Salg av elevarbeid i videregående skole

Transkript

1 Salg av elevarbeid i videregående skole Sør-Trøndelag fylkeskommune Desember 2010

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden september 2010 til desember Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 1. desember 2010 Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Hilde Løseth Modell /s/ Prosjektmedarbeider - Salg av elevarbeid i videregående skole - 3

4 Sammendrag I Plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt av fylkestinget i sak 42/10, ble salg av elevarbeid i videregående skole prioritert. Kontrollutvalget bestilte forvaltningsrevisjon i sak KU-46/2010 og ba i vedtaket om å iverksette en undersøkelse med fokus på salg av elevarbeid i de videregående skolene i Sør-Trøndelag fylkeskommune. Salg av elevarbeid som skjer i skolenes regi er et område med lite fokus, og vi har opplevd det litt vanskelig å finne informasjon om denne type aktivitet både i Sør-Trøndelag fylkeskommune, men også på landsbasis. Men det er ingen tvil om at aktiviteten eksisterer ved de videregående skolene det viser både regnskapstall og datainnsamlingen i undersøkelsen. Fram til november i 2010 var det solgt elevarbeid for 5,4 millioner kroner samlet sett i STFK. Samtidig som salg av elevarbeid i skolenes regi ikke synes å være særlig omtalt i STFK, er det imidlertid et økende fokus på entreprenørskap og praktisk rettet undervisning i opplæringsløpet. Entreprenørskap som undervisningsmetode pekes bl.a. på som et tiltak mot det høye frafallet blant elever ved de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i STFK, og håpet er at det skal øke motivasjonen for og ønsket om å fullføre utdanningsløpet. Spesielt har konseptet fra Ungt Entreprenørskap, å etablere en ungdomsbedrift, blitt et populært undervisningstilbud for elevene. Likevel er det en del av den praktiske opplæringen ved de yrkesfaglige linjene som ikke egner seg for ungdomsbedriftskonseptet, og flere av skolene velger derfor å gjennomføre aktiviteten i egen regi gjennom produksjon og salg av elevarbeid. På bakgrunn av Kontrollutvalgets bestilling og saksutredning, er det valgt å fokusere undersøkelsen på hvilke retningslinjer og rutiner som gjelder for salg av elevarbeid i skolenes regi i STFK, både fra sentralt hold og på lokalt nivå. Denne rapporten bygger på data fra intervju med opplæringsdirektør i STFK, samt ledelse, administrativt personale og faglærere ved to videregående skoler. Alle intervjureferat er verifisert av intervjuobjektene. Med utgangspunkt i data fra intervjuene ble det gjennomført en omfattende spørreundersøkelse blant ledelse, merkantilt personale og faglærere ved alle de videregående skolene som driver salg av elevarbeid i egen regi, totalt 17 skoler. I tillegg har vi også gjennomgått dokumenter som er relevante for den interne kontrollen i STFK, samt hentet ut regnskapsmateriale fra økonomisystemet. Innsamlet data er blitt vurdert opp mot utvalgte revisjonskriterier for undersøkelsen. På grunn av mangel på konkrete kriterier rettet mot salg av elevarbeid, har vi valgt å legge stor vekt på kommunelovens 23, annet ledd som definerer fylkesrådmannens overordnede ansvar for administrasjonen. Også STFKs plandokument for internkontroll og styring, inkludert det underliggende COSO-rammeverket, har fått en sentral rolle i våre vurderinger. Problemstillingene for denne forvaltningsrevisjonen har vært: 1. Er salg av elevarbeid hensiktsmessig organisert med tanke på å sikre betryggende kontroll? 2. Er det etablert betryggende rutiner for salg av elevarbeider som skjer i skolens regi? Herunder: Sentrale eller lokale retningslinjer for salg av elevarbeid som skjer i skolens regi Retningslinjer for å sikre økonomisk internkontroll - rutiner for ordremottak, dokumentasjon, fakturering, bokføring, avgiftsbehandling Håndtering av overskudd/underskudd ved salg av elevarbeid Når det gjelder organiseringen av salg av elevarbeid i STFK, kan vi ikke på grunnlag av denne undersøkelsen med sikkerhet si at aktiviteten er gjenstand for betryggende kontroll. Delegeringen i STFK innebærer at den enkelte enhetsleder har ansvaret for det salget som skjer ved sin skole. Elevarbeidet er også en del av den ordinære undervisningen, og mye av ansvaret synes derfor videredelegert til ledere eller faglærere ved den enkelte avdeling. Variasjoner i - Salg av elevarbeid i videregående skole - 4

5 ansvarsdelegeringen gjør det derfor vanskelig å trekke noe klar konklusjon. Samtidig er det funn i denne forvaltningsrevisjonen som tyder på at det ikke er gitt signaler eller anbefalinger fra fylkesrådmannen for hvordan man ønsker at denne type aktivitet skal foregå i STFK. Opplæringsdirektøren understreker at salg av elevarbeid ikke bør føre til skjevheter mellom skolene, både i form av inntekter og i form av kvalitet på opplæringen. For å sikre et likt tjenestetilbud mener vi derfor det kan synes fornuftig med en prinsipiell diskusjon om hva inntekter fra salg av elevarbeid bør brukes til. I henhold til STFKs egne bestemmelser for internkontroll, ligger ansvaret for å utarbeide retningslinjer og etablere rutiner hos enhetsleder. For at administrasjonen skal være gjenstand for betryggende kontroll er det avhengig av at etableres kontrollfunksjoner som har til hensikt å avdekke eventuelle feil eller mangler. Mange av skolene har utarbeidet interne rutiner for salg av elevarbeid, men vi har ikke grunnlag for å si hvor vidt disse er tilstrekkelige for å sikre at salget er gjenstand for betryggende kontroll. Mange av deltakerne i spørreundersøkelsen uttrykker samtidig et ønske om klart definerte retningslinjer og rutiner for aktiviteten, både på lokalt nivå, men også fra sentralt hold. Datainnsamlingen viser at det ikke er gitt slike retningslinjer fra sentralt hold i STFK. Dette er forøvrig i samsvar med ansvarsdelegeringen. Selv om hovedfokuset er elevenes opplæring, bør det også rettes oppmerksomhet mot det økonomiske aspektet av aktiviteten. Det er ikke tatt noen klare standpunkt for hvordan salg av elevarbeid skal foregå; hvilke oppdrag man kan påta seg, hvor vidt det skal tas betalt for arbeidstiden til elevene eller hvordan det skal beregnes fortjeneste av solgte varer/deler osv. I dag er mye opp til den enkelte enhetsleder, og i noen tilfeller også faglærerne, og innebærer ulike forutsetninger for valg av oppdrag og ulike forutsetninger for å tjene penger på salget. Samtidig er man opptatt av at salg av elevarbeid ikke skal føre til skjevheter og forskjeller i undervisningstilbudet ved skolene. På bakgrunn av datainnsamlingen og vår vurderinger ønsker vi å komme med følgende anbefalinger til fylkesrådmannen: 1. Ettersom ansvar for etablering av retningslinjer og rutiner er delegert til den enkelte enhetsleder, bør fylkesrådmannen sørge for at slike rutiner er etablert og etterleves og påse at salg av elevarbeid er gjenstand for betryggende kontroll og skjer i tråd med gjeldende lov- og regelverk. Vi anbefaler at det foreligger skriftlige rutiner for salg av elevarbeid ved samtlige skoler. 2. Fylkesrådmannen bør påse at salg av elevarbeid ikke fører til utilsiktede forskjeller i tjenestetilbudet imellom skolene, og sentrale retningslinjer for å hindre dette bør vurderes etablert. - Salg av elevarbeid i videregående skole - 5

