Privat og kommersiell barnehagedrift - Aktuelle problemstillinger, drøfting og eksempler

Transkript

1 HiO-notat 2008 nr 5 Privat og kommersiell barnehagedrift - Aktuelle problemstillinger, drøfting og eksempler Clas Jostein Claussen Høgskolen i Oslo Avdeling for Lærerutdanning og Internasjonale studier Mai 2008

2 Høgskolen i Oslo ISBN ISSN Det må ikke kopieres fra denne bok i strid med åndsverkloven og fotografiloven eller i strid med avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, Interesseorganisasjon for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale medfører erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.

3 Privat og kommersiell barnehagedrift - Aktuelle problemstillinger, drøfting og eksempler. 1.amanuensis Clas Jostein Claussen, Avdeling for Lærerutdanning og Internasjonale studier Regjeringens løfte om full barnehagedekning og innføring av maksimalpris har ført til betydelig vekst i norsk offentlig barneomsorg. Satsningen på bygging og etablering av barnehageplasser er historisk sett unik. Samtidig har etterspørselen økt som følge av økt tilbud og lavere pris. Dette har i neste omgang ført til behov for ytterligere satsning. Konsekvensen er at man har fått betydelige vekstproblemer. En stor andel av veksten har skjedd innenfor den private og kommersielle delen av sektoren. Dette medfører utfordringer for sentrale myndigheter og ikke minst for kommunene som har hovedansvaret for å forvalte de offentlige overføringene til private barnehager. Sist, men ikke minst, har endringene konsekvenser for brukerne, barn og foreldre. I dette notatet reises en del problemstillinger som anses som sentrale i relasjon til kommersiell barnehagedrift ut fra dagens forutsetninger og praksis. Utformingen av og innholdet i arbeidsnotatet er gitt en utforskende form. Hensikten er ikke å gi forskningsmessig dekkende beskrivelse av situasjonen, ei heller å teste aktuelle hypoteser. Målet er å trekke fram og belyse problemstillinger som kan være interessante for nærmere undersøkelser og forskning. I tillegg reises det i framstillingen implisitt spørsmål som kan fungere som utgangspunkt for faglige og politiske diskusjoner. Barnehagesektoren i Norge. Barnehagesektoren i Norge er enestående på flere måter. Ved årsskiftet 2007/2008 var nesten halvparten av landets barnehageplasser, ca. 46%, private, mens andelen i Sverige og Danmark var (er) langt lavere (St.meld. 27( , kap , Statistisk Centralbyrån; 2006: Barneomsorg og NYT fra Danmarks Statistik 2007, nr 7). Årsakene til dette er sammensatte, men det er grunn til å anta at vi som et tidligere og mindre urbant og moderne samfunn i mindre grad har vektlagt offentlig barneomsorg. I tillegg har ideologiske og politiske forhold hatt betydning. I de seneste årene har det ideologiske aspektet neppe vært særlig stekt betonet, ettersom målet om full barnehagedekning har hatt høyeste prioritet. Veksten i barnehagesektoren har, parallelt med framveksten av den moderne og rike velferdsstaten, vært betydelig: Fra 1977 og fram til 2008 har antall barnehageplasser økt med 400%, fra 1987 med 125% og i fra 1997 med 35% (andelen deltids- og heltidsplasser inngår ikke i beregningen, SSB, 2002). Den sterke veksten, kombinert med en viss politisk ambivalens, har medført at privat barnehagesektor har stått for en såpass betydelig andel av veksten. Som det framgår av oversikten under er offentlig og privat barnehagesektor omtrent like store. Andelen av veksten er noenlunde lik, men har tidligere vært noe større for de private barnehagene. 1

4 Offentlige private plasser, pr og (SSB): Offentlige Private Totalt (53,9%) (46.1%) (53,6%) (46,4%) Økning (48,7) 7.425(51,3) Ett annet særtrekk, ikke bare i skandinavisk, men også i internasjonal sammenheng er omfanget av offentlige overføringer til private barnehager. Det finnes neppe noe annet land som (relativt sett) bruker så mye midler på privat barnehagedrift som Norge. Og det finnes neppe noe annet land i verden der det i samme utstrekning er anledning til kommersiell barnehagedrift med lovfestet rett til etablering og offentlig finansiering (utover foreldrebetaling). Sammenlignet med skolesektoren er barnehagesektoren spesiell. Barnehageloven har ikke bestemmelser som i praksis begrenser private eieres mulighet til å ta ut utbytte fra driften. I bestemmelsene om avkorting av tilskudd (Veileder til Rundskriv: Utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager (2008)) angis riktignok øvre grense på 10% utbytte/overskudd av egenkapitalen. Men dersom kommunen skal ha anledning til avkorting ved utbytte utover dette, må barnehagen samtidig ha vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnader per årsverk enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehage (s.18). Mye tyder på at bestemmelsen i praksis kun vil ramme noen få eiere. I motsetning til hva som er tilfelle med Barnehageloven har Privatskoleloven klart definert forbud mot å ta ut utbytte. I lovens 6-3 heter det: Alle offentlege tilskot og skolepengar skal kome elevane til gode. Dette inneber mellom anna at skolen ikkje kan a)gi utbytte eller på annan måte overføre overskot til eigarane eller deira nærståande, verken når skolen er i drift eller om drifta blir nedlagd b)pådra seg kostnader i form av leigeutgifter for eigedom eller lokale som tilhører skolens eigarar eller deira nærståande eller på anna måte pådra seg kostnader som kan innebere at alle offentlege tilskot eller eigendelar frå elevane ikkje kjem elevane til gode. Offentlig omsorg for de minst barna skjer med andre ord også på et kommersielt marked, mens opplæring for de større og de største uttrykkelig er søkt skjermet fra kommersiell drift og tankegang. Det kan virke som om fokuset på utbygging og full barnehagedekning har medført at man i begrenset grad har rettet oppmerksomheten mot kommersielle aspekter ved privat barnehagedrift. En gjennomgang av sentrale styringsdokumenter for barnehagesektoren viser at dette gis lite oppmerksomhet (se for eksempel Ot.prp. nr 72 ( ):Om lov om barnehager, St.meld 27 ( ), St.meld. nr. 24 ( ). 2

