Espen Paus HØYT SKATTET? Skatteharmonisering og offentlig sektor i Norge og EF. FAFO-rapport nr. 114

Transkript

1

2

3 Espen Paus HØYT SKATTET? Skatteharmonisering og offentlig sektor i Norge og EF FAFO-rapport nr. 114

4 Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1991 ISBN: Omslagsillustfasjon: Karl Rikard Nygaard Trykk: 'CFakh Hurtigtrykk as, OS/Q

5 FAFOs rapportserie: Fagbevegelsen og Europa Denne rapporten inngår i en serie FAFO utgir med utgangspunkt i forskningsprogrammet Fagbevegelsen og Europa. Den felles problemstillingen er hvilke utfordringer internasjonalisering og europeisk integrasjon reiser for det norske samfunn og for fagbevegelsen på ulike felter. Siktemålet er å bidra til økt kunnskap og en åpen og nyansert debatt om Norges forhold til Europa. Programmet løper over flere år, spenner over et bredt spekter av prosjekter og problemstillinger, og har ulike oppdragsgivere og samarbeidspartnere Internasjonalisering og europeisk integrasjon utfordringer for fagbevegel. sen. Oppdragsgiver: LO. Medarbeidere: Jon Erik Dølvik og Dag Stokland. Et åpnere europeisk marked utfordringer for Næringsmiddelindustrien. Oppdragsgiver Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund og NHO. Medarbeidere: Arild H. Steen (prosjektleder) og Torunn Olsen. EF tilpasning og harmonisering av skatter og avgifter virkninger for offentlig sektor. Oppdragsgivere: Norsk Kommuneforbund og Statstjenestemannskartellet. Medarbeidere: Axel Pedersen (prosjektleder) og Espen Pau.s. Europeisk integrasjon, velferdsstaten og den sosiale dimensjon. Oppdragsgiver: NORAS. Prosjektleder Kåre Hagen koordinerer arbeidet innenfor FAFOs velferdsstatsgruppe. Sosialpolitikk og minstesikring i Europa. Oppdragsgiver: NORAS. Prosjektleder: Ivar Lødemel. Norsk standard under endring? Nye reguleringsmodeller for helse, sikkerhet og miljø i Europa. Oppdragsgiver: Miljøverndepartementet, Bame- og familiedepartementet, Sosialdepartementet og Kommunaldepartementet. Prosjektleder: Liv Tørres. Flere av FAFOs øvrige prosjekt berører også problemstillinger knyttet til europeisk integrasjon. Ove Langeland arbeider med temaet Overskuddsdeling og økonomisk demokrati i et sammenliknende europeisk perspektiv. Jon M. Hippe og Axel West Pedersen sammenlikner Velferdsordninger på arbeidsplassen og sosiale arbeidskraftskostnader i flere europeiske land. Begge prosjektene har NORAS som oppdragsgiver. I flere av prosjektene samarbeider FAFO med andre norske og internasjonale forskningsinstitusjoner. 3

6 Bestilling av rapporter fra serien PublikasjOllene fra programmet har ulike analytiske utgangspunkt og de enkelte forfatterne står ansvarlige for vurderingene. Rapporter kan bestilles fra FAFO, tlf , eller ved å skrive til vår adre.sse: FAFO, Fossveien 19, 0551 OSLO. Jon Erik DØlvik, Dag Olberg og Dag Stokland Fagbevegelsen og Europa Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringer for fagbevegelsen Ivar Hippe Det nye markedet i bedrifter Overnasjonalt eierbytte, fmansspekulasjon og fusjonskontroll Kåre Hagen Nasjonalstat, velferdspolitikk og europeisk integrasjon Knut N. Kjær Fagbevegelsen og offentlig innkjøpspolitikk i Europa Andreas Gaarder 1992 og harmoniseringen av indirekter skatter Konsekvenser og utfordringer for fagbevegelsen Ivar Lødemel Sosialpolitikken i EF Liv Tørres, Jon Erik Dølvik og Dag Olberg Ny norsk standard? Nye europeiske reguleringsmodeller for produktsikkerhet, helse og miljø. Espen Paus Høyt skattet? Skatteharmonisering og offentlig sektor i Norge og EF ARBEIDSNOTATER Andreas Gaarder En økonomisk og monetær union i Europa? Espen Paus og Axel West Pedersen EF, skatteharmonisering og offentlig sektor Anne Rogstad Oppsigelsesvern i Norge og EF Kåre Hansen Europeiske selskap medbestemmelse og bedriftsdemokrati 4

7 Innhold Forord...,... 8 Sammendrag. "...' " " ",. " " " " " " " ". " ",. 9 1 Innledning,.,.,,,,,,,.,,,,,,.,..,,,.,,,,..,..,,, Norsk offentlig sektor og EFs skattepolitikk Endringer uavhengig av tilknytningsfonn? Nænnere om problemstillingene...,' Offentlig sektor i Norge og EF......, Offentlige utgifter...,, Totale offentlige utgifter.,,,...,.., Offentlige utgifter korrigert for renteutgifter., Offentlig konsum...., Offentlig sysselsetting..., Offentlige investeringer...'.',..,'.".., ,1.6 Overføringer til privat sektor.,.,.,,.,...,.. " Kommunenes utgiftsandel,,.,., Offentlige inntekter , Totalt skattenivå......,..., Skattestruktur.....,., Offentlig budsjettbalanse Oppsummering Skatteharmonisering i EF ,, Det indre marked og fjerning av skattegrensene...,...,..' Faren for skattekonkurranse Juridisk grunnlag.'...,...,...,...' Nasjonal suverenitet eller overnasjonal regulering? ,2 Indirekte skatter......,... "...,.,..., Momsregler for det indre marked Reisegodsbestemmelser Særavgiftsbeskatning....,..., Oppsummerende betraktninger ,..., Direkte skatter...,.,., Bedriftsbeskatningen...,..., Kapitalbeskatning...,..., Andre direkte skatter...,..,... "..,..,

8 4 Harmonisering av indirekte skatter: Konsekvenser for Norge Betydningen av grensehandel Inntektstap fra indirekte skatter Merverdiavgifter Særavgifter Oppsummering Skatte og utgiftspolitisk handlefrihet? Harmonisering av direkte skatter Miljøavgifter Reduserte offentlige utgifter Økonomiske virkninger for offentlig sektor Statiske og dynamiske beregninger Stor avgiftslette Økte skatter Lavere offentlig konsum Offentlig sysselsetting i fare? VEDLEGG 1 Måling av offentlig sektor VEDLEGG 2 Indirekte skatter i Norge VEDLEGG 3 EFs moms og særavgiftssatser og reisegodsbestemmelser i det indre marked VEDLEGG 4 Forutsetningene i referansebanen 169 Litteratur

