S OM. Sivilombudsmannen. Stortingets ombudsmann. for forvaltningen. Årsmelding for 2004 Dokument nr 4 ( ) Dokument nr 4 ( )

Transkript

1 :11 Side 1 Besøksadresse Akersgata 8, 6 etg. ( inngang Tollbugata ) Postadresse Postboks 3 Sentrum, 0101 Oslo Sivilombudsmannen undersøker klager fra borgerne om urett og feil som måtte være gjort av offentlig forvaltning. Ombudsmannens arbeidsområde omfatter både statlig-, kommunalog fylkeskommunal forvaltning. Mer informasjon om Sivilombudsmannen finnes på www. sivilombudsmannen.no Årsmelding for 2004 fra Sivilombudsmannen I tillegg til å søke å hindre at urett blir begått, skal ombudsmannen bidra til at menneskerettighetene respekteres. Ombudsmannens virksomhet har også som generelt siktemål å gjøre offentlige myndigheter bedre og styrke tilliten til forvaltningen. Grunnlaget for de undersøkelsene som ombudsmannen setter i verk, er hovedsakelig klager fra borgerne. Ombudsmannen tar imidlertid også opp saker av eget tiltak. Telefon Grønt nummer Telefaks post@sivilombudsmannen.no Dokument nr 4 ( ) Sivilombudsmannen Stortingets Ombudsmann for forvaltningen S OM Original Sivilombudsmannen Stortingets ombudsmann for forvaltningen Årsmelding for 2004 Dokument nr 4 ( ) Fra årets melding: Retten til innsyn i forvaltningens saksdokumenter Møteoffentlighet Tilsetting i offentlige stillinger Tildeling av fastlegehjemmel Utdanning og studiefinansiering Saksbehandlingen i Forbrukerrådet Saksbehandlingen i saker om billighetserstatning Ektefellebidrag og barnebidrag Utestenging av pårørende fra kommunalt bo- og behandlingssenter Utskriving fra institusjon for rusmiddelbrukere Plassering av flere innsatte i samme fengselscelle Saksbehandlingsrutiner i Utlendingsdirektoratet Særfradrag for rusbehandling etter Minnesotamodellen Tilleggsskatt for ung selvstendig næringsdrivende Renovasjonsavgift for hytte Saksomkostningskrav for Trygderetten Bygge- og reguleringssaker Rettslig klageinteresse i sak om fritak for boplikt Rovvilterstatning for tap av tamrein - bopelskrav Konsesjon til settefiskanlegg Meldingen inneholder referat av 86 undersøkte saker fra mer enn 30 forskjellige forvaltningsområder

2 Dokument nr 4 1 Dokument nr 4 ( ) Melding for året 2004 fra Sivilombudsmannen (Stortingets ombudsmann for forvaltningen) Avgitt til Stortinget i mars 2005

3 2 Dokument nr

4 Dokument nr 4 3 Til Stortinget I samsvar med 12 i lov av 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen, jf. Stortingets instruks for ombudsmannen 19. februar , gir jeg med dette melding om ombudsmannens virksomhet i Meldingen er lagt opp på samme måte som i de foregående år. Kapittel I inneholder en oversikt over institusjonens alminnelige forhold og generelle merknader om ombudsmannens virksomhet. I kapittel II redegjøres for noen generelle forvaltningsrettslige spørsmål med utgangspunkt i de sakene som har vært behandlet i meldingsåret. Kapittel III inneholder omtale av saker der det er påvist mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen med statistikk er gitt i kapittel IV, og i kapittel V er det gitt tilleggsopplysninger om saker som har vært referert i tidligere årsmeldinger. Kapittel VI inneholder referat av saker av alminnelig interesse fra meldingsåret, jf. instruksens 12 annet ledd. Som vedlegg til meldingen følger en oversikt over institusjonens organisasjon og personalforhold, Grunnloven 75 l, ombudsmannsloven, ombudsmannsinstruksen, samt en orientering om ombudsmannsordningen på bokmål, nynorsk og samisk. Oslo, mars 2005 Arne Fliflet

5 4 Dokument nr

6 Dokument nr 4 5 Innhold En mer slagkraftig ombudsmann en bedre forvaltning... 9 I. Institusjonens alminnelige forhold om virksomheten og forholdet til forvaltningen 1. Organisasjonsforhold og bemanning Likestilling Arbeidsåret Tiltak for å effektivisere saksbehandlingen ved ombudsmannens kontor Informasjon om ombudsmannens virksomhet Møter og besøk i forvaltningen Ombudsmannens kontakt med utlandet II. Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse 1. Åpenhet om forvaltningens beslutningsprosesser offentlighetsloven Ombudsmannens høringsuttalelse til forslaget til ny offentlighetslov Barnevern Utlendingsnemndas oppfølging av ombudsmannens uttalelser Saksbehandlingen i Utlendingsdirektoratet Plan- og bygningsloven Offentlige ansattes ytringsfrihet Endring av ligningslovens fristregler III. Påviste mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v IV. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen 1. Oversikt Tilgangen på saker i Hvor klagene kom fra Avsluttede saker Avviste saker avvisningsgrunner Realitetsbehandlede saker behandlingsmåte og utfall Avsluttede saker fordelt på forvaltningsorganer og områder Uavsluttede saker V. Tilleggsopplysninger i saker referert i tidligere årsmeldinger VI. Referat av saker av alminnelig interesse, jf. instruksens 12 Offentlighet i forvaltningen og rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter 1. Innsyn i sak om utlysing av blokker på norsk sokkel Innsyn i Forsvarsdepartementets logger over inn- og utgående e-post Innsyn i brev frå Justisdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet Innsyn i sak om lotteri Innsyn i etterforskningsdokumenter benyttet av granskningskommisjon Innsyn i sak etter statsallmenningsloven Innsyn i dokumenter i tjenestemannssak i forsvaret forvaltningsloven 13 første ledd nr Lukkede dører i formannskapet fylkesmannens kontroll med kommunens beslutning Møteoffentlighet i formannskapet i Kragerø kommune Partsinnsyn i tilsetjingssak nedteikning av opplysningar Partsinnsyn i tilsettingssak rett til å få tilsendt kopi av søknad Saksbehandlingstiden ved behandling av klage over avslag på innsyn i pasientjournal Side

