NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT

Transkript

1 NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT INNHOLD Side Artikler: GAUTE TORSVIK: Truverdeproblem i økonomisk politikk. Tidsinkonsistente planar for distriktspolitikk som eit clome STEINAR HOLDEN: Spill mellom fagforeninger og regjering 289 ØYVIND BOHREN OG DAG MICHALSEN: Skattebaserte finansieringsinsentiver i norske aksjeselskaper fra 1970 til Bokanmeldelse: DAVID M KREPS: "A course in microeconomic theory". New York Harvester Wheatsheaf 1990 Gaute Torsvik 337 Artikkelforfattere i dette nummer 343 English summary 344 Innhold , ÅRGANG HEFTE Tidligere STATSØKONOMISK TIDSSKRIFT

2 NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT Redaktør: Rolf Jens Brunstad Redaksjon: Torstein Bye, Arild Hervik, Steinar Holden, Kjell Erik Lommerud, Jan Ratts0 og Arent Skjæveland Utgitt av: Sosialøkonomenes Forening Leder Erik Lind Iversen Tidsskriftets adresse: Storgt. 26 IV 0184 Oslo 1 Telefon (02) Telefax: (02) Postgiro: Bankgiro: Abonnementspris kr 220, Studentabonnement kr 160, Enkeltnr. kr 60, inkl. porto Annonsepriser (ekskl. mva.) gjeldende fra 1. januar /1 side kr 3.200, 3/4 side kr 2.500, 1/2 side kr 2.000, Abonnement løper til oppsigelse foreligger.

3 Norsk Økonomisk Tidsskrift (NOT), 104 (1990), TRUVERDEPROBLEM I ØKONOMISK POLITIKK Tidsinkonsistente planar for distriktspolitikk som eit dome. Av Gaute Torsvik* Artikkelen gjev ei oversikt over den nye spelteoretiske tilnærminga til offentleg Økonomikk. Det vert lagt vekt på kva som skil den «nye» teorien frå den tradisjonelle. Er Økonomisk politikk truverdig? Dette vert eit sentralt spørsmål i den spelteoretiske formuleringa. Styresmaktene kan ha eit sett av insentiver nårplanen vert lagt, andre når planen skal realiserast. Den siste delen av artikkelen tek for seg truverdeproblem i annonsering av distriktspolitiske verkemiddel. Innleiing I denne artikkelen skal eg mellom anna sjå på samanhengen mellom mål og verkemiddel i distriktspolitikken. Eg vil i lys av nyare teori for okonomisk politikk diskutera korleis ein best kan nå målsetnader for busetnad og sysselsetting i distrikta. Er det eit ynskje om sysselsetting i grisgrendte strøk og det offentliga har to verkemiddel tilgjengeleg, stønad til kapital eller subsidiar til arbeidskraft, har ein tradisjonelt tilrådd det siste (sjå t.d. Lind og Serck- Hansen 1972). Med den nye modellramma, det eg vil kalle den nyare teorien for økonomisk politikk, er det mogeleg å visa at kapitalstonad kan vera det beste virkemiddell). Økonomar finn det generelt av stor interesse om det ved ei omdefinering av den ramma ein økonomisk aktor opererer innan er mogeleg å forklare det som for såg ut som irrasjonell atferd, som det motsatte, nemleg fornuftig bruk av virkemiddel. Konklusjonen i artikkelen skulle difor vera av interesse. * Takk til Geir B. Asheim som las gjennom og gav mange nyttige kommentarar til ei fyrste utgave av artikkelen. Eg vil og takka fagkonsulenten som gav god rettleiing. 1) Sjå til domes Persson 1988, Persson og Tabellini (1990) og Torsvik (1989) for ei oversikt over den «nye» teorien.

4 264 I tillegg til å underbyggja konklusjonen vil eg freista å gjera greie for korleis nyare teori skil seg frå den konvensjonelle normative teori for økonomisk politikk. Artikkelen er ordna på fylgjande måte: Fyrst gjev eg ei oversikt over den «nye» teorien. Den dynamiske strukturen vert understreka, spesielt korleis uvisse om framtidig økonomisk politikk påverkar dei val som vert gjort i den private sektor. Det er naturleg å byrje med kva som skapar uvisse om politikk i framtida. Deretter ser eg på korleis uvissa påverkar dei val som vert gjort i den private sektor. Til slutt analyserer eg val av distriktspolitiske virkemiddel i lys av den generelle ramma. 1 Nytt perspektiv på økonomisk politikk Økonomisk politikk let seg best forstå som ein interaksjon mellom det offentliga styresmaktene (S) og den private sektor (P). La meg nytta litt formell notasjon for å gjera argumenta og poenga mine meir kompakte. Den private sektor er samansett av ulike hushald. For å gjera det enkelt seier eg det er mogeleg å dela hushalda inn i to grupper; P1 og PH. Desse vel handling ai frå eit sett av mogelege handlingar; Ai, der i = (1, 11). Styresmaktene vel økonomisk politikk T frå eit gitt mogeleg sett; T. For kvar T E T det offentliga annonserer vel Pi den ai E At som sikrar hushaldet høgast velferd. La ai(t) vera beste svar funksjon for hushalda i gruppe i = (IN). Beste svar funksjonen er den optimale reaksjon på den politikk som vert annonsert. La u = (ub uh) vera eit utfall, der ui = u(ai(t),t) for i = (IN). Eit utfall er dermed resultatet av økonomisk politikk, ui kan oppfattast som nytten til hushald i gruppe i = (IN). Denne er ein funksjon av den politikk styresmaktene vel og den tilpassinga hushaldet sjølv ve1. 2) Reaksjonsfunksjonen i den private sektor set ei grense for mogelege utfall. La Zi C Ai x T i = (I, II) vera settet av mogelege utfall. S må då velgje T slik at ui = ui(ai(t),t) E Zi. S har preferansar over det utfall økonomisk politikk gjev for dei to gruppene av hushald. Funksjonen W(u): R2 ---> R representerer prefe- 2) Alle andre tilhøve som påverkar velferda i den private sektor er halde i bakgrunnen. Eg har 6g valt å la velferda til hushalda i ei gruppe vera uavhengig av kva val som vert gjort av den andre gruppa.

