Klimakur: Gjennomgang av transport og samfunnsøkonomiske beregninger

Transkript

1 Klimakur: Gjennomgang av transport og samfunnsøkonomiske beregninger Vista Analyse As,

2 1. Innledning/bakgrunn Vista Analyse AS ble etter en tilbudskonkurranse våren 2009 valgt som konsulent for å bistå den tverretatlige arbeidsgruppen for sektoranalyse transport med redaksjonell skrivebistand og kvalitetssikring av utvalgte deler av transportgruppens arbeid. Rammene for et begrenset arbeidet med å kvalitetssikre transportmodellberegningene ble konkretisert til å være: Drøfte forutsetninger og resultater for modellberegningene Tydeliggjøre og påpeke usikkerheter og ulogiske resultater Sammenlikne med resultater fra andre undersøkelser / beregninger Anbefale eventuelle tilleggsberegninger Arbeidet er basert på følgende dokumentasjon: Kapittel 8 i sektorrapport (foreløpige versjoner pr. 9.12) Excel arbeidsbøker (hoved og delresultater fra beregningene, i ulike versjoner levert gjennom hele prosjektperioden) Arbeidsdokument fra TØI Klimakur transportberegninger og samfunnsøkonomiske kostnad av tiltak ( veldig uferdig versjon, datert 16. november 2009) Underveis i arbeidet er det holdt to møter, 9.12 og med Transportgruppa i Klimakur, hvor foreløpige resultater av kvalitetssikringen er gjennomgått. Som følge av vår kvalitetssikring (og som følge av forsinkelsene i prosjektet) er det gjort store endringer i nytteberegningene i løpet av prosjektperioden. Resultatene som presenteres i dette notatet er i hovedsak hentet fra en versjon av regnearket med betegnelsen Utslipp og nytte 17 des 09 inkl ny kjøring med frekvensøkning.xls. Det foreligger også flere senere og tidligere versjoner av denne arbeidsboken, vi har ikke hatt anledning til å gjennomgå alle endringer som er gjort i regnearkene. Det er derfor verdt å påpeke at våre beregninger kan avvike noe fra de resultatene som presenteres i Klimakur sin rapport. Arbeidet har også vært preget av at grunnlagsdokumentasjonen fra oppdragsgiver og konsulent som har utført beregningene har vært sterkt forsinket. Noe dokumentasjonene ble sendt over helt i sluttfasen av arbeidet. Opprinnelig var det avtalt at arbeidet skulle baseres på dokumentasjon mottatt innen Når det har kommet ny dokumentasjon underveis har dette også påvirket gjennomføringen av kvalitetssikringen. Vista Analyse AS Side 2

3 Arbeidet er gjennomført innenfor en samlet ramme på ca 75 timer, inkl. 3 møter (oppstartsmøte, midtveismøte og drøftingsmøte i sluttfasen), og er utført av Tor Homleid og Brita Jorde, med førstnevnte som prosjektleder. Kontaktperson for arbeidet hos oppdragsgiver har vært Oskar Kleven Statens vegvesen og Anne Gislerud SFT. 2. Forutsetninger og resultater Tiltak som analyseres gjennom modellberegningene og som inngår i ulike pakker i Klimakur er som følger(se for øvrig vedlegg 1 for beskrivelse av pakkene): Dyrere bilbruk (100 %, 60 %, 20 % dyrere drivstoff) Halvert kollektivpris Dyrere bomringer (dobbel takst Oslo, Bergen, Kristiansand, Stavanger) Dyrere parkering (indeks + 30 kr ved arbeidsreiser) Utbygging av indre IC område og høyhastighet Oslo Trondheim Frekvensøkning i kollektivtilbudet tilpasset etterspørselsøkning som følge av dyrere bilbruk (gjennomført i prosjektets sluttfase). Alle beregningene er gjennomført med 2020 som beregningsår og med et referansealternativ basert på gjennomføring av tiltakene som ligger i Nasjonal Transportplan for perioden Det er også etablert prognoser for befolkningsutvikling, realprisutvikling for transportkostnader og for utvikling i utslipp fra ulike transportmidler. Vi har ikke vurdert utviklingsbanene som ligger i referansealternativet. Med unntak for tiltakene i jernbanenettet er alle tiltak analysert som pakker, hvor flere ulike tiltak både infrastruktur og økonomiske virkemidler kombineres. Vi antar at målsettingen med dette har vært å etablere scenarier med en viss realisme; det er nødvendig å bygge ut jernbanenettet for å avvikle økende trafikkvolumer som følge av at det legges restriksjoner på bilbruken. Etter vår oppfatning har valget av scenarier ikke falt heldig ut. I stedet for å tydeliggjøre og skape realisme i beregningene, har det bidratt til å gjøre effektene av de enkelte tiltakene som inngår i scenariene mindre tydelige. I vår gjennomgang har vi derfor forsøkt å isolere effektene av enkelttiltak. Fordelen vi oppnår med dette er at vi kan få fram en tiltakskostnad (kroner pr. tonn spart CO2) for hvert enkelttiltak, noe som er i tråd med intensjonene med arbeidet i Klimakur; etablere en meny av tiltak som skal gi beslutningstakere grunnlag for å velge. Ulempen er at store endringer i enkeltvariable også er urealistisk uten at det samtidig gjennomføres andre tiltak, i tillegg vil vi med denne framgangsmåten få ulike sammenlikningsalternativer. Vista Analyse AS Side 3