7 6 Dokument nr Tilsetting i offentlige stillinger, offentlige tilsettingsforhold og tildeling av fastlegehjemmel 13. Tilsetting av prosjektleder ved Universitetet i Oslo om adgangen til i intervju å stille spørsmål om religiøs tilknytning og syn på religiøse/kulturelle spørsmål Endring av den sakkyndige komiteens rangering av søkere til en stipendiatstilling saksbehandlingen Nødvendigheten av intervju ved tilsetting i ett års vikariat Krav om intern utlysing etter hovedtariffavtalen kvalifikasjonsprinsippet Tildeling av funksjon som kirkeforvalter til stilling som menighetsforvalter. Saksbehandling mv Tjenstlig tilrettevisning ytringsfrihet mv Personalbehandling ved omorganisering av arbeidsplass tilsetting Beskyldninger mot kommunal arbeidstaker fremsatt i åpent kommunestyremøte Arbeidsgivers styringsrett pålegg til tjenestemann om å be brukere av kontoret om unnskyldning Tildeling av fastlegehjemmel sakens opplysning Offentlige verv 23. Saksbehandlingen i forbindelse med en beslutning om å fjerne barnas representant i det faste utvalget for plansaker Utdanning og studiefinansiering 24. Vektleggingen av sakkyndige uttalelser i sak om utsatt skolestart Krav om kunnskaper i norsk ved støtte til utdanning i utlandet Sak om rentefritak på studielån Forbrukerrådet 27. Saksbehandlingen hos Forbrukerrådet Nordland spørsmål om kontradiksjon m.m Billighetserstatning 28. Saksbehandlingen i saker om billighetserstatning Sosialtjenester, omsorgslønn, ektefellebidrag og barnebidrag 29. Brukerstyrt personlig assistanse for barn med omfattende funksjonsnedsettelser Sak om omsorgslønn og veiledningsplikt Saksbehandlingen i sak om ektefellebidrag spørsmål om inhabilitet ved klageinstansens behandling Barnebidrag. Spørsmål om anvendelse av gamle eller nye regler ved bidragsfastsettingen. Spørsmål om norsk eller spansk jurisdiksjon ved krav om endring av bidraget Fastsetting av barnebidrag for selvstendig næringsdrivende Saksbehandling ved klage bidragsmyndighetens adgang til å gå utenfor partenes påstander Bo- og behandlingssenter, institusjon for rusmiddelbrukere 35. Utestenging av pårørende fra kommunalt bo- og behandlingssenter Utskriving fra institusjon for rusmiddelbrukere mot beboers vilje Førerkort 37. Sperrefrist for utstedelse av førerkort og forbudet mot dobbelt straffeforfølgning Fengselsforhold 38. Plassering av flere innsatte på samme celle Disiplinærvedtak i fengsel Søknad om soningsavbrudd eller velferdspermisjon saksbehandlingstid og underretning om vedtak Utlendingssaker 41. Saksbehandlingsrutiner i Utlendingsdirektoratet Nemndsleders kompetanse etter utlendingsloven 38 b til alene å avgjøre Utlendingsnemndas endelige avslag på asylsøknad og omgjøringsbegjæring Asylsak Dublinkonvensjonen (første asyllandregelen) Avslag på søknad om asyl internfluktalternativet

8 Dokument nr 4 7 Skatt, ligningsbehandling og toll 45. Gevinstbeskatning av tomtesalg. Ligningslovens myndighetsfordeling Tilleggsskatt for ung selvstendig næringsdrivende Særfradrag for rusbehandling i 1999 etter Minnesotamodellen ved privat klinikk Sak om opphør av skatteplikt til Norge etter den tidligere ettårsregelen ved deltakelse i internasjonale fredsbevarende og humanitære oppdrag Skattemessig bosted ved arbeidsopphold i Sverige forholdet til den tidligere ettårsregelen Endring av ligning til skattyters gunst mer enn tre år tilbake i tid etter endret rettsoppfatning spørsmål om faktum hadde vært «uriktig eller ufullstendig» Forbud mot å representere vareeiere ved tollekspedisjon av varer spørsmål om vedtaket representerte et brudd på forbudet mot dobbelt straffeforfølgning Dokumentavgift, arveavgift og renovasjonsavgift 52. Dispensasjon fra dokumentavgift i sak om tilbakeskjøting av grunnbokshjemmel etter deling av jordbrukseiendom Arveavgiftsberegning av andel i nettolignet sameie Arveavgift når boretten er testamentert til en annen enn eiendomsarvingen Renovasjonsavgift for midlertidig fraflyttet eiendom Renovasjonsavgift for hytte begrunnelsesplikt Sakskostnader, erstatning og renter 57. Saksomkostningskrav etter varsel om politianmeldelse og erstatningsansvar for manglende forskuddstrekk overfor styreleder i familiebarnehage Sakskostnader etter forvaltningsloven 36 kostnader forbundet med ombudsmannsbehandling og fornyet behandling i forvaltningen Saksomkostninger forholdet mellom forvaltningsloven 36 og retten til fritt rettsråd uten behovsprøving Saksomkostninger for Trygderetten når fylkestrygdekontorets vedtak oppheves og saken hjemvises til ny behandling Behandlingen av klage over avslag på krav om sakskostnader i ligningssak Erstatning for rentetap ved etterbetaling av trygdeytelser svikt ved ligningsmyndighetenes fastsettelse av pensjonspoeng Krav om forsinkelsesrenter etter skattebetalingsloven Om kapitalkostnader knyttet til utlagte sakskostnader kan kreves dekket etter forvaltningsloven Bygge- og reguleringssaker 65. Ordførers habilitet ved kommuneplanbehandling Reguleringsplan for Furusjøen hytteområde reduksjon i antall hyttetomter i forhold til tidligere plan Bygningsmyndighetenes adgang til å dispensere fra reguleringsplan med formål småbåthavn til industri inhabilitet Dispensasjon fra kommuneplanens arealdel og plan- og bygningsloven 17 2 for oppføring av to fritidsboliger Dispensasjon fra utnyttelsesgrad ved oppføring av tilbygg til bolig for ombygging til generasjonsbolig Dispensasjon for oppføring av fellesbrygge forståelsen av lovvilkåret «særlige grunner» Rammetillatelse for tilbygg og påbygg Spørsmål om fradeling av festet hyttetomt var i strid med kommuneplanen Tillatelse til oppføring av tomannsbolig med carport forholdet til «Småhusplanen» Andre saker etter plan- og bygningsloven, renovasjon og forurensning 74. Pålegg om retting på grunn av vannsig kostnadsansvaret Krav om tilknyting til offentleg vassleidning Manglende svar og sen saksbehandling i Steinkjer kommune i sak om renovasjon Inhabilitet etter ulovfestede regler sak om opprydning av Kamfjordkilen i Sandefjord Landbruk og konsesjon 78. Avkorting av produksjonstilskudd forvaltningens plikt til å foreta en selvstendig prøving av om virksomheten er drevet i strid med gjeldende regelverk og av selve skyldkravet Rettslig klageinteresse i sak om fritak fra boplikt

9 8 Dokument nr Boplikt på avsidesliggende landbrukseiendom Konsesjonsvilkår om bosetting Reindrift 82. Avslag på søknad om rovvilterstatning for tap av tamrein bopelskrav Næringsvirksomhet 83. Skjenke- og serveringsbevilling spørsmål om et vedtak om innvilgelse av skjenkebevilling var en nullitet Tildeling av løyve for leiekjøring med snøscooter Konsesjon for eksisterende settefiskanlegg Konsesjon til lokalfjernsyn 86. Sak om konsesjon til å drive lokalfjernsyn hensynet til kontinuitet og medieeierskapssituasjonen i konsesjonsområdet Registre Emne- og stikkordregister Lovregister Vedlegg 1 a. Sivilombudsmannens organisasjon b. Personaloversikt Kongeriget Norges Grundlov 17de Mai l Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen Orientering om Sivilombudsmannens oppgaver og virksomhet brosjyretekster på bokmål, nynorsk og samisk