5 265 ransane. Optimeringsproblemet til S går kort og godt ut på å velgja den T som maksimerer W(u) gitt at ui = u(ai(t),t) E Tolkar me T som skattesats (gjerne ein vektor), vil alle som har kjennskap til teorien for optimal skattlegging i ei verd der det berre er mogeleg å få til ei nest-beste løysing, sjå t.d. Sandmo (1976), kjenna igjen modellramma: Den sosiale planleggjaren (S) freistar maksimera ein nærare spesifisert velferdsfunksjon (W( )). S står ovanfor ein budsjettskranke; T kan berre velgjast frå settet T. I tillegg til ressursskranken vil jamvektsatferda i den private marknadsøkonomien avgrense kva styresmaktene kan oppnå ved bruk av økonomisk politikk: «Beste-svar» funksjonen ai(t) legg ein skranke på det optimeringsproblemet styresmaktene freistar løysa. Det me kallar Ramsey politikk; T T, er gjeve ved: Tr = arg. max W(u) gitt u E Z TE T Det er ikkje berre teorien for optimal skattelegging som passar i denne modellen. Til domes er det ut frå den samme ramma ein tradisjonelt har argumentert for at subsidiar til arbeidskraft er det beste verkemiddel for å nå målsetnader for sysselsetting i distrikta. Den tradisjonelle ramma er statisk. Ikkje statisk i den meining at berre Økonomisk politikk innanfor ein tidsperiode vert analysert. Den T som ovanfor vart tolka som ein skattevektor for ulike varer, kan godt tolkast som skatt på ulike tidspunkt, sjå t.d. Atkinson og Sandmo Den tradisjonelle tilnærminga er statisk ved at ein overser at styresmaktene kan skifte atferd undervegs. Det er implisitt forutsatt at styresmaktene held seg til den politikken dei annonserer. Det er difor godt grunnlag for å hevda at den tradisjonelle tilnærminga ikkje fangar opp eit viktig trekk ved korleis ein faktisk ser økonomisk politikk vert utøvd. I nyare teori er det tvert om lagt stor vekt på den dynamiske prosessen for økonomisk politikk: Styresmaktene legg planar for korleis økonomiske verkemiddel skal nyttast i framtida. Den private sektor gjer så sine val utfrå den politikk dei ventar styresmaktene vil velgja. Styresmaktene kan deretter, om dei ikkje er bunden til å halde fast ved den annonserte politikken, velgj a ei atferd som avvik frå den planlagte. I den nye tilnærminga til økonomisk politikk vert det altså fokusert på den dynamiske og sekvensielle interaksjonen mellom styresmaktene og den private sektor.

6 Årsaker til at faktisk politikk skil seg frå den annonserte Optimal politikk frå periode 0 til periode T annonsert på tidspunkt 0, er gjeve ved {Trn}= o. I denne analysa ser eg kun på det me kan kalla politisk risiko. La det difor vera slik at den «ytre verda» er den samme for alle periodar. Ifylgje tradisjonell teori skulle ein dermed annonsera og velgja samme politikk for kvar periode; Tro= Trt for alle t > O. La oss sjå kritisk på denne føresetnaden. Av notasjonen eg har nytta er det lett å sjå at sjølv om alle eksogene sjokk er tekne bort så er det i prinsippet to tilhøve som kan fora til at den politikk som vart valt på tidspunkt 0 ikkje er den samme som vil verta valt seinare. (Sidan den ytre verda er den samme er dette det samme som å seia at den planlagte politikk for periode t skil seg frå den faktiske) 3): A. For det fyrste kan den W( ) funksjonen som evaluerer utfalla, vera ulik på dei to tidspunkta. Preferansane til styresmaktene er endra. B. Eit anna alternativ er at det utfallet (u) økonomisk politikk (T) genererer gjennom reaksjonen frå den private sektor; a(t), er forskjellig på dei to tidspunkta. Jamvektsatferda i den private sektor er endra. A: Endra preferansar Det er ulike årsaker til at styresmaktene på tidspunkt t > 0 har andre målsetnader (preferansar) enn dei hadde på tidspunkt O. Har styresmaktene til domes inkonsistente tidspreferansar vil dei ikkje halde seg til annonsert atferd. Dette fenomen vart fyrst diskutert i Strotz (1956), sjå også Elster (1979) og Loewenstein og Thaler (1989) 4). Styresmaktene vil også ha vanskeleg for å halde seg til ein plan om dei har endogene preferansar. Kva målsetnader dei har idag er då ein funksjon av tidligare val. 3) Om eg ikkje såg bort frå eksogene sjokk ville endringar i den ytre omgjevnaden vera ei tredje årsak til at styresmakta endra atferd. Knytta til notasjonen ovanfor ville skrankane endra seg direkte ved eit skift i T, til domes gjennom eit sterkt fall i oljeprisen. 4) Tidspreferansane vil vera inkonsistenet om den relative vekt ein legg på velferd i denne perioden, i hove til velferd i neste periode, skil seg frå den relative vektlegging på velferd mellom to etterfylgjande periodar lengre framme i tida. Det er altså kun om styresmakta diskonterer etter fylgjande regel, ut = 5ut _ i for alle t, at tidspreferansane er konsistente, sjå t.d. Torsvik 1989 for meir om dette.

7 267 Dette er interessant nok, meir nærliggjande og naturleg er det nok likevel å tenkja seg at styresmaktene endrar preferansar meir direkte. Den tradisjonelle analysa gjev ikkje rom for dette, der er det ein sosial planleggjar med stabile og veldefinerte preferansar. Dette er opplagt urealistisk. All forenkling og stilisering vert forsvara utfrå det syn at den «verkelege verda» er så innfløkt at den berre let seg analysera gjennom modellar. Dette har sjølvsagt mykje for seg. Faren er at viktige trekk og fundamentale samanhengar går tapt ved at det kaotiske vert forutsett bort. Etter mitt syn er kontrasten mellom modell verda, der ein som sagt har ei styresmakt med stabile og veldefinerte preferansar, og det me ser i den verkelege verda, farleg stor. Ei meir realistisk karakterisering av preferansane til styresmaktene må ta utgangspunkt i at målsetnadane er forma gjennom ein politisk prosess. Ein del av den nyare litteraturen freistar å fange opp dette 5).lv om det er vanskeleg å rnodellera samanhengane er sjølve ideen så innlysande riktig og etter mitt syn så vesentleg at det er verdt å tenkj a over kva faktorar ein burde trekkj a inn. Her er nokre nemnt: «Styresmakta» er ein politisk koalisjon. Preferansane er dermed forma utfrå tingingar. Eit kjenneteikn er at koalisjonsdanninga er ustabil. Eit anna svært viktig poeng er at styresmakta ikkje har full oversikt over konsekvensane av ulike skattesystem (kjenner til dømes ikkje ai(t)). Dette skapar eit informasjonsgap mange freistar fylle. Kva reformer me får vil då vera avhengig av kva som vert sett på dagsorden. Det å få fokusert på verknader av endringar vert viktig. Dette leiar over til neste punkt. Styresmakt er påverka av interessegrupper og lobby verksemd. Reaksjonar frå pressgrupper kan hindra eller framskunda endringar i økonomisk politikk. Lista av relevante punkt er opplagt mykje lengre. Det sentrale er at ei meir realistisk framstilling krev at preferansane til styresmakta ikkje er gitt for all framtid. Mål og middel i økonomisk politikk vert skipla undervegs. 5) Nokre referansar er; Alesina (1988), Alesina og Tabellini (1987), Persson og Svensson (1989). For mange andre referansar sjå Persson og Tabellini 1990.