4 Tiltak: 20% økt drivstoffpris 60% økt drivstoffpris Doblet drivstoffpris Triplet drivstoffpris 1 Dyr bomring Dyr parkering CO2-red (tonn/år) Kostn.: (kr/t) Tabell 2.1: Utslippsreduksjon og beregnet samfunnsøkonomisk kostnad (kroner pr. tonn CO 2 ), tiltak innrettet for å redusere biltrafikken. Med unntak for beregningen med Triplet drivstoffpris, er alle beregninger i tabell 2.1 sammenliknet med beregningene for Alternativ 4A (Utbygging av Indre IC område + frekvensøkning langrutebusser). I tabell 2.1 vises beregningsresultater for ulike økonomiske tiltak innrettet for å redusere biltrafikken. Beregningsresultatene viser i korte trekk følgende bilde, for tiltak orientert mot å dempe biltrafikken: Økte drivstoffavgifter representerer et stort potensial, men gir raskt økende kostnad pr. tonn Parkering representerer også et betydelig potensial, men har også høy kostnad Dyrere bomringer fremstår som samfunnsøkonomisk lønnsomt, men med et begrenset potensial for klimagassreduksjoner. Resultatene for dyr bomring er overraskende gode sammenliknet med de øvrige alternativene. Vi har ikke hatt anledning til å gjennomgå beregningene for dette alternativet i detalj, men med forbehold om at resultatet ikke har sammenheng med urealistiske forutsetninger i trafikkberegningen (sammenheng trafikkvolum/framkommelighet) eller i nytteberegningen (jfr. kommentar i neste avsnitt), kan resultatet tyde på at bruk av veikapasitet på hovedveinettet i pressområdene rundt de største byene er for lavt priset. I tabell 2.2 vises resultater for ulike kollektivtiltak. I tabellen sammenliknes både mot Alternativ 4 A (gjelder en av de to beregningene med høyhastighet Oslo Trondheim og beregningen med halvert billettpris) og mot Alternativ 5A (frekvensøkning lokalbusser, en ev beregningene med høyhastighet Oslo Trondheim, beregningen med doblet flytakst og beregningen med økt frekvens). Resultatene for Indre IC er resultater fra Alternativ 4A, her er Referansealternativet sammenlikningsgrunnlag. 1 Alternativet Triplet drivstoffpris sammenliknes med et alternativ hvor doblet drivstoffpris er gjennomført (5A). CO2 besparelsen i dette alternativet skal adderes beregnet drivstoffbesparelse med doblet drivstoffpris, og tiltakskostnaden (kr/tonn) gjelder besparelse utover den besparelsen som er oppnådd med doblet drivstoffpris. Vista Analyse AS Side 4