10 Dokument nr 4 9 En mer slagkraftig ombudsmann en bedre forvaltning Ombudsmannens oppgaver, funksjoner og rolle har endret seg siden opprettelsen av institusjonen. Endringene har skjedd gradvis over tid. De seneste års endringer har vært mer omfattende enn før. Kontoret har blitt mer tidsmessig og bedre tilpasset vår tids behov. Mulighetene for å ta opp saker, spørsmål og forhold av eget tiltak er viktig, særlig for å kunne få bukt med feil eller uheldige forhold som gjør seg gjeldende mer generelt. Endringene har også hatt som formål å bygge opp en mer slagkraftig faglig institusjon. Den nye organiseringen gjør det mulig å prioritere bedre. Offentlighet og innsynsspørsmål er viktige. Ombudsmannen skal arbeide for å gjøre forvaltningen åpen og gi borgerne innsyn i forvaltningen. Stortingets enstemmige vedtak i september 2004 om Grunnloven 100 understreker betydningen av at ombudsmannen prioriterer offentlighetsog innsynsspørsmålene. Disse sakene skal nå legges til en særskilt enhet i kontoret for å styrke denne side av virksomheten. Ombudsmannen må også prioritere spørsmål som gjelder personer og grupper som har vanskelig for å ivareta sin rettssikkerhet. Barn, personer som er fratatt sin frihet, personer som har særlige behov for hjelp og støtte fra det offentlige, personer som får sosialhjelp og asylsøkere tilhører grupper som ombudsmannen må ha oppmerksomheten spesielt rettet mot. Fortsatt må ombudsmannen være et supplement til de administrative klageordningene og et alternativ til domstolsprøvingen. På grunn av de mange klage-, tilsyns- og overprøvingsordninger som er opprettet, må ombudsmannen nå i sterkere grad rette oppmerksomheten mot hvordan disse ordningene fungerer. Ombudsmannen må i større grad også søke å prioritere spørsmål som gjelder myndighetenes opptreden og handlemåte i forhold til borgerne. En sterkere synliggjøring av ombudsmannen og hans virksomhet kan bidra til å styrke borgernes rettssikkerhet og hindre at forvaltningen gjør feil eller urett mot borgerne. Bevisstheten om at ombudsmannen kan sette i verk undersøkelser gjør at forvaltningen og dens tjenestemenn skjerper årvåkenheten og handler og opptrer redelig, ryddig og på en ordentlig måte. Det er derfor viktig å formidle til borgerne informasjon om ombudsmannens arbeid. Siktemålet for ombudsmannens virksomhet er å hindre at urett og feil blir begått av offentlige myndigheter mot den enkelte borger. Når ombudsmannen setter i verk undersøkelser, er meningen for det første å få rettet feil eller bøte på urett i den aktuelle saken. Men ombudsmannen må også se fremover: målet må samtidig være å bidra til å gjøre forvaltningen bedre og hindre at liknende feil og urett gjentar seg. Arne Fliflet

11 10 Dokument nr

12 Dokument nr 4 11 I. Institusjonens alminnelige forhold om virksomheten og forholdet til forvaltningen 1. Organisasjonsforhold og bemanning Pr. 31. desember 2004 hadde ombudsmannens kontor 39 stillinger, hvorav fem kontorsjefer, en assisterende kontorsjef og en administrasjonssjef. Kontoret hadde videre 21 juridiske saksbehandlerstillinger og ti stillinger knyttet til administrasjonen. IT-støtte leies inn på timebasis. Den assisterende kontorsjefen er gitt delvis tjenestefri for å arbeide som sekretær for Stortingets utvalg for EOS-tjenestene. I tillegg ble utvalget bistått med ytterligere en 20 % sekretærfunksjon frem til 1. september Sekretærfunksjonen ble utført av en rådgiver som ble gitt tilsvarende tjenestefri fra mitt kontor. Ombudsmannens kontor er delt inn i fire fagavdelinger med hver sine arbeidsområder. Den enkelte fagavdelings arbeidsområde fremgår av organisasjonskartet i vedlegg 1a til denne årsmeldingen. Hver avdeling ledes av en kontorsjef. Fordelingen av ombudsmannens juridiske medarbeidere på de fire fagavdelingene fremgår av personaloversikten i vedlegg 1b. Administrasjonens sammensetning og arbeidsoppgaver fremgår også av de vedlagte oversikter. Omorganiseringen fra 1. oktober 2002 ble evaluert i november Inndelingen i fagavdelinger som har gitt en større grad av spesialisering innefor de juridiske fagområder, blir betraktet som vellykket også av de som tidligere var skeptikere. Tilhørighet til en avdeling og nærhet til en kontorsjef blir sett på som meget positivt. I evalueringen fremkom det imidlertid at arbeidsbelastningen på de ulike fagavdelinger er noe ujevn. I oppfølgingen av evalueringen vil dette bli vurdert med henblikk på en jevnere fordeling av arbeidsområder og saker og derved også bemanning. Når det gjelder i hvilken grad omorganiseringen har virket inn på min rolle som ombudsmann og virksomheten generelt, har jeg omtalt dette i pkt. 4 i dette kapitlet. Innføring av nytt arkivsystem 1. mars 2004 og elektronisk saksbehandling 1. mai har vært en stor utfordring og ekstra arbeidsbelastning for de fleste ansatte. Innføringen har grunnet solid forarbeid og en positiv innstilling gått lang bedre enn forventet. Gjennomstrømmingen av saker ble bare i liten grad berørt. Elektronisk saksbehandling har ført til store endringer i saksbehandlerrutinene som har blitt mer oversiktlige og effektive. Så lenge vi også opprettholder papirbasert arkiv og korrespondanse er belastningen på arkivpersonalet blitt større, blant annet grunnet skanning. Saksbehandlere og ledere har også på enkelte felt overtatt oppgaver som tidligere ble gjort av kontorpersonalet. Det arbeides med overføring av nye oppgaver til kontorpersonalet fra saksbehandlere. 2. Likestilling Beskrivelse av faktisk tilstand Forholdstallet mellom kvinner og menn ved ombudsmannens kontor pr ut fra et samlet antall på 42 personer (39 årsverk) var som følger: Kvinner: % Menn: % I ledergruppen var det i tillegg til ombudsmannen seks personer, fem kontorsjefer og en administrasjonssjef. (en kontorsjef har spesialoppdrag og tas ikke med i statistikken for ledergruppen) Kvinner: Menn: % inklusive ombudsmannen 33.3 % % inklusive ombudsmannen 66.6 % I de fire nestlederfunksjoner i hver avdeling er det fire kvinner, 100 %. Av de 24 juridiske saksbehandlere (inklusive nestledere) er det: Kvinner: % Menn: % I administrasjonen er det 11 kvinner, 100 %. Lønn Ombudsmannens kontor har en stillingsstruktur og lønnspolitikk som gir like muligheter for alle i forhold til lønnsopprykk og avansement. Kontorsjefene er likt lønnet. Av de juridiske saksbehandlerne er det 13 seniorrådgivere, fire menn og ni kvinner, syv rådgivere, to menn og fem kvinner, fire førstekonsulenter, tre menn og en kvinne. Administrasjonen fordeler seg med en rådgiver, en førstekonsulent og ni konsulenter.