6 - Salg av elevarbeid i videregående skole - 6

7 Innhold 1 Bakgrunn for undersøkelsen Bestilling Bakgrunn Avgrensing, problemstillinger, metode og revisjonskriterier Avgrensning Problemstillinger Metode Revisjonskriterier Organisering Revisjonskriterier Datainnsamling Revisors vurdering Retningslinjer og rutiner for salg av elevarbeid Revisjonskriterier Datainnsamling Revisors vurdering Høring Konklusjon og anbefalinger Konklusjon Anbefalinger...35 Kilder...36 Vedlegg 1 - Fylkesrådmannens høringssvar...37 Vedlegg 2 - Datamateriale fra spørreundersøkelsen Salg av elevarbeid i videregående skole - 7

8 1 Bakgrunn for undersøkelsen I dette kapittelet ønsker vi å gå inn i bakgrunnen for undersøkelsen. Første del gjelder bestillingen fra Kontrollutvalget, mens i andre del tar vi for oss bakgrunnen for bestillingen. Ettersom salg av elevarbeid i stor grad foregår ved de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, har vi i tillegg valgt å gi en liten innføring i hvordan systemet er bygd opp og hvilke utfordringer skoleeier og administrasjon står overfor, både på landsbasis og i Sør-Trøndelag fylkeskommune. 1.1 Bestilling Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune bestilte i sak KU-46/2010 et forvaltningsrevisjonsprosjekt om salg av elevarbeider i videregående opplæring. Revisjon Midt- Norge IKS mottok i brev av 7. september 2010 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. I saksutredningen vises det til ulike tema det kan være aktuelt å belyse nærmere i undersøkelsen: Hvilke føringer legges på valg av organisering av salg av elevarbeid? Hva fører til at noe salg organiseres som ungdomsbedrift, mens det i mange tilfeller ikke velges en slik form? Dersom ungdomsbedrift ikke velges: Finnes det retningslinjer for salg av elevarbeid, og er disse eventuelt kjent? Hva ligger til grunn for valg av organisering? Hvordan organiseres salg av elevarbeider i skolene for å ivareta nødvendig trygghet for håndtering av økonomi og forebygge misligheter? Skjer salg av elevarbeid i tråd med lovkrav? (eksempelvis avgifter, fakturering) På hvilken måte kommer eventuelt overskudd fra salg av elevarbeid skolene og elevene til gode, og er praksis lik mellom skolene? 1.2 Bakgrunn Erfaringer fra finansiell revisjon Bakgrunnen for at dette området er satt fokus på er erfaringer fra den finansielle revisjonen utført av Revisjon Midt-Norge IKS. Vi har gjennom vår kontakt med skolene sett at dette er et område hvor det er usikkerhet og varierende måter å håndtere salg og inntekter på de ulike skolene. Dette gjelder salg som skjer i skolens regi, og som foregår som en vesentlig del av undervisningsopplegget. Det gjelder ikke aktivitet som er regulert gjennom ungdomsbedrifter 1, da disse ikke omfattes av skolenes virksomhet. Ved mange av de videregående skolene produseres varer og tjenester av elever. Spesielt gjelder dette innen de yrkesfaglige studieretningene. Produksjonen/tjenesteytingen foregår som en integrert del av undervisningsopplegget i ulike fag. I mange tilfeller selges elevenes produkter og tjenester til eksterne kunder. Eksempelvis tilbyr skolene hudpleiebehandling, bilverkstedstjenester eller større og mindre snekkerarbeid. Måten salg av elevarbeid er organisert på varierer mellom skolene, og mellom studieretningene og fagene. Mens det i noen tilfeller er formalisert gjennom ungdomsbedriftskonseptet, er det i andre 1 Ungdomsbedrift (UB) gir elever i videregående skole erfaring med bedriftsetablering innenfor trygge rammer. Gjennom et skoleår skal elevene etablere, drive og avvikle ungdomsbedriften med lærer som veileder og en mentor fra lokalt næringsliv. Elevene arbeider ut fra en reell idé og realiserer denne gjennom produksjon, markedsføring og salg. Overskuddet bedriften gir, er det elevene selv som bestemmer over. En ungdomsbedrift registreres i Brønnøysundregisteret via Ungt Entreprenørskap som en egen juridisk enhet Salg av elevarbeid i videregående skole - 8

9 tilfeller lagt opp til at salget av varer og tjenester foregår på en "enklere" måte, ved at salget skjer i regi av skolen og inntektene tilfaller skolen eller trinnet/gruppa direkte. Elevene produserer for store verdier hvert år ved de yrkesfaglige studieretningene, uavhengig av om det de lager kun settes opp og rives ned igjen, eller om det ferdige produktet selges videre. Vi mener derfor det er viktig at STFK retter fokus mot styring og organisering aktiviteten slik at den er gjenstand for betryggende kontroll Yrkesfaglig utdanningsprogram Videregående opplæring består av 12 forskjellige utdanningsprogram, 3 studieforberedende og 9 yrkesfaglige. Det første året velger elevene utdanningsprogram, mens det andre og tredje året velger de programområde innen utdanningsprogrammet. De 12 utdanningsprogrammene er: 3 studieforberedende Idrettsfag Musikk, dans og drama Studiespesialisering 9 yrkesfaglige Bygg- og anleggsteknikk Design og håndverk Elektrofag Helse- og sosialfag Medier og kommunikasjon Naturbruk Restaurant- og matfag Service og samferdsel Teknikk og industriell produksjon Ved å velge programområder fra de 9 yrkesfaglige utdanningsprogrammene vil elevene kunne oppnå ulike former for yrkeskompetanse, med eller uten fag- eller svennebrev. For yrkeskompetanse med fag- eller svennebrev foregår opplæring både i skole og bedrift, mens yrkeskompetanse uten fag- eller svennebrev er lagt opp som tre års opplæring i skole, ofte med innlagt praksisperioder. Figur 1: Utdanningsløp yrkesfaglig opplæring Kilde: Det første og andre året har elevene en rekke felles programfag, avhengig av hvilket utdanningsprogram de har valgt. Læreplanene for enkelte programfag krever bl.a. at elevene skal lære produksjon innen det gitte faget. I fleste tilfellene, og da spesielt det første året, skjer denne opplæringen i regi av skolen. Her kommer elevarbeidene inn i bildet, og noen skoler benytter muligheten til å påta seg oppdrag for andre. Noen ganger kan det også hende at skolen samarbeider med arbeidslivet for å oppfylle kravene i læreplanene om praktisk opplæring. Slik - Salg av elevarbeid i videregående skole - 9