5 Tiltak: Frekv.øk lokalbusser Høyhastighet Oslo-Tr.heim Dobbel flytakst Halvert billettpris Indre IC Økt frekvens CO2-red (tonn/år) Kostn.: (kr/t) / / Tabell 2.2: Utslippsreduksjon og beregnet samfunnsøkonomisk kostnad (kroner pr. tonn CO 2 ), kollektivtiltak. Beregningsresultatene antyder følgende når det gjelder tiltak knyttet til kollektivtrafikk: Infrastrukturutbygging for kollektivtrafikk er ikke smart, isolert sett. Rimeligere kollektivtrafikk er det beste tiltaket Ingen av kollektivtiltakene gir vesentlige bidrag ift målene for utslippsreduksjoner Halvert billettpris for kollektivtrafikk kommer i analysen ut som et svært gunstig tiltak. Dette har sammenheng med beregningsforutsetninger i trafikk og nytteberegningen, før det er etablert et mer realistisk sett av forutsetninger bør derfor disse forutsetningene gjennomgås på nytt. Det er beregnet for stor trafikantnytte, som følge av at besparelsen for trafikantene ved halvering av takstene er beregnet med for høye billettpriser. I tillegg kan det se ut som kostnadene ved økt kollektivtilbud er undervurdert: Økningen i behovet for offentlig kjøp beregnes økt med 5,8 milliarder ved halvering av billettprisene. Etter våre beregninger vil driftskostnadene for kollektivtilbudet øke fra 13,3 til 22,1 milliarder kr. pr. år, dersom kostnadene endres proporsjonalt med trafikkvolumene. + 8,8 milliarder krone pr. år. Samtidig vil inntektene vokse bare i beskjeden grad. Antar vi 50 % av kostnadene i utgangspunktet dekkes av passasjerene, gir dette en inntekt på 6,65 milliarder. Etter halvering av takstene øker trafikken med 70 %, mens inntektene pr. reise halveres. Vi får dermed et fall i billettinntektene på ca 20 %, tilsvarende 1,3 milliarder kroner pr. år. Med vår alternative beregning av endringen i kostnader og inntekter for kollektivtrafikken, snus halvert billettpris fra å være et svært godt tiltak til å bli et tiltak på nivå med eller dårligere enn de fleste andre tiltak. 2 Det er gjennomført nye bergninger av dobbel flytakst, med lavere tiltakskostnad. Vista Analyse AS Side 5

6 3. Usikkerhet i beregningene Beregningene av tiltakskostnader (samfunnsøkonomiske kostnader pr. tonn sparte klimautslipp) for tiltak innenfor transportsektoren, vil være beheftet med betydelig usikkerhet. Hvorfor det er slik, illustreres i figur 3.1, som viser sammensetning av nytte og kostnadskomponenter for et av de vurderte tiltakene (doblet drivstoffpris) sett i forhold til verdien av oppnådde reduksjoner i klimautslipp 3. Miljøkostnader Skattefinansieringskostnader Avgiftsinntekter Trafikantnytte Kostnader, kollektiv Inntekter, kollektiv Verdi av reduserte CO2- utslipp Millioner kroner pr. år Figur 3.1: Sammensetning av nytte og kostnader, tiltak i transportsektoren for å redusere klimautslipp. Av figuren går det fram at de fleste elementene som inngår i nytte og kostnadsberegningene har tallverdier som er mange ganger større enn verdien av de sparte klimautslippene. Det betyr at relativt beskjedne feil og usikkerheter i beregningen av disse kan gi vesentlige utslag i beregnede tiltakskostader. Figuren illustrerer også at verdien av CO2 utslipp utgjør en beskjeden andel av generaliserte reisekostnader, også for de mest forurensende transportmidler. Dette betyr at: Store adferdsendinger er nødvendig for å oppnå beskjedne utslippsreduksjoner Det er nødvendig med stor nøyaktighet i beregning av tiltakskostnader (kr/tonn CO2) 3 I figuren er det forutsatt en verdi av CO2 utslipp på 200 kroner / tonn. Vista Analyse AS Side 6