13 12 Dokument nr Arbeidstid Deltidsarbeid fordeler seg slik: Heltid Deltid Juridiske saksbehandlere: Kvinner: 10 5 Menn: 9 0 Administrasjonen: Kvinner: 8 3 Overtid fordeler seg slik: Juridiske saksbehandlere: Kvinner: Menn: Administrasjonen: Kvinner: Antall overtidstimer 1296 timer 475 timer 821 timer 562 timer 562 timer Iverksatte tiltak Ombudsmannen har en enhetlig lønnspolitikk og stillingsstruktur. Ved rekruttering søkes en jevn kjønnssammensetning. Alle tilsatte har like muligheter til kompetanseheving. Arbeidstidsbestemmelsene og praktiseringen av disse er lagt til rette for fleksibel bruk både for kvinner og menn, det samme gjelder muligheter for permisjoner i forhold til omsorg og til karriereutvikling. Planlagte tiltak Ombudsmannen retter i sin praktisering av personalpolitikken oppmerksomhet på kjønnsrelaterte spørsmål og legger løpende til rette for best mulig tilpasning for den enkelte. 3. Arbeidsåret 2004 I 2004 mottok kontoret 1932 klager på forvaltningen, 166 færre enn i I tillegg tok jeg opp 18 saker etter eget initiativ saker ble avsluttet (ferdigbehandlet) i Dette var 108 færre enn i saker ble realitetsbehandlet. Det ble gitt uttrykk for kritikk i 161 av de realitetsbehandlede sakene. Til sammenligning ble 1169 saker realitetsbehandlet i 2003, hvorav 192 ble avsluttet med kritikk eller henstilling til forvaltningen. Til sammen ble 928 klager avvist, uten realitetsbehandling. For over 40 % av disse klagene var avvisningsgrunnen at klageren ikke hadde utnyttet klagemulighetene innen forvaltningen fullt ut før ombudsmannen ble anmodet om å undersøke saken nærmere. Ved årets slutt var saksbeholdningen på 333 saker, en reduksjon på 90 sammenlignet med saksbeholdningen ved utgangen av Kapittel IV inneholder detaljerte statistikker, oversikter og redegjørelse for utfallet av sakene som ble behandlet i I løpet av året har flere forvaltningsorganer vært besøkt. Kontakt med forvaltningen er viktig av flere grunner. For det første bidrar besøkene til å styrke kunnskapen om hvordan saksbehandlingen foregår i forvaltningen og hvilke utfordringer og problemer ulike forvaltningsorgan står overfor. På den måten blir kontoret bedre rustet til å behandle klager. For det andre gjør kontakten med forvaltningen det mulig å orientere om ombudsmannens oppgaver og arbeid og å gjøre forvaltningen kjent med hvilke forventninger jeg har til oppfølgingen av mine konklusjoner og anbefalinger. Av den grunn holder jeg og mine medarbeidere også hvert år en del foredrag/ forelesninger, bl.a. i forvaltningen. I pkt. 6 nedenfor er det gitt en nærmere oversikt over besøk og møter med forvaltningen i meldingsåret. En del av min virksomhet i 2004 gjaldt dessuten ulike former for kontakt med utlandet. I pkt. 7 nedenfor omtales dette arbeidet nærmere. 4. Tiltak for å effektivisere saksbehandlingen ved ombudsmannens kontor Hva kan Sivilombudsmannen gjøre for bedre å kunne bidra til å fremme rett og hindre og motarbeide at feil eller urett gjøres mot den enkelte borger? Sivilombudsmannen er forankret i den demokratiske kontrollmakten til Stortinget. Ombudsmannen skal være et virkemiddel for de folkevalgte til å sikre at lovgivningen blir iverksatt og praktisert i samsvar med de vedtak de folkevalgte har truffet. Sivilombudsmannen er en særegen institusjon i styringsverket. Selv om ombudsmannen velges av Stortinget, skal ombudsmannen ikke være et virkemiddel i Stortingets arbeid. Ombudsmannen skal være selvstendig og uavhengig, både av forvaltningen og Stortinget, og skal heller ikke være noen representant for dem som klager til han. Nettopp institusjonens selvstendighet og uavhengighet bidrar til å gi institusjonen legitimitet og autoritet. Ulike virkemidler er stilt til ombudsmannens disposisjon. Først og fremst har ombudsmannen en rett til innsyn i dokumenter, en rett til å stille spørsmål og få svar og en rett til å komme til i forvaltningen. Ombudsmannsinstitusjonen kan sies å være en permanent stående granskingskommisjon. Hver sak ombudsmannen setter i verk blir et granskingsoppdrag der mandatet bestemmes av ombudsmannen i lys av klagen. I tillegg til de undersøkelser klagene fører til, kan ombudsmannen selv sette i verk granskinger. Denne muligheten er meget vid, men brukes i beskjeden utstrekning. Dernest kan ombudsmannen si sin mening. På den måten kan ombudsmannen ikke bare refse og kritisere, men også gi uttrykk for rettsoppfatninger

14 Dokument nr 4 13 som kan være til rettledning og veiledning for borgerne og myndighetene. Ombudsmannen kan dermed på sitt arbeidsområde bidra til å skape rettsenhet, rettsutvikling og rettsavklaring. Ombudsmannen kan ikke treffe rettslig bindende avgjørelser. Det er derfor viktig at de undersøkelser ombudsmannen setter i verk kan gjennomføres så raskt og effektivt som mulig. Undersøkelsene kan sies å måtte skje i flere etapper. I første omgang må ombudsmannen foreta en foreløpig undersøkelse for å bringe klarhet i om en nærmere undersøkelse skal settes i gang. Det må avklares om det er «tilstrekkelig grunn» til å sette i verk en undersøkelse, jf. ombudsmannsloven 6 fjerde ledd. En nærmere undersøkelse innebærer at forvaltningen og dens tjenestemenn blir forelagt spørsmål med krav om utredning, redegjørelse og svar. Før slike nærmere undersøkelser blir iverksatt, er det viktig at det fra ombudsmannens side gjøres grundige forundersøkelser. Undersøkelser kan skape forventninger hos klageren og arbeidsbelastning for forvaltningen. Det krever tid å skulle gi utførlige redegjørelser for de rettslige spørsmål i saken. For å kunne gi raskere svar, har jeg satt i verk flere tiltak for å effektivisere arbeidet med de foreløpige undersøkelsene. Blant annet kan det gis noe kortere redegjørelser for avgjørelsene som avslutter klagesakene fordi det ikke er funnet «tilstrekkelig grunn» til å gå i gang med nærmere undersøkelser, jf. ombudsmannsinstruksen 6 første ledd. Etter instruksens 7 skal klageren gis underretning «snarest». Når klagesakene avsluttes på grunnlag av de foreløpige undersøkelsene, sendes klagen gjerne videre til rette myndighet for at denne skal bli oppmerksom på at klage er fremsatt til ombudsmannen. Mitt kontor underretter klageren om at klagesaken avsluttes. Imidlertid vil ombudsmannen løpende vurdere om det kan være grunn til å sette i verk undersøkelser av eget tiltak senere. Nye klager om samme forhold vil for eksempel kunne gi grunnlag for å gjøre det. For å effektivisere de foreløpige undersøkelsene, har kontoret blitt inndelt i spesialiserte enheter med bestemte fagområder. Dette bidrar også til at behandlingstiden blir kortere. I meldingsåret har kontoret vært inndelt i fire avdelinger + en administrativ avdeling. Jeg har imidlertid kommet til at en femte avdeling nå skal opprettes. Spesialiseringen og inndelingen i fagavdelinger gjør det også mulig å kunne effektivisere arbeidet med de såkalte eget tiltak-saker. Det er videre innført elektronisk saksbehandling som i betydelig grad har bidratt til en effektivisering av saksbehandlingen. Den faglige spesialiseringen, inndelingen av kontoret i fagavdelinger har gjort ombudsmannens kontor mer slagkraftig i undersøkelsesarbeidet. Den overveiende del av arbeidet har i alle år bestått i å undersøke enkeltklager fra borgerne. Ombudsmannen har fylt det tomrommet som fraværet av forvaltningsdomstoler representerer. Muligheten til å ta opp saker og spørsmål av eget tiltak, og gjennomføre systematiske eller bredere undersøkelser av aktuelle saksforhold har det vært vanskeligere å rydde tid og rom for. Omorganiseringen har nå lagt forholdene til rette for å kunne styrke denne delen av arbeidet. Sakstallet har i 2004 gått noe ned. Grunnene til dette kan være flere, men uansett vil dette gi ombudsmannen en mulighet til å ta flere saker opp av eget tiltak og å møte et økende antall klager som en mer aktiv utadrettet virksomhet måtte medføre. Årsaken til at sakstallet har gått ned kan være flere. Ombudsmannsideen har slått rot i forvaltningen selv. Det er opprettet erstatnings-, klage-, tilsyns- og overprøvingsordninger som gir borgerne muligheter til å få andre uavhengige institusjoner og instanser til å prøve forvaltningens avgjørelser og særbehandling. Ombudsmannen har alltid skullet være den siste instans eller mulighet. Ombudsmannen skal vente til forvaltningen selv har ferdigbehandlet en sak. Ombudsmannskontrollen skal m.a.o. være etterfølgende. Pasientombud, barneombud, forbrukerombud, forbrukerråd, likestillingsombud, datatilsyn, konkurransetilsyn, erstatningsnemnd for voldsofre, pasientskadenemnd, KOFA, m.fl. er slike spesialiserte klage- og tilsynsordninger som bidrar til å redusere presset på Sivilombudsmannen. Arbeidet for ombudsmannen endrer seg også p.g.a. dette. For ombudsmannen vil kontrollarbeidet mer kunne bli innrettet med sikte på å bringe klarhet i om forvaltningens klageordninger virker tilfredsstillende. De internasjonale perspektiver har blitt viktige. Norsk rett i sin alminnelighet og forvaltningsretten i særdeleshet er under sterk internasjonal påvirkning. Særlig er EØS-arbeidet og innflytelsene fra EMK viktig. Et besøk hos EU-ombudsmannen og i EMD og i EFTA-domstolen i Luxemburg var meget instruktivt og nyttig. En annen side ved det internasjonale er den store pågang jeg får fra hele verden med bønner om å bidra med informasjon, erfaring og opplysning om vårt folkestyre og våre klage- og tilsynsordninger i sin alminnelighet og ombudsmannsordningen i særdeleshet. Det er dessverre ikke mulig på langt nær å kunne imøtekomme disse ønskene, men vi gjør så godt vi kan. Spesialiseringen og organiseringen av kontoret vil kunne bidra til at dette blir enklere for fremtiden. Kontakten med mine kolleger i andre land er også viktig. For det første gir den grunnlag for å prioritere arbeidet bedre. Det gir også inspirasjon til å ta opp aktuelle og viktige spørsmål her hjemme. Særlig er kontakten med mine nordiske kolleger meget nyttig. Ombudsmannens adgang til å ta opp saker av eget tiltak er av betydning, blant annet fordi den gir muligheter til å ta fatt i spørsmål av prinsipiell inter-

