EVALUERINGSRAPPORT ØVELSE FINNMARK kraft ekom vei

Transkript

1 EVALUERINGSRAPPORT ØVELSE FINNMARK kraft ekom vei

2 Sammendrag Målsettingen med Øvelse Finnmark var å teste aktørenes beredskap, krisehåndteringsevne, rolleforståelse og samarbeidsevne i forbindelse med hendelser relatert til storm/uvær med påfølgende skade på kritisk infrastruktur. Øvelsen hadde spesielt fokus på sammenfallende utfordringer for sektorene kraft, ekom og vei på regionalt nivå, med påfølgende konsekvenser for Vardø, Båtsfjord og Gamvik kommune. Scenarioet for kraft Scenarioet for kraftsektoren var flere brudd på ledningsnettet og omfattende mastebrudd på grunn av kraftig vind, ras og ising på kraftledninger. Dette medførte behov for feilsøking, feilretting, og sonevis utkopling. Flere av feilene var svært omfattende og tidkrevende å rette. Energiselskapene fikk utfordringer i forhold til at ressurser ikke strakk til, da det ikke var nok tilgjengelig rettemannskaper eller reservemateriell. En annen stor utfordring var å få transportert personell og materiell ut i terrenget. Flere tusen innbyggere ble rammet av strømbrudd og for enkelte av områdene ble det estimert en rettetid på over tre døgn. Scenarioet for ekom Scenarioet for ekomsektoren var flere kabelbrudd forårsaket av blant annet et skip som hadde tatt med seg fiberkabelen i sjø ved ankring. I tillegg måtte sektoren håndtere tunnelbrann og flere linjebrudd på grunn av ising og vind. Feilene fordret et godt samarbeid mellom de aktuelle teletilbyderne, god oversikt over omfang av skadene og hvilke teletilbydere som bruker forbindelsene. Scenarioet stilte store krav til å se løsninger for redundans, skaffe oversikt over mannskaper, reservemateriell og ansvar for igangsetting av retting. Scenarioet for vei Scenarioet for vei var flere stengte veier på grunn av kraftig pågående snøfall, ras ved Raudberget og tunnelbrann i Vardøtunnelen. Veisektoren fikk store utfordringer med rydding av veier, kolonnekjøring og å bistå de andre aktørene med nødtransport for å transportere personell og materiell ut for retting av kabelfeil. Scenarioene hadde fokus på sammenfallende problemstillinger for de ulike sektorene, og flere av hendelsene rammet alle aktørene parallelt. Deler av Varangerhalvøya ble isolert på grunn av manglende omkjøringsmuligheter samtidig som de var uten strøm og telefonforbindelse.

3 1. INNLEDNING Bakgrunn for øvelsen var et uttrykt behov fra en rekke aktører for å øve sammenfallende problemstillinger innen sektorene kraft, ekom og vei. Øvelsen var den tredje i en serie av øvelser som har sitt utgangspunkt i et øvelseskonsept utviklet av NVE med samarbeidspartnere 1. I henhold til øvingskonseptet skal det gjennomføres tilsvarende øvelser som denne i samtlige kraftforsyningsdistrikter. Målsetting til NVE er å øve fire distrikter årlig. 1.1 Om øvelsen Øvelse Finnmark ble arrangert på Rica Hotell Vadsø 7. september Øvelsen var en bordøvelse for strategisk og beredskapsfaglig kriseledelse hos relevante regionale og lokale aktører innen sektorene kraft, ekom og vei. Også Fylkesmannen i Finnmark, Vardø, Båtsfjord og Gamvik kommune ble øvd. Scenarioet i øvelsen var kraftig vind og mye nedbør i lengre tid i form av snø. Uværet kom i to perioder. Først halvannet døgn med sterk vind og nedbør, deretter et par dager med relativt rolige vindforhold før stormen slo tilbake øvelsesdagen. Uværet medførte flere ras, stengte veier og påfølgende skade på kritisk infrastruktur (kraft, ekom og vei). Øvelsen hadde fem faser: 1. Forberedende fase: Utsendelse av meldinger per e-post utformet som blant annet avisartikler og værvarsel, med det formål å danne bakteppe for øvelsen. I tillegg ble det arrangert et forberedende fagseminar 26. august. Denne fasen var også ment å skulle øke oppmerksomheten rundt eventuelle problemer hos de som skulle øves. 2. Innledende fase: Avspilling av radiosending som oppsummerte bakteppet og ga en situasjonsbeskrivelse før øvelsestart. 3. Opptrapping av øvelsen: Utdeling av innspill til hver sektor med ulike problemstillinger. 4. Kritisk fase: Stadig tøffere problemstillinger. Rapportering av status, informasjonsdeling og drøftinger. 5. Avslutning: Oppsummering i plenum og avslutning. Det geografiske øvingsområdet var Varangerhalvøya og Nordkyn. Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE) sto for øvingsledelsen, i samarbeid med Fylkesmannen i Finnmark, Post- og teletilsynet, Statens vegvesen avdeling Finnmark, Varanger KraftNett, Nordkyn Kraftlag og Vardø kommune. 1 For informasjon om øvelseskonseptet, se:

4 1.2 Deltakere De som ble øvd: Kraftforsyningens distriktssjef (KDS) Varanger KraftNett Nordkyn Kraftlag Fylkesmannen i Finnmark Fylkesberedskapsrådet (responscelle) Statens vegvesen avdeling Finnmark Telenor Ventelo Networks Ishavslink Vardø kommune Gamvik kommune Båtsfjord kommune Observatører: AMK Kirkenes Sør Varanger Politidistrikt Vadsø kommune Berlevåg kommune 1.3 Overordnet øvingsmål Øve aktørenes beredskap, krisehåndteringsevne, rolleforståelse og samarbeidsevne i forbindelse med hendelser relatert til storm/uvær med påfølgende skade på kritisk infrastruktur. Mer konkret: Øve aktørenes evne til å håndtere sammenfallende utfordringer for kraft, ekom og vei. Øve aktørenes evne til samhandling, varsling og rapportering

5 1.4 Overordnede problemstillinger Teste: Beredskaps- og kriseledelse Ansvar og rolleavklaring Samordning og koordinering Informasjonsberedskap Krisekommunikasjon Varsling og rapportering Fullmakter og budsjett Etterlevelse av beredskapsforskriftens krav, herunder krav til planer for reparasjoner/gjenoppretting Etterlevelse av ekomforskriftens kapittel Sektorspesifikke øvingsmål og øvingsmomenter I tillegg til overordnede øvingsmål hadde hver av sektorene meldt inn egne sektorspesifikke øvingsmål og øvingsmomenter. Disse øvingsmålene vil bli evaluert av hver enkelt sektor, i deres interne evalueringsrapporter. 2. EVALUERING Under følger en overordnet evaluering med utgangspunkt i øvelsens hovedproblemstillinger. En rekke ulike virksomheter og aktører deltok i øvelsen, og det er derfor vanskelig å gå i detalj for hver enkelt virksomhet. Vi oppfordrer alle virksomheter til også å gjennomføre en intern evaluering, med utgangspunkt i de sektorspesifikke øvingsmålene. 2.1 Beredskapsledelse/ kriseledelse, ansvar og roller Et av hovedmålene for øvelsen var å avdekke mulige misforhold vedrørende ansvarsfordeling og rolleavklaring internt og mellom de involverte aktørene. Øvelsen i Finnmark var en øvelse for både beredskapsfaglig- og strategisk ledelse. Det varierte noe i deltakelsen fra de ulike aktørene hva gjelder nivå og antall deltakere. En av de sentrale aktørene stilte med veldig få ressurser under øvelsen. Det var uheldig med tanke på å få testet ut deres evne til samordning med de øvrige sektorene, og ikke minst bidro det til å redusere deres eget utbytte av øvelsen. Det kom tydelig fram at aktørene som var med i øvelsen har erfaring fra reelle hendelser, at de hadde relativt god kjenneskap til hverandres ansvar og roller og at de har vært ute i hardt vær tidligere. De virket i hovedsak godt rustet for å håndtere tilsvarende scenarioer som det som ble skissert under øvelsen.