8 268 Ei fyrste tilnærming Eg har argumentert for at det politiske system vil gjera det vanskeleg for hushalda å vita kva målsetnader styresmakta vil prioritera i framtida. Eit fyrste steg i retning av å ta omsyn til denne uvissa, er å trekkj a inn det me ser hender med jamne mellomrom i alle (demokratiske) land, nemleg det at ei styresmakta erstattar ei anna. Den avveging ein har mellom effektiv allokering og jamn fordeling av ressursar er viktig innsikt me har frå den normative teorien for økonomisk politikk. Årsaka til at det er vanskeleg for ikkje å seia umogeleg å få både i pose og sekk, ligg sjølvsagt i det insitament problem som fylgjer om det ikkje er mogeleg å omfordela gjennom lump-sum skattar. Eit populært (og realistisk?) skille mellom høgre (H) og venstre sida (V) i økonomisk politikk går mellom kva vekt dei to fløyane legg på jamn fordeling, kontra effektiv utnytting av ressursar. Høgresida legg vekt på effektiv allokering, venstre sida prioriterer omvendt. Dette kan me formalisera ved å seia at styresmakt j = (V,H) maksimerer ein «Atkinson velferdsfunksjon»: wi = II E Ui` E i=1 (1 e i ) Ui er nytten utfallet for hushald i gruppe / og //, slik me har karakterisert V og H vil eh < ev (er H = O vil H maksimera ein utilitaristisk velferdsfunksjon). Frå dette kan me karakterisera eit skifte i preferansane på fylgjande måten: På tidspunkt 0 er V ved makta og T177 gjeld. Sidan 7'11/. Tiri vil det vera uvisse om korleis skattestrukturen ser ut i periode t i den grad det er uvisse om kva type styresmakt me får etter valet. Sannsynet for at H vinn valet; p, vil då vera sannsynet for at skattesystem 7. vert implementert frei periode t. Realistisk sett er situasjonen, som eg har vore inne på, meir kaotisk. Denne enkle formaliseringa får likevel fram at eit preferanseskift hjå styresmaktene kan skape uvisse om kva økonomisk politikk ein får i framtida. B: Skrankane endrar seg Sjølv ei styresmakt med stabile preferansar kan ynskj a å endra atferd undervegs om skrankane endrar seg over tid. Eksogene sjokk ser eg bort frå. Eg vil retta merksemda mot det som i seinare tid har vore diskutert i

9 269 eit utall tidsskriftsartiklar. Startskotet for litteraturen om «tidsinkonsistens problemet i økonomisk politikk», vart gjeve av Finn Kydland og Eward Prescott i Poenget er enkelt, utan at det vert mindre viktig av den grunn. Eg har allereie nemnt at jamvektsatferda i den private sektor legg ein skranke på kva utfall ein kan få: Beste-svar funksjonen, a(t), avgrensar settet av mogelege utfall til ZCA x T. 6) Tidspunkt der dei private aktørane vel handling a E A, set eit viktig skille, eit skille mellom ex-ante og ex-post. To vilkår må vera infridd for at den ex-ante optimale planen (Tr) skal vera tidsinkonsistent. i) Tr må ikkje gje ei fyrste beste løysing. ii) Hushalda må i større eller mindre grad verta låste til dei val dei foretar. Gjev den ex-ante optimale politikken ei fyrste beste løysing kan ikkje styresmakta gjera det betre pr. definisjon, ho vil difor halda seg til annonsert atferd. Det er imidlertid ingen urealistisk føresetnad at styresmakta berre kan nå ei nest-beste løysing. For å få fram det sentrale poenget lar eg dei private hushalda verta fullstendig låste til det handlingsval dei foretar. Dette er ein ekstrem situasjon. For at styresmakta skal ha ein spore til å bryte den ex-ante optimale planen, er det tilstrekkeleg at beste-svar funksjonen ex-post, er forskjellig frå det den var ex-ante. Om hushalda tilpassar atferda til Tr, og ikkje kan endra atferd seinare, vil beste-svar ex-post ikkje lenger vera ein funksjon, men lik ar = a(tr). Generelt vil det vera slik at den politikk som vart annonsert ex-ante, og som var den beste gitt reaksjonane frå hushalda, er mindreverdig ex-post, sidan hushalda no ikkje lengre er frie til å velgja tilpassing. Formelt er den TE T som no maksimerer objektfunksjonen gitt at a(t) = ar ulik TT. Er styresmaktene ikkje er bunden til den annonserte planen, men fri til å velgja politikk ex-post, vil ho ikkje halde seg til den annonserte planen. Planen er ikkje truverdig. Sett frå dette perspektivet vert reformer i økonomisk politikk endogene i høve til atferda i den private sektor7). Det vert difor rasjonelt for hushalda å venta endring i politikk alt etter korleis dei sjølve handlar. 6) Eg sløyfer no fotskrift for ulike grupper av hushald. 7) Carol Ann Rogers (1989) har ein interessant diskusjon av ei skattereform der ein går frå inntektsskatt til konsumskatt og får eit tidsinkonsistensproblem.

10 270 Korleis hushalda tilpassar seg ein situasjon kva konsekvensar endogene reformer får skal eg koma attende til om litt, fyrst vil eg gjera greie for kva former for økonomisk politikk ein har analysert frå dette perspektivet. Pengepolitikk Fenomenet vart fyrst knytta til pengepolitikken og inflasjonsproblemet. Utgangspunktet er at sysselsettinga er lågare enn optimal sysselsetting utfrå ei samfunnsøkonomisk vurdering. Årsaka kan vera vridande skattar, eller fagforeiningar og eit insider/outsider problem. Eit anna tilhøve som kan gje for høg realløn og dermed for låg sysselsetting er ein effektivitetsløn-samanheng. Det er ein føresetnad at det vert teikna bindande lønskontrakter. Dei private aktørane vert låst gjennom å gjera bindande avtalar seg imellom. Før den nominelle løna er sett er det optimalt for styresmaktene å annonsera ein stram pengepolitikk; null inflasjon. Inflasjonen i seg sjølv er eit onde, og sidan aktørane i den private økonomien fritt kan velgj a nominellon vil dei alltid finna fram til den realløna og sysselsettinga dei ynskjer. Inflasjon annonsert på førehand vil difor ikkje gje hogare sysselsetting. Etter at den private sektor har underteikna lønskontraktene er saka ei anna. No vil høgare inflasjon koma overraskande. Resultatet vert lågare realløn og dermed høgare sysselsetting. Den potensielle sysselsettingsgevinsten er det som gjev styresmaktene insitament til å avvike frå den stramme pengepolitikken 8). Skattlegging av sparing For skattlegging av kapitalinntekt er det innlysande at ein får dei same problema. Det som skapar effektivitetstap er nettopp at dei private aktørane reagerer på dei prisvridningar ein får gjennom skattlegging av ein økonomisk aktivitet. Dessutan er formua eller akkumulert kapital, og avkasting på denne, eit skattegrunnlag den private aktøren ikkje kan endra. S. Fischer (1981) har den klassiske ramma: Ein sosial planleggjar med veldefinerte preferansar skal dekkj a eit budsjettkrav. Styresmaktene har 8) Pionerarbeidet her er Kydland og Prescott (1977), andre artiklar er Calvo 1978 og Barro og Gorden (1983,a)

