusere risiko og sårbarhet i planforslaget. 2. Sammenstilling av forslag til tiltak fra analyseskjemaene, med en beskrivelse av hvordan de kan følges opp med bestemmelser i planforslaget. Risiko og sårbarhet ved ulike uønskede hendelser kan i mange tilfeller reduseres med tilsvarende tiltak i planforslaget. Sammenstilling av disse kan lette den videre arbeidet med planforslaget.

27 27 3. Tradisjonelt har resultater fra risiko- og sårbarhetsanalyser blitt illustrert ved brukt av risikomatriser. Dette er en sammenstilling av vurderinger av sannsynlighet og konsekvens av de mulige uønskede hendelsene som er vurdert. Dersom man velger en slik framstilling, bør man være bevisst på begrensningene denne visualiseringen kan gi. Det kan lages en matrise for hver av de valgte konsekvenstypene (liv og helse, stabilitet og materielle verdier), se vedlegg 1. Til ROS-analysen for utbyggingsplaner i kommuneplanens arealdel og de fleste av vurderingene av uønskede hendelser i ROS-analyse til reguleringsplaner kan risikomatrisen som er foreslått i denne veilederen (PBL ROS) benyttes, se figur 11. Risikomatrise PBL ROS Figur 91 Eksempel på risikomatrise for konsekvenstypen liv og helse (PBL ROS) For store områder kan det være hensiktsmessig med en fem-delt matrise. For ROS til reguleringsplanforslag der det er avdekket flom- og skredrisiko er det utarbeidet egne risikomatriser avledet av veiledning til byggteknisk forskrift, se figur 12 og 13. Risikomatrise for skred Figur 12 Eksempel på risikomatrise for skred