Rapport etter vårflommen i 2013

Transkript

1 Rapport etter vårflommen i

2 2

3 Forord Oppland ble i mai 2013 rammet av en alvorlig flom med en rekke jordras og flomskred i sidevassdrag. Det at storsamfunnet reagerte tidlig og raskt gjorde at ingen ble skadd. I ettertid melder uro og frykt seg hos mange for hva som kan skje «neste gang». De materielle skadene beløper seg til hundretalls millioner kroner. Også her stilles spørsmål i ettertid: Gjør vi de riktige tingene for å forhindre framtidige, alvorlige hendelser? I 2011 var det også flom i Oppland. Den ble grundig evaluert både i den enkelte kommune/etat og samordningen mellom dem, og alle involverte hadde tatt til seg erfaringene. Denne evalueringen har vi støttet oss på. Men fordi Fylkesmannen er nær menneskene som ble direkte berørt, og vi har et nært samarbeid med de som arbeider med å tilbakestille lokalsamfunnene, mener vi at det nå er riktig å gi vårt bilde og våre råd i en samlet, egen rapport. Flommen i 2013 kom stort sett i Gudbrandsdalslågen med sidevassdrag, men også i Nord Aurdal rammet flomskred ei grend. Opplandssamfunnet er mange ganger de senere årene påvirket av uforutsette hendelser flommen er nevnt, i tillegg kom hendelsene 22. juli og i romjula rammet ekstremværet Dagmar. Gjørv rapporten fokuserte i hovedsak på politiets håndtering av hendelsene 22. juli 2011, men det ble også identifisert viktige erfaringer som er felles for statlig og kommunal forvaltning. Fylkesmannen har fokusert spesielt på «risikoerkjennelse», «ressursene som ikke fant hverandre» og «gjennomføringskraft» i kontakten med kommuner og regional stat. Fylkesmannen mener risikoerkjennelsen er blitt meget bra i Oppland. Alle fylkets kommuner har ROS analyser og beredskapsplaner. Det øves jevnlig og flere kommuner har iverksatt kriseledelse de senere år. Det samme gjelder regionale statlige etater. God personlig og organisatorisk kjennskap til samarbeidspartnere øker gjennomføringskraften. Den oppnås gjennom øvelser, men også gjennom å møtes på andre arenaer, som for eksempel i Fylkesberedskapsrådet. Fylkesmannen er fornøyd med forebyggende tiltak og håndteringen av flommen. Det må selvsagt likevel jobbes videre med samfunnssikkerhet og beredskap i fylket. Forebygging og etterarbeid må forsterkes. Enkelte systemer må gjøres mer robuste. Det er knapt med tid. Flommene i 2011 og 2013 var mer enn 50 årsflommer. Vi håper at slike flommer ikke kommer annethvert år i fremtiden, men det synes opplagt at det blir oftere enn hvert 50. år. Klimaendringene tilsier at været blir «varmere, våtere og villere» og vi må være godt forberedt på at flommer av denne størrelse blir vanligere. Derfor håper jeg rapporten blir godt mottatt og rådene våre lyttet til og diskutert slik at både samfunnet som helhet og enkeltpersoner er godt forberedt. Lillehammer, 9. oktober 2013 Kristin Hille Valla fylkesmann 3