15 14 Dokument nr esse og som berører mange mennesker. Valget av saker som tas opp av eget tiltak vil etter forholdene imidlertid lett kunne bli oppfattet som politisk innblanding eller standpunkttagen. Det kan derfor være ønskelig at publikum selv bringer sakene inn for ombudsmannen. Men det forutsetter at publikum er kjent med mulighetene for å bruke ombudsmannen. Den informasjon som gis utad om ombudsmannen og sakene han behandler må gi en realistisk oppfatning av de muligheter ombudsmannsinstitusjonen representerer. Informasjonen må være nøktern og virkelighetsnær. Her ligger viktige utfordringer. Ønskemålet og håpet er at presse og kringkasting, journalister og media, kan bidra til å formidle til publikum det viktige samfunnsoppdrag sivilombudsmannen har. Selv har jeg begrensete muligheter for å drive aktiv markedsføring. Det vil lett kunne skape uberettigede forventninger hos publikum til det institusjonen kan gjøre. Institusjonen skal som tillitsmann for Stortinget søke å hindre urett mot borgerne. Men, ombudsmannen skal ikke være en parts- eller interesserepresentant som opptrer på klagernes vegne mot myndighetene. Det er ikke alltid lett å få formidlet dette, særlig fordi det er opprettet så mange ombudsordninger med spesielle interesseoppdrag eller med oppgaver som går ut på å opptre på vegne av klagerne. Ombud som skal være talsperson for noen kan også prege publikums forventninger til sivilombudsmannen. 5. Informasjon om ombudsmannens virksomhet Informasjon om ombudsmannsordningen er tilgjengelig på flere måter, både gjennom ulike medier som Internett og aviser, ved telefonhenvendelser hit og ved at forvaltningen informerer om institusjonen. I 2004 ble det registrert 1503 telefonhenvendelser hit uten tilknytning til konkrete klagesaker. Som jeg orienterte om i meldingen i fjor, ble en ny og oppdatert versjon av ombudsmannens hjemmeside ( tilgjengelig på Internett høsten I løpet av 2004 har kontoret videreutviklet arbeidet med hjemmesiden slik at den skal bli en tjenlig informasjonskanal og veileder til borgerne. Det tilbys både generell informasjon om ombudsmannen, og sentrale uttalelser fra ombudsmannen legges fortløpende ut i anonymisert og bearbeidet versjon. De fleste sakene som er lagt ut på hjemmesiden, blir også publisert i årsmeldingen. Internettsiden gjør det imidlertid mulig for flere å lese nyere saker før de kommer i ombudsmannens årsmelding, og siktemålet er å forenkle tilgangen til aktuelle saker for et bredere publikum. Videre finnes utvalgte foredrag og artikler, ombudsmannens årsmeldinger f.o.m. 1997, offentlig journal, klageveiviser og kontaktinformasjon på hjemmesiden. Hjemmesiden benyttes særlig av norske brukere, men også besøkende fra andre land er registrert som brukere. Arbeidet med å forbedre hjemmesiden pågår stadig. I meldingen for 2003 viste jeg til at når den offentlige journal legges ut på Internett, blir det enklere for publikum å be om innsyn i ombudsmannens saksdokumenter. Dette ble bekreftet ved en økning i antall mottatte innsynbegjæringer i I løpet av 2004 ble det registrert 362 innsynsbegjæringer i ombudsmannens saksdokumenter (mot 183 begjæringer i 2003, og 225 innsynsbegjæringer i 2002). Av de 362 begjæringene, ble det gitt innsyn i 341 saker, hvorav 49 kun delvis, mens 21 innsynsbegjæringer ble avslått. Innsynsbegjæringer besvares normalt samme dag og senest i løpet av en til tre dager. På grunn av innføringen av et nytt arkiv- og saksbehandlersystem i 2004, var nettsidens offentlige journal i en periode ute av funksjon, så det antas at antall innsynsbegjæringer fremdeles kan komme til å øke noe. Reglene om dokumentoffentlighet hos ombudsmannen fremgår av ombudsmannsloven 9 og ombudsmannsinstruksen 11. Jeg finner på nytt grunn til å understreke at selv om ombudsmannens dokumenter i prinsippet er offentlige, setter hensynet til klagerne begrensninger. Jeg har gjort nærmere rede for dokumentoffentlighetsreglene i meldingen for 2001 s , meldingen for 2002 s og meldingen for 2003 s. 13. Ombudsmannens rolle er også synlig gjennom omtale i media, både av konkrete saker som behandles her, og omtale av institusjonen. Hovedomtalen skjer nok i aviser, og da særlig i mange lokalaviser som følger opp behandlingen av saker her som har betydning i deres lokalsamfunn. 6. Møter og besøk i forvaltningen I løpet av meldingsåret har jeg og/eller mine medarbeidere hatt møter med blant annet disse organisasjonene og offentlige etatene: Økokrim, Skoleetaten i Oslo kommune, Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Politidirektoratet, Oslo likningskontor, Likestillingssenteret v/likestillingsdirektøren, Utlendingsnemnda, Barne- og familiedepartementet, Skattedirektoratet og Finansdepartementet (fellesmøte), flere kommunale ombud (fellesmøte), Oslo kommunes klagenemnd, Juss-buss og Norsk senter for menneskerettigheter. To av mine medarbeidere møtte også et team fra Europarådets ekspertkomitee Greco (Group of States against Corruption) som var i Norge på komiteens andre evalueringsbesøk av Norge. Det har videre vært avholdt møter med Fylkesmannen i Telemark og Fylkesmannen i Hordaland. Temaene for møtene har foruten en gjensidig orientering om virksomhetene blant annet vært alminnelige forvaltningsrettslige spørsmål og særlig om saker etter sosialtjenesteloven, barnevernssaker og planog byggesaker, herunder om bygging i strandsonen og kommunenes dispensasjonspraksis. Det har også i år vært avholdt besøk i fengsler. Besøkene gir meg mulighet for å komme i direkte