9 Forord Ved en nænnere norsk tilknytning til EF og det indre marked, må en regne med at feltet "skatteharmonisering" og de konsekvensene det kan gi for skattenivå og offentlig sektor, vil bli sentralt i den norske debatten. FAFO har utført dette arbeidet på oppdrag fra Norsk Kommuneforbund og Statstjenestemannskartellet. Prosjektet bygger på en samfinansiering mellom oppdragsgiverne og NORAS (N orges Råd for Anvendt Samfunnsforskning) under programmet "Frivillige Organisasjoners Utredningsbehov om EFs indre marked". Arbeidet med denne rapporten ble avsluttet i begynnelsen av juni 1991, det vil si før E s Ministerrådsmøtet ( ) som blant annet fastsatte minimumssatsene for moms og særavgifter (unntatt for sprit). Møtet har blitt omtalt som "forliket om grensehandelsproblemet" fordi 0konomi- og fmansministrene vedtok generelle tiltak for å redusere grensehandelsproblemet, foruten at de fonnelt (i en overgangsperiode) tillot nasjonale særregler på spesielt viktige områder. De endelige satsene og bestemmelsene er imidlertid innarbeidet i rapportens kapittel 3.2. I vedlegg 3 er de viktigste satsene og regelverket som ble oppnådd på ministerrådsmøtet referert. Den politiske enigheten som ble oppnådd i Ministerrådets møte 24.juni 1991 endrer ikke rapportens forutsetninger og konklusjoner. Spesielt vil ikke moms og særavgiftssatsene som ble bestemt ved Ministerrådsmøtet i juni få betydning for de grove anslagene jeg har gjort i kapittel 4. Fortsatt er det åpne og usikre spørsmålet hvor mye grensehandelen vil øke som følge av åpne grenser. "Forliket om grensehandelen" må karakteriseres som en foreløpig løsning på en del av problemene som fjerning av grensekontroll fører med seg for den nasjonale skattepolitikken. Harmonisering av skatter og avgifter som følge av opphevelsen av grensekontrollen 7

10 innen EF er fortsatt blant de vanskeligste økonomiske og politiske problemene knyttet til gjennomføringen av det indre marked. I rapporten har jeg ikke forsøkt å dekke hele det kompliserte (og teknisk detaljerte) fagfeltet som skatteharmonisering og Økonomisk internasjonalisering representerer. Jeg har valgt å legge vekt på de viktigste prinsipielle spørsmålene som EFs skatteharmonisering reiser for framtidig finansiering av offentlig sektor. For ansatte i offentlig sektor bør det understrekes at denne rapporten bare ser på en av mange problemstillinger som er av betydning for framtidige arbeids og konkurranseforhold. Virkningene som en nærmere tilknytning til EF vil få for ulike grupper av offentlig ansatte må studeres ut fra konkrete forhold innen ulike sektorer. Forhåpentligvis vil denne rapporten inngå som en del av materialet til en bredere debatt om konsekvensene for offentlig sektor ved norsk tilpasning til EFs indre marked. Styringsgruppa for prosjektet har bestått av Tore Holm og Steinar Gullvåg fra Norsk Kommuneforbund og Per Overrein fra Statstjenestemannskartellet. Forfatteren står ansvarlig for rapportens form og innhold. Jeg har forsøkt å utforme teksten slik at den kan leses også utenom økonomenes snevre krets, men språket og begrepene er uunngåelig preget av en viss teknisk fagsjargong. I FAFO-miljøet har jeg særlig hatt et godt samarbeide med prosjektleder Axel West Pedersen og forskningsleder Jon Erik Dølvik. De har gitt mange gode råd som har forbedret rapporten. Jon Hippe har også kommentert deler av manuskriptet. Utenfor "huset" har Steinar Vagstad gitt nyttige kommentarer. Kapittel 6 bygger på et samarbeid med Erik Storm i Statistisk Sentralbyrå. Jon S. Lahlum har stått for redigering og ferdigstilling av manus. Til alle sammen: takk for hjelpa! Oslo, juli 1991 Espen Paus 8

11 Sammendrag Rapporten diskuterer fire spørsmål * Hvordan er den norske skatte struktur og -nivå og den offentlige sektors utgifter og inntekter sammenlignet med landene i Norden og EF? (kapittel 2) * Hvilke regler for beskatning kommer til å gjelde innenfor EFs indre marked? (kapittel 3) * Hvordan kan en eventuell tilpasning til EFs regler for indirekte skatter påvirke nivået på norske indirekte skatter? (kapittel 4) * Hvordan kan endringer i skatteinntektene påvirke norsk økonomi og offentlig sektor? (kapittel 5 og 6) Offentlig sektor i Norge og EF Rapporten sammenligner nivået,sammensetningen og utviklingen i offentlig sektors inntekter og utgifter i Norge, Norden og i EFlandene (Kapittel 2). Av dette kan en bl.a. slutte følgende: * Norge har lavere skattenivå enn Danmark og Sverige. Men bortsett fra Nederland er det totale skattenivået i Norge høyere enn i EF-landene. Veksten i skattenivået har i løpet av tallet vært sterkere i EF-landene enn i Norge, men det er store variasjoner EF-landene imellom. De nye medlemslandene i sør Europa (samt Italia og Irland) har hatt en sterk stigning i skattenivået, de øvrige EF-landene en svakere stigning * EF-landenes skattenivå,-grunnlag, -satser og -regler for skattefradrag varierer sterkt innbyrdes. I EF-landene er overføringene i mindre grad enn i Norden skattepliktige * De indirekte skattene (hovedsaklig moms og særavgifter) veier tyngst i Norge blant de 15 landene i Norden og EF. I Norge 9

12 utgjør indirekte skatter ca. en tredjedel av totale offentlige inntekter. Høye særavgifter er et særtrekk ved den norske skattestrukturen * Norge har hatt en sterkere stigning i offentlige utgifter enn Sverige og Danmark i løpet av 1980-tallet. OverfØringer til privat sektor er større i Norge enn i de øvrige nordiske land. Korrigert for lave offentlige renteutgifter i Norge stiller Sverige, Danmark og Norge i 1989 omtrent det samme til disposisjon for fellesforbruk, subsidier og inntektsoverføringer * Avstanden mellom det offentlige utgiftsnivået i Norge og de sørlige EF-landene har blitt redusert i løpet av tiåret, mens avstanden mellom Norge og de fire store EF-landene (Storbritannia Vest-Tyskland, Frankrike og Italia) har vært stabil. Frankrike og Italia har i 1989 et offentlig utgiftsnivå nært opptil det norske >I< >I< Offentlig forbruk i Norge Ugger høyere enn i EF-landene, men lavere enn i Sverige og Danmark. Avstanden i offentlig forbruk er mindre fra Norge til EF-landene, enn fra Norge til de øvrige nordiske land. Offentlig sysselsetting i Norge har vokst sterkere enn i de fire store EF-landene fra 1980 til 1988 Norsk offentlig budsjettbalanse skiller seg ut fra EF-landene og Norden forøvdg: I alle år fra 1980 til og med 1990 har Norge hatt overskudd før lånetransaksjoner Skatteharmonisering i EF EF har i en årrekke arbeidet med planer om harmonisering av bedrifts- og kapitalbeskatningen og moms og særavgiftssystemene i medlemslandene. I denne prosessen kan en peke på følgende hovedtrekk (Kapittel 3): * Den politiske behandlingen av disse spørsmålene har gått tregt på grunn av sterke politiske motsetninger og nasjonale interessekonflikter. Bindende vedtak på skatte- og avgiftsområdet krever enstemmighet 10