11 271 tre potensielle skattekjelder, skatt på arbeidsinntekt TAi for periode i = {1,2] og skatt på inntekt frå realkapital TK i periode 2. Styresmaktene har kun ein målsetnad, budsjettkravet skal dekkjast med minst mogeleg effektivitetstap. Den optimale skattestrukturen xtral, TrA2, Tr K) er kjenneteikna ved at det tapet ein genererer ved å auka skattinntekta marginalt, er utjevna mellom skattegrunnlaga (Ramsey-regelen). For å få ein situasjon av interesse tenkjer me oss at sparing er eit elastisk skattegrunnlag, medan arbeidstilbodet er lite påvirka av auka skatt. Det vil då vera optimalt å annonsera ein relativt låg skattesats på inntekt frå realkapital, medan høgare skatt vert annonsert på arbeidsinntekt. Etter at den private sektor har akkumulert realkapital, er dette eit uelastisk skattegrunnlag. I periode 2 vil det om Ramsey-regelen framleis vert fylgt vera optimalt å byta ut den vridande skatten på arbeidsinntekt med ein ikkje-vridande skatt på kapitalinntekt. Den initiale planen (TrAi, TrAb Trid er dermed tidsinkonsistent. 9) Legg merke til at det som driv styresmaktene til å endra politikk ex-post er at det er mogeleg å hente ein effektivitetsgevinst. Eit svært vesentleg poeng er at om styresmaktene har preferansar og målsetnader langs andre dimensjonar enn «minst mogeleg effektivitetstap» kan dette dempe eller forsterke det insitament dei har til å avvike. Dette kjem eg attende til når eg no går over til å diskutera kva verknader uvissa om framtidig skattestrukturen har for atferda i den private sektor. 1.2 Konsekvensar av endringar i økonomisk politikk Det er velkjent at framtidige endringar i økonomisk politikk kan gje innverknad på dei val som vert gjort idag. Dette gjeld sjølvsagt også for val som vert gjort kontinuerleg, det vil seia der valet idag ikkje reduserer fleksibiliteten for imorgon. Kor mykje arbeid ein skal tilby er eit dome. Skjerpa skatt på inntekt i framtida vil auka arbeidstilbodet idag, sidan det relative pristilhøve mellom konsum av marknadsgoder og fritid er høgare i framtida enn idag. Dette er ein rein intertemporal substitusjonseffekt 10). 9) Kydland og Prescott (1977) og Fischer (1980) er viktige referansar. 10)Ein kan rettnok få tidsinkonsistensproblem sjølv om det berre er arbeidsinntekt som kan skattleggjast, sjå Lucas og Stokey (1983). Poenget er då at det offentleg budsjettkrav er endogent bestemt. Er budsjettet eksogent gjeve er det ingen ting å optimera over i siste periode.

12 272 Denne Økonomiske tilpassinga skapar ikkje dei store problema. Uvissa om framtidig politikk får store konsekvensar fyrst og fremst i dei situasjonar der dei private aktørane mister fleksibilitet, det vil seia i situasjonar der tilpassinga er elastisk med omsyn til økonomiske parametrar før ein tek valet, men uelastisk etterpå. For val av kor mykje, og i kva objekt ein skal spare, er strukturen akkurat denne. Privat formue er ein ståande invitasjon til å sikre offentlege midlar med eit minimalt effektivitetstap. Er denne modellen gyldig må dette opplagt få konsekvensar for atferda til hushalda. Dei vil sjå at det er optimalt å foreta full konfiskering av inntekta frå realkapitalen i andre periode. Alle annonserte skattesatsar for kapitalinntekter, utanom 100 1%, vil vera tidsinkonsistente planar. Spesielt er ( TAD TrAb Tr id den optimale men tidsinkonsistente skatteplanen ex-ante. Har hushalda rasjonelle forventningar er kun ei jamvekt mogeleg: Styresmaktene annonserer full konfiskering av inntekt frå realkapital, og dei private aktørane har som beste svar å ikkje akkumulera realkapital i det heile. Dei sikrar seg mot den konfiskerande atferda til styresmaktene ved ikkje å spare. Dette gjev ei svært dårleg jamvekt. Spesielt vil den vera dårligare enn jamvekta ein fekk om styresmaktene var bunden til å halda fast på optimal skattestruktur ex-ante. Det vil og vera optimalt for styresmaktene å binde seg til å velgja ein stram pengepolitikk i det inflasjonsspelet eg tidligare har gjort greie for. Er ikkje styresmaktene bunden, vil ein få høg, men ikkje overraskande hog inflasjon i jamvekt, sidan dei private aktorane har rasjonelle forventningar. Dermed får ein same sysselsetting uansett om styresmakta er bunden eller ikkje. Er ho fri til å reoptimera ex-post får ein hog inflasjon i tillegg til låg sysselsetting. I den tradisjonelle analysa står ikkje styresmaktene ovanfor eit truverdeproblem, kvifor ikkje? Svaret må vera at ein implisitt godtar ein av to føresetnader. i) Styresmaktene optimerer ikkje. Om dei ikkje optimerer gjev det ikkje meining å tale om at ein ex-post kan gjera det betre ved å avvike frå den planlagte atferda. ii) Styresmaktene har optimerande atferd men er på ein eller annan måte bunden til å halda fast ved annonsert atferd. Føresetnaden om at styresmaktene ikkje optimerer er det vanskeleg å godta. Det er for det fyrste uklart for meg kvifor ein skulle ha ei ignorant styresmakt, men optimerande hushald. Dessutan optimerer styresmak-

13 273 tene ex-ante i den tradisjonelle analysa. Det å implisitt forutsetj a at styresmaktene er bunden til den annonserte planen er også utilfredsstillande. Det er godt mogeleg at det er kostnader forbunde med å endra atferda undervegs. Ser me til dømes på konklusjonen for sparing er det opplagt at kartet stemmer dårleg med terrenget: Det vert akkumulert kapital. Trugsmålet om konfiskering kan difor ikkje vera så overhengj ande som denne enkle modellen gjev inntrykk av. Ein har då også seinare utvikla teoretiske argument for mekanismar som reduserer eller eliminerer truverdeproblemet. Det er opplagt ei føremon at slike kostnader vert modelert eksplisitt, ikkje implisitt som tidligare. 1.3 Mekanismar som kan binda styresmakta I prinsippet kan det vera to årsaker til at den private sektor ikkje kjenner seg truga av høgare skatt eller høgare inflasjon ex-post. Den «private sektor» ser at styresmaktene har meir nyanserte preferansar og målsetnader. Med målsetnader langs fleire dimmensjonar (ikkje berre oppteken av å minimera effektivitet) er det ikkje sikkert at det å skattleggje eksisterande kapital hardare, framstår som teneleg politikk. Særleg eit tilhøve er drøfta i nyare litteratur: Hardare skattlegging av eksisterande kapital vil gje uheldige forventningar i den private sektor. Sjølv den mest overtydde tilbodssideøkonom må vedgå at redusert skatt på investeringar som allereie er gjort, ikkje kan auka produksjonen i samfunnet. Likeeins vil heller ikkje hogare skatt ha innverknad på realokonomiske tilhøve relatert til investeringar som allereie er gjort. På den andre sida kan konfiskerande atferd skape forventningar om liknande atferd i framtida. Dermed vil framtidig akkumulering av kapital verta redusert. Har styresmakta preferansar også for framtida, vil redusert framtidig sparing vera ein kostnad av kortisiktig opportunistisk atferd. Dei langsiktige kostnadane kan vera så store at dei disiplinerer styresmakta. Tap av rykte disiplinerer. Dette er diskutert i litteraturen innanfor ei spelteoretisk ramme. Her finn ein ei mengde finurlege modellar, og eit skarpt skille mellom om styresmakta har endeleg eller uendeleg horisont. Hovedbodskapet er likevel klart, legg styresmakta vekt på framtida kan dette redusera, eller eliminera tidsinkonsistens problemet 11). Ein har også modellert 11) Barro og Gorden (1983,b) og Rogoff (1986).