5 Nevnte forhold underbygges i Høringsnotat om utkast til endringer i Lov 17.juni 2005 nr. 64 om Barnehager, som skal behandles våren I kap. 2.1 Beskrivelse av barnehagesektoren omtales mangfoldet i den private delen av sektoren: Tall fra 2006 viser at foreldrene eier 24% av de private barnehagene, og enkeltpersoner eier 37 prosent (vesentlig familiebarnehager).avslutningsvis i avsnittet heter det: I tillegg utgjør andre eierformer om lag 15 prosent av eierskapet av de private barnehagene, herunder aksjeselskaper. Statistikk eller andre former for opplysninger som sier noe mer om fordelingen av private barnehager er ikke offentlig tilgjengelig (telefonisk henvendelse, Kunnskapsdepartementet ). Kommersielle barnehager. Privat barnehagedrift i Norge har historisk hatt basis i ideelle formål. Menighetsbarnehager, alternative barnehager og Husmødrenes barnehager (og lignende) utgjorde bærebjelken i privat barnehagesektor. Tallene under viser at dette har endret seg. Private barnehager, antall 2003, 2005,2006 (SSB): Menighet/trosamfunn Foreldreeiet Husmorlag/sanitet Bedrift Ped./ideologisk org Enkeltpersoner Andre Totalt I denne sammnenhengen er antall plasser mer interessant. Fordelingen her viser at enkeltpersoner, dvs. enkeltmannsforetak og andre til sammen eier/driver ca. 37% av de private plassene. Ca. 33% av plassene er foreldredrevet/-eiet. Det er interessant å merke seg at antall bedrifts-plasser er fordoblet på 3 år. Det er grunn til å anta at andelen av økningen er lav for studentbarnehagene. 3

6 Private plasser, fordeling 2003, 2005 og 2006 (SSB): Menighet/trosamfunn (7,7%) Foreldreeiet (33,2) Husmorlag/sanitet (1,3) Bedrift (17%) Ped./ideologisk org (4%) Enkeltpersoner (18,7) Andre (18,2) Totalt I denne framstillingen betraktes private barnehager som drives av enkeltpersoner, dvs. som enkeltmannsforetak og andre, herunder aksjeselskap, som kommersielle. I dette ligger at driften (også) er økonomisk motivert, i motsetning til hva som antas å være tilfelle for husmorlag/sanitet eller pedagogisk/ideologiske organisasjoner. Bruken av begrepet kommersiell er følgelig ikke normativt betonet, men kun ment som egnet for å beskrive sentralt trekk i denne sammenheng. Men grensene mellom hva som kan betegnes som kommersiell og ikke-kommersiell er flytende og vanskelige å trekke, ikke minst i denne typen sammenhenger. Man kan for eksempel for familiebarnehagenes del innvende at enkeltmannforetak hvor eier selv arbeider i barnehagen, ikke bør anses som kommersiell. Men for en del vil god lønn i forhold til alternativ sysselsetting, pluss andre goder, befinne seg i grenselandet mot hva som kan betegnes som kommersiell virksomhet. For (familie-)barnehager hvor eier ikke eller i begrenset grad arbeider, er det kommersielle aspektet klart. Enkelte familiebarnehager opprettes og drives i en begrenset periode kun for egne og naboers/venners sine barn. Men disse utgjør en liten andel. Etablering og drift av aksjeselskaper må ikke pr. definisjon være kommersielt motivert. Men ut fra allmenn forståelse er det nærliggende å anta kommersielle motiver, også om man ikke gir aksjeutbytte. Det siste er godt kjent for annen kommersiell virksomhet. Man kan følgelig ikke benytte begrepet ikke-kommersiell selv om virksomheten formelt sett ikke gir (aksje-) utbytte eller overskudd. Bedriftsbarnehager regnes i denne sammenheng ikke som kommersielle. Men denne kategorien barnehager befinner seg i et grenseland. Barnehageplass gjennom jobb, ev. med litt ekstra tilbud og goder, utgjør et definitivt konkurransefortrinn i kampen om kvalifisert arbeidskraft. Alternative konkurransefortrinn, som kan matche dette godet, er kostbare og vanskelige å oppdrive. (Spør en småbarnsfamilie i en av Oslos bydeler!) I dette notat brukes økonomien til en barnehage drevet av en menighet også som et eksempel. Her er det ikke snakk om direkte utbytte eller overskudd til enkeltpersoner eller en gruppe. Men ut fra et kritisk perspektiv framstår driften av denne barnehagen definitivt ikke fri for økonomiske, dvs. kommersielle motiver. Forskjellen på denne barnehagen og kommersielle er at man kombinerer det ideelle med det materielle. Årsaken til at man ønsker å dra nytte av inntektskilder gjennom det offentlige kan være nedgang i tradisjonelle inntekter gjennom bidrag, kollekt og lignende. 4

7 Ut fra ovennevnte er det grunn til forsiktighet når man skal tallfeste omfanget av kommersiell barnehagedrift i Norge. Det understerkes derfor at de tall som angis, kun er ment som indikasjoner og anslag og ikke som nøyaktig kalkulerte størrelser. Kommersiell idealisme Mye tyder på at folks, og muligens også myndighetenes, forhold til privat barnehagesektor fremdeles er preget av gårsdagens virkelighet hvor idealisme, frivillighet og dugnadsånd var sentral. Og dette er fremdeles viktig for barnehager drevet av foreldre. Men det er interessant når kommersielle aktører framstiller sin virksomhet som idealistisk og i tillegg kombinerer kommersiell drift med krav om foreldre-dugnad. I Barnehagelovens 7 7, 4.ledd.punkt.a stilles det krav til hva barnehagers vedtekter skal innholde: Barnehageeieren skal fastsette barnehagens vedtekter. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen, herunder eierforhold, I vedtektene for barnehager som eies og drives av en av de større aktørene på de kommersielle markedet heter det: 1. Barnehagen eies og drives av barnehage AS 2. Formål Aksjeselskapets formål er på best mulig måte å etablere og drive barnehage i.. kommune. Barnehagen skal gi de deltagende barn et godt miljø med vekt på lek og samvær med andre barn og med voksne. Barnehagen skal utvikle det enkelte barns personlighet, hjelpe barna i å utvikle evne til toleranse og til å ha omsorg for andre, og gi selvutfoldelse gjennom allsidige leke- og aktivitetsmuligheter. Sammen med hjemmet skal barnehagen medvirke til å gi barna et miljø som sikrer dem individuell og gruppevis omsorg og støtte, stimulering, utfoldelse, læring og etisk veiledning. Barnehagen drives med et ideelt, ikke økonomisk formål. I pt. 14 heter det i 3.avsnitt: Mislighold.. Dugnad. Dersom man ikke har mulighet til å delta på de oppsatte dugnadene, kan timene jobbes inn på et annet tidspunkt etter avtale med dugnadsansvarlig. Dersom timene ikke jobbes inn, sendes en skriftlig advarsel. Ved annen gangs uteblivelse regnes dette som mislighold og eierstyret beslutter oppsigelse av barnehageplassen. Sett i relasjon til barnehagens uttrykte ideelle formål framstår bestemmelsen som tankevekkende. Og i relasjon til det faktum at barnehagen eies av et kommersielt konsern framstår dugnadsbestemmelsen som spesiell. Dugnadsinnsats til beste for kommersielle 5