13 * Koordinering og tilnænning av systemene for oppkreving av moms og særavgifter (pålegges i dag hovedsaklig ved grensene) er en nødvendig forutsetning for å realisere planene om et grenseløst indre marked. I løpet av 1991 har ministerrådet oppnådd enighet om overgangsregler for indirekte beskatning som skal gjelde fra til De viktigste overgangsreglene for moms beskatning i det indre marked vil bli: * For momspliktige skal det over grensene utvikles et innberetningssystem som i prinsippet gjør det mulig for medlemslandene å opprettholde forskjellige nasjonale satser. Vareeksport fra et medlemsland til et annet medlemsland skal fortsatt være fritatt for moms i produksjonslandet. Kjøperen skal betale moms etter hjemlandets satser og momsplikten påhviler kjøperen. * Momssatsene er minimum 15 prosent av salgsverdien av varer og tjenester (nonnalsatsen). * Ved siden av normalsatsen vil medlemslandene ha mulighet til å benytte en eller to reduserte satser, ikke lavere enn 5 prosent jor nødvendighetsvarer. Matvarer utgjør budsjettmessig den største gruppen av varer som kan ha en lavere sats enn nonnalsatsen. * Som en overgangsordning har enkelte medlemsland mulighet til å bruke en sats lavere enn 5 prosent for spesielle varer og under bestemte betingelser. For å hindre Økende skattemotivert handel for privatpersoner skal moms fortsatt oppkreves i innførselslandet også når det gjelder privatpersoners innkjøp av nye kjøretøyer (biler, motorsykler, båter og fly) og salg til privatpersoner fra bedrifter som har spesialisert seg på postordresalg. 11

14 Særavgifter på mineraloljeprodukter, alkoholholdige drikkevarer og bearbeidede tobakksprodukter vil bli underlagt felles regler. Andre særavgifter som oppkreves ved grensene skal fjernes, men kan for bestemte formål bli pålagt andre former for indirekte beskatning. Medlemslandene blir selv ansvarlige for å oppkreve og administrere skattlegging av de særavgiftsbelagte varene. * Fra vil medlemslandene bli pålagt å innføre minimumssatser for alkobol-, tobakk- og mineraloljeprodukter. Av særavgiftene innen EF-området utgjør avgifter fra mineraloljeprodukter den største statlige inntektsposten. De fastsatte minimumssatsene i EF avviker på mineraloljeprodukter ikke stort fra de gjeldende norske satsene. For alkoholprodukter avviker de fastsatte minimumssatsene mye fra de norske. * Fra skal aue medlemsland etter planen oppheve begrensninger i privatpersoners import av varer som er tillatt omsettelig innen EF. I en overgangsperiode har enkelte land (som Danmark) fått dispensasjon fra EFs generelle reisegodsbestemmelser. Fjerning av begrensninger for privatpersoners innførsel (opphevelse av reisegodsbestemmelsene) kan i praksis bidra til å utjevne skattegrunnlag og satser. Når det gjelder bedriftsbeskatningen vedtok EFs ministerråd de første regler for selskaper som opererer i flere EF-land. Hovedhensikten med reglene er å unngå dobbeltbeskatning. Det er forventet at EFs videre økonomiske integrasjon vil skape behov for sterkere overnasjonal regulering av bedrifts og kapitalbeskatningen. Fri flyt av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft vil innsnevre mulighetene for å opprettholde nasjonale skatteregler som avviker vesentlig fra reglene i de øvrige medlemsland. For de mest følsomme områdene - som bediifts og kapitalbeskatningen og en del av særavgiftene- står valget mellom å vedta bindende regler på EF-nivå eller å la markedskreftene tvinge fram en tilnærming mot et felles nivå. Skatteharmonisering har i EF blitt en prøvestein for 12

15 medlemslandenes reelle vilje til å avstå politisk-økonomisk suverenitet. Harmonisering av indirekte skatter: konsekvenser for Norge Avvikling av grensekontroll og skatteharmonisering er ikke aktuelt i forbindelse med EØS. Rapporten diskuterer mulige virkninger for det norske moms og særavgiftssystem ved et eventuelt medlemsskap i EF (kapittel 4). I vurderingene bygger vi på at Norge som EF-medlem ikke får unntak fra EFs reisegodsbestemmelser, det vil si at det tollfrie beløpet for privatpersoners import gradvis vil bli hevet og at begrensninger i privatpersoners innførsel av alkohol og tobakk på sikt vil bli opphevet. En viktig usikkerhetsfaktor er hvilke typer særavgifter som idag oppkreves ved grensene som kan legges om til andre typer avgifter. Vi forutsetter f.eks at engangsavgiften på innføring av kjøretøyer vil bli lagt om i retning av bruks avgift og at de samlede bilavgiftene vil bli opprettholdt på dagens nivå. Bygd på disse forutsetningene samt vurderinger om økt grensehandel, kan det for Norge innebære: avgiftstap på grunn av reduserte alkohol og tobakkssatser, fjerning og omlegging av særavgifter som oppkreves ved grensepassering, avgiftstap på grunn av reduserte momssatser for nødvendighetsvarer og utvidet avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Det største skattetapet vil være knyttet til lavere alkoholavgifter. Forutsatt at alle andre økonomiske størrelser er konstant har vi som et regneeksempel anslått at det samlede skattetapet kan bli mellom 2 og 11 milliarder kroner. Den store variasjonsbredden illustrerer den store usikkerheten som Økt grensehandel representerer. På kort sikt, før ulike tekniske standarder og servicetjenester m. v. er etablert, er det etter vår vurdering ikke noen stor fare for sterkt reduserte inntekter fra varer som pålegges normalrnomssats. Så lenge Sverige og Danmark opprettholder en sats (som er høyere enn den norske) er det på kort sikt liten sannsynlighet for markert 13