16 Dokument nr 4 15 kontakt med innsatte for blant annet å gjøre ombudsmannsinstitusjonen bedre kjent for dem. Samtidig er det nyttig i møter med ledelsen å få kunnskap om de enkelte fengslene. I forkant av besøkene ble det avholdt et møte med Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Deretter ble Bergen fengsel og Bredtveit fengsel besøkt. Planlagte besøk til Ila fengsel, sikrings- og forvaringsanstalt og Ullersmo fengsel måtte dessverre avlyses. Det tas imidlertid sikte på å få i stand besøk ved disse og andre fengsler i løpet av Jeg og mine medarbeidere har i meldingsåret i tillegg deltatt på flere seminarer/kurs og holdt en rekke foredrag og forelesninger. Dette er viktige bidrag i møte mellom ombudsmannsinstitusjonen og forvaltningen til gjensidige orienteringer om hverandres virksomhet. 7. Ombudsmannens kontakt med utlandet Også i år har jeg mottatt besøkende fra en rekke land, med ulik bakgrunn. Alle har et ønske om informasjon om den norske ombudsmannens oppgaver, funksjoner og virke. I meldingsåret har jeg hatt besøk av en av Litauens fem ombudsmenn, UNDP i India, en delegasjon med parlamentarikere fra Kenya, den tsjekkiske ambassadøren og en representant fra Høyesterett i Litauen. I juni mottok jeg en delegasjon fra PICCR (The Palestinian Independent Commission for Citizens Rights), en grunnlovskommisjon fra Zambia, en delegasjon med parlamentarikere fra Thailand og en delegasjon med dommere og advokater fra Nepal. Kontoret hadde i oktober besøk av en delegasjon fra CEMI (The Monitoring Centre) i Serbia og Montenegro. En delegasjon fra the State Bureau for Letters and Complaints (SBLC) i Kina besøkte kontoret i september. I oktober var en delegasjon fra the Ministry of Supervision i Kina på besøk. Delegasjonene ble orientert om den norske ombudsmannsordningen, offentlighetsprinsippet og andre grunnleggende prinsipper i norsk forvaltningsrett. I februar deltok jeg på et seminar i Stockholm om «Kontrollmakten og Justitieombudsmanns-ämbetet». Under seminaret redegjorde jeg for ombudsmannens oppgaver i Norge særlig knyttet til spørsmål om menneskerettigheter og den begrensede kontakten med EU, som ikke-medlem, men med tilknytning til det økonomiske markedet gjennom EØS-avtalen. I april deltok jeg på et seminar i Stockholm arrangert av Riksdagens Jubileumsfond om «Parlamentets ställning i författningen». I tilslutning til dette deltok jeg på et seminar om «Konstitusjonell minoritetsskydd». I mai besøkte jeg den nederlandske ombudsmannen, Mr. Roel Fernhout. Formålet med besøket var å undersøke forholdene for såkalt «ureturnerbare asylsøkere» i Norge. Jeg hadde flere møter med de nederlandske immigrasjonsmyndigheter og eksperter på utlendingsfeltet. Forholdet til de nederlandske forvaltningsdomstoler fikk jeg nærmere belyst ved et besøk i det nederlandske Council of State, den øverste forvaltningsdomstolen. Senere i mai besøkte mitt kontor den danske ombudsmannen og hans kontor. Det ble holdt et felles seminar med foredrag i Folketinget og møter i grupper. Hensikten med seminaret var blant annet å se på organiseringen og bemanningen i Danmark i lys av vår egen omorganisering. Den danske ombudsmannens kontor er også spesialisert ved avdelinger, men har organisert seg på en noe annen måte enn den som er valgt hos oss. Seminaret i København ga nyttig erfaringsutveksling og innblikk i en alternativ organiseringsmodell. Etter invitasjon fra Det norske universitetssenter i St. Petersburg og Institusjonen Fritt Ord, deltok jeg i juni på et seminar i St. Petersburg der jeg holdt et foredrag om «Ytringsfrihet og menneskerettigheter sett fra sivilombudsmannens ståsted». Jeg hadde også samtaler med den russiske dumaens ombudsmann for menneskerettigheter. Samme måned besøkte en av mine medarbeidere kontoret til ombudsmannen i Ukraina. Besøket ga anledning til gjensidig informasjonsutveksling om de to landenes ombudsmannsinstitusjoner. Etter anmodning fra Utenriksdepartementet deltok også i år en av mine medarbeidere på den 8. rundebordkonferansen om menneskerettigheter i Beijing i juni Den norske delegasjonen, ledet av en statssekretær, var for øvrig sammensatt av representanter fra Høyesterett, Riksadvokaten, Justisdepartementet m.v. Den kinesiske delegasjonen bestod av representanter fra the National People s Congress og ulike justisorganer. Temaene som ble behandlet var fangers rettigheter, anholdtes rettigheter og arbeidstakeres rettigheter. Foruten utveksling av informasjon om ovennevnte gruppers rettigheter etter begge lands nasjonal lovgivning, ble det presisert viktigheten av at det finnes effektive kontroll- og overvåkingsorgan som sikrer at de aktuelle rettighetene faktisk blir respektert i praksis. Fra vår side ble det orientert om ombudsmannens kontroll med fengselsforvaltningen i Norge. I september deltok jeg på IOIs (International Ombudsman Institute) 8. ombudsmannskonferanse. Konferansen avholdes hvert fjerde år og ble i år holdt i Quebec, Canada, med deltakere fra over 70 land. Hovedtema for konferansen var «Balancing the Obligations of Citizenship with the Recognition of Individual Rights and Responsibilities The Role of the Ombudsman». I september hadde jeg også møter med Den europeiske ombudsmannen Mr. P. Nikoforos Diamandouros, Den europeiske menneskerettsdomstolen, begge i Strasbourg, samt EFTA-domstolen i Luxembourg. Formålet med møtene var et ønske om nærmere kjennskap til disse europeiske institusjonenes

17 16 Dokument nr virke og anvendelse av internasjonale rettsregler. En av mine medarbeidere var i oktober til stede under markingen av EFTA-domstolens 10-års jubileum i Luxembourg. Etter invitasjon fra den danske ombudsmannen og det danske utenriksdepartementet deltok jeg i oktober på en ombudsmannskonferanse i Amman, Jordan. Konferansen ble holdt som ledd i et dansk-jordansk samarbeid for å undersøke muligheten av å etablere en ombudsmannsinstitusjon i Jordan. I den forbindelse var det ønskelig med erfaringer fra også andre land med en ombudsmannsinstitusjon og jeg holdt et foredrag om «The Ombudsman s relation to Parliament, the Executive Power, Media and Civil Society». På konferansen deltok blant annet representanter fra den jordanske sentraladministrasjon, parlamentet og dommerstanden samt offisielle representanter fra Syria, Libanon og de palestinske selvstyreområdene. Vestnordisk ombudsmannsmøte ble holdt på Island i slutten av oktober. Ombudsmennene fra Danmark, Grønland, Færøyene, Island og Norge deltok, og felles problemstillinger for de fem institusjonene ble drøftet. Ved brev 23. juni 2004 meldte den norske ombudsmannsinstitusjonen seg ut av organisasjonen the European Ombudsman Institute (EOI). Utmeldingen skjedde i samråd med de andre nordiske ombudsmennene.