8 konsern er sjeldent i andre sektorer. Det samme gjelder eksplisitt uttrykte ideelle, ikke økonomiske formål. En vesentlig årsak til at foreldrene ikke protesterer eller saboterer er sannsynligvis knapphet på barnehageplasser, og at de ikke kjenner til de reelle eierforholdene. Ettersom kommunen skal påse at barnehagene drives i tråd med gjeldende regelverk ( 8 i Barnehageloven), må man implisere at barnehageeiers informasjonsplikt etter loven anses ivaretatt. Men det er interessant å merke seg at Barnehageloven ikke har særskilt bestemmelse om at barnehagers vedtekter skal være godkjent av lokal barnehagemyndighet. Uansett vil avgjørelse i klagesak, eventuelt rettsavgjørelse, vil være av stor interesse. Men inntil så skjer vil kommersielle aktører i praksis kunne pålegge foreldre dugnadsplikt, også med alvorlige sanksjonsmuligheter dersom de ikke etterkommer eiers krav. Men den vanligste sanksjonsformen ved manglende deltagelse er sannsynligvis dugnadsavgift. Men det er grunn til å anta at kommersielle eiere i en del kommuner har vedtekter med bestemmelser om oppsigelse ved manglende dugnadsinnsatsgjør. Dette tyder på at kommunene ikke forholder seg til dette, eller at de ikke finner grunn til å gripe inn. For foreldre med barn med alvorlige funksjonshemninger eller andre belastninger vil kravene til dugnadsinnsats kunne fortone seg som særlig belastende. Dette kan medføre at det ikke er aktuelt å søke plass i barnehager med slike vedtekter. Forholdet mellom eiere og brukere (foreldre og barn) er også på andre måter preget av gårdagens virkelighet. Barnehager, offentlige og private, ble utelukkende drevet for å ivareta barns og foreldres behov og interesser. Det var derfor i beskjeden grad behov for regler og avtaler som sikret brukernes interesser. Situasjonen er nå vesentlig endret for mange av brukerne. Det er nemlig ikke gitt at kommersielle eiere og brukerne har sammenfallende interesser. Hensynet til bedriftsøkonomisk lønnsomhet for eier kan gjøre det ønskelig å legge ned avdelinger eller hele barnehager raskest mulig. Og dårlig økonomistyring eller spekulative disposisjoner kan før til konkurs og umiddelbar stengning. Det finnes allerede eksempler på det siste. Det er derfor foruroligende at foreldres og barnas interesser er dårlig ivaretatt, til tross for at driften er finansiert av det offentlige. Ut fra et (for-)brukerperspektiv og ut fra hva som ellers er vanlig, er det merkelig at de ikke er gitt lovpålagt beskyttelse gjennom regler om oppsigelse. I Barnehagelovens krav til hva barnehagers vedtekter skal innholde inngår ikke klargjøring av oppsigelsestid, som sikrer foreldres og barns interesser: 7. Barnehageeierens ansvar Barnehageeieren skal drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Barnehageeieren må legge fram opplysninger om regnskapsdata og tjenestedata etter forskrifter fastsatt av departementet. Barnehageeieren plikter å gi barnets bostedskommune de opplysninger som er nødvendige for å kunne føre et register som nevnt i 8 fjerde ledd. Barnehageeieren skal fastsette barnehagens vedtekter. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen, herunder a)eierforhold b) formål, jf. 1 fjerde ledd, herunder eventuell reservasjon fra 1 annet ledd, jf. tredje ledd,c) opptakskriterier,d) antall medlemmer i samarbeidsutvalget 6

9 e) barnehagens åpningstid Godkjente virksomheter skal være registrert i Enhetsregisteret. Loven angir altså intet krav om at vedtektene må innholde regler om gjensidig oppsigelse, selv om dette er like viktig som opplysninger om barnehagens åpningstid (pt. e). Tilfeldige søk på barnehagers nettsider (ikke tilfeldig utvalg) kan tyde på at barnehagers vedtekter i svært begrenset grad ivaretar brukernes interesser når det gjelder oppsigelsestid. Snarere kan det virke som om vedtektene primært er utformet med henblikk på å ivareta eiers interesser. Og det siste er kanskje ikke så merkelig ettersom det er eier som skal fastsette disse. Samtidig er lovens krav ikke særlig truende for eiers interesser. Det er ikke grunnlag for å hevde at eiere bevisst søker å tilsidesette foreldrenes og barnas interesser. Og det er legitimt at eiere søker å ivareta sine. Men det er merkelig at myndighetene, også fordi de dekker kostnadene, i praksis ikke sikrer foreldre og barn rettigheter på linje med det for eksempel private leietakere gis gjennom Husleieloven. Eksemplene under er kun ment å illustrere hvordan lov og regelverk kan fungere i praksis. De gir intet representativt helhetsbilde men viser på forskjellige måter hvordan barns og foreldres interesser i praksis ivaretas. Det er intet som tyder på at de utgjør ekstreme eller uheldige tilfeller. Sett fra et bruker- og forbrukerperspektiv framstår punktene om oppsigelse som utilstrekkelige og tendensiøse. Eksemplene er hentet fra barnehagers hjemmesider på internett: Oppsigelse av plass: En plass skal sies opp skriftlig med 3 måneders varsel. Oppsigelsestiden blir regnet fra den 1. i påfølgende måned. Eierstyret forbeholder seg retten til å kreve full betaling i oppsigelsesperioden. Plassen kan imidlertid overtas av et annet barn i oppsigelsestiden dersom barnehagen har fylt opp alle sine plasser og det nye barnet som får tilbud om plass, ønsker å begynne før. Hvis oppsigelse leveres 1. mars eller senere i barnehageåret må det betales ut juni måned Oppsigelse av barnehageplass Oppsigelse av barnehageplass skal skje skriftelig, og med minst to måneders varsel. Oppsigelse gjelder fra den 1. i måneden. Oppsigelsen skal være levert senest den siste i måneden før oppsigelsen er gyldig fra. Ved manglende innbetaling, brudd på Lov om barnehager med forskrifter, brudd på vedtektene eller annen grov misbruk av tillit, kan tildelt plass trekkes tilbake av eier med øyeblikkelig virkning Oppsigelse av plass: Oppsigelse av en barnehageplass skal gjøres skriftlig til barnehagen. Oppsigelsesfristen er satt til 3 måneder beregnet fra den første i påfølgende måned. 7