10 utplassering i bedrift må ikke forveksles med den opplæringen som skjer det tredje og fjerde året da elevene skal ut i lærlingplasser. I tillegg til de fellesprogramfagene finnes også et programfag som heter "Entreprenørskap og bedriftsutvikling". Formålet med faget er å utvikle personlige egenskaper og holdninger og å gi kunnskap og innsikt i hvordan elevene kan se muligheter og å utvikle disse til bærekraftige virksomheter. Entreprenørskap og bedriftsutvikling skal også øke kompetansen om hvordan en virksomhet etableres, drives og utvikles. Mange velger å la elevene få mulighet til å starte egne ungdomsbedrifter gjennom Ungt Entreprenørskap, enten som en del av et eksisterende fag eller som et eget selvstendig fag. En ungdomsbedrift er en egen juridisk enhet som er registrert i Brønnøysundregisteret. Elevene har, i samarbeid med Ungt Entreprenørskap, selv ansvaret for bedriften, og den er derfor ikke en del av skolen. Lærerne er som regel med som veiledere, og det har også vært tilbud om å videreutdanne lærere innen entreprenørskap. I forbindelse med Kunnskapsløftet ble det i tillegg innført et nytt fag i yrkesrettede utdanningsprogram i videregående opplæring kalt prosjekt til fordypning. I 2008 ble det publisert en rapport fra Fafo 2 med fokus på innføringen av prosjekt til fordypning på yrkesfaglige utdanningsprogram, "Prosjekt til fordypning mellom skole og arbeidsliv". Rapporten er en del av Utdanningsdirektoratet evaluering av Kunnskapsløftet. I rapporten pekes det på et av de viktigste formålet med prosjekt til fordypning; at elever på yrkesfaglige utdanningsprogram skal få mulighet til å prøve ut ulike lærefag og yrker tidlig i opplæringsløpet. En av årsakene til innføringen av Kunnskapsløftet og prosjekt til fordypning er det store frafallet i videregående opplæring, og da spesielt innenfor fag- og yrkesopplæringen. Å gi elevene en mer virkelighetsnær undervisning og opplæring er noen av tiltakene for å være tidlig på banen og vise elevene hva de forskjellige yrkene innebærer. Dette bidrar til å øke elevenes og lærlingenes forutsetninger og motivasjon for å fullføre opplæringsløpet. De sentrale retningslinjene for gjennomføringen av prosjekt til fordypning legger opp til en stor grad av utplassering av elever i bedrift og åpner for et nært samarbeid mellom skoler og det lokale næringslivet. Samtaler med yrkesfaglærere og representanter fra næringslivet viser at det lokale samarbeidet mellom skoler og arbeidsliv i stor grad er basert på enkeltpersoners faglige kontakter og nettverk. Ved noen skoler velger de å gjennomføre prosjekt til fordypning ved skolen, bl.a. på grunn av mangel på læreplasser i bedrifter, men også andre faktorer spiller inn. I rapporten fra Fafo vises det til fire modeller for gjennomføring av prosjekt til fordypning: a. Klasseromsprosjekt mer eller mindre ordinær undervisningssituasjon på skolen. b. Kvasibedrift/skoleverksted elevene får mulighet til å utøve praktiske sider ved yrket, men med en viss skjerming fra arbeidslivets krav og forventinger. For eksempel kan elevene etablere egne bedrifter (ungdomsbedrift i regi av Ungt Entreprenørskap). Verkstedmodellen er også mye brukt ved de videregående skolene, f.eks. bilverksted eller byggeprosjekter for elever på byggteknikk. Metoden gir elevene relevant og allsidig praksis under oppsyn av lærer og med et mindre tidspress enn i næringslivet. c. Arbeidserfaring arbeidslivet blir tatt i bruk som læringsarena og elevene får mulighet til å danne seg et inntrykk av en bedrift og et yrke, samt knytte kontakter og vise seg fram med tanke på en senere lærlingplass. 2 Fafo er en uavhengig stiftelse som forsker på arbeidsliv, velferdspolitikk og levekår, nasjonalt og internasjonalt - Salg av elevarbeid i videregående skole - 10

11 d. Læring i arbeid - kombinerer høy yrkesrelevans og en viss eksponering for krav og forventninger fra omgivelsene. Elevarbeid i skolens regi, som er tema i denne undersøkelsen, skjer i hovedsak i form av skoleverksted eller lignende som er beskrevet under punkt b, ovenfor. I tillegg til at faget prosjekt til fordypning stiller krav til relevant praksis er også de andre fagene i læreplanene for de forskjellige utdanningsprogrammene praksisorientert. Næringslivet har fokus på at elever som får lærlingplass har hatt virkelighetsnær undervisning og opplæring, og har lært grunnleggende elementer innenfor gitte fagområder. Mangel på læreplasser i næringslivet, samt fare for å overbelaste arbeidslivet, fører til at mange velger å gjennomføre prosjekter i skolens regi, der elevene under oppsyn av lærer f.eks. utfører byggeprosjekt, reparerer biler eller klipper hår. I noen tilfeller skjer det som salg til private, offentlig virksomhet, idrettslag o.l., mens i andre tilfeller setter elevene opp en garasje for så å plukke den fra hverandre igjen eller de skrur på gamle, kasserte biler som brukes om igjen i undervisningen Fagopplæring og entreprenørskap i Sør-Trøndelag fylkeskommune I STFKs strategiplan pekes det på at en av de største utfordringene fagopplæringen i STFK står overfor, er få formidlet søkerne til læreplass. Da søkertallene for 2010 forelå, kom det flere tilbakemeldinger om at det ville bli en "mismatch" mellom antall søkere og tilgangen på læreplasser innen flere fag. Finanskrise og lavkonjunktur har også skapt utfordringer og uroligheter, men utviklingen kan se ut til å ha snudd, og det oppleves en viss optimisme i næringene og at tilgangen på oppdrag i arbeidslivet har økt. Mange elever innenfor yrkesfagene velger imidlertid ikke å fullføre utdanningen med opplæring i bedrift, men avslutter sitt tredje opplæringsår med påbygging til studiekompetanse. Dette resulterer til at rekrutteringen til yrkesfagene blir mindre enn behovet i arbeidslivet. For å imøtekomme arbeidslivets behov er det nødvendig med målrettet bruk av faget prosjekt til fordypning og at fagnettverkene utnyttes aktivt. I strategiplanen pekes det på at undersøkelser viser at elever med gode praksisopplevelser i bedrift har lettere for å søke læreplass. Mangel på læreplasser medfører at en større del av den praktiske opplæringen må skje på skolen. For å oppnå målene i læreplan, oppfylle arbeidslivets krav til praksis, og for å bevare elevenes motivasjon og lærevilje, velger mange skoler å drive produksjon av varer og tjenester som selges til eksterne. Sør-Trøndelag fylkeskommune støtter "Ungt Entreprenørskap" med i overkant av kroner hvert år, og er dermed en av de største bidragsyterne til organisasjonen. I strategiplanen heter det at implementering av entreprenørskap som gjennomgående strategi i undervisningen bidrar til at elevene har mulighet til å arbeide med virkelighetsnære og praktiske problemstillinger. Ved å skape sammenheng mellom teori og praksis i opplæringen vil elevenes opplevelse av relevans og mestring øke. Gjennom arbeidet med ungdomsbedrift lærer elevene bedriftsetablering, kreativitet og selvstendig praktisk arbeid. Arbeidet med bedriften er resultatorientert, og skaper motivasjon og arbeidslyst Elevarbeid i fokus Elevarbeid, og risiko knyttet til misligheter og kritikkverdige forhold, har den siste tiden fått et noe uheldig fokus i media. To lærere ved Elverum videregående skole er politianmeldt av skolen etter å ha misbrukt skolens midler, samt brukt byggfagelever til omfattende gratisarbeid på privat eiendom. Saken ble gransket av advokatfirmaet G-partner etter at Hedmark fylkeskommune fikk tips om uregelmessigheter ved bygglinja i juni Et sammendrag av rapporten fra granskingen ble offentliggjort av Hedmark fylkeskommune i slutten av september. Saken dreier seg blant annet om en garasje som ble satt opp som en del av undervisningen og senere havnet på eiendommen til - Salg av elevarbeid i videregående skole - 11