14 274 spelet mellom styresmaktene og aktørane i den private sektor slik at styresmaktene har privat informasjon om kva preferansar dei har. Dette er ingen urimeleg føresetnad sett i lys av det eg tidligare har sagt om kva innverknad ein meir eller mindre kaotisk politisk prosess har på dei målsetnader styresmaktene freistar nå12). I desse modellane kan ein få jamvekter der styresmaktene etterliknar atferda til ei anna for derved å å sikre seg eit betre rykte for framtida, sjå Barro (1986), Vickers (1986) og Driffill (1988) for mange andre referansar. Medan det alltid vil gje ein (kortsiktig) effektivitetsgevinst å henta midlar gjennom ein «capital levy», vil fordelingseffekten kunna vera både posistiv og negativ. Spørsmålet er om fordelinga av ressursar vert meir eller mindre jamn, og sjølvsagt kva vekt styresmakta legg på jamn fordeling av ressursar. Fordelingseffekten av auka skatt på akkumulert kapital kan tenkjast å vera så uheldig at sjølv ei styresmakt med kort tidshorisont ikkje har insitament til å avvika frå den annonserte planen. Noko det ikkje er lagt vekt på i litteraturen er det eg vil kalla politiske kostnader ved å endra politikk ex-post. Legg me vekt på at målsetnadane til styresmaktene er forma gjennom ein politisk prosess kjem ein ikkje utanom at reaksjonar frå opinion og media er kostnader som må reknast med. «Dessertgenerasjonen» i Norge kan kjenna seg rimeleg trygge for at dei ikkje vert fråtekne større delar av den bustadkapital dei sit med. Høgare eigedomsskatt eller anna skattlegging av den «avkasting» ein bustad gjev er ikkje dei politiske partia særleg villige til å setje på dagsorden. Etter mitt syn er det dei politiske kostnadane som i dette høve held styresmaktene attende frå å gjennomføra det som virkar fornuftig utfrå både effektivitets- og fordelingsomsyn. II Til no har eg nemnt kostnader som kan hindre ex-post skattlegging; langsiktige kostnader, politiske kostnader og uheldige konsekvensar for fordeling. Dette er kostnader som kan oppvega effektivitetsgevinsten. Om styresmaktene framleis skulle ha insentiver til å avvika frå annonsert politikk om effektivitetsgevinsten dominerer finst det ei anna løysing 12) Det kritiske er ikkje om hushalda har full informasjon om preferansane til styresmakta, det har dei opplagt ikkje, spørsmålet er vel heller om styresmakta sjølv veit kva målsetnader ho har.

15 275 på problemet, nemleg at styresmakta bind seg til ein plan. Korleis det er mogeleg for ei styresmakt å binda seg vert eit sentralt spørsmål? Det har vore argumentert for at det å lovfesta ein plan vil binda styresmaktene. Dette er tvilsamt. På ein måte kan me seia at styresmaktene snakkar gjennom lovverket. Det er mellom anna der dei gjev uttrykk for kva vedtak som er gjort og kva politikk som skal fylgjast. Vanlege lover krev berre simpelt fleirtal. Sett frå denne synsstaden vil eit lovvedtak vera lika lite bindande som eit kvart anna vedtak er. Kotlikoff, Persson og Svensson (1988) har eit fantasifullt framlegg som går ut på at den unge og gamle generasjonen i eit samfunn skriv ei sosial kontrakt. Kort sagt er det slik at den eine generasjone straffar den andre om kontrakta, som har ein klausul om at eksisterande kapital ikkje skal konfiskerast, vert broten. Poenget er at trugsmålet om straff er truverdig, jamvekta med akkumulering av kapital vert dermed delspel perfekt. Generelt er det ikkje mykje å seia om korleis styresmaktene kan binda seg. For spesielle situasjonar kan me seia meir. Det er ein slik spesiell situasjon eg no vil sjå på. Eg vil visa at det kan vera rasjonelt for ei styresmakt å gje kapitalstonad og ikkje subsidiar til arbeidskraft i distrikta. Lovnad om subsidiert arbeidskraft i T år framover er ikkje truverdig. Det å starte opp produksjon er ein meir eller mindre irreversibel avgjerd, etter at «fabrikken står der», vil det i den modellen eg nyttar vera optimalt å fjerna støtta. Del to av denne artikkelen tek for seg dette problemet i ein meir formell modell. 2 Truverdeproblem i distriktspolitikken 2.1 Modell Me ser på eit spel mellom styresmaktene (S) og det eg vil kalla ein organisator (I) i den private sektor. Me går inn i ein økonomi der styresmaktene skal vedta eit subsidieprogram for framtida. I kan gjera val langs to dimmensjonar og den plan styresmaktene annonserer kan ha innverknad for kva organisatoren vil gjera. For det fyrste kan I velgja om han vil starta produksjon i sentrum (C) eller i distrikta (D). I tillegg har han valfridom når det gjeld kva teknologi han vil nytta i produksjonenen. Grip ikkje styresmaktene inn i økonomien, vil lic vera den maksimale profitt han får i kvar periode om han etablerer produksjon i sentrale strok.

16 276 Etablering i D vil, for tilsvarande tidseining, gje profitt HD. Målet I har er å maksimera noverdien av profittstraumen frå produksjonen. Eg nyttar ein svært enkel modell av ein økonomi der det mellom anna er full visse om den profitt den private marknadsøkonomien gjev. For å få ein situasjon av interesse forutset eg at rk > HD: Utan offentleg innverknad vil organisatoren etablera produksjonen i sentrum. Styresmaktene har preferansar for sysselsetting i distriktal3). For å nå. målsetnaden om sysselsetting i distrikta har ho to alternative subsidieprogram; A og B, tilgjengeleg. Plan A går ut på at det i T periodar vert gjeve ei kronestøtte a til kvar arbeidseining som vert nytta i produksjonen. Eg fokuserer på program for å nå distriktspolitiske målsetnader og ser difor bort frå alle andre skattar og avgifter i økonomien. Sjølv om det her er modellert som det vert gjeve ein positiv sum til dei som etablerer produksjon i distrikta, er det mest realistiske at styresmaktene reduserer arbeidsgivaravgifta. Det sentrale er den relative skilnaden i skattlegging mellom pereferi og sentrum. Plan B går ut på at styresmakta kjøper delar av kapitalutstyret til organisatoren. Gjennom plan B vert det altså gjeve ei kapitalstøtte ß ved etablering. Dette kan me sjå på som reduksjon i investeringsavgift, kapital frå Distriktenes utbyggingsfond osv. Dei to planane vert presentert på fylgjande måte: A: (0, al, al,... al) B: (p, 0, 0, 0,... 0) Styresmaktene må nytta vridande skattar på økonomiske aktivitetar i sentrale strok for å få inntekter til å subsidiera produksjonen i distrikta. Dette modellerer eg svært enkelt ved å seia at det kostar styresmakta Xi > 1, der i = [A, B], kroner, for kvar krone som vert overført. I tillegg til å velgj a kvar han vil etablera produksjon, kan / velgj a kva teknologi han vil nytte. Teknologien er diffrensiert etter kor kapitalintensiv den er, målt i mengda arbeidseiningar organisatoren vel å bruke pr. kapitaleining. Dei teknologiske val som vert gjort skal me skyva i bak- 13) Det mest flaterande for styresmakta er å seia at produksjon i distrikta har positive eksterne verknader. Styresmakta kan difor gjera det betre ved å gripa inn og vri dei val som vert gjort i den private økonomien. Det er imidlertid også mogeleg å argumentera for at styresmakta maksimerar noko anna enn den totale velferda i samfunnet.