10 Dersom barnet slutter i barnehagen senere enn eller det blir levert oppsigelse etter 30.04, må det betales foreldrebetaling ut barnehageåret(til skolestart). Gjentatte tilfeller av for sen henting, eller manglende foreldrebetaling kan føre til at barnet mister plassen Oppsigelser Oppsigelse tiden er to hele måneder. Dersom oppsigelse skjer fra og med l mars. må det betales for plassen ut barnehageåret (april, mai og juni ). Juli måned er ingen oppsigelse måned. Dersom oppsigelser fra barn eller personalet gjør at driften ikke er mulig, gjelder den samme oppsigelse tiden for eier til foreldre. Det samme er tilfelle dersom fam.barnehagen opphører eller stenges. Omsetning. I følge statsbudsjettet for (St.prp. nr 1 ( ),kap.3, post 7.30) vil de offentlige utgiftene til barnehager for 2008 totalt utgjøre 21.6 milliarder. Tilsvarende tall for 2007 var 18 milliarder, dvs. en økning på 19.8%. Regjeringen anslår en vekst på plasser i 2008 (St.prp. nr 1 ( ), kap.3. Dette gir totalt barnehageplasser. Fordelingen mellom offentlige og private er 54% og 46%. Gitt at fordelingen mellom offentlige og private ikke endres nevneverdig og fordelingen mellom de forskjellige kategoriene av private plasser heller ikke endres nevneverdig, stipuleres omsetningen for kommersielle barnehager i 2008 til følgende: Offentlig tilskudd; x 0,46 x o,37 Foreldrebetaling(253900x 0,93x 0,46x0,37x2300x11) Totalt 3676 millioner 1016 millioner 4692 millioner For å ta høyde for deltidsplasser, er benyttet 0,93 heltidsekvivalent; 86% heltidsplasser, korrigert for deltidsplasser(2007). I Kunnskapsdepartementets Analyse av kostnader i barnehagene anslås høyere kostnader for 2006 enn de som er gjengitt i Statsbudsjettet for 2008: De samlede kostnadene til barnehager som var i drift per i hele landet (anslås) til rundt milliarder kroner på årsbasis. ( Kunnskapsdepartementet, august 2007, s.5). Forskjellen skyldes i hovedsak at man i statsbudsjettet ikke har med kommunenes kostnader som dekkes av kommunenes egne frie midler. De tall som brukes er uansett nøkterne. Dersom man har behov for eksakte tall henvises til Kunnskapsdepartementets analyse og de forbehold som nødvendigvis gis i denne. Fordelingen mellom enkeltmannsforetak og andre er som angitt over, noenlunde lik, henholdsvis 18,7% og 18,2% av antall private plasser. 8

11 Finansiering. Gjeldende Barnehagelov gir private aktører rett til godkjenning og offentlig tilskudd, dersom barnehagen vurderes som egnet i forhold til formål og innhold ( 10). Kommunene kan følgelig ikke på grunn av overetablering eller lokale politiske prioriteringsønsker nekte godkjenning og tilskudd (Høringsnotat Ny Barnehagelov, 2005). Men i følge Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd kan kommunen sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd: Et rimelig og relevant vilkår vil være at kommunen stiller krav om tilsvarende lønns- og arbeidsforhold som i kommunens egne barnehager. Et annet rimelig og relevant vilkår vil være at barnehagens arealutnytting ikke skal være høyere enn det som følger av de kommunale bestemmelsene om arealutnytting. Vilkår om at eventuelt driftsoverskudd skal tilbakeføres barnehagedriften kan derimot ikke stilles. Et vilkår om at barnehagen skal følge de kommunale kriterier for barnehageopptak vil heller ikke kunne stilles. Dersom kommunen setter vilkår må den samtidig sørge for at det er rom for dette innenfor barnehagens samlede inntekter (Rundskriv: Utmåling av kommunalt tilskudd til ikkekommunale barnehager (2008), s.25). I offentlige dokumenter betegnes de offentlige overføringene til private barnehager som tilskudd. Ut fra Barnehageforliket og Forskrift om økonomisk likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd (Q 0902) er dette misvisende ettersom det offentlige i praksis fullfinansiere privat barnehagedrift, utover foreldrebetalingen. Kommunene er pålagt å dekke kostnader til drift av barnehager som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Offentlige finansierings-ordninger er derfor mer dekkende for de faktiske forholdene. Og med foreldrebetaling på under 2000 kr. pr. måned for heldagsplass, slik det legges opp til, er begrepet egenandel mer dekkende. Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. Forskrift om økonomisk likeverdig behandling er på mange måter bærebjelken for det offentliges finansiering av privat barnehagedrift. 1. Likeverdig behandling Godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Med offentlige tilskudd menes tilskudd til ordinær drift av barnehager fra stat, kommune og fylkeskommune. Med likeverdig behandling menes at alle godkjente barnehager uavhengig av eierskap skal motta offentlig finansiering etter prinsippene fastsatt i denne forskrift. 2. Statlige tilskudd Alle godkjente barnehager skal gis statlige driftstilskudd etter gjeldende satser. 3. Kommunens ansvar Det er kommunen som skal sørge for at alle godkjente barnehager i kommunen mottar offentlig tilskudd på en samlet sett likeverdig måte. Kommunen skal dekke kostnader til ordinær drift i barnehagene som ikke dekkes av andre offentlig tilskudd og foreldrebetaling. Settes foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager lavere enn foreldrebetalingen i kommunens egne barnehager, har kommunen ikke plikt til å dekke differansen. Kommunen har plikt til å gi tilskudd slik at det samlede offentlige tilskuddet utgjør minst 85 prosent* av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd. 9

12 Kommunen har ikke plikt til å dekke kostnadsvekst som overstiger normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren, dersom betingelsene i denne paragrafs tredje ledd er oppfylt. Kommunen har ikke plikt til å gi tilskudd slik at den samlede offentlige finansieringen av barnehagen overstiger det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd. 0 Endret ved forskrift 24 juni 2005 nr. 690 (i kraft 1 aug 2005). Praktisering av forskriften byr på betydelige utfordringer, bl.a. fordi praktisk bruk er knyttet til en rekke skjønnsspørsmål og kostnadskalkyler som på lokalplan oppleves som kompliserte. Det er utarbeidet, supplert og revidert et regelverk med veiledning som er omfangsrikt og som løser noen problemer, men som også reiser nye. En del kommuner har for eksempel hatt problemer med å beregne kostnadene for en kommunal barnehageplass, som etter forskriften skal utgjøre beregningsgrunnlag for tilskudd til private barnehager. Kommuner har i den forbindelse måttet søke eksperthjelp. Nevnte forhold er (forsøkt) rettet opp bl.a. i gjeldende Veileder for Rundskriv: Utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager (2008), men mye tyder på at også denne veilederen reiser nye spørsmål. Veiledningen til 4 illustrerer eksempler på utfordringer man møter i kommunene: 4 gir regler for når kommunen kan redusere sitt tilskudd beregnet etter 3. Kommunen kan redusere sitt tilskudd dersom barnehagen har en vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnad per årsverk sammenliknet med tilsvarende kommunale barnehage, samtidig som eier tar ut et utbytte eller en arbeidsgodtgjørelse som er urimelig. Reduksjonen skal maksimalt tilsvare den kostnadsbesparelsen barnehagen har ved å holde bemanningen eller lønnskostnadene på et lavere nivå. Kommunen må beregne hvor mye dette utgjør ut fra gjennomsnittlige bemannings- og lønnskostnader i kommunens egne barnehager dvs. hvor mye dette utgjør i andel av enhetskostnaden. Departementets veileder gir nærmere anvisning på skjønnet. Her er det tett mellom vurderings- og skjønnstemaene. Situasjonen i kommunene. Praktisering av forskriften om likebehandling og annet relevant regelverk antas å utgjøre en betydelig utfordring for mange kommuner. Forståelse og praktisering av reglene stiller store krav til aktuelle saksbehandlere. Lokale kalkyler, arbeid med skjønnsspørsmål og oppdatering i forhold til regelverket er også arbeidskrevende, spesielt om man ikke har særskilt ekspertise. Og mange kommuner og bydeler har ikke dette. Omorganiseringen som har skjedd i de fleste kommuner som en konsekvens av ny kommunelov i 1992 har medført at mange kommuner har valgt en såkalt to-nivå-modell som ny administrativ struktur for kommunen. Felles for tonivå-kommunene er at de sentrale fagetatene og etatslederne i kommuneadministrasjonen er fjernet, og at kommunens virksomheter, som for eksempel den enkelte barnehage, har fått delegert utstrakt ansvar for egen økonomi og egen administrasjon, såkalt flat struktur. Ofte er det ingen barnehage- eller skolefaglig kompetanse igjen i kommunens administrative ledelse (Bleken, 2005,s. 35) Ovennevnte sammen med anstrengt økonomi og lav spesialist-bemanning gjør at kommunene har betydelige vansker med å beregne korrekt tilskudd til private barnehager. Bemanningsforhold, krevende regelverk og det faktum at kostnadene dekkes av staten skjerper neppe den lokale evnen og viljen til kostnadsbevissthet i forhold til aktører som kan se seg tjent med situasjonen. Og det er intet ukjent fenomen at man lettere bruker andres penger enn egne. I tillegg har en del kommuner erfart at klagesaker er svært ressurskrevende og vanskelige. 10