18 Dokument nr 4 17 II. Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse 1. Åpenhet om forvaltningens beslutningsprosesser offentlighetsloven 5 Innledning Offentlighetsloven innførte dokumentoffentlighet som hovedregel i norsk forvaltning. Paragraf 2 første ledd slår fast at forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Lovens 5 gir adgang, men ikke plikt, til å unnta forvaltningens interne dokumenter fra offentlighet. Dokumenter som forvaltningsorganet selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse, kan unntas i medhold av bestemmelsens første ledd. Etter annet ledd gjelder det samme for dokumenter for den interne saksforberedelsen som er utarbeidet av et underordnet organ, av særlige rådgivere eller sakkyndige eller av et departement til bruk i et annet departement. Forvaltningen skal imidlertid vurdere om interne dokumenter til tross for at de kan unntas «likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis», jf. offentlighetsloven 2 tredje ledd. Vurderingstemaet i den såkalte meroffentlighetsvurderingen er om de hensyn som begrunner den aktuelle unntaksbestemmelsen gjør seg tilstrekkelig sterkt gjeldende i den foreliggende saken i forhold til de hensyn som taler for offentliggjøring, se nærmere nedenfor. Adgangen til unntak i offentlighetsloven 5 er særlig begrunnet med behovet for en fri og fortrolig meningsutveksling innad i forvaltningen under forberedelsen av saker. Adgangen til å utarbeide interne utkast, betenkninger mv. uten at allmennheten har et ubetinget krav på innsyn, vil kunne sikre kvaliteten i arbeidet ved at mothensyn og avvikende synsmåter lettere kommer frem før en endelig avgjørelse treffes. 1 Dessuten vil interne notater generelt ikke ha «samme kvalitet som det endelige vedtak og begrunnelse», og det er vanskelig å gi alle interne notater «en form og oppbygging som egner seg for presentasjon utad». 2 Jeg har hatt til behandling en rekke saker om anvendelsen av offentlighetsloven 5, og ikke sjelden har jeg funnet grunn til å kritisere forvaltningens rettsanvendelse. I flere sammenhenger har jeg søkt å presisere bestemmelsens anvendelsesområde. Det har bl.a. vært nødvendig å redegjøre for hva det vil si at et dokument er utarbeidet for saksforberedelsen, 3 og for når et dokument er internt. 4 De fleste av mine undersøkelser av avslag på innsyn i interne dokumenter, har imidlertid rettet seg mot forvaltningens meroffentlighetsvurdering. Nedenfor vil jeg søke å redegjøre for mitt syn på noen av de forhold som er sentrale i denne vurderingen for interne dokumenter, og som ofte er kommet opp i klagesakene her. Meroffentlighet Bestemmelsen om meroffentlighet i offentlighetsloven 2 tredje ledd ble tatt inn i loven i 1982, og formålet var nettopp å bidra til meroffentlighet ved å tydeliggjøre at spørsmålet om meroffentlighet inngår i vurderingen av om det skal gis innsyn i dokumenter som kan unntas fra offentlighet. Etter lovendringen i 1993 har forvaltningen en rettslig plikt til å vurdere meroffentlighet, og jeg har flere ganger måttet påtale at denne vurderingen overhodet ikke er foretatt. Det er videre min erfaring at det ofte blir gitt innsyn uten videre undersøkelser herfra når det først foretas en reell meroffentlighetsvurdering, især i forhold til dokumenter som kan unntas etter 5. Vurderingstemaet etter 2 tredje ledd er som nevnt om de hensyn som begrunner den aktuelle unntaksbestemmelsen gjør seg tilstrekkelig sterkt gjeldende i den foreliggende saken i forhold til de hensyn som taler for offentliggjøring. Det må foreligge et reelt og saklig behov for å unnta de aktuelle opplysningene for at innsyn skal kunne nektes. Vurderingen må foretas konkret, og nektelse av innsyn kan ikke følge av «etablert praksis», slik Olje- og energidepartementet fremholdt i saken om innsyn i innspill fra Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet vedrørende utlysing av blokker på norsk sokkel. 5 I denne saken fant jeg for øvrig grunn til å presisere at også hensyn som taler for offentlighet, inngår i meroffentlighetsvurderingen, og at slike hensyn kan hentes i begrunnelsen for offentlighetsprinsippet. Det vil ofte være aktuelt å utvise hel eller delvis meroffentlighet for dokumenter som faller inn under unntakshjemmelen i 5, bl.a. fordi hensynene bak bestemmelsen ikke alltid gjør seg gjeldende med tilstrekkelig styrke i forhold til hensyn som taler for offentlighet. Det er som nevnt særlig hensynet til å 1 Ot.prp. nr. 3 ( ) s Op. cit. s Se f.eks. meldingene 1992 s. 101 og 1998 s Se bl.a. meldingene 1999 s. 127 og 139 og 2003 s Jf. årets melding s. 55

19 18 Dokument nr kunne foreta frimodige vurderinger av politiske spørsmål innad i forvaltningen som begrunner unntaksadgangen for interne dokumenter. Jeg har flere ganger påtalt at dokumenter er unntatt offentlighet i medhold av 5 til tross for at de vanskelig kan sies å være knyttet til forvaltningens behov for fri og fortrolig meningsutveksling under saksforberedelsen. I en sak som gjaldt innsyn i Fiskeridepartementets uttalelse til Miljøverndepartementet om kystvernplan for Nordland, 6 fremholdt jeg på denne bakgrunn: «Uttalelsen har i all hovedsak et faglig innhold knyttet til departementets sektorområde. Som ledd i departementets saksbehandling har saken vært oversendt Havforskningsinstituttet, Fiskeridirektoratet og Kystdirektoratet for vurdering, og uttalelsene fra disse fagorganene er innarbeidet i departementets brev. Jeg viser her til Regjeringens uttalelser i St.meld. nr. 32 ( ) kapittel om at «departementets høringsuttalelser med faglige synspunkter og faktiske opplysninger bør avgis som ledd i den alminnelige høringsrunden, mens fortrolige politiske vurderinger kan gis til kjenne på annen måte», for eksempel i forbindelse med forberedelsen av et regjeringsnotat. Jeg viser også til uttalelsen i Innst. S. nr. 21 ( ) nevnt ovenfor, hvor det heter at «uenighet mellom departementer om hvordan en sak bør behandles, bør ikke i seg selv medføre unntak fra offentlighet». Etter mitt syn er det nettopp dette som er tilfelle når det gjelder denne konkrete uttalelsen. Det er åpenbart uenighet mellom departementene, men denne uenigheten har ikke gitt seg utslag i fortrolige politiske vurderinger, men er holdt på et faglig nivå på dette stadiet i saksbehandlingen av verneplanen.» Jeg gjorde gjeldende lignende synspunkter i saken i årets melding s. 55, men fant grunn til å presisere at det i saker som dette ikke alltid kan trekkes et altfor skarpt skille mellom fag og politikk. Sakene illustrerer at interne dokumenter i saker som vil munne ut i statsrådsbehandling, i en del tilfeller vil kunne unntas fra offentlighet. I saken om kystvernplan for Nordland påpekte jeg imidlertid at det også da må foretas en konkret vurdering: «Mange saker vil munne ut i statsrådsbehandling uten at det kan påvises noe reelt og saklig behov for å unnta de enkelte dokumenter i saken fra offentlighet. Uttalelsen i Innst. S. nr. 21 ( ) må antas særlig å sikte til dokumenter i forbindelse med utarbeidelse av regjeringsnotater, utkast til regjeringsnotater og eventuelle andre dokumenter hvor det utveksles fortrolige politiske vurderinger i forkant av statsrådsbehandlingen.» Videre vil slike saker undertiden gjelde forhold av allmenn interesse. Dette vil i så fall være et tungtveiende hensyn for offentlighet, som forvaltningen 6 Se meldingen 2002 s. 99 nok ikke alltid ser tilstrekkelig hen til i meroffentlighetsvurderingen for interne dokumenter. 7 Det er i denne sammenheng grunn til å understreke at åpenhet om beslutningsprosessen i politiske saker med allmenn interesse vil kunne bidra til å styrke forvaltningens legitimitet og integritet. I årets melding s. 55 fremholder jeg at det neppe er egnet til å svekke tilliten til forvaltningen at borgerne blir kjent med at forskjellige forvaltningsorganer har ulike synspunkter. Tvert i mot kan det øke respekten og forståelsen for de avgjørelser som treffes at publikum blir kjent med at en saks utfall er resultat av brede drøftelser hvor sentrale for- og motargumenter har blitt belyst og analysert. Dette vil samtidig gjøre det mulig for borgerne å si sin mening på et informert grunnlag. Borgerne vil således få et sterkere incitament til å ta del i samfunnsdebatten, 8 og derved bidra til å opplyse det aktuelle spørsmålet. Dette er hensyn som kan tale for å utvise meroffentlighet for interne dokumenter. Åpenhet vil også kunne bidra til bedre resultater fordi borgerne da kan føre kontroll med myndighetsutøvelsen. Justiskomiteen påpekte i forbindelse med lovendringen i 1982 at forvaltningen har en alminnelig oppfordring til å praktisere unntaksbestemmelsen for interne dokumenter «med almenhetens krav om å få kunnskap om forvaltningens egentlige beveggrunner, for øye». 9 I enkeltsaker vil man kunne få et riktigere resultat, idet man kjenner borgernes behov bedre. Åpenhet om interne prosesser vil dessuten kunne bidra til å minske faren for usaklig forskjellsbehandling. Offentlighetsloven 5 kan her ses i sammenheng med reglene i forvaltningsloven 10. februar om partsoffentlighet, idet et grunnleggende hensyn bak begge regelsettene kan sies å være å bidra til opplysning av en saks faktiske og rettslige sider. Etter forvaltningsloven 18 fjerde ledd har en part normalt rett til å gjøre seg kjent med de deler av et internt dokument som inneholder faktiske opplysninger. Offentlighetsloven 5 har ikke en tilsvarende bestemmelse, men det vil ofte være grunn til å gjøre kjent faktiske opplysninger i dokumenter som i utgangspunktet faller inn under 5, idet hensynet til en fri meningsutveksling om politiske spørsmål ofte ikke vil treffe så godt på de deler av interne dokumenter som inneholder faktiske opplysninger. 10 Sondringen mellom faktiske opplysninger og politiske vurderinger illustrerer for øvrig betydningen av at det foretas en konkret vurdering av de ulike delene av dokumentet, og at det for interne dokumenter ofte vil være grunn til å utvise delvis meroffentlig- 7 Se meldingene 1998 s. 115 og 1999 s St.meld. nr. 32 ( ) kapittel Justiskomiteens uttalelse i Innst. O. nr. 40 ( ) 10 St.meld. nr. 32 ( ) kapittel og meldingene 1999 s. 125 og 2000 s. 80