17 277 grunnen. Me slår berre fast at teknologien er slik at det er mogeleg å substituera kapital og arbeid i produksjonen. Gitt at styresmaktene har ein sysselsettingsmålsetnad for distrikta, vil dei difor nå denne målsetnaden med minst overføringar ved å subsidiera arbeidskraft, altså er XB > XA. Effektivitetstapet, det vil seia kostnadane ved å overføra ei krone til distrikta, vert då lik xi = (Xi 1). Vert det etablert produksjon i utkantstrok vil tapet i profitt; Tic HD, også vera ein reel kostnad. Det er no på tide å gjera greie for den sentrale eigenskapen ved denne modellen. Den byggjer på den observasjon at det ved etablering i periferi vil verta gjort investeringar som ikkje har alternativ verdi om produksjonen vert flytta derifrå. Forutan prosesspesifikk kapital, som har liten verdi alternativt, vert det investert i produsksjonsanlegg og anna realkapital som rett og slett ikkje let seg flytta derifrå. Denne kapitalen har ingen verdi der den står om produksjonen vert flytta. Det er altså rimeleg å rekna med sunkne investeringskostnader lik 0 (kr) ved etablering. La oss gjera den føresetnad at investeringane ikkje depresierer om produksjonen vert oppretthaldt, men at dei vert totalt verdilause om produksjonen opphøyrer. Eit anna sentralt punkt er at det er uvisst om styresmaktene vil innfri den planen dei annonserer. La pi vera det sannsynet I reknar for at plan i vert annulert. Vert planen annulert fell stønaden heilt bort. Dei to sentrale aspekta ved modellen er altså at det er uvisse om stønaden fell bort, og at dei kapitalinvesteringar som vert gjort er delvis irreversible. Denne kombinasjonen vil i enkelte situasjonar medføra at midlertidige endringar i den ytre omgjevnaden, gjev varige verknader i ressursallokeringa i ein økonomi: Disposisjonar ein økonomisk aktør gjer vert ikkje reversert sjølv om den underliggjande årsaka til at disposisjonen vart gjort, vert reversert. Dette fenomen er kjent under namnet «hysteresis». Knytta til denne modellen er det sentrale at ei hending som får I til å etablera seg i D, kan gje det resultat at I vert verande i området sjølv om det som motiverte avgjerda om etablering i distrikta, vert teke bort. Det er ikkje vanskeleg å tenkja seg at det kan vera rasjonelt for ei styresmakt å utnytte denne «hysteresis» samanhengen. Dermed er pi endogen og I vil ikkje ta avgjerda om etablering utan fyrst å sjå på dei insitament styresmakta har til å annulere planen (ex-post insitamenta).

18 278 Situasjonen let seg best analysera som eit spel der aktørane foretek sekvensielle val. Me går ikkje glipp av noko ved kun å sjå på to periodar. Framføre den fyrste perioden annonserer styresmaktene subsidieprogram A eller B. I fyrste periode, mellom tidspunkt to og t1 vel I kvar han skal etablera produksjon. I andre periode, om I er etablert i D, kan Styresmaktene velgja om dei vil innfri planen annonsert. Spelar I vel deretter om han vil produsera i sektor D eller flytta til sektor C og produsera der. Alle inntekter og utgifter vert rekna i periode 2 einingar. I står som kjent ovanfor to alternativ: Alternativ C: Han kan etablera seg i sentrum å få avkasting lic i periode 2. Alternativ D: La Ti vera den summen organisatoren mottek frå S gjennom subsidieprogram i. Etablerer han seg i periferi vil han difor få profitt lik TID + Ti om program i vert fylgt. Det er eit sannsyn pi for at stønaden frå plan i skal falle bort. La E vera den maksimerte forventa profitt ved å etablera seg i distriktet. Forventa profitt vil då vera lik: (1) E = pi)(11d+ Ti) - p imaks{11d,fic C, der i = (A, B) Det fyrste leddet er greitt, det er profitten om stønadsprogram i vert fylgt, multiplisert med sannsynet for at styresmakta faktisk innfrir plan i. Om styresmakta annulerer stønadsprogrammet, vil profitten, for ein som er i sektor D, vera bestemt utfrå kor mykje kapital som «forsvinn» ved flytting (0), og dessutan utfrå skilnaden mellom profitt i dei to sektorane. Er ein allereie etablert i D, og subsidiane fell bort, vil det lønne seg å flytte produksjonen til C om Profitten i andre periode vil difor vera lik det maksimale av desse to storleikane. Legg me til at pi er sannsynet for at stonadane vert tekne bort har me likning (1).

19 279 La oss seia at dei irreversible kostnadane er så store, eller eventuelt at skilnaden mellom profitt i distrikt og sentrum ikkje er så stor at eit bortfall av subsidiar medfører flytting frå D til C for ein som allereie er etablert i D. For å nå målsetnaden om etablering i distrikta må fylgjande halda (eg stør meg til eit epsilon argument her): E HD+ PdTi Skal produksjon i D vera mogeleg må styresmaktene, for gitt pi, annonsera fylgjande subsidie i andre periode: (2) Ti = Tc (1 pi) Me har no sett på I sitt avgjerdsproblem. Styresmaktene står ovanfor ein meir oversikteleg situasjon. Kostnadane ved å overføra midlar til distrikta gjennom subsidieprogramm i, er gjeve ved det totale effektivitetstap; + Ilc IID På den andre sida har ein M som er kroneverdien (målt i andreperiode) av den gevinst styresmaktene får ved å nå målsetnden for sysselsetting for distriktet. Sjølv om det er dyrare å subsidiera kapital forutset eg at målsetnaden om produksjon i distrikta veg så tungt, at kostnadane ved å subsidiera kapital er mindre enn gevinsten ved å nå målsetnaden om produksjon i D. Eg forutset altså at M > XiTi+ Tic HD for i = (A, B). Tradisjonell teori tradisjonell konklusjon I den konvensjonelle analysa forutset ein at styresmaktene er bunden til den plan dei annonserer pi er lik null for i = {A,13]. Styresmakta vil då minimera det totale effektivitetstapet: XiT*, gitt vilkåret at e = Hc - HD, ved å velgj a subsidieprogram A sidan xa < xb. Reknar I med at atferda til er eksogen og stolar på at den annonserte planen vert gjennomført, slik det er forutsatt implisitt i den konvensjonelle normative analysa, fylgjer det velkjente rådet; Subsidier arbeidskraft sidan dette er den faktoren ein ynskjer vert brukt intensivt i produksjonen.