13 Markedet. Barnehagesektoren kan ut fra flere perspektiver betraktes som et marked. De som etterspør barnehageplass, foreldrene, utgjør et marked, sett fra de som tilbyr barnehageplasser. Denne tankegangen er eksplisitt nedfelt som et argument for fri etableringsrett: Markedet, dvs. etterspørselen skal sikre kvaliteten på barnehageplassene (Utdanning, 2005). Et slikt markedsperspektiv illustreres godt i Barnebygg sitt slagord: Barnebygg skal være den beste barnehagedriveren i markedet ( 2008). Markedsperspektivet kan også gis et annet perspektiv, sett fra utbyggeres, driveres og investorers side. Ut fra et slikt perspektiv utgjør barnehagene (og barnehageplasser) markedet, hvor det kan selges og kjøpes i stort og smått. I januar i år kjøpte det finske investeringsselskapet CapMan 70 % av aksjene i Barnebygggruppen ( Barnebyggruppen eier og driver mer enn 3500 plasser i 40 barnehager og har over 800 medarbeidere (Aftenposten, ). Seniorpartner i selskapet, Kai Jordahl, sier til pbl.no at man vil være med på å utvikle virksomheten både på kvalitet-, kompetanse og ekspansjonssiden ( ). Kjøpesummen er hemmelig. Men en nøktern vurdering tilsier en kjøpesum på godt over 100 millioner kroner. I pbl.no sin presentasjon av nyheten heter det også: Men som eiere ønsker vi ikke på noen måte å tappe selskapet for penger. Vi vil tjene på at Barnebygg vokser seg større og bedre, og bare hvis vi skulle klare å drive dette ekstremt godt vil vi ta ut utbytte, bedyrer Nordahl. I følge PBL Private Barnehagers Landsforbund (PBL) er Barnebygg en av de store aktørene i forbundet. Barnebyggruppen og andre større aktørers ønske om ekspansjon kan vanskelig skje kun gjennom etablering av nye barnehager, ettersom det snart er full barnehagedekning. Aktører av denne typen vil derfor være interessert i eksisterende plasser. Et interessant spørsmål er derfor hvem som kan være aktuelle selgere. De foreldre-drevne barnehagene utgjøre det mest interessante markedet for oppkjøp. Her ligger også det største potensialet i volum (2006: ca plasser). Det er dessuten sannsynlig at foreldre i økende grad vil ønske å selge/overdra til profesjonelle aktører. Foreldres syn på det å få og ha barnehageplass ved full dekning og lav pris vil endre seg og influere på deres vilje til egeninnsats. Når et gode blir rettighets-tilgjengelig, reduseres viljen til ansvar og innsats. Lavere motivasjon blant foreldre har allerede ført til oppkjøp/overtagelse av foreldredrevete barnehager som kjøper/ny driver tidligere har bygget. Det finnes en del eksempler på at kommersielle aktører er ganske aktivt pågående i forhold til foreldredrevne barnehager. Kjøp/salg i slike situasjoner reiser interessante problemstillinger: Dersom foreldrene ønsker å selge en barnehage som er drevet over mange år av forskjellige foreldre og denne barnehagen har en viss verdi gjennom markedsposisjon og/eller bygninger, hvem vil da verdiene/pengene tilfalle ved salg? Og hvem bestemmer hva slike midler skal brukes til? Nåværende lover og regler kan neppe forhindre at foreldre kan selge barnehagen for i neste omgang i fellesskap å investere midlene fra salget i fritidseiendom. Dette er neppe mindre akseptabelt enn at en juridisk eier-person gjør det samme. 11

14 En løsning som anbefales av en av de større aktørene er at kjøpesummen gis til et ideelt eller veldedig formål. Men ved slike løsninger vil prisen lett bli gunstig for kjøper. Ikkeforretningskyndige og ikke-personlige eiere er neppe særlig harde i prisforhandlinger i forbindelse med salg av objekt de ikke kjenner verdien av, på et marked de har lite kunnskaper om. Ut fra et slikt perspektiv er det fare for at fellesskapsverdier overføres til kommersielle aktører meget gunstig. Men det også grunn til å regne med at barnehager drevet som enkeltmannsforetak vil være av interesse for selskaper med ekspansjonsønsker. Eieren av barnehagen (med 50 barn) som brukes som eksempel i denne framstillingen, fikk et tilbud på 2.3 millioner fra et større aksjeselskap. (Kommunen eier lokalene). Slike tilbud vil naturligvis være interessante for en del enkeltmanns-foretak-eiere. (Opp)kjøp, enten det dreier seg om store eller små kjøpere, reiser også andre interessante problemstillinger. Man kan ta for gitt at priser for overdragelse har basis i bedriftsøkonomiske kalkyler knyttet til forventet lønnsomhet. Markedets betalingsvilje må med andre ord være basert på markedets forventninger om framtidig utbytte. Følgelig kan en slutte at markedets forventninger sier noe om hvordan de offentlige finansieringsordningene fungerer i praksis, og hvordan de forventes å fungere i framtida. Når barnehager kjøpes og selges på kommersiell basis, fører dette også til skjerpede lønnsomhetskrav. Og dermed sterkere press på personalet, barn og foreldre. Årsaken er enkel: Før man kan tjene penger eller ta ut utbytte (ikke nødvendigvis det samme), må kapitalkostnadene, dvs. renter på det man har betalt for barnehagen(e), dekkes. Ut fra et enkelt resonnement kan man si at kravet til lønnsomhet økes med minimum markedsrente (bankrente) for investert kapital. Ellers ville jo et bedre og sikrere alternativ være å sette pengene i banken. Eksempler. Norsk barnehagesektor er mangfoldig, også den private delen. Det er stor forskjell på en 4 avdelings barnehage i et pressområde som eies av et konsern med omsetning på 400 millioner og en en-avdelings privat barnehage i ei lita bygd, drevet av en menighet. Og det er stor forskjell på en foreldredrevet barnehage som bruker barnehagens inntekter til å sikre sine barn et best mulig tilbud, og en barnehage som ikke bare er kostnadsbevisst men såpass inntjeningsbevisst at dette går ut over tilbudet til barna. Som i mange andre sammenhenger finnes neppe noen gjennomsnitt-barnehage. Mangfold av løsninger og interesser er positivt og viktig, men utgjør også en betydelig utfordring for de myndigheter som skal utforme og forvalte finansierings- og kontrollordninger. Dette sammen med stor vekst og et forvaltnings- og kontrollapparat regionalt og lokalt som er stilt overfor omfattende og krevende oppgaver, gjør det nærliggende å spørre om man burde se nærmere på om de offentlige overføringene i ønsket grad kommer barna og foreldrene til gode. Eller om og eventuelt i hvor stor grad offentlige midler i stedet tas ut direkte eller indirekte som utbytte? Dette er legitime og viktige spørsmål fordi det her dreier seg om forvaltning og bruk av betydelige offentlige midler. Tilgjengelig forskning er i begrenset grad egnet til å belyse dette. Kunnskapsdepartementets årlige Analyse av kostnader i barnehagene (Kunnskapsdepartementet, 2006) innholder 12