6 Ledelsen, spesielt hos kommunene, var lenge avslappet til situasjonen og fremstod som om de hadde oversikt og kontroll. Det kom likevel frem at det var noen uklarheter i forhold til hvem som til enhver tid eide krisen og at det var et forbedringspotensial i forhold til informasjonsutveksling aktørene imellom. Tidlig i øvelsen inntraff parallelle hendelser for de deltagende energiselskap og daglig leder ved Varanger KraftNett trådte raskt inn i rollen som kraftforsyningens distriktssjef (KDS) for å skaffe seg oversikt og for å koordinere de to selskapene som deltok på øvelsen. KDS var gjennom hele øvelsen tydelig i sin rolle, forberedt og hadde god oversikt. Kommunene som kriseeiere kunne oppfattes som noe passive gjennom øvelsen og fremstod som litt anonyme i forhold til krisehåndteringen. Det kan ha sammenheng med at det undervegs i øvelsen var noe uklart hvem som faktisk var kriseeier og at kommunene opplevde at de stort sett hadde kontroll over situasjonen. Videre tok Fylkesmannen tidlig på seg ansvaret med å koordinere kommunene og gjennom fylkesberedskapssjefen ivareta dialogen mellom kommunene og de andre aktørene. Kommunene kan slik sett ha oppfattet at Fylkesmannen tok på seg et større ansvar for krisen enn det som var reelt. Samtlige aktører førte logg under øvelsen, og aktørene oppsummerte at innspillene fra øvingsledelsen ble håndtert i tråd med beredskapsplanen og at planverket fungerte godt. 2.2 Samordning og koordinering Flere av aktørene opprettet tidlig dialog med de andre virksomhetene under øvelsen, spesielt utpekte KDS og Fylkesmannen seg positivt. Det ble ikke innkalt til noen felles møter, verken formelle eller uformelle, for å dele informasjon og diskutere innsats, men det ble tatt kontakt på tvers av bordene. I etterkant av øvelsen har det kommet frem at enkelte aktører kunne vært tydeligere ved å presentere status i plenum, hvilken informasjon de satt inne med og hvilke konsekvenser dette kunne ha for de andre berørte. Det ble vurdert som hensiktsmessig å samle deltakerne fra energiselskapene rundt ett bord da Nordkyn kraftlag kun stilte med en person i tillegg til kontroller. Det viste seg å fungere godt. Samordning mellom Varanger KraftNett via KDS og Fylkesmannen fungerte meget godt. Det var en løpende dialog mellom KDS og fylkesmannens beredskapsgruppe underveis i øvelsen. KDS fungerte hele veien som bindeledd mellom energiselskapene og de andre aktørene i øvelsen. Været gjorde veier ufremkommelige og det var vanskelig for energiselskapene å transportere mannskap og materiell ut for feilsøking og retting. For å løse dette ble både Statens vegvesen og kystvakta benyttet i forbindelse med transport. Fylkesmannen har ikke noen direkte rolle i en kommunal krisehendelse, så fremt hendelsen ikke berører flere kommuner og utløser et behov for samordning mellom kommunen, eller kommunen føler de ikke håndterer krisen selv. Fylkesmannen er likevel ofte involvert gjennom bistand til kommunen der kommunen ønsker det, og som bindeledd mellom kommune og andre statlige etater og myndigheter. Gjennom Fylkesmannens embedsoppdrag skal Fylkesmannen under krisesituasjoner ivareta en koordinerende rolle i forbindelse med informasjonshåndtering. Båtsfjord kommune etterlyste samordning under øvelsen. Ønsket ble ikke etterkommet, og Fylkesmannen fikk i oppsummeringen støtte fra politiet i dette valget. Bakgrunnen for samordningsønsket ble ikke spesifisert, men det er ikke utenkelig at ønske om en samlet oversikt over tilgjengelig informasjon rundt krisen kan være en viktig del av det. Dette er selvsagt en viktig faktor å jobbe videre med for fylket, men like fullt ikke nødvendigvis grunnlag for samordning.