16 økning i den totale grensehandelen for varer med normalsats. For nødvendighetsvarer (matvarer) hvor det i EF blir tillatt bruk av en lavere sats er avstanden mellom Norges og EFs momssatser større. Selv om det formelt sett ikke er noe som tvinger Norge til å fravike bruk av en momssats, er det økonomisk-politiske argumenter for å redusere moms på matvarer i retning av EF-landenes nivå. Trolig er betydningen av formell norsk tilknytningsform "overvurdert" for nivået av indirekte skatter, fordi skattenes nivå vil være sterkt avhengig av Sveriges politikk på skatte- og avgiftsområdet. Sveriges aktive tilpasning til EFs skatte- og avgiftspolitikk, gjennom forslag til reduksjon av henholdsvis alkohol og momssatser på matvarer kan gi handelslekkasjer og tap av indirekte skatteinntekter. Et svensk medlemsskap eller en nær svensk tilpasning til EFs regler og satser, vil kunne påvirke de norske avgiftssatser og de norske skatteinntektene uansett norsk EF-tilknytning. Enkelte forhold som ikke er beregnet kan øke størrelsen på det framtidige skattetapet: Spesielt kan framveksten av postordre- og transportfirmaer som opererer på et stort EF marked øke tapet av norske indirekte skatteinntekter. Prosessen mot harmonisering av skatter og avgifter har generelt gått tregt i EF. Ettersom medlemslandene har vetorett mot å oppheve grensekontrollen hvis det ikke blir gitt tilfredsstillende nasjonale løsninger, vil medlemslandene på kort sikt neppe oppleve sterke endringer i skatteinntektene. Det anslåtte skattetapet i Norge er mindre enn for våre naboland, samtidig som offentlig forbruk og offentlig sysselsetting i Norge er lavere. Tatt hensyn til geografisk plassering, nabolandenes likeartede situasjon og mulighetene for å begrense postordrebedrifters salg, er det på kort sikt lite som gjør EFs skattepolitikk til et akutt finansieringsproblem for norsk offentlig sektor ved et EF-medlemsskap. På lang sikt vil imidlertid sammenhengen mellom økonomisk integrasjon, økt markedskonkurranse, skatteharmonisering og 14

17 størrelsen på offentlig sektor reise nye spørsmål, delvis uavhengig av tilknytningsform til EF: * I hvilken grad vil enkeltland opprettholde et høyere skattetrykk og en større offentlig sektor med fri bevegelse over landegrensene? * I hvilken grad vil etableringen av en Økonomisk og Monetær Union legge begrensninger for medlemslandenes nasjonale finanspolitikk? Slmttepolitisk handlefrihet Rapporten diskuterer hvordan myndighetene kan møte et eventuelt indirekte skatte tap i forbindelse med norsk EF-medlemsskap (kapittel 5). Heving av satsene på eksisterende skatter er forbundet med problemer. HØyere personskatter vil gå i mot tendensene innen den norske og internasjonale skattereformer, høyere satser i bedrifts og kapitalbeskatningen kan øke mulighetene for utflagging. Et offentlig inntektstap som følge av harmonisering av indirekte skatter og avgifter vil, uten mottiltak, øke husholdningenes disponible inntekter og i sin tur påvirke nivået for innenlands produksjon, inntektsnivå og sysselsetting. * Det er for kapital, bedrifts og personskattene lite realistisk å regne med økte satser. Et framtidig grenseløst Europa vil trolig følge erfaringene fra USA hvor de mest mobile skattene oppkreves av sentralforvaltningen. Mulighetene for økte satser og bredere skattegrunnlag i Norge er først og fremst knyttet til de immobile skatteobjektene: * eiendomsskatter og annen grunnrentebeskatning * miljøavgifter * brukerbetaling på offentlige tjenester. 15

18 .... Nivået på nasjonale eiendomsskatter er i liten grad følsomt for internasjonale variasjoner. I utgangspunktet utgjør de norske formues og eiendomsskatter en noe mindre andel enn i de fleste EF-landene. Foreløpig spiller ikke rene miljøavgifter (utenom skatter knyttet til mineraloljeprodukter) noen stor inntektsmessig rolle, hverken i Norge eller i EF. Ved globale miljøproblemer er det et voksende behov for forpliktende internasjonal samordning. Etter vår vurdering er det realistisk å regne med at Norge i praksis langt på vei vil følge EFs bruk av økonomiske virkemidler i miljøpolitikken, uansett formell tilknytningsform. Brukerbetaling innen de store offentlige utgiftsområdene: helse, sosial og utdanning er en aktuell mulighet til å kompensere for tap av indirekte skatter. Økonomiske virkninger for offentlig sektor I rapporten har vi brukt en økonomisk modell for å analysere virkningene av reduserte indirekte skattesatser (kapittel 6). I modellen blir også konsekvensene av politiske tiltak vurdert. Avgiftslettelser vil innebære en økonomisk stimulans. Hvis ikke myndighetene griper inn vil en tilpasning til EFs indirekte skattesatser på kort sikt gi lavere offentlige inntekter, lavere priser, økt privat forbruk og økt sysselsetting i privat sektor. I og med at eksportprisene blir redusert vil også konkurranseevnen bli forbedret. Nedgangen i offentlig sektors inntekter trenger ikke bli så stor som de direkte virkningene fordi færre trygdede også vil bety lavere offentlige utgifter. Driftsbalansen i forhold til utlandet vil bli svekket fordi økt innenlandsk etterspørsel fører til at importen øker mer enn eksporten. Det er sannsynlig at politikerne vil gripe inn for å redusere eller kompensere for et eventuelt skattetap. Teoretisk finnes det en rekke politiske og økonomiske virkemidler for å møte tapet av 16

19 moms og særavgiftsinntektene. Mottiltakene vi har analysert er bare noen blant mange mulige politikk-kombinasjoner. De offentlige utgiftene økte sterkt i Norge på slutten av tallet. Dette har bidratt til svekket offentlig budsjettbalanse som igjen kan skape press for innstramming av offentlige utgifter i 1990-årene. Næringsoverføringene forventes å bli redusert, mens overføringene til private husholdninger i stor grad er bundet opp i lovfestede rettigheter. Myndighetene kan motvirke skattetapet ved avgiftsharmoniseringen uten at offentlig sysselsetting trenger å bli særlig berørt. Økning i eiendomsbeskatning kombinert med reduserte næringsoverføringer vil f.eks være et mottiltak som myndighetene kan benytte uten at det i særlig grad vil berører offentlig sysselsette. Det kan synes urealistisk at en økning i eiendomsbeskatningen på kort sikt alene kan oppveie tapet av indirekte skatteinntekter. I en internasjonalisert økonomi med mere mobile skatteobjekter er brukerbetaling for enkelte offentlige tjenester en mulig strategi for å møte framtidige finansieringsproblemer. Det vil også synliggjøre hvilken offentlig tjenesteproduksjon det er betalingsvilje for. Innføring av brukerbetaling (redusert offentlig konsum) i framtida er (generelt) ikke ensbetydende med at offentlig sysselsetting reduseres. Det avhenger av etterspørselen etter de enkelte tjenester og utviklingen i økonomien forøvrig. I en av modellberegningene har vi redusert det offentlige forbruket som følge av reduserte skatteinntekter. Økning i privat sysselsetting innenfor en slik strategi vil ikke kompensere for sysselsettingsnedgangen i offentlig sektor. 17