20 280 Ny teori ny konklusjon Det sentrale i den nyare teorien er som sagt at ein legg vekt på den sekvensielle strukturen som kjenneteiknar annonsering og iverksetting av økonomisk politikk. Forutset me i tillegg at styresmaktene har optimerande atferd, vil p i vera endogen. Det er optimalt ex-ante å annonsera at subsidieprogram A skal iverksettast. Ex-post, etter at organisatoren i den private økonomien har valt å etablera seg i sektor D, er det ikkje sikkert at det beste styresmaktene kan gjera er å fylgja planen, ex-post insentiv kan vera forskjellig frå ex-ante insentiv. Når det gjeld plan B er det ikkje mogleg å avvika frå denne i periode 2. Gjev ein kapitalstønad til I ved etablering har styresmaktene avskore seg frå å handle seinare. Denne planen er difor bindande. Det er illustrerande å forumlera problemstillinga som eit spel der det er mogeleg for styresmakta å velgj a mellom to ulike delspel. Det eine delspelet er kjenneteikna ved at S bind seg gjennom å gje kapitalstønader. Eit anna delspel har me om dei ikkje kan binde seg avdi subsidiane kjem etter etablering. Subsidiering av arbeidskrafta vil virka på denne måten. Speltreet er vist i figur 1 på neste side. Gevinsten styresmaktene får ved ved å nå sysselsettingsmålsetnaden for sektor D er definert til å vera lik M. Kostnadane ved å nå det samme målet er lik T*Xi Tic HD, der i står for det stønadsprogram, A eller B, som vert nytta. For å gjera det enkelt seier me at styresmaktene får nytte 0 om det ikkje vert etablert produksjon i distriktet. Vert det ikkje starta produksjon i distriktet vert det heller ikkje overført ressursar. Frå den private marknaden får I profitt //c eller HD i andre periode alt etter om han etablerer seg i sentrum eller distrikt. Er han etablert i distrikt og produserer der i andre periode, vil han i tillegg få T* om det annonserte stønadsprogram vert innfridd. Er han etablert i sektor D men flyttar produksjonen til sektor C i andre periode vil dei irreversible investeringane gå tapt, altså får han eit tap 0 om han flyttar. Eg skal no visa at for HD > O og 0 > Iic HD så vil aldri eit subsidieprogram av type A, der ein gjev stønad etter at / har etablert seg, gje produsksjon og sysselsetting i distrikta. Om A er det einaste subsidieprogram H kan nytta, vil den einaste delspelperfekte jamvekta vera kjenneteikna ved at / starta produksjon i sentrum. Spelet løyser ein ved å byrja bak i speltreet. Vel styresmaktene plan A, ser me at I i node n 3 og n4 vil velgj a å produsera i D (flyttar ikkje). Nettopp

21 281 GEVINST TIL: S -T*XA A4 x -(I-lc - rid I7D + T* O ric-o A4 - ak - HD) HD 0 I7c 0 17c M -T*X B - (rt. - HD) RD + T* - T*XB Figur 1 Styresmakta annonserer fyrst plan A og B. Organisatoren vel så om han skal etablera ("E") seg i D, eller ikkje ("JE"). Styresmakta vel om planen skal overhaldast ("0") eller ikkje ("JO"). Til slutt kan organisatoren velgja om han vil flytta ("F") eller verta verande i sektor D ("IF"). dette at ein som er etablert i sektor D vil produsera der uansett om subsidieprogrammet vert annulert eller ikkje, er drivkrafta bak konklusjonen. Eit trugsmål frå I om at han flyttar om stønaden vert teken bort er ikkje truverdig. Det ser me avdi 0 > rk - HD. Styresmaktene vil difor velgja å ikkje gje subsidiar i node n2. Det vil dei gjera avdi dei sparer x A r* ved å annulere planen, samstundes får dei gevinsten M ved at målsettinga

22 282 for sysselsetting i distrikta vert nådd. I node n 1 er dermed det beste I kan gjera å etablera seg i sektor C. Om styresmaktene annonserer plan A vert altså resultatet at I etablerer produksjon i sektor C. Vel styresmakta plan B er ho bunden til denne. Ho kan ikkje lenger utnytta at I vert låst til distrikta om han fyrst er etablert der. I figur 1 er dette vist ved at den greina der styresmakta kan annulera planen er «broten» av. Byrjar me i node n7 ser me at I vil velgje å produsere i sektor D.I node n6 har som sagt ikkje S noko val. I node n5 vil I dermed velgja å etablera seg i sektor D. Det vil han gjera avdi det no ikkje er noko fare for at stønaden vert teken bort. Vel styresmaktene å gje kapitalstønad gjennom plan B vil I altså produsera i sektor D. Det er forutsatt at M > x Br* + IIC 11D. Nettogevinsten ved å nytte kapitalstonader er difor større enn 0, som er det H oppnår ved å annonsera subsidiert arbeidskraft i periode 2. Nyttar me den samme løysingsalgoritmen på heile spelet; byrjar bak, finn beste svar i kvar node og rullar framover i spelet, finn me at styresmaktene vil velgja plan B framfor plan A. S vil altså velgja kapitalstønad framfor arbeidssubsidiar. Dermed har me vist at den konvensjonelle konklusjonen, der ein tilrår arbeidssubsidiar, ikkje vil halda om det er irreversible kostnader ved å etablera produksjon i distrikta Eg har til no sagt at dei irreversible kostnadane er så store at I ikkje vil flytte til sektor C om subsidiane vert teke bort etter at han har etablert seg i sektor D. Konklusjonen om at ein plan A ikkje vil gje produksjon i distrikta gjeld sjølv med små irreversible investeringar slik at //c 0 _-_. HD. I denne situasjonen vil styresmaktene ikkje annulera heile subsidiesummen etter at I har etablert seg. Styresmaktene vil gje subsidiar 7.** slik at //c 0 = HD + T* *. Subsidiane vert redusert til eit minimum, gitt det vilkår at produksjonen vert i D. Men me ser då at så lenge 0 > 0, så vil T* * < T*, og det fylgjer frå likning (2) at I ikkje vil etablera seg i D. Det sentrale er altså at uansett kor små dei irreversible invisteringane er så vil I verta låst til sektor D. Innelåsingseffekten er sjølvsagt mindre dess mindre dei irreversible invisteringane er. Poenget er imidlertid at styresmaktene vil utnytte einkvar grad av innelåsing og I vil sikra seg mot dette ved å etablera seg i sektor C.