7 Fylkesmannen i Finnmark mente det ikke var grunnlag for å kreve samordning på det gjeldende tidspunktet. Foruten behov for aggregater, som ble vurdert og fordelt i samarbeid med KDS, Vegvesenet, Kystvakta og FM, var det ingen av de øvrige aktørene som meldte inn at de hadde problemer de selv ikke var i stand til å takle. Det var en liten stund snakk om prioritering av aggregatene mellom kommunene, men dette løste seg relativt raskt, slik at alle kommunene med akutte behov fikk hvert sitt aggregat. Dersom scenarioet hadde utspilt seg over et lengre tidsrom ville muligens behovet for samordning sett annerledes ut. Kontakten mellom aktørene ble opprettholdt under krisen takket være god tilgang på satellitttelefon. Alle kommunene i Finnmark samt Fylkesmannen er utstyrt med satellitt-telefon. Kommunikasjonen dem imellom ble derfor ikke nevneverdig berørt. Når det gjelder telekommunikasjon for energiselskapene gikk de raskt over til satellitt-telefoner og internt samband. Dermed ble utveksling av informasjon om dekningsområder og liknende for telefon og mobiltelefon lite aktuelt for selskapene. Det som ikke kom frem er hvilke rutiner kommunene og Fylkesmannen har for å teste, lade og sikre at satellitt-telefonene fungerer til enhver tid. Deltakerne i øvelsen tok det for gitt at de virket. Et annet område som ikke ble avdekket er hvilken strategi aktørene hadde for å kommunisere med aktører som ikke hadde satellitt-telefon for eksempel Vegvesenet. Det fremgikk ikke av gjennomgangen om numrene til satellitt-telefonene er gjensidig kjent hos alle eiere av denne typen utstyr, men det forutsettes at disse har blitt utvekslet og opplyst om. Finnmark har et godt utbygd transportnett der infrastrukturen består av radiolinjeforbindelser og fiberringen Ishavslink. Selv om øvingsledelsen spilte inn flere dobbeltbrudd klarte aktørene å opprettholde ekomforbindelse over fastlinje og mobilnettet til de utsatte områdene med kun en times nedetid. Datatrafikken ble imidlertid prioritert bort, et faktum de øvrige øvelsesdeltakerne tok lite hensyn til med tanke på informasjon om krisen til publikum via egne hjemmesider. Dette bør følges opp bedre i fremtidige øvelser slik at det ikke er tvil om hva som er ute av funksjon. Samtidig viser dette også at kommunikasjonen mellom enkelte av bordene for å skaffe seg konkret og oppdatert bilde av situasjonen i perioder var mangelfull. Telenor og Ventelo er deleiere av fiberringen Ishavslink. I tillegg eier lokale kraftverk deler av fibertraseen. Øvelsen avdekket enkelte uklarheter mht ansvar for feilsøking og igangsetting av retting. Allikevel var det en god dialog mellom ekomaktørene om feilretting og flere kreative løsninger for å utnytte redundans. 2.3 Informasjonsberedskap En forutsetning for vellykket krisehåndtering er god og effektiv kommunikasjon mot alle viktige interessenter. I en så omfattende krise som vi øvet var det en utfordring å holde oversikt over hendelsene og informasjonsstrømmen internt og mellom de involverte aktørene. Informasjonsberedskap knyttet til pressehåndtering og krisekommunikasjon var ikke et hovedelement i denne øvelsen. Informasjonsdeling og kommunikasjon på tvers var derimot et sentralt område vi ønsket å se på. Kommunikasjon internt ved de enkelte bordene viste seg å fungere svært godt. Kommunikasjon og informasjonsdeling mellom de ulike bordene og virksomhetene opplevdes noe varierende. Kraftsektoren valgte å orientere telesektoren via pressemeldinger om hvilke områder som var uten strøm. Ekombordet på sin side savnet en mer direkte kontakt med de andre virksomhetene.