12 en av lærerne, uten at det ble tatt betalt for arbeidet eller materialet. Skolen har pleid å påta seg lignende oppdrag for både ansatte og andre private, uten at det har vært skriftlige rutiner ved skolen for søknader om elevarbeid, behandling av søknader, inngåelse av avtaler, fakturering/betaling eller dokumentasjon av salget. Rutiner på dette området har ikke vært prioritert av skolen. Samtidig viste granskningen at et sentralt reglement for salg av elevarbeid ble fastsatt for fylkesdirektøren i 2008, men verken lærerne eller seksjonsleder ved byggfaglinja var kjent med dette. Rektor ved skolen bekrefter å ha vært kjent med reglementet, mens assisterende rektor og avdelingsleder opplyser at de ikke har kjent til det nevnte reglementet. 2 Avgrensing, problemstillinger, metode og revisjonskriterier 2.1 Avgrensning På bakgrunn av kontrollutvalgets bestilling og tilgjengelige ressurser har vi valgt å avgrense undersøkelsen til å se på salg av elevarbeid som skjer i skolens regi organiseringen av virksomheten og om STFK har utarbeidet retningslinjer og/eller rutiner for dette. Salg og annen aktivitet som skjer gjennom ungdomsbedrifter holdes i hovedsak utenfor, men det vil være aktuelt å se på bruk av ungdomsbedrifter som alternativer til salg av elevarbeid i skolenes regi. Gårdsdriften ved Skjetlein videregående skole og fiskebåten ved Frøya videregående skole er begge omfattende virksomheter. Vi har ikke nok tilgjengelige ressurser i dette prosjektet til å gå inn på disse to områdene, og de holdes derfor utenfor. Hensikten med undersøkelsen er å kartlegge hvordan salg av elevarbeid som skjer ved de videregående skolene er organisert og hvordan det praktiseres. Vi vil undersøke om det er gitt retningslinjer og/eller rutiner for salget, både sentralt og lokalt. Vi vil imidlertid ikke foreta noen kontroller for å bekrefte og kvalitetssikre de rutinene som den enkelte skole eventuelt sier de har etablert. Ungdomsbedrifter og bruk av entreprenørskap som undervisningsmetode synes å ha et stort fokus, både i STFK og i resten av landet. Vi ser samtidig at salg av elevarbeid som skjer i skolenes regi ikke får samme oppmerksomhet, selv om det foregår i minst like stort omfang. Denne undersøkelsen er derfor ment som en generell kartlegging av omfang og organisering av, samt retningslinjer og rutiner for salg av elevarbeid som skjer i skolenes regi i STFK. 2.2 Problemstillinger Vi har på bakgrunn av kontrollutvalgets bestilling og tilhørende saksutredning utarbeidet to problemstillinger vi ønsker å få svar på: 3. Er salg av elevarbeid hensiktsmessig organisert med tanke på å sikre betryggende kontroll? 4. Er det etablert betryggende rutiner for salg av elevarbeider som skjer i skolens regi? Herunder: Sentrale eller lokale retningslinjer for salg av elevarbeid som skjer i skolens regi Retningslinjer for å sikre økonomisk internkontroll - rutiner for ordremottak, dokumentasjon, fakturering, bokføring, avgiftsbehandling Håndtering av overskudd/underskudd ved salg av elevarbeid I kapittel 3 og 4 i undersøkelsen nedenfor vil vi ta for oss hver av problemstillingene, hvor innsamlet informasjon vil bli vurdert opp mot relevante kriterier. 2.3 Metode Ved prosjektstart ble det gjennomført et oppstartmøte med opplæringsdirektør i STFK. Oppstartsmøtet skal gi oss informasjon om hva som er den overordnede situasjonen i fylkeskommunen. - Salg av elevarbeid i videregående skole - 12