20 1 Innledning Hvordan kan skattepolitikken bli påvirket av den økonomiske og politiske integrasjonen i Europa? Vil åpningen av grensene mellom EFs medlemsland øke tendensene til skattekonkurranse eller presse fram tettere samarbeid mellom medlemsstatene? Finansieringen av velferdsstaten er avhengig av et stabilt skattegrunnlag. Uten felles reguleringer kan markedskreftene skape et press for reduksjon av skattene noe som i neste omkang kan innebære reduksjoner i de offentlige utgiftene. Bekymringen for at retten til fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft vil å redusere skattebyrden, er mest utbredt blant høysatsland. Problemstillingen diskuteres også av EF-kommisjonen i forbindelse med den økonomiske og monetære unionen: "i fravær av samarbeide kan flytting av skattebaser lede til underbeskatning og en utilstrekkelig forsyning av de offentlige goder. Derfor vil minimumsstandarder og fellesregler bli bestemt når det er nødvendig"l For å unngå uønskede "skattevridninger" i forbindelse med det indre marked, vil EF-kommisjonen at medlemslandene skal harmonisere sine skattesystemer. Det vil si å bringe medlemslandenes skattesystemer og -satser mer på linje med hverandre. De fleste EF- og EFrA-Iandene har allerede i forkant av det indre marked liberalisert kapitalbevegelsene. Faren for åpen skattekonkurranse og debatten om felles skatteregler er derfor 1: European Economy: one market, one money, No , s.1ol. Lignende sitater se også side 23, 129 og

21 prinsipielt ingen ny situasjon. 2 Men fjerning av grensekontrollen fra vil gjøre problemstillingen mer synlig, og skattekonkurransen (potensielt) sterkere, fordi det vil endre innkrevingsmetodene og størrelsen på de indirekte skattene (moms og særavgifter). Uten grensekontroller kan forbrukere og produsenter "stemme med føttene". Å pne grenser kan gjøre det vanskelig for enkelte land å holde særlig høyere indirekte skattesatser enn andre. I vårt naboland, Danmark, 3 er det en utbredt oppfatning at skatteinntekter står på spill ved innføringen av det indre marked. Derfor har Danmark en sterk interesse i at EF fastsetter høye minimumssatser for de indirekte skatter. Høysatslandene har også interesse av overnasjonale bestemmelser og minstesatser for de mest mobile skatteobjektene (kapitalinntektene). For å gjennomføre slike bestemmelser i EF trengs det enstemmighet. 1.1 Norsk offentlig sektor og EFs skattepolitikk For ikke-medlemsland som ønsker, eller vil få, nær tilknytning til EF, kan fellesskapets skattepolitikk få stor betydning. Medlemslandene i EF bygger på høyst forskjellige tradisjoner for organiseringen og finansieringen av offentlig sektor og Romatraktaten legger ingen formelle juridiske begrensninger for utformingen av den. Vilkårene for driften av norsk offentlig sektor kan imidlertid bli endret som følge av at den generelle konkurransesituasjonen (for offentlige norske monopolinstitusjoner) ved et 2: Uten felles regler for kapitalbeskatning var det bekymring for at dette kunne bli en "diplomatisk bombe som kunne sprenge finansmarkedsdelen av prosjekt 1992 i lufta". Econornist : Danmark vil være berørt av skatteharmonisering av tre grunner: de har en større offentlig sektor, en stor del av inntektene er indirekte skatter og de har et "balanseproblem" som krever en stram økonomisk politikk. 19

22 .. norsk medlemsskap blir hardere. Den økonomiske gevinsten av det indre marked skal bl.a. oppnås ved økt konkurranse innenfor tidligere skjermede sektorer. Det kan bety at enkelte av dagens offentlige tjenesteytelser ikke lenger vil bli beskyttet mot utenlandsk konkurranse og at offentlige innkjøpsregler ikke lenger kan favorisere nasjonale produsenter. Et gunstig resultat av reell og større konkurranse ved offentlige innkjøp kan bl.a. være reduserte offentlige utgifter med samme offentlige tjenestetilbud. I praksis er det imidlertid svært vanskelig å knytte en diskusjon om offentlige inntektsvirkninger bare til EFs skattepolitikk, fordi EF-integrasjonen vil medføre en rekke andre endringer i norsk økonomi. EF selv er dessuten under forandring. Første fase i prosessen mot en økonomisk og monetær union (0MU) er allerede i gang. Selv om 0MU på kort sikt ikke vil innebære noe grunnleggende nytt i EFs skattepolitikk (bortsett fra å forsere arbeidet med å harmonisere beskatningen av kapitalinntekter), vil det kunne begrense medlemslandenes muligheter til å benytte stabiliseringspolitiske tiltak. Denne rapporten diskuterer hvilke rammer en tilslutning til EFs indre marked kan sette for nasjonal skatteutforming, gitt et norsk medlemsskap. En slik tilknytningsform vil bety at vi må følge EFs reguleringer på skatteområdet. Men det er i dag ikke lett å vurdere hva dette vil bety. For det første fordi EFs skattepolitikk ikke er avklart og det er tvilsomt om EF i praksis vil gjennomføre annet enn minimumssatser for indirekte skatter. For det andre kan overgangsordninger for nye medlemsland utsette tilpasningen. Gjennomføring av EFs indre marked og et norsk medlemsskap betyr ikke i noe tilfelle at Norge må ha en skattestruktur som er helt lik EF-landenes. Det er imidlertid sannsynlig at vi vil få en indirekte skatte- og avgiftsstruktur som ikke vil avvike særlig fra EFs. 20

23 Ved fortsatt ikke-medlemsskap (EØS-avtale/handelsavta1e) vil det ikke være noen formelle grunner til å endre vårt indirekte skattesystem eller våre avgiftssatser. I utgangspunktet omfattes ikke norsk skatte- og avgiftspolitikk av EØS-forhandlingene. En effektiv norsk grensekontroll er en tilstrekkelig forutsetning for særnorske skatter og avgifter. Ved en eventuell EØS-avtale kan vi derfor ikke vente formelle krav til harmonisering.4 Men det markedsmessige presset på de norske skattesatsene kan øke uavhengig av norsk tilknytningsfonn. 1.2 Endringer uavhengig av tilknytningsform? Uavhengige stater velger ofte å koordinere sine skattesystemer, blant annet for å begrense mulighetene til skatteunndragelser. Men internasjonalt samarbeid om skatteregler er oftest begrunnet i et ønske om utvidet økonomisk samarbeid. Endringer i det norske skattesystemet har tidligere skjedd bl.a. med henvisning til den internasjonale utviklingen. Omleggingen fra fra OMS til MOMS i Norge i 1970 ble sett på som en nødvendig tilpasning for å forberede en eventuell senere tilslutning til EF. Av mange blir forslaget til omlegging av vårt nåværende MOMS-system (i tråd med NOU: 1990:11) tolket på samme måten. Stortinget har i juni 1991 vedtatt en reform i bedrifts-, kapitalog personbeskatningen. I neste stortingsperiode vil ventelig Regjeringen legge fram forslag om utvidet avgiftsplikt for de indirekte skattene (moms på tjenester). Sammen vil disse reformene endre de enkelte skattekildenes betydning. Det er vanskelig å identifisere noen sammenheng mellom EFs skattepolitikk i dag og utformingen av det norske skattesystemet. 4: Vedlegg til revidert nasjonalbudsjett