8 Ekombordet orienterte fortløpende de andre aktørene om utfall av ekomtjenester, konsekvenser, estimert rettetid, batterikapasitet, nødaggregatløsninger med mer. Ekombordet opplevde at de fikk lite informasjon tilbake fra de øvrige sektorene og måtte derfor be om dette selv. KDS var kraftsektorens talerør og var i tett dialog med Fylkesmannen under hele øvelsen og brukte pressen aktivt for å formidle informasjon til de andre aktørene og til publikum. Fylkesmannen var ute med tre pressemeldinger, en av disse ble initiert av fylkeslegen, og var et intervju der fylkeslegen informerte om konsekvenser av situasjonen ved AMK-sentralen. Det ble ikke laget en egen informasjons- eller mediestrategi for denne krisen, men informasjon om krisen ble lagt ut på Fylkesmannens nettsider under spillet. Det kom ikke frem hvordan dette ville bli løst i den perioden internett lå nede. I Fylkesmannens oppsummering ble det lagt vekt på viktigheten av å finne den rette balansen mellom å formidle omsorg og fakta i en krisesituasjon. 2.4 Varsling og rapportering Kraftforsyningens distriktssjef fikk allerede i forkant av øvelsen melding om å kartlegge KBOenhetenes (Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon) beredskap i forbindelse med uværet som var meldt. KDSen varslet de energiselskap som var med i øvelsen og rapportere videre tilbake til NVE. Varanger KraftNett valgte rutinemessig å doble vaktstyrken på bakgrunn av ekstremværvarslet. Nordkyn kraftlag vurderte det slik at det ikke var nødvendig med noen spesielle tiltak på dette tidspunktet. Både Nordkyn kraftlag og Varanger KraftNett orienterte KDS fortløpende om de ulike hendelsene som oppstod. KDS orienterte dette raskt videre til Fylkesmannen og NVE. Også fylkesmannen mottok varsel om ekstremvær og signaler om hva uværet kunne føre til. Varslene ble rutinemessig videresendt til beredskapsvarslingslisten (kun spilldeltakerne), og Fylkesmannen mottok videresendt varsel fra KDS om det samme. Under øvelsen ble det spilt at disse varslingsrutinene ble gjennomført i henhold til plan, slik at innkommende informasjon til Fylkesmannen ble videresendt til aktørene på varslingslistene. Det ble ikke kommunisert godt nok til Fylkesmannens bord at internett lå nede en periode og at denne kanalen var låst, så dette fikk man ikke spilt på. Spesielt var Fylkesberedskapssjefen og etter hvert fylkeslegen aktive under øvelsen, og var ofte ute hos de andre bordene via mobil eller satellitt-telefon for å kartlegge situasjonen og høre om det var noe Fylkesmannen kunne bidra med. For ikke å oversvømme kommunene med henvendelser ble det tidlig bestemt at kommunikasjon ut mot kommunene skulle gå på beredskapskanalen, og at kontakten via fagkanalene skulle begrenses. Av naturlige årsaker ble kommunikasjon med fylkeslegen trappet opp underveis. Landbruks- og utdanningsdirektørene foretok også kartlegginger på sine ansvarsfelt. Både KDS og Telenors representant i fylkesberedskapsrådet var ofte innom Fylkesmannsbordet med oppdateringer og forespørsler. Vegvesenet informerte om tilstanden på veinettet etter raset i Raudberget. Fylkesmannen kontaktet DSB etter at spillmeldingen med krav om rapportering ble delt ut. Fylkesmannen fulgte opp med å ta kontakt med kommunene og be om situasjonsrapportering. Rapportene ble fortløpende samlet inn for sammenstilling og videresending til DSB. Post- og teletilsynet ble varslet flere ganger og mottok også egen rapport fra Telenor og Ventelo.