13 For å få et bilde av omfanget av salg av elevarbeid ved de videregående skolene ble det innledningsvis foretatt en analyse av aktuelle inntektskonti i regnskapet til STFK for 2009 og hittil for Regnskapstallene ga oss en oversikt over hvilke skoler som har aktivitet knyttet til salg av elevarbeid, samt et inntrykk av omfanget. På bakgrunn av regnskapsanalysen ble det valgt to videregående skoler med forholdsvis stor omsetning. Vi gjennomførte intervjuer med de aktuelle personene som er involvert i prosessene rundt salg av elevarbeid ved de to skolene; rektor, faglærer/avdelingsleder ved linjen, samt merkantilt personell. All informasjon fra intervju som brukes i rapporten, er verifisert av intervjuobjektene. De to intervjuene var grunnlaget for en større spørreundersøkelse som ble sendt ut til alle de videregående skolene som har eller har hatt noen slags form for produksjon og salg av elevarbeider. Spørsmålene i undersøkelsen var knyttet direkte opp mot problemstillingene presentert i avsnitt 2.2. Undersøkelsen ble sendt til ledelse (rektor, ass. rektor, avdelingsleder osv.), aktuelle faglærere og merkantilt personale ved de videregående skolene som ble valgt ut for undersøkelsen. Utgangspunktet for utvelgelsen var regnskapsinformasjon for 2009 og I tillegg ble samtlige skoler kontaktet for å kartlegge hvilke personer som kunne være hensiktsmessig å ha med i undersøkelsen, slik at spørsmålene skulle treffe flest mulig av de som har ansvar for salg av elevarbeid ved sin skole. Ettersom undersøkelsen ble rettet mot forskjellige personer i ulike ledd i virksomheten, kan det variere hvor vidt den enkelte har spesifikk kunnskap om hvert enkelt spørsmål. Vi har forsøkt å ta hensyn til dette i dataanalysen med å se på hvilke funksjoner som har svart hva, uten at det skal få betydning for deltakernes anonymitet. Totalt svarte 41 av 58 mottakere på spørreundersøkelsen. Det gir en svarprosent på omtrent 70 %. Over halvparten av disse har enten pedagogisk (faglærere) eller merkantil funksjon ved sin skole. Undersøkelsen ble sendt til ansatte ved 17 skoler. Av disse har en eller flere ansatte ved 16 av skolene gitt svar. Vi mener derfor at svarprosenten er tilfredsstillende, og at skolene som har gitt svar gir et representativt bilde av omfang og organisering av salg av elevarbeid i STFK. Samtidig gir det oss svar på hvilke retningslinjer som er gitt og hvorvidt det er etablert rutiner ved den enkelte skole. To av skolene har valgt å gi et samlet svar. Dette betyr at seks personer ble tatt ut av respondentlisten til undersøkelsen, og er ikke inkludert i svarprosenten ovenfor. Dersom vi forutsetter at de seks personene ville svart hver for seg ville det gitt en svarprosent på 73,4 % (47 av 64 mottakere). Metodisk vurderer vi dette som en liten svakhet i undersøkelsen, da svarene fra disse to skolene ikke kommer som personlige svar, men enten som svar alle er blitt enige om, eller som svar fra én person. Det kan være til hinder for personlige synspunkter og meninger. Når det er sagt, så mener vi svarene fra spørreundersøkelsen er dekkende til å kunne bruke som data i rapporten. Spørreundersøkelsen er i sin helhet lagt ved rapporten, se vedlegg 2. Noen av spørsmålene er stilt som åpne spørsmål uten svaralternativ. Av hensyn til respondentenes anonymitet har vi valgt å ikke ta med svarene på disse spørsmålene i vedlegget. Gjennomgang av relevante dokumenter har også vært kilder for datainnsamling. 2.4 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken i en forvaltningsrevisjon, og opplysningene som samles inn vurderes opp mot revisjonskriteriene i revisors vurderinger. Vurderingene kommer som et eget avsnitt under hvert hovedkapittel. I tillegg sammenfattes de i rapportens konklusjon. I denne undersøkelsen har det overordende kriteriet vært bestemmelsen i kommuneloven 23, annet ledd: - Salg av elevarbeid i videregående skole - 13

14 23. Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet. 2. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. STFKs delegasjonsreglement "Fordeling av ansvar og myndighet" 3 har derfor også vært et sentralt kriterium i undersøkelsen; Fylkesrådmannens delegerte myndighet Fylkesrådmannen utarbeider selv innen rammer fastsatt av det delegerende organ, retningslinjer for intern delegering og utøvelsen av slik delegert myndighet. STFKs "Plan for intern kontroll og styring" bygger på COSO-rammeverket 4. Det vil derfor være aktuelt for oss å ta utgangspunkt i COSO-modellen og dens definisjon av internkontroll ved vurderinger av den interne kontrollen som eventuelt er etablert ved de videregående skolene i STFK. Videre vil eventuelle retningslinjer og/eller anbefalinger som har gått fra administrasjonen og ut til enhetene ha betydning for vurdering av informasjonen vi innhentet i løpet av prosjektet. I STFKs vedtatte Strategiplan for står det at fylkestinget ønsker en helhetlig gjennomgang av arbeidet med entreprenørskap i opplæringen, med sikte på å utvikle en strategi for bruken av entreprenørskap som metode i undervisningen. Vedtaket indikerer et ønske om mer utstrakt bruk av entreprenørskap i undervisningen. Om dette innebærer etablering av ungdomsbedrifter, bruk av entreprenørskap som fag eller produksjon og salg av varer og tjenester i skolenes regi, er ikke nærmere presisert i strategiplanen. I henhold til uttalelse fra Skattetaten 6 betraktes salg av elevarbeid å være avgiftspliktig omsetning. Dette medfører at salget som skjer i skolens regi vil være omfattet av bestemmelsene i bokføringsloven med tilhørende forskrift, jf. bokføringsloven 2, annet ledd. Alle revisjonskriteriene som brukes vil bli nærmere beskrevet og konkretisert under de to kapitlene som tar for seg hver av problemstillingene videre utover i rapporten. 3 FT 55/ COSO er en internasjonalt utbredt og anerkjent modell innenfor internkontroll. I denne modellen er risiko og vesentlighetsvurdering en integrert del. Internkontroll er her å forstå som en kontinuerlig prosess i organisasjonen. 5 FT 113/ Veiledende uttalelse om merverdiavgift og kompensasjon for merverdiavgift omsetning av elevarbeid. Brev fra Skatteetaten til Revisjon Midt-Norge IKS, 31. august Brevet er unntatt offentlighet etter off.l. 13m skattebet.l. 3-2, mval. 7 - Salg av elevarbeid i videregående skole - 14

15 3 Organisering I dette kapittelet skal vi ta for oss den første problemstillingen; er salg av elevarbeider hensiktsmessig organisert med tanke på å sikre betryggende kontroll? Vi vil vurdere den informasjonen vi har fått gjennom intervju og spørreundersøkelse opp mot fastsatte kriterier. Nedenfor gir vi en nærmere konkretisering av hvilke kriterier vi har valgt å ta utgangspunkt i, og hva som ligger i det enkelte kriteriet. 3.1 Revisjonskriterier Kommunelovens 23, annet ledd er det overordnede kriteriet i denne undersøkelsen. Loven definerer fylkesrådmannens ansvar for å sørge for at administrasjonen i fylkeskommunen drives i samsvar med lov og forskrift, overordnede instrukser, samt er gjenstand for betryggende kontroll. Men hva menes med å være gjenstand for betryggende kontroll? For en organisasjon på størrelse med STFK er det viktig å ha en etablert internkontroll som fungerer tilfredsstillende. Internkontroll defineres i COSO-rammeverket som en prosess, iverksatt og gjennomført av foretakets styre, ledelse og ansatte for å sikre: Målrettet og kostnadseffektiv drift Pålitelig ekstern regnskapsrapportering Overholdelse av gjeldende lover og regler Internkontroll er en integrert del av ledelsens totale styringssystem. For å kunne oppnå en god internkontroll er det en forutsetning at virksomheten er godt organisert, og at det er klare retningslinjer for hvem som har ansvaret for hva og hvem den enkelte rapporterer til. I STFKs "Plan for intern kontroll og styring" står det følgende om etablering av internkontroll: God internkontroll i Sør-Trøndelag fylkeskommune (STFK) skal gi en rimelig grad av sikkerhet for å nå mål innenfor styringskortets strategiske mål. For enkelte områder er det behov for felles rutiner/retningslinjer for alle enheter i fylkeskommunen. Disse skal være obligatoriske, og den enkelte enhetsleder er ansvarlig for at de blir fulgt. For de områder hvor det ikke er opprettet felles retningslinjer, eller hvor disse er for generelle, er den enkelte enhetsleder ansvarlig for at det finnes tilstrekkelige rutiner/retningslinjer innenfor egen enhet. Disse må hensynta eventuelle felles retningslinjer. STFKs delegasjonsreglement, "Fordeling av ansvar og myndighet", er grunnlaget for ansvarsfordeling og oppgavedelegering i organisasjonen. Jf. utdraget overfor fra STFKs "Plan for intern kontroll og styring" er det enhetsleders ansvar for å sørge for at sentralt gitte retningslinjer blir fulgt. Dersom de ikke er gitt slike retningslinjer, må enhetsleder sørge for at det utarbeides rutiner ved sin enhet som har til egenskap å sikre at man når organisasjonens mål. Men selv om ansvaret for gjennomføring i stor grad er delegert fra fylkesrådmannen til enhetslederne, ligger fortsatt det overordnede ansvaret for organisasjonen hos fylkesrådmannen som øverste administrerende leder i STFK. Fylkesrådmannen har samtidig ansvar for å påse at det delegerte ansvaret og den delegerte myndighet følges opp av enhetslederne slik det er ment. I strategiplanen til STFK for pekes det på at implementering av entreprenørskap som gjennomgående strategi i undervisningen vil bidra til at elevene har mulighet til å arbeide med virkelighetsnære og praktiske problemstillinger. Ved å skape sammenheng mellom teori og praksis i opplæringen vil elevenes opplevelse av relevans og mestring øke. Samtidig som praksisplasser er vanskelig tilgjengelig og frafallet blant elever ved yrkesfaglig opplæring er for høyt, er det spesielt viktig å tilby virkelighetsnær, realistisk og motiverende undervisning ved de videregående skolene. Kort oppsummert er hovedfokus i problemstillingen er å se på hvordan ansvaret for salg av elevarbeid er delegert i organisasjonen, og om delegeringen er hensiktsmessig med tanke på å sikre betryggende kontroll. - Salg av elevarbeid i videregående skole - 15