24 Mange av de forhold som innsnevrer det nasjonale handlingsrom i skattepolitikken skjer uavhengig av EF. 1.3 Nærmere om problemstillingene Rapporten er delt i fem kapitler: * Sammenligning av skattenivå og størrelsen på offentlig sektor i Norge og EF-landene * Gjennomgang av EFs utvikling og regler for skatteharmonisering ved det indre marked * Drøfting av hvordan EFs skattepolitikk kan endre de norske indirekte skatteinntektene * Vurdering av hvordan myndighetene kan erstatte eventuelt tap av indirekte skatteinntekter * Modellberegning av hva endrede skatteinntekter (ved et eventuelt norsk medlemsskap) kan bety for norsk offentlig sektor Nedenfor går vi kort gjennom hovedproblemstillingene som tas opp i disse kapitlene. Sammenligning av offentlig sektor For EF-landene samlet er omlag 20 prosent av total sysselsetting innenfor offentlig sektor. Mellom medlemslandene er det imidlertid store forskjeller i ressursbruken i privat og offentlig sektor. For å plassere norsk offentlig sektor i forhold til EF-landene og Norden forøvrig sammenligner vi utgifts- og inntektssiden. Dette kan fortelle noe om handlingsrommet og sårbarheten for norsk offentlig sektor ved nærmere tilknytning til EF. Hvis størrelsen på offentlige utgifter og inntekter i Norge skiller seg vesentlig ut fra 22

25 sentrale EF-land, kan det være rimelig å anta at størrelsen på norsk offentlig sektor på sikt kan bli påvirket. Men, som vi vil diskutere i kapittel 2, er det en rekke forhold som kompliserer et slikt resonnement. EFs skatteregler for det indre marked En av betingelsene for å virkeliggjøre fri bevegelse av varer er at grensekontrollen forsvinner. Dette kan bidra til mer like konkurransevilkår, men krever en viss harmonisering av medlemslandenes skatte- og avgiftsregler. EF har i nærmere 30 år arbeidet med å harmonisere medlemslandenes indirekte skattesystemer og satser, men foreløpig med begrenset suksess. Det har vist seg å være store problemer av både økonomisk, politisk og teknisk art. Fortsatt er avgiftssatsene svært forskjellige både når det gjelder moms og særavgifter. Kapittel 3 redegjør for hvilke bestemmelser som foreløpig gjelder i forbindelse med innføring av det indre marked. Konsekvenser for Norge I kapittel 4 vil vi diskutere hva EFs skatteregler for moms og særavgifter kan bety for nivået for norske indirekte skatter, gitt et norsk medlemsskap. For å tallfeste virkningene er det nødvendig å anta at EF utover i nittiårene vil gjennomføre en skattepolitikk med minimumssatser (moms og særavgiftssastser) omkring de foreslåtte. Spesielt forsøker vi å beregne virkningene av EFkommisjonens forslag for moms, alkohol og tobakk bygd på satsforslagene fra 1989 og 1991 og vedtak i ministerrådet våren og sommeren Slmttepolitisk handlefrihet? Spørsmålet om hvilke muligheter norske myndigheter har for å kompensere et eventuelt tap av inntekter fra moms og særavgifter vil være av stor betydning. I kapittel 5 ser vi nærmere på prob- 23

26 lemstillinger knyttet til økning av skatter i en åpen, internasjonalisert økonomi. Virkninger for offentlig sektor Hvilke konsekvenser vil så skattehannoniseringen ha for offentlig sektor? Våre generelle vurderinger i kapittel 6 bygger på en tradisjonell økonomisk modellanalyse. Utifra bestemte forutsetninger og verdier på usikre størrelser forsøker vi å anslå hva en norsk tilpasning til EFs skattepolitikk kan bety, blant annet for offentlig sektor. Vi vil videre gi eksempler på mulige statlige mottiltak. 24

27 2 Offentlig sektor i Norge og EF I dette kapitlet sammenlignes størrelsen på, og enkelte trekk ved, offentlig sektor i EF-landene og Norden. Ved bruk av nasjonalregnskapstall fokuserer første del av kapitlet på offentlig utgiftsnivå og veksten i offentlige utgifter. Videre gis det en grov oversikt over sanunensetningen av utgiftene. Andre del av kapitlet sammenligner skattenivå og skattestruktur. Spesielt studerer vi utviklingen i bruk av indirekte skatter. Tredje del ser kort på utviklingen i den offentlige budsjettbalanse for Norden og de største EF-landene. Det er mest naturlig å studere de direkte virkningene av EFs skatteharmonisering ut fra statistikk over offentlig sektors inntektsside. Hvis EFs harmonisering av skattene blir omfattende, er det naturlig å anta at det vil være et større realøkonomisk offer å opprettholde en annerledes skattestruktur.5 Men for å kunne drøfte hvordan norsk offentlig sektor kan bli påvirket er det også nødvendig å gi en beskrivelse av utgiftssiden, fordi det er her virkningene av kutt på inntektssiden viser seg.6 Store nivåforskjeller i offentlige utgifter mellom land kan tolkes som ulike politiske prioriteringer mellom privat og offentlig ressursbruk. Det finnes imidlertid en rekke, dels konkurrerende, teorier som forklarer ulikt nivå og vekst i offentlige utgifter. Men i denne sammenheng er det viktig å være klar over at grunnlagsmaterialet, internasjonal sammenlignbar statistikk, ikke er uten svakheter. Spesielt er utgiftssiden og de ulike utgiftspostene i offentlige budsjetter grove kategorier, som ikke gir et helt 5: F.eks. vil høyere skatter for å finansiere høye næringsoverføringer være kostnader i form av mindre effektiv ressursbruk. 6: Økonomiens internasjonalisering burde isolert sett trekke mot relativt like nivåer for offentlige utgifter. Denne konvergenshypotesen har imidlertid empirisk begrenset støtte. Se Lane og Ersson,