9 2.5 Etterlevelse av beredskapsforskriftens krav, herunder krav til planer for reparasjoner/gjenoppretting. Det er laget en samarbeidsavtale mellom samtlige energiselskap i Finnmark. Denne avtalen gjelder gjensidig bistand av materiell og mannskap ved større hendelser. Avtalen ble under øvelsen benyttet både når det gjelder utveksling av materiell og mannskap. Mannskapene som ble benyttet fra andre energiselskaper ble godt og fornuftig anvendt innenfor begrensede områder og feilretting. Planverk og rasjonering er et svært viktig redskap for energiselskapene. Når krisen inntreffer er det svært viktig å ha dette på plass så langt det lar seg gjøre. Underveis i øvelsen var Varanger KraftNett online og fikk testet ut de rasjoneringene som ble utført. Rasjoneringene ble selvsagt ikke gjennomført i praksis, men bryterbilde med last og lastfordeling var tilgjengelig. Dette gjorde at man til enhver tid visste hva som var mulig å få til og hvem som hadde strøm ved de ulike utkoplingene som ble foretatt i forbindelse med rasjonering. Dette fungerte godt i de aktuelle hendelsene som inntraff under øvelsen. 2.6 Etterlevelse av ekomloven 2-10 og ekomforskriftens kapittel 8 I løpet av øvelsen ble det klart at kapasiteten hos aktuelle rettemannskaper var stor nok til å håndtere de aktuelle feilene som ble spilt inn. Det ble derfor ikke nødvendig å foreta en prioritering av fellesressursene for retting. Prioritering ble derfor ikke øvet. 2.7 Funn og forbedringspunkter oppsummert Behov for bedre koordinering og systematisering av informasjon og kommunikasjon i en krisesituasjon. Statens vegvesen har basert seg på mobiltelefon som beredskapstelefon. Dette er sårbart med tanke på kommunikasjon internt, med brøytemannskaper og med andre virksomheter. Det er viktig å forsikre seg om at man har gode rutiner for at satellitt-telefoner blir kontrollert og regelmessig ladet opp. Flere av deltakerne har satellitt-telefoner. Det er viktig å ha tenkt gjennom alternativer for hvordan man skal kommunisere med aktører som ikke har satellitt-telefon. Dessuten bør det sikres gjensidig tilgang på de enkelte aktørers numre. Deltakerne bør gå gjennom egne rutiner og bakcup-løsninger ved bortfall av ekomtjenester og se på om det er behov for flere internettleverandører for å sikre redundante løsninger. Scenarioet for øvelsen kunne med fordel favnet et videre tidsrom for å teste aktørene ytterligere, men for kraftforsyningen sin del var det ikke behov for sprang i tid på grunn av at skadene som ble spilt inn var så omfattende.

10 3 Avslutning Det å øve på større hendelser og kriser er svært viktig. Flere av virksomhetene som deltok i øvelsen har god erfaring med å øve internt. Deltakerne i øvelsen trakk spesielt frem nytten og viktigheten av denne type øvelse der flere aktører er involvert. Øvelsen ble oppfattet som realistisk og gjenspeilet de utfordringer, behov og anmodninger som oppstår i samfunnet på en helhetlig måte. De utfordringene man ble stilt overfor krevde god kommunikasjon og samordning av transport, utstyr og mannskaper. Det ble avdekket noen forbedringspunkter som bør følges opp i virksomhetenes arbeid med ROSanalyser og beredskapsplanverk. Her er det viktig å legge til at Fylkesmannen har meldt tilbake at de allerede er i gang med å følge opp de forbedringspunkter som gjelder for Fylkesmannen spesielt, og at de også har tatt tak i oppfølgingspunkter som gjelder samhandling innen beredskap generelt. Tilbakemeldingene fra deltakerne er at det var en nyttig og lærerik øvelse.