16 3.2 Datainnsamling Gjennom intervju og spørreundersøkelse har vi forsøkt å skape et bilde av hvordan salg av elevarbeid er organisert i STFK, bl.a. ved å se på hvordan ansvaret er delegert fra fylkesrådmannen til enhetsleder, men også delegering internt på skolene. I tillegg har det også gitt oss svar på andre spørsmål hvilke faglinjer som driver produksjon og salg av elevarbeid, omfanget av virksomheten, hvem som er kundene og hva inntektene fra salget går til. I oppstarten av prosjektet hadde vi møte med opplæringsdirektør i STFK hvor vi belyste problemstillinger rundt strategiske tankeganger bak elevarbeid, og organisering av aktiviteten og salget. Opplæringsdirektøren mente at det er forskjell på virksomhet knyttet til elevarbeid som en del av opplæringen, og elevarbeid som skjer i ungdomsbedrifter. Hun pekte på at elevarbeid knyttet til undervisningen ikke skal drives etter forretningsmessige prinsipp, men at det er en del av et pedagogisk opplegg som skjer ved kyndig veiledning fra faglærer. På grunn av det faglige ansvaret mente hun at det ikke vil være aktuelt å organisere dette innenfor ungdomsbedriftssystemet. Videre understrekte hun at det ikke er lagt sentrale føringer for hvordan salg av elevarbeid skal organiseres, annet at det ikke skal drives i konkurranse med andre aktører i markedet. Så lenge virksomheten drives innen lovlige former, og ikke fører til utilsiktet skjevheter mellom skolene, står skolene fritt til å organisere salg av elevarbeid etter eget ønske. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser at omfanget av salg av elevarbeid i STFK varierer noe, men at de fleste skolene har en omsetning på under kr i løpet av et år. To har svart at skolen deres har en omsetning på over kr , mens to andre har svart at skolen ikke har noen omsetning i hele tatt. Om det betyr at det ikke har vært noen omsetning i 2010, men har vært det tidligere, er vanskelig å si. Utgangspunktet for undersøkelsen var skoler som hadde bokført inntekter fra salg av elevarbeider i regnskapet for 2009 og 2010, samt de som på forespørsel svarte at de har eller har hatt salg. Syv personer har svart at de ikke vet hvor stor omsetningen er. - Salg av elevarbeid i videregående skole - 16

17 Tabell 1: Salg av elevarbeid ved de videregående skolene i 2009 og 2010, omsetning i kroner Skole Hittil Brundalen videregående skole kr kr Brundalen videregående skole, prosjekter kr kr Byåsen videregående skole kr kr Byåsen videregående skole, prosjekter - kr Fosen videregående skole kr kr Frøya videregående skole, prosjekter kr Gauldal videregående skole kr kr Gauldal videregående skole, ressurssenter - kr Gauldal videregående skole, prosjekter kr kr Ladejarlen videregående skole kr kr Malvik videregående skole kr kr Meldal videregående skole kr kr Melhus videregående skole kr kr Oppdal videregående skole kr kr Rissa videregående skole kr kr Rissa videregående skole, prosjekter - kr Røros videregående skole kr kr Røros videregående skole, prosjekter - kr Selbu videregående skole kr kr Skjetlein videregående skole kr Tiller videregående skole kr kr Tiller videregående skole, prosjekter kr kr Åfjord videregående skole kr kr Kilde: STFK I forbindelse med planleggingen ble det hentet ut regnskapsdata for de tre inntektskontiene som er opprettet for salg av elevarbeid. Dataene gir et visst inntrykk av omfanget ved den enkelte skole. Det er likevel viktig å presisere at det kan ha blitt ført inntekter fra salg av elevarbeid også på andre kontoer i regnskapet, slik at det tallmaterialet som presenteres i denne rapporten ikke nødvendigvis viser det totale omfanget. Svarene fra spørreundersøkelsen viser at bygg- og anleggsteknikk skiller seg ut som det fagtilbudet som har mest produksjon og salg av elevarbeid. I tillegg er også teknikk og industriell produksjon, design og håndverksfag og restaurant- og matfag godt representert. Teknikk og industriell produksjon omfatter kjøretøylinja, og flere skoler har egne bilverksted de driver som et ledd i undervisningen. De to skolene hvor vi valgte å gjennomføre intervju driver henholdsvis bilverksted og hudpleiesalong, begge i skolens regi. Skolene har valgt å drive virksomhet med et hovedformål; å legge til rette for en virkelighetsnær og god opplæring for elevene. Det kommer også klart fram av spørreundersøkelsen at hensikten med og motivasjonen for å drive produksjon og salg av elevarbeid er å skape virkelighetsnær og realistisk undervisning, samtidig som elevene lærer om entreprenørskap. Inntektene synes å være en mindre viktig motivasjonsfaktor. 7 Hentet ut fra Agresso fra og med januar 2010 til og med 11. november Salg av elevarbeid i videregående skole - 17