7 Usikkerheten knyttet til beregningene er primært knyttet til to typer forhold: 1. Selve transportmodellen og dens begrensninger i forhold til de problemstillingene som skal analyseres, herunder: a. Modellens yteevne b. Hvordan er den brukt i dette arbeidet 2. Beregninger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet a. Beregningsforutsetninger b. Hvordan resultatene fra RTM/NTM brukes 3.1 Transportmodellen Alle transportmodeller er forenklinger av virkeligheten, med de konsekvenser det innebærer: Alle transportmodeller stiller de reisende overfor et endelig antall valgmuligheter Valgmengden (antall valgmuligheter i modellen) vil alltid være mindre enn de muligheter individene kan velge mellom Begrensninger i valgmengden påvirker hva modellen kan benyttes til å si noe om hva modellen sier om endringer i de valgene som inngår i modellen Eksempler på potensielt viktige tilpasninger som ikke fanges opp (ikke inngår i valgmengden) i modellapparatet som benyttes er bl.a. at: Utslipp pr. km endres dersom virkemiddelet stimulerer endringer i kjøretøyteknologi Endringer i transporttilbud påvirker lokaliseringsbeslutninger (og dermed arealbruken) Endringer i rammebetingelser påvirker bilhold Vesentlige økninger i drivstoffkostnadene vil f.eks stimulere til kjøp av biler med lavere utslipp, sannsynligvis også bidra til redusert bilhold og en tettere arealbruk. Utslippsreduksjonen som følger av sterke økninger i drivstoffpriser kan derfor være undervurdert. 3.2 Nytteberegningene Når det gjelder nytteberegningene, er det grunn til å påpeke følgende forhold og spørsmål: Beregningen styres av enkle og usikre forutsetninger; Inkonsistens mellom trafikkberegningsmodellen og nytteberegningene når det gjelder beregning av billettinntekter, (størrelsen på) skattefaktoren er usikker, men har stor betydning for resultatene. Vista Analyse AS Side 7

8 Skjønnsmessige justeringer gir store utslag, f.eks har overgang fra bruk av kvadratrotformelen til en fast for offentlig kjøp pr. personkm ved kollektivreiser gitt store utslag for resultatene. Etter vår oppfatning kommer det også til uttrykk en form for mangel på eierskap til forutsetninger og resultater, bla illustrert ved sitater som Grovt forenklet har vi forutsatt at tilskuddsbehovet pr. passasjerkilometer øker med 50 % når taksten halveres. Realismen i dette kan diskuteres og det er et enkelt tall å justere i beregningene. (fra utkast til TØIarbeidsdokument). Vista Analyse AS Side 8

9 4. Sammenligning med resultater fra andre analyser Nedenfor oppsummeres kort en del beregningsresultater fra andre analyser det kan være relevant å sammenholde foreliggende beregninger med. Først noen tall fra fire danske undersøkelser, deretter hovedtall fra svenske analyser, før vi også henter frem noen funn i tidligere følsomhetsberegninger fra TØI, samt resultatene fra Vista Analyse sitt arbeid for SD i Undersøkelser Beregningsmetode og tiltak CO -effekt 2 persontrafikk DØR (1996) COWI 1997 Transportrådet 2000 Miljøministeriet 2003 Beregninger basert på en generell likevektsmodell, utbygget med transportsektor Tidshorisont: % bilpris +10% bensinpris + 10% kollektiv subsidie Sektorøkonomiske beregninger basert på aggregerte økonomiske fremskrivninger og elastisiteter Tidshorisont: +22% bensinpris +42% bensinpris +72% bensinpris Kollektive tiltak, 20% red takster, 20% red. Reisetid Disaggregert persontransportmodell, PETRA Tidshorisont: Fjerning av transportfradrag +50% bensinpris Kollektive trafikkinvesteringer Scenarioer basert på persontransportmodellen PETRA Tidshorisont: 2010 Redusert fart veitrafikk med 20% Doblet kollektivtilbud og økt fart/frekvens Høyere bensinpris + 50% 25% takstreduksjon på kollektivtransport Kombinasjon av flere virkemidler ca. -1% ca. -3% ca. -1% Ca - 14% Ca - 24% Ca - 35% < 1% -8% -25% -2% - 8,7% +2,1 % -18% - 1% - 29% Tabell 4.1: Tiltak og beregnede effekter i fire danske undersøkelser: I all hovedsak ser det ut til å være stor grad av konsistens mellom disse undersøkelsene og beregningene som nå er gjennomført: Kollektivtiltak alene gir begrenset effekt. Tiltak rettet direkte mot bruk av transportmidler som medfører høye utslipp gir større effekter, men rammebetingelsene må justeres kraftig for å oppnå trafikkreduksjoner som monner. Vista Analyse AS Side 9