15 omfattende analyser og materiale som tar utgangspunkt i barnehagens inntekter og kostnader (s.5): Statistisk sentralbyrå har levert grunnlagsmaterialet for kommunale og ikke-kommunale barnehager i utvalgskommunene. Analysene i denne rapporten tar utgangspunkt i følgende datakilder: Fra ikke-kommunale barnehager: - Årsmelding per , med opplysninger om antall barn etter alder og oppholdstid, antall funksjonshemmede barn, antall minoritetsspråklige barn og antall årsverk. - Regnskapsskjema for 2006, med en spesifikasjon av inntekter og kostnader, samt ikke økonomisk støtte som barnehagen har mottatt fra eieren eller andre, og kommunenes suppleringer/opplysninger om omfanget av kommunal støtte til den enkelte barnehagen. Det er usikkert om den innretning som er valgt alene er egnet til å gi et reelt bilde av forholdene. En viktig grunn er at analysen(e) er basert på regnskapstall og gjennomsnittstall, som i relasjon til spørsmålet har begrenset nytte. De regnskaper/regnskapstall som brukes som grunnlag for analyser, er revidert på vanlig måte. Og utvalg og datagrunnlag forøvrig tilfredsstiller strenge metode-krav. Men de innfallsvinkler som er valgt er i begrenset grad egnet til å belyse det man kan kalle kreativ bruk, mulig misbruk eller maksimal tøying av gjeldende regelverk og kontrollrutiner, ut fra mer eller mindre klare økonomiske motiver eller strategier. Fenomenet er godt kjent blant økonomer og regnskapskyndige og sikkert også i forvaltningen. Og gjennom regelverk og kontrollordninger har forvaltningen ansvar for å forhindre eller begrense dette. Om og eventuelt i hvilken utstrekning regelverk og kontrollordninger er effektive, framkommer best gjennom undersøkelser av praksis. En kakeoppskrift kan virke lovende, men det er kaken som bestemmer om oppskriften er god. Det finnes ikke forskning som kan si noe særlig om de offentlige finansierings-ordningene for private barnehager fungerer etter hensikten. Men det er grunnlag for å si at de offentlige virkemidlene som brukes for å oppnå full barnehagedekning langt på vei har vært effektive. Men i kjølvannet av dette burde man kanskje se nærmere på forholdet mellom ressursbruk og resultat. Hensikten med de eksempler som brukes her er å få fram og belyse aktuelle problemstillinger i tilknytning til ovennevnte. Eksemplene er ikke representative eller på annen måte valgt ut med henblikk på generalisering. Med folkelig språkbruk kan man si at de er valgt ved tilfeldigheter fordi de på forskjellige måter synliggjør og illustrerer interessante problemstillinger. Ut fra ovennevnte er det ikke grunnlag for å si noe om og i hvilken grad eksemplene gir et dekkende bilde av kommersiell barnehagedrift i Norge. Men det er heller ikke grunnlag for å avvise de problemstillinger og forhold som omtales, som unntakstilfeller eller uheldige tilfeldigheter. Samtidig er det grunn til å anta at enkelte private barnehager, kanskje først og fremst foreldredrevne, sliter med økonomien. Årsakene til dette er sammensatte, og er i en del tilfeller knyttet til økonomiske forhold i regnskapsåret Dette regnskapsåret skal legges til grunn for beregning av tilskudd, dersom barnehagen da var i drift og det ikke er foretatt opprettelse eller nedleggelse av ny 13

16 avdeling (Kunnskapsdepartementet 2008; Nr.F-07/2008). Barnehager som hadde nøktern drift i 2003 rammes av dette. Men omorganisering av et visst omfang eventuelt kombinert med kapasitetsendring kan sikre høyere tilskudd (Rundskriv om praktisering av kravet om økonomisk likebehandling i 2008, kap.2.2.) Eksemplene under er basert på regnskapstall fra 2005 og 2006, og må derfor ses i relasjon til gjeldende regler, retningslinjer og kontroll(apparat) i denne perioden. Det er senere gjort endringer i regelverk og retningslinjer. Men forvaltning og kontroll er relativt sett ikke styrket. Det er neppe grunn til å anta at situasjonen i særlig grad er endret, selv om regelverket kan ha blitt skjerpet. Det hjelper lite med skjerpede regler dersom forvaltning og kontroll svikter. En kan heller ikke se bort fra at strengere regler og fortolkning av disse kan utløse strategisk tilpasning og kreativitet i forhold til andre regler. Det understrekes at de økonomiske disposisjoner som framkommer i eksemplene ikke er vurdert i forhold til gjeldende regler og retningslinjer i den aktuelle tidsperioden, ei heller om beregningene av kommunalt tilskudd er korrekte. Opplysninger om antall barn/ansatte gitt av aktuell tilsynsorgan, er av naturlige årsaker ikke kontrollert. Med utgangspunkt i at privat, kommersiell barnehagedrift er forskjelligartet og ut fra ønske om å belyse temaet ut fra forskjellige perspektiver er følgende typer av eksempler valgt: 1) Familiebarnehage(r) (Enkeltmannsforetak) 2) Privat barnehage (Enkeltmannsforetak) 3) Barnehage drevet av kristen organisasjon 4) Konglomerat-barnehager De (nøkkel-) tall som brukes, er hentet fra utfylte standardiserte regnskapsskjemaer som brukes som grunnlag for beregning av kommunalt tilskudd (F-4199, Kunnskapsdepartementet), hvor statstilskudd inngår. I tillegg brukes data fra Brønnøysundregisteret. Av journalistiske hensyn gjengis kun de regnskapstall som vurderes som mest interessante som illustrasjoner og eksempler på aktuelle problemstillinger. Gitt at det ikke foretas radikale endringer av driften eller at særskilte forhold inntrer, antas 10% kostnadsøkning å utgjøre rimelig korreksjon i forhold til beregning av direkte eller indirekte utbytte i påfølgende driftsår (eksempel 1 og 2). Opplysninger om antall barn/ekvivalenter, praktiske forhold som om eier arbeider i barnehagen(e) og lignende og beregnet kommunalt tilskudd er gitt av lokal barnehageadministrasjon. Nevnte opplysninger er av praktiske årsaker ikke kontrollert av undertegnede. Andre kilder angis eksplisitt. Alle kilder er åpne. De referansetall som brukes er gjennomsnittstall for aktuelle kostnadsposter for private barnehager i en middels stor kommune for 2007, med i overkant av 1000 private barnehageplasser. Gjennomsnittet er beregnet pr. barn og i eksempel 4 i forhold til totale driftsinntekter. 14