18 I oppstartsmøtet uttrykte opplæringsdirektøren at salg av elevarbeid ikke bør føre til skjevheter mellom den enkelte skole. I intervju med skolene ble spørsmålet om inntekter og bruk av eventuelt overskudd diskutert. Ved den ene skolen mente rektor at salg av elevarbeid ikke på noen måte er noen lukrativ butikk med store overskudd, og at de inntektene som kommer inn går til den daglige driften av avdelingen. Ved den andre skolen virket det derimot som de dro nytte av virksomheten, og at inntektene gikk til innkjøp av utstyr til hele skolen. Resultatet fra undersøkelsen viser at inntekter fra salg av elevarbeid i hovedsak brukes til innkjøp av nytt utstyr enten ved avdelingen eller til hele skolen. Andre sier at inntektene går direkte tilbake til skolens driftbudsjett. 13 personer har svart at inntektene går til ekskursjoner og klasseturer for elevene. Det er heller ingenting som tyder på at elevarbeid er en direkte følge av vanskelig tilgjengelig læreplasser. Både bilverkstedet og hudpleiesalongen utfører i all hovedsak tjenester for privatpersoner. Kundegruppen har etablert seg selv i løpet av årene, og ingen av skolene driver noe særlig aktiv markedsføring. Mye baserer seg på lokalkunnskap i nærmiljøet og "at ryktet går". I spørreundersøkelsen har 65 % svart at kundene er private. Kun 5 % har svart bedrifter, mens 5 % har svart at kundene kan være kommuner eller idrettslag. 25 % har svart "Annet", men under spesifiseringen har de fleste skrevet at kundene er privatpersoner. Ved bilverkstedet på skolen vi besøkte har de ansatt en egen kundemottaker og delelageransvarlig, men det er elevene som utfører arbeidet på bilene under veiledning fra faglærer. Arbeidet kvalitetssikres før bilen utleveres til kunden. Ved hudpleiesalongen har hver klasse sin "arbeidsdag" i uka. Da holdes salongen åpen for allmennheten fra kl. 12:40 til kl. 19:00. Elevene utfører behandling på kundene. I tillegg kommer orden, renhold og kasseoppgjør på slutten av dagen. For elevene som går på hudpleielinja er det ofte vanskelig å få utplassering i bedrift, da bransjen er preget av små enkeltpersonsforetak som verken har kapasitet eller økonomi til å ta inn elever i lære. Samtidig krever bransjen at elevene har en viss erfaring og kunnskap når de etter hvert skal ut i arbeidslivet, og skolen har derfor valgt å tilby elevene praksis i egen regi. Elevene har også mulighet til å etablere ungdomsbedrift, men da har de ikke anledning til å drive virksomheten fra skolens lokaler eller hudpleiesalongen. I stedet har skolen samarbeid med Pirbadet, hvor elevene har mulighet til å låne lokaler. Skolen har i tillegg stilt krav til at inntekter og overskudd fra ungdomsbedriftene ikke skal gå til den enkelte elev, men brukes til ekskursjoner e.l. Å drive autorisert bilverksted forutsetter faglig kompetanse og kvalitetssikring, og er derfor ikke forenelig med etablering av ungdomsbedrifter. Noen elever har valgt å drive bilpleie i regi av ungdomsbedriftskonseptet, men dette har ikke vært integrert med skolens øvrige verkstedvirksomhet. Rektor ved skolen peker likevel på at det er gitt signaler om å benytte ungdomsbedrift som undervisningsmetode i STFK, og at dette er et viktig tilbud for å skape etableringsevne hos elevene. I tillegg tilbys også "Entreprenørskap", et 5timersfag som elevene har mulighet til å velge. Entreprenørskap kan være en del av verkstedsundervisningen hvor elevene kan være mer deltakende i alle arbeidsaktivitetene på verkstedet. Bruk av ungdomsbedrift og entreprenørskap som undervisningsmetode synes å være et utbredt supplement til å drive produksjon og salg av elevarbeid i skolens regi. Resultatet fra spørreundersøkelsen viser at ungdomsbedrift og entreprenørskap har en oppslutning på 75 %, mens utplassering i bedrift som kun fikk 3,5 % på spørsmål om supplement til salg av elevarbeid i skolens regi. Begge rektorene som vi har intervjuet i forbindelse med datainnsamlingen sier ansvaret for salg av elevarbeid er delegert fra fylkesrådmannen til dem, og at det ikke er gitt anbefalinger fra sentralt - Salg av elevarbeid i videregående skole - 18

19 hold om organisering av salg av elevarbeid i STFK. Resultatet fra spørreundersøkelsen viser at de fleste (61,5 %) mener at ansvaret for organisering er delegert fra fylkesrådmannen til rektor. 35,9 % har svart at de ikke vet hvordan ansvaret for organiseringen er delegert. Det er stort sett faglærere eller merkantilt personal som er usikre på dette. Det er forskjellige forutsetninger og forventninger til hvor vidt man har oversikt over hvilket ansvar som er delegert fra fylkesrådmannen til enhetsleder. Det forutsettes at enhetslederne har oversikt over hvordan ansvarsdelegeringen er organisert, men det kan ikke forventes at ansatte i andre funksjoner skal har samme oversikt. Én person (2,6 %) har svart at ansvaret ikke er delegert. Det kan være at personen som har svart at ansvaret ikke er delegert sikter til fylkesrådmannens overordnede ansvar for organisasjonen. Når det gjelder om det er gitt anbefalinger fra sentralt hold i STFK om organisering av salg av elevarbeid, er det en delt oppfatning av dette blant respondentene. Resultatet illustreres i figuren nedenfor. Figur 2: Er det gitt anbefalinger fra sentralt hold i STFK for hvordan salg av elevarbeid bør organiseres? 60,0 % 52,5 % 50,0 % 40,0 % 30,0 % 30,0 % 20,0 % 17,5 % 10,0 % 0,0 % Ja Nei Vet ikke Kilde: Revisjon Midt-Norge Svarene viser at 30 % mener det er gitt anbefalinger, og hovedandelene av disse er respondenter definert under "ledelse". 17,5 % mener at det ikke er gitt, mens hele 52,5 % ikke vet om det foreligger slike anbefalinger. Av den prosentandelen som ikke vet om det er gitt anbefalinger om organisering er 86 % av disse enten faglærere eller merkantilt personale. Det kan ikke nødvendigvis forventes at de er informert om hvor vidt det foreligger slike anbefalinger, da disse vil være naturlig å rette til ledelsen. I spørreundersøkelsen har vi også tatt for oss den interne delegeringen ved skolene. Resultatet viser at ansvaret for salget er delegert ganske likt ved de fleste skolene; ansvar for å organisere og gjennomføre produksjon og salg ligger i hovedsak hos faglærere ved den enkelte avdeling. I tillegg har kontorpersonalet ansvaret for fakturering og/eller kassaoppgjør, samt regnskapsføring. Den samme strukturen var også innført hos begge skolene vi besøkte i forbindelse med intervjurunden, og det viser seg at rektorene er lite involvert i prosessene rundt salg av elevarbeid. - Salg av elevarbeid i videregående skole - 19