10 Skatteavgiftsforslag CO2-reduksjon i mill tonn (i fht ref.bane) Gjennomsnittskostnad i kr/tonn SOU 2008:24 EMECkjøring SOU 2008:24 EMEC-kjøring Økt drivstoffavgift på 40 øre/liter Økt drivstoffavgift på 70 øre/liter Økt drivstoffavgift på 1 kr/liter Km-avgift 1 kr per km tunge lastebiler 0,3 0, ,6 0, ,8 0, ,4 0,1 > Tabell 4.2: Kostnader og effekter av klimaavgifter eksempler fra svenske analyser.: Tidligere norske beregninger og følsomhetsanalyser: TØI gjennomførte i 2007 følsomhetsanalyser av grunnprognosene for persontransport, samt vurderinger av klimaeffekt av ulike tiltak som påvirker persontransporten (rapp. 924/2007). I denne rapportens forord understrekes det at rapporten er basert på modellberegninger som ikke er kalibrert for ekstreme fremtidsscenarier. Det samme må sies å gjelde foreliggende beregninger. Konklusjonene fra følsomhetsberegningene den gangen var bl.a. at: 1)Tiltak som gir store reduksjoner i CO2 utslipp krever dramatisk økte kjørekostnader for personbiler og resulterer først og fremst i en stor reduksjon i mobilitet. 2) Doblet bensinpris, til 1,40 kr/kjtkm (eks.vis i form av økt CO2 avgift til ca 0,77 kr/kjtkm) tilsvarer kr/tonn CO2. Vista Analyse ga i sin klimarapport fra 2008 ( Klima og transport for SD) noen kommentarer til TØIs rapport fra 2007: Grunnprognosene i NTP arbeidet antagelig for lave. Dette reflekteres bl.a ved at det nå arbeides med reviderte, noe høyere, grunnprognoser. Forutsetningen om 1 % årlig økt effektivitet er svært usikker. Den skal være basert på framskriving av historiske data, men tilgjengelig statistikk gir ikke indikasjoner på noen effektivitetsforbedring i denne størrelsesorden over lengre tidsrom. Vista Analyse AS Side 10

11 Svakheter ved modellberegningene tilsier at sammenhenger mellom avgiftsnivå og klimagassutslippene fra transportsektoren er sterkere enn modellberegningene antyder. Videre sier nå TØI, om foreliggende modellberegninger ( Til tolkningen av resultater i Klimakur ) at: Modellene pålegges i Klimakur oppgaver som er helt i ytterkant av det de egentlig kan ta på seg, for ikke å si rett ut at de blir brukt utenfor sine gyldighetsområder. Totalt virker det derfor rimelig å regne med at den gunstige virkningen på arbeidsmarkedet er betydelig mindre enn 20 øre pr. krone. En skattefaktor på 10 øre virker som et moderat forslag. Følsomhetsanalyse med null øre bør gjennomføres. 4 Det er også relevant å sammenholde foreliggende beregninger med de effekter og kostnader som ble beregnet av Vista Analyse i arbeidet for SD i 2008, og som kort oppsummert var: Tiltak: Avgift (kr/t) Avgift (kr/t) Avgift (kr/t) 20 kr/biltur Gang-/ sykkel-/ arealpri. Doblet koll.tlb. Bedre veier, fart og fremk. CO2- red: Kostn.: (kr/t) Ikke ber. Økt off.kjøp Ikke ber. Tabell 4.3: Kostnade og effekter av tiltak innenfor transportsektoren, beregninger gjennomført av Vista Analyse i Beregningen med en avgiftsøkning på kroner/tonn tilsvarer en omlag en dobling av drivstoffprisen for biler. I beregningene gjennomført i 2008 var det forutsatt CO 2 avgifter også for innenlands luftfart og det var forutsatt faste CO 2 utslipp pr. personkm med buss og fly. 4 Beregning av skattefaktor er etterberegninger som gjennomføres som en del av samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger. Inngår ikke i transportmodellberegningene kroner/tonn tilsvarer 1,55 kroner pr. liter drivstoff, kroner pr. tonn tilsvarer 4,65 kroner pr. liter drivstoff mens kroner pr. tonn tilsvarer 12,40 kroner pr. liter drivstoff. Vista Analyse AS Side 11