23 Er det eit truverdeproblem i distriktspolitikken? Til no har eg kun lagt vekt på den kortsiktige effektivitetsgevinsten ved å annulera den annonserte subsidie planen. Eg har tidligare understreka at dette kan overvurdera truverdeproblemet. Relatert til analysa av distriktspolitikk vert spørsmålet om opportunistisk atferd får langsiktige eller fordelingsmessige konsekvensar som er (vurdert) så uheldige at lovnaden om subsidiert arbeidskraft er truverdig. Om politiske aktørar har langsiktige målsetnader, eller er meir opptekne av det som hender på kort sikt, er eit empirisk spørsmål. Meiner ein at truverdeproblemet ikkje er tilstades må ein finna ei anna forklaring på kvifor kapitalstønad har vore og er det viktigaste distriktspolitiske verkemiddel i dei fleste OECDland, sjå OECD (1989) og Allen m. fl. (1980). Freistar styresmaktene verkeleg å auka sysselsettinga i utkantsstrok har eg vanskeleg for å unna andre gode argument, enn at dei møter eit truverdeproblem, for at denne politikk vert valt 14). Ein kan sjølvsagt avfeia heile problemstillinga og seia at styresmaktene ikkje maksimerer og at den politikk dei vel difor er meir eller mindre tilfeldig. Denne forklaringa er lite tilfredsstillande. På den andre sida kan ein rasjonalisera bruk av kapitalstønad ved å argumentera for låge administrasjonskostnader (OECD (1989) side 17). Ein annan prediksjon frå den enkle modellen eg har presentert, er at ein lovnad om redusert arbeidsgjevaravgift ikkje vil auke sysselsettinga i utkantsstrok. Bohm og Lind (1989) har gjort ei empirisk undersøking av effekten redusert arbeidsgivaravgift hadde på sysselsetting i Norrbotten området. Reduksjonen vart annonsert til å vera langvarig, likevel finn Bohm og Lind at subsidieprogrammet ikkje har gjeve noko signifikant utslag i sysselsettinga i omådet. Det er interessant å sjå at forfattarane på side 21 nemner at ei mogeleg årsak til den manglande effekten kunne vera at «The firms did not belive that the reduction would last». Modellen eg har presentert kan gje innsikt i kvifor styresmaktene får eit truverdeproblem om arbeidssubsdidiar vert annonsert. Om tap på lang sikt ikkje disiplinerer kan konsekvensane for fordeling av ressursar få styresmakta til å overhalda planen. Det er opplagt at om subsidiane vert tekne bort vil dette gå ut over dei som bur i området. Heilt 14) Eg har ikkje sett at tidsinkonsistens argumentet er nytta for å forklara kvifor kapitalstønad vert brukt. Ein kan imidlertid finna tanken forkledd som at foremona med kapitalstønad er at den kjem umiddelbart og er «highly visible» (OECD (1989) side 17 og Allen (1980) side 227).

24 284 sikssemessig kan situasjonen illustrerast ved å ta utgangspunkt i notasjonen brukt i fyrste del av artikkelen. La P1 vera gruppa av hushald i utkantsstrok (som alle er like) og P11 vera gruppa av hushald i sentrale strok. La vidare ui* vera velferd (t.d målt i inntekt) til det representative hushald i gruppe i = (IN) om plan A ikkje vert annulert i andre periode, medan ui er nytten om planen vert annulert. La oss seia at ui* = ull* medan u1 < ull. La effektivitetstapet ved overføring av ressursar medfører at u/* + till* < uff. Om styresmakta synest best om u* eller u er avhengig av kor stor vekt ho legg på jamn fordelng av ressursar. Me kan tenkje oss at skilnaden mellom ei regjering av type V (venstre-fløy) og type H (høgre-fløy) er slik at WH(u*) < WH(u) medan Wv(u) < Wv(u*). Ei styresmakt som ligg til venstre i det politiske landskapet vil ikkje annulera subsidieplanen avdi kostnadane ved ulik fordeling av ressursar mellom grupper (sentrum/pereferi) er så store. Utfra dette skulle ein kanskje tru at ei styresmakt som truverdig kan hevda å leggja svært stor vekt på jamn fordeling av ressursar vil nytta subsidiar til arbeid for å nå sysselsettingsmålsetnaden. Meir fargerikt vert spørsmålet; vil ein kunna sjå det paradoksale at ei regjering pa venstre fly)), gjev stønad til kapital og ikkje til arbeid? Svaret er interessant nok stadfestande. Er det eit positivt sannsyn p for at ei styresmakt av type H vil verta valt før investeringsprosjektet har utlevd sin nytte (før periode to startar i modellen) kan det vera rasjonelt for ei V-styresmakta å gje kaptilstønad. Det er to grunnar til dette: For det fyrste kan det kosta mindre å gje kapitalstønad. Dette ser ein fra likning (2). Gjev V kapitalstønad vil kostnadane vera gitt ved: (Hc HD) (i x.6)- Vert det annonsert subsidiar til arbeidskraft vil kostnaden vera: (lic HD) xa Pi) Ved enkel manipulering far me at styresmaktene vel arbeissubsidiar berre i dei tilfeller der: (3) xb xa Pd

25 285 Me veit at xb > xa, men for p > 0 ser me at det kan vera rasjonelt for ei V-styresmakt å gje kapital stønad. Om p er høg (nærmar seg 1) går høgresida i (3) mot uendeleg og det vil det opplagt vera rasjonelt å gje kapitalstønad. II) Sjølv i dei situasjonar der det er er svært lite sannsynleg at H vil vinna valet kan det vera rasjonelt for ei V-styresmakt å støtte kapital. Motivet er då å binde H styresmakta om denne, trass at det er usannsynleg, vert valt. Ved å gje kapitalstønad hindrar den sitjande regjering (V) komande regjering, enten det vert ho sjølv eller ei anna (H), i å handle ex-post. V-styresmakta veit at H vil annulera subsidieplanen om ho vert valt, vurderer V utfallet u* som svært uheldig kan dette vera eit argument for å binde H ved å gjera ei irreversibel handling i denne perioden (gje kapitalstønad) 15). 2.3 Oppsummering og konklusjon Denne nye spelteoretiske modellramma for analyse av økonomisk politikk viser at dei implikasjonar for val av virkemiddel som fylgjer frå den tradisjonelle normative teorien kan vera til liten hjelp i utforminga av økonomisk politikk. Det hjelper lite å peika ut optimal (nest-best) politikk om denne er tidsinkonsistent, og om ein ikkje i tillegg gjev råd for korleis styresmakta truvedig kan binde seg til den politikk ho annonserer. Ved å leggja hovedvekta på å karakterisera den ex-ante optimale politikken har ein kanskje prioritert galt. Carol Ann Rogers (1989,side 18) er inne på dette når ho seier: 41jt may be that there are greater potential welfare gains from designing institutions for precommitment than from designing tax rate (or base) reforms» Tradisjonelt har ein som kjent tilrådd arbeidssubsidiar, men ein har ikkje gjeve råd om korleis styresmakta kan gjera den annonserte subsidiestraumen truverdig. 15) Det at ein vel ineffektive irreversible løysingar idag om det er eit positivt sannsyn for at ein med andre preferansar får sjansen til å velgja i morgon, er eit generelt fenomen, sjå Persson og Svensson (1989) og Glazer (1989).