20 Figur 3: Har skolen samarbeid med andre skoler i forbindelse med salg av elevarbeid? 90,0 % 80,0 % 70,0 % 60,0 % 50,0 % 40,0 % 30,0 % 20,0 % 10,0 % 0,0 % 82,5 % 12,5 % 2,5 % 2,5 % Ja Nei Annet Vet ikke Kilde: Revisjon Midt-Norge Kun to personer som deltok i spørreundersøkelse har svart at deres skole har vurdert samarbeid eller hatt samarbeid om salg av elevarbeid med andre skoler, resten har svar "Nei" eller "Vet ikke". Avslutningsvis i spørreundersøkelsen spurte vi hva den enkelte mener er viktig for skolen å ivareta ved organisering av salg av elevarbeid. Flere av respondentene tar til orde for å ha etablerte retningslinjer og kontrollrutiner som sikrer at aktiviteten blir fanget opp og korrekt behandlet, og at disse blir kommunisert både til lærerne og elevene. Noen uttrykker også at de ønsker overordnede retningslinjer på dette området som skal gjelde for alle i STFK, men som kan tilpasses de lokale forholdene. Andre er også opptatt av at STFKs etiske retningslinjer bør ligge til grunn for slike retningslinjer. I tillegg til den økonomiske delen av aktiviteten, er mange også opptatt av at elevene skal få virkelighetsnær og realistisk opplæring. Flere har opplevd at elevene blir mer motiverte for skolearbeid og lærer mer, samtidig som skolen også blir en ressurs for nærmiljøet. 3.3 Revisors vurdering Datainnsamlingen i dette prosjektet gir et inntrykk av at salg av elevarbeid er et område med lite fokus i STFK. Organiseringen innebærer utstrakt delegering av ansvar og myndighet, som igjen betyr at det ikke gitt klare retningslinjer fra sentralt hold for hvordan aktiviteten på skolene bør organiseres. Iht. STFKs "Plan for intern kontroll og styring" er den enkelte enhetsleder ansvarlig for at det finnes tilstrekkelige retningslinjer innenfor egen enhet dersom det ikke er gitt slike fra sentralt hold. Samtidig foregår salg av elevarbeid på mange skoler og har et omfang som tilsier at det samlet sett produseres og selges for store verdier hvert år. Slik aktivitet forutsetter gode kontrollrutiner og kunnskap om relevante regelverk, og bør være gjenstand for samlede målsetninger for hele organisasjonen. I COSO-modellen pekes det blant annet på at ansatte som jobber på området bør være tilstrekkelig informert og inneforstått med hva arbeidsoppgaven(e) innebærer, hvorfor de må utføres, og hva konsekvensen kan bli dersom oppgavene ikke blir gjort. Resultatene i datamaterialet viser at salg av elevarbeid er en del av faglærernes ansvarsområde på lik linje med den øvrige undervisningen. Det kan føre til at salget blir preget av enkeltpersoners forståelse av og vilje til å organisere virksomheten i et hensiktsmessig og sikkert system. Det krever at faglærere har kunnskap om økonomisk internkontroll, hvilket det ikke kan forutsettes at den enkelte har. I følge STFKs egne plandokumenter er iverksettelse av interne kontrolltiltak for å - Salg av elevarbeid i videregående skole - 20

21 sikre målsetningene for organisasjonen enhetslederens ansvar, og bør derfor ikke delegeres. I tillegg er det i kommunelovens 23, samt i COSO-modellen, understreket at det er fylkesrådmannens overordnede ansvar å følge opp at slike tiltak er etablert og fungerer hensiktsmessig. I tillegg til å være en del av undervisningen, genererer elevarbeidene også inntekter for skolene. I datainnsamlingen har vi derfor hatt fokus på hva inntektene brukes til. Opplæringsdirektøren var bl.a. opptatt av at salg av elevarbeid ikke skal føre til utilsiktede skjevheter mellom den enkelte skole. Skjevheten kan i realiteten vurderes på to forskjellige måter; den ene siden er den økonomiske, mens den andre er kvaliteten i opplæringen. Begge sidene er for så vidt avhengige av faglærernes interesse og motivasjon av at elevene skal drive produksjon og salg som en del av undervisningen. Samtidig kan høy aktivitet utløse store inntekter og gi muligheter for skolen/avdelingen til å gå til innkjøp av moderne verktøy av høy kvalitet, som igjen kan høyne kvaliteten på opplæring. Rapporten fra Fafo hvor Kunnskapsløftet og prosjekt til fordypning er evaluert, peker på at en større grad av praktisk undervisning, kan igjen være avgjørende for mulighetene til elevene for å få tilbud om lærlingplass i bedrift, men også motivasjonen for å fullføre utdanningsløpet. Vår vurdering er at det er viktig å sikre at alle skolene stiller med like forutsetninger for å drive med salg av elevarbeid. Kun to personer har i spørreundersøkelsen svart at deres skole har hatt eller har tenkt å ha samarbeid med andre skoler. Mulighetene for samarbeid kan være et eksempel på tiltak for å hindre forskjeller mellom skolene, kanskje spesielt når det gjelder prinsippet om et likt tjenestetilbud. Vi har også sett på alternativ organisering til at produksjon og salg av elevarbeid skjer i skolens regi som en integrert del av den ordinære undervisningen. De to mest aktuelle alternativene er at elevene selv etablerer ungdomsbedrift eller at de velger å ta faget "Entreprenørskap". Flere peker på at ungdomsbedrift ikke er noe godt alternativ, da mye av produksjonen/tjenesteytingen som skjer ved de yrkesfaglige utdanningsprogrammene stiller krav til faglig kvalitetssikring, veiledning, tilgang til utstyr m.m. Det kan derfor tenkes at ungdomsbedrifter i stedet bør brukes som et supplement til den ordinære undervisningen og salgsaktiviteten på skolene. Faget "Entreprenørskap" kan i større grad kombineres med produksjon og salg av elevarbeid som skjer i skolens regi. Det gir i tillegg elevene kunnskap og erfaring om bedriftsetablering, forretningsmessig tankegang og gründervirksomhet. Datainnsamlingen viser at både ungdomsbedrifter og entreprenørskap i stor grad brukes som undervisningsmetode. Dette er i henhold til STFKs vedtatte strategi. Datainnsamlingen tyder på at det mangler oppfølging for å sikre at lovverket følges og at man opprettholder prinsippet om et likt tilbud. Denne undersøkelsen gir for øvrig ikke nok materiale til å si hvor vidt salg av elevarbeid fører til forskjeller i opplæringstilbudet skolene imellom. Vår vurdering er likevel at dette er et viktig prinsipp å legge til grunn dersom man velger å drive den type aktivitet. Flere uttrykker at de er opptatt av at salg av elevarbeid må skje i henhold til lovverket, og enkelte etterspør klare og tydelige retningslinjer og rutiner. Noen peker også på at retningslinjer for salg bør utarbeides med utgangspunkt i STFKs etiske retningslinjer. - Salg av elevarbeid i videregående skole - 21