28 dekkende bilde av innholdet i den offentlige aktiviteten? Det er derfor en utbredt oppfatning at internasjonale forskjeller bør tolkes i lys av historiske og spesifikke nasjonale forhold. Vi har ikke ambisjoner om å gjøre dette her. Den offentlige sektor omfatter i prinsippet både offentlig forvaltning, offentlige foretak og offentlige finansinstitusjoner. Offentlig virksomhet er derfor langt mer enn det som vises i de offentlige budsjettene. Likevel har den største interessen vært konsentrert om aktivitetene innenfor den offentlige forvaltning som omfatter stat, kommune og trygdeforvaltningen. Ved å bruke data som er laget innenfor rammen av det internasjonale nasjonalregnskapssystemet er det mulig å foreta sammenligninger mellom land, selv om institusjonelle forskjeller vil forstyrre bildet.s Et viktig forhold ved sammenligninger er hvilke land en bruker. Valget vil påvirke konklusjonene. For å redusere antall diagrammer i dette kapitlet plasserer vi EF-landene i bestemte grupper: EFstore, BeNeLux og EF-periferi, der hvert land vektes likt. Slike gjennomsnittsbetraktninger kan gi et misvisende bilde av offentlige sektor i EF som helhet, men er lettere å håndtere.9 De fire store landene: Vest-Tyskland, Storbritannia, Frankrike og Italia (EF-store) er etter tradisjonelle kriterier (andel av EFs BNP) en egen blokklo. De små nabolandene Belgia, Nederland og Luxembourg (BeNeLux) er samlet i en egen gruppe. De har tradisjonelt hatt en noenlunde lik økonomisk struktur både på inntekts- og utgiftssiden. 7: I vedlegg 1 redegjør vi for enkelte data- og metodeproblemer ved sammenligninger av ulike lands offentlige sektorer. 8: Bragstad, : Hvis en ønsker å finne et mål for offentlig sektcjrs størrelse i EF, kan hvert enkelt medlemslands offenu:ig seklor muitipjiseres med landets andel av EFs samlede BNP eller folketall. Dette summeres så sammen for alle landene. 10: Målt etter f.eks. folketall kunne imidlertid Spania også vært i denne gruppen. 26

29 Landene som inkluderes i EF-periferi består av de nyeste medlemslandene: Spania, Portugal, Hellas og Irland. Det kan settes spørsmålstegn ved om Irland bør behandles sammen med de sør-europeiske landene. Irland utgjør sammen med Danmark og BeNeLux "de små åpne økonomier", som alternativt kunne vært en gruppe. Om Spania er et "periferi-land" i EF- sammenheng er også diskutabelt. Slike oppstillinger har imidlertid ingen sentral betydning for de slutningene vi trekker i dette kapitlet. Det bør oppfattes som en bekvem måte å inndele EF i snarere enn å være resultat av en grundig analyse. Danmark blir trukket ut av EF-landene og vurdert sammen med de nordiske landene Norge, Sverige og Finland i dette kapitlet (i enkelte figurer er Finland utelatt). Det gjøres ikke for å forsterke eventuelle kontraster til EF, men fordi vi ønsker å studere Norden i et sammenlignende perspektiv. Til tross for forskjeller i de offentlige aktivitetene gir det fortsatt mening å snakke om "skandinaviske trekk". Vi ser på utviklingen over en relativt kort historisk periode. Studien er konsentrert om 9 årsobservasjoner; perioden I enkelte figurer bruker vi også anslag over 1989, som for de grove statistiske målene vi bruker skulle være akseptabelt. Foreløpige tall for Norge for 1990 blir også kort kommentert. 2.1 Offentlige utgifter I regnskap og studier av offentlige utgifter må en skille mellom offentlig kjøp av varer og tjenester og overføringer til private/ utlandet. En stor del av offentlige aktiviteter legger beslag på ressurser som alternativt kunne vært brukt i privat sektor. Arbeidskraft og vareinnsats trengs for at det offentlige skal produsere sine tjenester og dette må kjøpes i markedene. Dette betegnes offentlig kjøp av 27

30 varer og tjenester og brukes gjerne som et mål på omfanget av offentlig virksomhet. Overføringer til private (inntektsoverføringer) knytter an til fordelings dimensjonen ved offentlig sektor og er av en helt annen karakter. Overføringer er ensidige utbetalinger, hvor det offentlige ikke får noen motytelse fra dem som mottar inntektsoverføringen. Høye offentlige overføringer gir høye offentlige utgifter, men vil (alt annet likt), overvurdere størrelsen på et lands offentlig sektor, fordi bruken av ressursene skjer i privat sektor. En del av overføringene er gjenstand for beskatning. Denned tilbakeføres en del av de offentlige utgiftene til offentlig sektors inntektsside. Er de "interne overføringene" store, kan de offentlige utgiftene teoretisk bli over 100 prosent av BNP. I Norge er f.eks. sykepenger og trygdeytelser skattepliktig, mens i en del EF-land, som f.eks. Vest-Tyskland og Nederland, er flere trygdeytelser skatteflie. Ved internasjonale sammenligninger er det derfor viktig å være klar over at ulike skatte- og inntektsfradragsregler vil gi betydelige forskjeller i størrelsen på offentlig sektor. Ideelt burde en sammenligne netto offentlige utgifter, men på dette området er det begrenset internasjonal statistikk. li I det følgende skal vi benytte oss av nasjonalregnskapets inntektregnskap slik de framtrer i OECD-statistikk. Utgiftsføringen kan gjøres mer detaljert.12 11: For inntektssiden i offentlige sektor opererer en med begrepet netto skatter. Det vil si: bruttoskatter i alt minus subsidier og stønader til private i alt. 12: Finansstatistikken for offentlig forvaltning, som er et mer detaljert inntektsregnskap enn nasjonalregnskapet, gir en spesifikasjon av utgiftsartene. Definisjonene og tabelloppstillingene i finanssinristikken og i nasjonalregnskapet avviker imidlertid noe. Se NOS-publikasjonen De offentlige sektorers finanser

31 En måte å gruppere de offentlige postene er følgende: Offentlig k nsum + Offe ntlige bruuorealin\(esterjnger utgjør offentlig kjøp av varer og tjenester + Overføringer til p,dvate + OverfØringer til utlandet utgjør samlede overføringer + Fønnuesutgifter = Offentlige utgifter Disse enkeltepostene, bortsett fra overføringer til utlandet, vil bli drøftet i de neste avsnittene Totale offentlige utgifter Totale offentlige utgifter brukes ofte som det første inntaket for å måle det offentliges engasjement i økonomien. Historisk har den sterkeste veksten i OECD-landenes offentlige utgifter vært fra 1960 til midten av 1970-årene. Et internasjonalt trekk ved utviklingen var forøvrig at små land hadde en raskere vekst i de offentlige utgiftene enn store land. I begynnelsen av 1960-årene var nivået på de offentlige utgiftene i forhold til BNP høyere i store OECDland enn i små. Tjue år etter er forholdet det motsatte. De nordiske land har stort sett fulgt den samme banen som de fleste andre små OECD-land. 14 Figur 2.1 viser utviklingen i totale offentlige utgifter i forhold til BNP i de nordiske landene det siste tiåret. 13: Overføringene til utlandet utgjør en liten andel av de totale utgiftene. Både i Norge og i andre land utgjør den mindre enn 1.5 prosent av BNP. 14: Bragstad,