17 1. Familiebarnehager (enkeltmannsforetak): 4 familiebarnehager, 2 barnehager med 8,5 ansatte heltidsekvivalenter, 2 med 4,5 ansatte heltidsekvivalenter. Leide lokaler i privatboliger. Moderat standard, moderate husleiekostnader. Eier arbeider ikke i noen av barnehagene (Opplysninger fra tilsynsmyndighet). Ekstern veiledning av førskolelærer: 1,25 timer pr. barn pr. uke, jfr. gjeldene regler. Regnskapstall for 2005: Antall barn: 26 heltidsekvivalenter (2 barnehager med 8,5 heltidsekvivalenter og 2 med 4,5). Antall ansatte, heltidsekvivalenter: 2x2+1x2: 6 heltidsekvivalenter Gjennomsnitt lønn pr. ansatt/heltidsekvivalent (ekskl. arb.avg.og feriep.): kr ,- Kalkulert overskudd 2006 (Årsresultat + kommunalt tilskudd) )kr. kr ,- Kalkulert overskudd, korrigert med kostnadsøkning på 10% ( , , ) kr ,- Kommentarer: Regnskapstallene viser at drift av familiebarnehager kan være lønnsom. Sett i relasjon til at det i praksis ikke er gjort investeringer av betydning, og at eier ikke selv arbeider i noen av barnehagene, må eiergevinsten sies å være god. Mye tyder på at det er mer lønnsomt å drive familiebarnehager enn vanlige barnehager, og at 8 barn relativt sett gir bedre utbytte enn 4 barn. Men det finnes ikke oversikts- eller gjennomsnittstall som kan bekrefte eller avkrefte dette. 2. Privat barnehage, enkeltmannsforetak 50 barn (heltidsekvivalenter). Lokalisert 2 steder med 1 styrer. Kommunale lokaler (leie: kr ). Barnehagen drevet i 3 ½ år, lokalisert 2 steder. Eier arbeider svært lite/ikke i barnehagen. Kalkulert årsresultat, 2006: Årsresultat 2005 (ekslusivt kommualt tilskudd): kr ,- Kommunalt tilskudd 2006 kr Kalkulert overskudd 2006 (ekskl. kostnadsøkning): kr Kalkulert overskudd 2006, korrigert for 10% kostnadsøkning) kr Reise, diett- og bilgodtgjørelse (post 7155) kr

18 Gjennomsnitt for private barnehager i middels stor kommune korrigert for antall barn kr Verktøy, inventar mv. som ikke skal aktiveres (post 6500): kr Gjennomsnitt for private barnehager i middels stor kommune korrigert for antall barn kr Markedsvurdering av barnehagen; Tilbudt for salg 2007: (prisantydning/-forslag, jfr. annonse, Internett) Markedsverdi; Bekreftet tilbud fra prof. driver (jfr. telefonisk forespørsel til megler) kr. 1,5 mill 2,3 mill Kommentarer: Lokalene til denne barnehagen eies av kommunen. Det er følgelig ikke gjort investeringer av særlig omfang. Barnehagen ble startet i Sett i relasjon til at eier ikke arbeider i barnehagen og bor et godt stykke unna, må gevinsten, slik den framkommer her, sies å være solid. Det bør ikke utelukkes at den reelt sett er større, ettersom overforbruket av verktøy og inventar er betydelig. Men forklaringen kan være store nyanskaffelser eller lignede. Uansett vurderes barnehagen å ha relativt god lønnsomhet. Markedets prissetting av virksomheten reflekterer lønnsomheten, samlet sett. Tanken om at barnehagedrift med barn og ansatte og ikke bare lokaler kan selges, ville for få år siden fortone seg som merkelig, også blant fagfolk. 3. Barnehage drevet av menighet. Ikke-statskirke-menighet. Ordinær formålsparagraf. Heldagstilbud: 4 dager pr. uke 14 heltidsekvivalenter (beregnet) Inneareal: ca.170 m2 Lokalene eies av menigheten, leies av menigheten og brukes av medlemmer på kveldstid og i helger og leies ut ved forespørsel. Bemanning: Uoversiktlig, anslått til 3-4 heldagsstillinger Husleie, barnehagen, 2006 kr ,- Husleie for sammenlignbar, men større barnehage i nærheten, korrigert etter størrelse kr ,- (Gjennomsnittstall for husleie for private barnehager er vanskelige å beregne fordi de fleste eier lokalene og dermed har kapitalkostnader, i stedet for husleie). Annen personalkostnad (post 5900): Arbeidstøy, pensjonsforsikring, yrkesskadeforsikring kr ,- Gjennomsnitt for private barnehager i middels stor kommune 16

19 korrigert for antall barn kr ,- Annen kostnad, (post 7700) dvs. møter, kurs kr ,- Gjennomsnitt for private barnehager i middels stor kommune korrigert for antall barn kr ,- I tillegg driver menigheten åpen barnehage i dag pr. uke i de samme lokalene, tilskudd er basert på 50 barn. I følge innsendt regnskapsskjema utgjør sentrale poster: Husleie, åpen barnehage 1 dag pr. uke: kr ,- Husleie pr. år, totalt for lokalene: ( ) kr ,- Husleie pr. år, pr. m2: /170 kr ,- Vanlig husleie for kurante kontorlokaler i Oslo sentrum, pr.år, pr m2 (2008) : kr Bokført underskudd, barnehage og åpen barnehage : (summen av post 9940) - kr ,- (overføres neste regnskapsår) Anslått byggekostnad ( pr. m2, jfr. lokal info. ) kr Etableringstilskudd: kr Investert kapital, kalkulert kr Anslått, reelt utbytte av investert kapital: 100 x / : 25,7% Kommentarer: Utbytte av investeringen er god, først og fremst fordi husleien som betales til eier, som også er menigheten, er høy. Den blir særlig høy ettersom både barnehagen og den åpne barnehagen betaler hver sin, og begge er relativt høye. (Sammenligningen med leieprisen på kontorlokaler i Oslo er kun ment som referanse og ikke sammenligningsgrunnlag fordi barnehager også må ha uteareal). Det er grunn til å anta at slik praksis er lovlig eller i alle fall ikke åpenbart ulovlig. Det er vanskelig å si hvor vanlig slik dobbel-fakturering er. Men uansett ville det ikke være urimelig å ha regelverk som hindrer slikt. Barnehager har brukt fem ganger mer på posten Annen personalkostnad enn gjennomsnittet for private barnehager i en middels stor kommune. Annen personalkostnad (5900) på regnskapsskjemaet skal omfatte arbeidstøy til ansatte, pensjonsforsikring, yrkesskadeforsikring. Forklaringen på avviket ligger neppe i utgifter til pensjonsforsikring 17