20 Dokument nr Se f.eks. meldingen 1998 s Se meldingen 1999 s St.meld. nr. 32 ( ) kapittel Se meldingen 1998 s Om tidsmomentet, se også meldingene 1998 s. 115, 1999 s. 125 og 2000 s. 80 og 87 het. Det er mitt inntrykk at forvaltningen ikke alltid er seg dette tilstrekkelig bevisst. 11 Adgangen til å kunne unnta fortrolige interne drøftinger fra offentlighet er til dels begrunnet med at notater, utkast mv. gjerne har en form som ikke er egnet til presentasjon utad. Slike dokumenter har ofte et uformelt og uferdig preg, og kan således gi grunnlag for uriktige forventninger mv. om hvilket utfall den aktuelle saken vil få. Dette gjelder nok især dokumenter som kan unntas i medhold av offentlighetsloven 5 første ledd. I en sak kritiserte jeg imidlertid et avslag på krav om innsyn i manuskriptene til daværende olje- og energiministers foredrag ved to oljepolitiske konferanser. 12 Dokumenter som er utarbeidet av eksterne rådgivere mv. vil gjerne ha et mer gjennomarbeidet og ferdig preg, og gir ofte i mindre grad uttrykk for fortrolige vurderinger. Det vil derfor normalt være større grunn til å utvise meroffentlighet for dokumenter som kan unntas etter 5 annet ledd. 13 Det er min erfaring at forvaltningen ikke alltid følger opp lovens intensjoner på dette punktet. Behovet for å unnta interne vurderinger fra offentlighet vil normalt være mindre når det er truffet avgjørelse i den aktuelle saken, og det må kunne antas at beskyttelsesbehovet vanligvis avtar ytterligere med tiden. Tidsmomentet vil derfor ofte være av betydning i meroffentlighetsvurderingen for interne dokumenter. I Europarådets rekommandasjon (2002) 2 pkt. IV nr. 3 oppfordres medlemsstatene til å vurdere å sette tidsgrenser for hvor lenge unntaksgrunnene kan ha gyldighet. Jeg har flere ganger vært i tvil om forvaltningen har vektlagt tidsmomentet i tilstrekkelig grad, blant annet i en sak om innsyn i møtereferater om programarbeidet for OL på Lillehammer. 14 Det var på tidspunktet for Kulturdepartementets avslag over åtte år siden det aktuelle møtet, og om lag fire år siden OL på Lillehammer. 15 På den annen side må det kunne legges vekt på de mer langsiktige følgene av at det gis innsyn i interne dokumenter. Det må kunne sees hen til at innsyn kan føre til mindre åpen og fri meningsbrytning forvaltningsorganene imellom i senere saker. I saken referert i årets melding s. 55 ga jeg uttrykk for at slike hensyn gjør seg særlig gjeldende i saker hvor departementene fungerer som sekretariater for Regjeringen. Jeg kunne imidlertid ikke se at offentliggjøring av slike dokumenter i etterkant med påfølgende offentlig debatt i alle tilfeller vil være uforenlig med Regjeringens arbeid og arbeidsmetoder. Offentliggjøring av interne dokumenter kan føre til at forvaltningen i senere saker i mindre grad kommuniserer skriftlig. Offentliggjøring vil kunne få betydning ut over den konkrete saken dersom saksbehandlerne må legge stor vekt på formuleringer i interne notater. Ved en anledning uttalte jeg at hensynet til at offentliggjøring ville kunne få betydning ut over den konkrete saken dersom saksbehandler heretter måtte legge «stor vekt på formuleringer i interne notater», var av generell karakter. 16 Jeg fortsatte: «Dette er likevel et hensyn som det er relevant å tillegge vekt ved vurderingen av om det skal utvises meroffentlighet i tilknytning til et dokument som kan unntas etter 5 første ledd. Faren for at offentliggjøring av interne dokumenter vil føre til at forvaltningen i større grad velger muntlige kommunikasjonsformer, er bl.a. påpekt i St. meld. nr. 32 ( ). Også dette mothensynet må imidlertid vurderes konkret i forhold til bl.a. notatets form og innhold og om det er et ledd i saksforberedelsen av en aktuell sak». Sammenfattende vurderinger om meroffentlighet for interne dokumenter For en del dokumenter, kan unntaksadgangen etter offentlighetsloven 5 ha gode grunner for seg. Mitt inntrykk er imidlertid at interne dokumenter nok unntas i medhold av bestemmelsen i større grad enn begrunnelsen for regelen tilsier. De undersøkelser som er gjort av meg og mitt kontor har vist at det især er forvaltningens meroffentlighetsvurdering som undertiden fremstår som mangelfull. Som det fremgår ovenfor, har det i en rekke saker vært grunn til å presisere at prinsippet om meroffentlighet i utgangspunktet tilsier at det må kreves tungtveiende grunner for å forsvare hemmelighold. 17 En årsak til at praktiseringen av meroffentlighet for interne dokumenter i mange tilfeller har vært for restriktiv, kan være at unntaksadgangen i utgangspunktet ikke knytter seg til dokumentets innhold, men til dets status det er i utgangspunktet tilstrekkelig at det er et internt dokument. Med særlig henblikk på offentlighetsloven 5 uttalte jeg i min høringsuttalelse 26. april 2004 til forslaget til ny offentlighetslov at bestemmelser som knytter unntaksadgangen til dokumenters innhold synes å sikre en bedre gjennomføring av offentlighetsprinsippet. Jeg påpekte samtidig betydningen av at unntaksbestemmelsene i den nye loven gjøres tilstrekkelig klare, slik at rettsusikkerhet unngås, jf. også prinsippet i Europarådets rekommandasjon (2002) 2 pkt. IV.1 om at begrensninger i innsynsretten «should be set down precisely in law, be necessary in a democratic society and be proportionate to the aim of protecting». Den vage og skjønnsmessige ordlyden i of- 16 Se meldingen 1998 s Dokument nr. 4:1 ( ) Sivilombudsmannens undersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet pkt