32 Norge hadde på første halvdel av 1980-årene samlede offentlige utgifter som var klart lavere enn Danmark og Sverige. Norge har imidlertid siden 1985 hatt en sterkere stigning i utgiftene enn sine naboland. Mens offentlige utgifter i Norge i utgjorde ca halvparten av BNP i 1980, steg utgiftene med ca 7 prosentenheter I følge foreløpige nasjonalregnskapstall har offentlige utgifter steget med 0,5 prosentenheter fra 1989 til Figur 2.1 Totale offentlige utgifter i Norden i prosent av BNP Finland 90 - Danmark _._._ Norge ".., '.,.., I.',II I.II I t ". 'I " I I I I ' II. Il,, '. ol I " "...: t.i'j.. 'lt I, t I I 50 -r OJ De markerte lavere utgiftene i Finland kan delvis forklares i institusjonelle forhold. I Finland er store deler av trygdesystemet 15: Selv om det kan smake av tallillusjon, bør det kommenteres at "prosenter ikke er bagateller". Fra til 1989 har BNP i Norge (i løpende priser) steget fra 2 85 til over 61 7 milliarder kroner. Det vil si at en prosent i absolutte tall utgjør ca 3 milliarder kroner (prosentueringsbasis ). 30

33 forvaltet av private forsikringsselskaper.16 Overføringene fra de private forsikringsselskapene til husholdningene utgjorde i Finland i 1987 omkring 5 prosent av BNP. Korrigert for dette vil likevel Finland ligge lavere enn de andre nordiske landene i totale offentlige utgifter. Hvis de offentlige utgiftene måles i prosent av BNP, men uten at verdiskapningen innen olje og sjøfart regnes med (fastlandets BNP), har Norge en meget stor offentlig sektor. Internasjonale sammenligninger vil imidlertid lett bli misvisende om den viktigste kilden for et lands inntekter utelates. Alternativt kan en, hvis målsettingen er å vise oljesektorens store betydning for norsk økonomi, trekke fra den ekstra høye inntekten en får fra oljesektoren, det vil si den såkalte oljerenten. 17 Vi gjør ikke slike korrigeringer i dette kapitlet. Figur 2.2 (neste side) sammenligner utviklingen i de offentlige utgiftene for Norden og EF-landene. Norden som i figuren bare består av Norge, Sverige og Danmark, har en større offentlig sektor enn alle gruppene av EFland. Men hvis Finland inkluderes i gruppen er de offentlige utgiftene i Norden lavere enn i BeNeLux-landene. Nivåforskjellene mellom Norge (eller Norden eksklusiv Finland) og EF-landene er fortsatt den samme i 1989 som ved inngangen til tiåret. Forskjellen mellom Norden og "de fire store" er f.eks. på nærmere 10 prosentenheter. Blant de fire store EF-landene er særlig Storbritannias utvikling på slutten av 80-tallet iøyenfallende. I 1989 utgjorde de offentlige utgiftene under 40 prosent av BNP, mot over 45 prosent i Ingen andre land har tilnærmelsesvis hatt et slikt sterkt fall. Men også de offentlige utgiftene i Vest-Tyskland har falt de siste årene 16: Bragstad, : Oljerenten er definert som det løpende driftsoverskuddet oljesektoren fratrukket en normalavkastning på kapitalen i sektoren. 31

34 (fra omkring 48 prosent i 1980 til ca 45 prosent av BNP i 1989). Italia og Frankrike har hatt en (svak) motsatt utvikling. Figur 2.2 Totale offentlige utgifter i Norden og EF prosent av BNP EF-periferi BeNelux 80 - EF-store 70 - Norden eks. Finland F-"'"' =' _...-:=:-:-:=-:.:-::-.;::: -:-:. _=:....-:: : ::.. :-:-.. ::: :-:-:.. -:-:.. :7. : _ O Nederland og Belgia ligger nærmest det nordiske nivået i andel offentlige utgifter. EFs perifeliland ligger, som vi kan se av figur 2.2 lavest. Både Hellas og Spania har imidlertid hatt en markant vekst i offentlige utgifters andel av BNP i løpet av 1980-årene. Det bør kommenteres at ulik utvikling i totale utgifter som andel av BNP kan skyldes forhold både i offentlig utgiftspolitikk i den generelle økonomi. I de fleste EF-landene har det f.eks. vært ført en stram offentlig utgiftspolitikk, mens den økonomiske veksten og dermed stigningen i BNP har vært forskjellig. Den relativt høyere veksten i offentlige utgifter i Norge de senere årene skyldes dels mindre vekst i BNP, dels høyere 32

35 stønader i forbindelse med økt arbeidsledighet (se forøvrig overføringer til private, kapittel 2.1.6) Offentlige utgifter korrigert for renteutgifter Hvis en ønsker et anslag over de offentlige utgiftene som faktisk stilles til disposisjon til innenlandsk fellesforbruk bør en korrigere for netto renteutgifter. Offentlige renteutgifter er hovedsaklig renter på statsgjeld.18 At offentlig sektor har netto renteutgifter betyr at de i tidligere perioder har tatt opp lån i privat sektor eller utlandet. En stor del av de offentlige utgiftene fra slutten av 1970 årene ble i flere EFland finansiert av lån. En slik metode for å finansiere offentlig virksomhet kan oppfattes som en "skjult" skatteutskriving fordi den belaster senere generasjoner tallets historisk høye lånefinansiering har gjort at offentlige renteutgifter utgjør mer av de offentlige utgiftene i 1980-årene enn i tidligere perioder. Det betyr igjen at offentlig sektor må bruke en større del av sine skatteinntekter til renteutgifter enn tidligere. Generelt har imidlertid offentlig sektor både renteutgifter og renteinntekter (formuesinntekter). Selv om renteinntektssiden også har vært økende har de fleste EF-landene og de nordiske land gjennomgående i 1980-årene hatt en stor negativ offentlig rentesaldo. Det gjelder særlig Danmark, Sverige, Belgia, Irland og Italia. Norsk offentlig sektor har på 1980-ta1let vært i en særstilling ved å ha store netto renteinntekter. I Danmark har de offentlige renteutgiftene i løpet av årene utgjort en betydelig andel av BNP. De offentlige renteutgiftene utgjør mot slutten av SO-tallet en lavere andel av BNP enn tidlig i tiårsperioden, men ligger fortsatt på et høyt nivå. 18: I følge det norske nasjonalregnskapet har renteutgiftene utgjort minst 2/3 av formuesutgiftene gjennom hele 1980-tallet. 33