20 ettersom slike skal føres på annen post; Innberetningspliktig pensjonskostnad (5420). Men det er viktig å understreke overforbruket kan skyldes særlige forhold som ikke kommer fram i regnskapsskjemaet. Dette kan også gjelde Annen kostnad (post 7700) som skal omfatte utgifter til møter og kurs. Et forbruk på over kroner, for 4 hele stillinger, eventuelt fordelt på noen flere personer til møter og kurs tyder ikke på dårlig økonomi. Forbruket er mer enn tre ganger høyere enn snittet for de private barnehagene i en middels stor kommune. Sett i relasjon til gjennomsnittet for de private barnehagene i en middels stor kommune er denne barnehagens kostnader på disse to postene (arbeidstøy, ikke- innberetningspliktig pensjons- og yrkesskadeforsikring, møter og kurs) til sammen kroner høyere. Anslått, reelt utbytte er kun ment som en illustrasjon for å gi et bilde av lønnsomhet, og er ikke ment å være en nøyaktig beregning, som i denne sammenheng ikke er interessant. Om gevinsten i relasjon til anslått investering er 25,7% eller 17,3 er uvesentlig. Det samme gjelder også anslått byggekostnad. 4. Aksjeselskap i konglomerat, 4 barnehager Regnskapsåret 2005 Driftsinntekter, totalt Driftskostnader, totalt Fremmedtjenester (post 6700: Regnskap/revisjon) 27.3 mill mill mill. Fremmedtjenester i forhold til driftsinntekt: (100 x 4.464/27.322): 16,3% Gjennomsnitt i middels stor kommune 1% Overforbruk av Fremmedtjenester sammenlignet med gjennomsnittet i middels stor kommune: kr mill. Årsresultat, totalt, angitt mill. Kommentarer: Eksempelet illustrerer et fenomen som har vært kjent en stund. I stedet for å ta ut større utbytte direkte og samtidig unngå fare for avkorting tas utbytte ut indirekte gjennom annet selskap. Ved kjøp av tjeneseter fra datterselskap til relativt høy pris, kan noe av utbyttet fra barnehagedriften tas ut i annet firma. Dette er neppe ulovlig og kan være godt egnet for å kamuflere, gjemme eller spare overskudd til senere. Strenge(re) regler for hvor mye som relativt sett kan kostnadsføres vil kunne begrense mulighetene for dette. Men en forutsetning for at slike skal fungere, er at forvaltnings- og kontrollapparatet er i stand til å følge opp. 18

21 Avsluttende betraktninger. Framstillingen over viser at myndighetenes, både sentrale og lokale, forhold til og håndtering av kommersiell barnehagedrift preges av gårsdagens realiteter. Utgangspunktet for privat barnehagedrift var at ideelle og foreldredrevne barnehager fikk støtte og i økende grad full finansiering utover foreldrebetalingen, for å ivareta en viktig samfunnsoppgave. Ved økt behov og betydelig utbygging har enkeltpersoner og i økende grad større kommersielle foretak etablert seg i sektoren. Den private delen av barnehagesektoren består dermed både av aktører med ideelle motiv og aktører med kommersielle. Dette medfører betydelige utfordringer for myndighetene, både sentralt og ikke minst lokalt. Framstillingen over viser at man i praksis har betydelig problemer med å forvalte offentlige midler og interesser i forhold til kommersielle aktører. Dette er muligens ikke noe nytt, men ettersom det her dreier seg utelukkende om offentlige midler, og brukerne, dvs. barn og foreldre må sies å være en sårbar gruppe, er det grunn til bekymring. Det er bra at full barnehagedekning har hatt og har høyeste prioritet. Men sterk vekst og det faktum at man nærmest pumper penger inn på et marked og samtidig overlater deler av det til kommersielle aktører gjør at man trenger kontroll- og forvaltningssystem som i langt større grad er tilpasset dagens realiteter. Ovennevnte utgjør intet argument mot kommersiell barnehagedrift, men er en påpekning av at det offentlige i større grad må ta konsekvensen av at kommersielle aktører har kommersielle motiver. Myndighetene har til en viss grad tatt konsekvensen av kommersialiseringen av barnehagesektoren. Men en del av de problemstillinger som drøftes i dette arbeidsnotatet viser på at man er på etterskudd. En kort gjennomgang av nåværende regelverk (se vedlagte kildeliste) viser på at man har forsøkt og forsøker å bøte på et system med klare mangler. Konsekvensen av dette er at man nå har et omfattende og komplisert regelverk som vanskelig lar seg praktisere, også fordi kommunene ofte ikke har tilstrekkelig kapasitet. Det faktum at man i først og fremst har måttet utbedre svakheter i ettertid og i begrenset grad har maktet å være forutseende illustreres godt ved følgende: Ved full barnehagedekning og eventuell lavere lønnsomhet vil kommersielle aktører kunne ønske å trekke seg ut. Gjennom overføringer fra det offentlige vil mange ha fått lokaler og utstyr nedbetalt. Et aktuelt spørsmål i så henseende er hvem som vil kjøpe lokalene og virksomheten, som for eksempel gir barnehageplass til 50 barn. Dersom ingen private kjøpere er interessert, er det fare for at kommunen må overta, ikke minst fordi foreldrene vil ha lovfestet rett til barnehageplass. Og det er lite sannsynlig at kommunen har reservekapasitet på 50 plasser. Forhandlinger om overtagelse kan bli tunge for kommunen. Og sist, men ikke minst: Kommunen kan bli tvunget til å måtte kjøpe tilbake eiendom det offentlige tidligere har betalt. Ut fra et slikt perspektiv vil kommuner som har store kommersielle aktører, være svært sårbare dersom de ønsker å begrense mulighetene for direkte eller indirekte utbytte. Det finnes ingen oversikt eller andre opplysninger som gir et bilde av hvor store verdier det er tale om. Men regningen kan lett bli så stor at kommunene vil mene at staten bør dekke kostnadene cjc 19