12 5. Oppsummering, anbefalinger Vista Analyses gjennomgang av de transport og samfunnsøkonomiske beregninger skulle vært gjennomført på grunnlag av (tilnærmet) ferdig gjennomførte beregninger og utarbeidet dokumentasjon. Av den grunn har vårt arbeid mer vært preget av å gi kommentarer og innspill enn av en tradisjonell kvalitetssikring. Slik resultatene foreligger, er det vår oppfatning at de bekrefter tidligere analyser som har konkludert med at tiltakskostnadene innenfor transportsektoren er høye og at det er nødvendig med et bredt spekter av tiltak for å oppnå betydelige utslippsreduksjoner innenfor denne sektoren. Trafikkberegningsmodellene som er benyttet i arbeidet har meget stor detaljeringsgrad når det gjelder fordeling av bosatte og arbeidsplasser, og når det gjelder (muligheter for) detaljering av transporttilbudet. Samtidig mangler modellapparatet mange av de tilpasningsmuligheter trafikanter faktisk har. I dette arbeidet er modellapparatets sterke sider lite utnyttet, og det er heller ikke gjort forsøk på å kompensere for modellapparatets svakheter i forhold til de aktuelle oppgaver. Vi tror det ville vært mulig å få resultater med større utsagnskraft dersom det ble fokusert på færre scenarier men med en mer helhetlig tilnærming til innholdet i scenariet. For scenariene med økt drivstoffpris kunne det f.eks vært gjennomført alternative beregninger hvor endringer i bilpark, evt. også arealbruksendringer ble lagt inn eksogent basert på resultater fra andre studier 6. 6 Noe er gjort i 2030 beregningene. Vista Analyse AS Side 12

13 Vedlegg 1: Oversikt over scenarier / tiltak som er beregnet i transportmodell. Alle beregninger er gjennomført med NTP 2020 som sammenligningsalternativ. Navn Tiltak Kun infrastruktur 4a 4b Utbygging av indre IC område tog. Noe frekvensøkning på enkelte langrutebusser. Som 4a, men også høyhastighetstog Oslo Trondheim Økonomiske virkemidler 5a1 20 Som 4a, men i tillegg 20 % økt drivstoffpris for privatbil 5a1 60 Som 4a, men i tillegg 60 % økning i drivstoffpris for privatbil 5a1 5a2 5a3 5a 5a4 6a 6b 5a 25fr 5a1 frekv Som 4a, men i tillegg doblet drivstoffpris for privatbil Som 4a, men i tillegg halvert kollektivtakst (ikke fly) Som 4a, men i tillegg dobbel takst i de fleste bomringene (inkludert gjenåpning av bomringen i Trondheim) Som 4a, men i tillegg doblet drivstoffpris for privatbil, halvert takst i kollektivtrafikken (gjelder ikke flyreiser) og dobbel takst i de fleste av bomringene (dvs sum av tiltakene i 5a1, 5a2 og 5a3) Som 4a, men atskillig dyrere å parkere. For alle arbeidsreiser er det innført en parkeringskostnad på kr 30. I tillegg er det i de byene som er med i Fremtidens byer definert hvilke soner som skal inneholde RTMs parkeringsindeks 5 og 6 (disse områdene ble utvidet). Kostnaden knyttet til reiser til disse sonene er tredoblet i forhold til slik modellen opprinnelig regnet for turer til denne kategorien soner. Som 5a, men trippel drivstoffpris i stedet for dobbel Som 5a, men i tillegg dobbel pris for flyreiser Som 5a, men 25 % frekvensøkning på bussrutene (ikke langdistansebussene) Som 5a1, men samme prosentvise frekvensøkning på kollektivtransport som veksten i transportarbeid i 5a1 (ulik frekvensøkning for hvert transportmiddel og region) Kombinasjon økonomiske virkemidler og infrastruktur 5b Som 5a, men også høyhastighetstog Oslo Trondheim (dvs 4b pluss dobbel drivstoffpris, halvert kollektivtakst og dobbel takst i bomringene) Vista Analyse AS Side 13