4 1 Sammendrag Erfaringer og anbefalinger som bør følges opp av departement og/eller direktorat: Justis og beredskapsdepartementet (JD)/Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) Det bør innføres et system for beredskapsnivåer i Norge på tvers av alle organisasjoner. DSB bør prioritere dette, eventuelt gjennom JD. Nivåene bør være grønn, gul, oransje og rød. DSB bør prioritere det påbegynte arbeidet med å anskaffe og utvikle ett kartbasert verktøy for produksjon av et felles situasjonsbilde Regjeringen bør revidere samordningsinstruksen, kgl.res av og muligens beredskapsinstruksen, kgl.res av , slik at samordning beskrives som en kontinuerlig prosess der tiltak velges etter behov. Fylkesmannen bør gis formell samordningsmyndighet også for gjenopprettingsfasen Samferdselsdepartementet (SD)/Post og teletilsynet (PT) Alle tele og internettleverandører må være representert i fylkesberedskapsrådet, enten ved o at de representeres av Post og teletilsynet, eller o at en leverandør, Telenor, gis fullmakt til å koordinere på vegne av alle tilbydere etter modell fra kraftbransjen, dvs en teletilbydernes distriktssjef (TDS) Landbruks og matdepartementet (LMD)/Statens landbruksforvaltning (SLF) Naturskadefondet bør gjennomføre styremøter så ofte som påkrevd og det bør vurderes om sekretariatet skal få fullmakt til å godkjenne større summer Olje og energidepartementet (OED)/Norges vassdrags og energidirektorat (NVE) Det bør vurderes å tilføre NVE regionalt økte ressurser for å sikre hurtigere gjenoppretting Hurtig gjenoppretting vil forhindre nye skader ved liknende hendelser Finansdepartementet Det bør etableres en forskuddsordning for kommunene på statsbudsjettet Alle dep./dir. med erstatningsordninger Erstatningsordninger endres til også å omfatte tilbakeføring til nødvendig standard der det er opplagt at eksisterende standard ikke er tilstrekkelig for å avverge nye skader. Generelle erfaringer og anbefalinger Fylkesberedskapsrådet Fylkesberedskapsrådet bør sammenkalles minst en gang før hendelsen inntreffer dersom det er en forhåndsvarslet hendelse. Ved varsling til fylkesberedskapsrådets medlemmer, sende gjenpart til medlemmets organisasjon Å tillate deltagelse gjennom telefonkonferanse øker oppmøte i en presset situasjon. Telefonkonferanse forutsetter en kjent rutine for gjennomføring. Gjennomføre jevnlige øvelser i Fylkesberedskapsrådet Andre erfaringer og anbefalinger Naturhendelser av denne størrelsesorden vil alltid medføre transmisjonsfeil i deler av telenettet, og det bør det tas hensyn til i risikoanalyser og beredskapsplaner. Det anbefales at kommuner/etater med beredskapsansvar anskaffer satellitt telefon Tidlig rekvirering av helikopter fra Forsvaret er svært viktig og gir økt handlefrihet 4

5 Flytting av ressurser må gjøres på forhånd. Flytting av ressurser etter at hendelsen har inntruffet er svært vanskelig Kontrollere varslingsadresser gjennom varslingsøvelser Varslingsøvelser gjennomføres i CIM Rapportmaler i CIM tilpasses etterspørsel ved å lage sektorvise undermenyer Indikatorer bør utpekes og innarbeides i beredskapsplaner så sant det er praktisk mulig for å lette beslutningsprosessen i pressede situasjoner. Befolkningen bør bli informert om hvordan de skal forholde seg i akutte situasjoner om teletjenestene har falt bort, og hvor man skal henvende seg for å få tilgang til satellitttelefon. Det lages en Forvaltningsplan for Lågen som en regionplan etter PBL og som sammenholdes med Vannforvaltningsplan for Mjøsa. Det bør tildeles ressurser til, og legges til rette for, flere øvelser. At lensmann/polititjenestemann med politilogg på PC deltar i kommunens kriseledelse er svært nyttig. Ordningen bør opprettholdes og forsterkes. Det bør vurderes om unntak i forskrift om offentlige anskaffelser også kan benyttes også for hasteprosjekter i regi av NVE 5

6 2 Innledning 2.1 Hendelsesforløp mai 2013 o Daglige flomvarsel. Varselet intensiveres mot den 22. mai o Oppfølgende flomvarsel mottatt 21. mai varslet inntil 50 års flom. 22. mai 2013: o Fylkesberedskapsrådet innkalt kl 1400 o Voldsomt nedbør o Flere kommuner og etater etablerte kriseledelse o Flom i Veikledalen, Nord Fron. Sentrum i Kvam evakueres. o Telenor rapporterer om transmisjonsfeil i deler av nettet o Ras gjennom boligfelt i Nord Aurdal. Evakuering i løpet av kvelden og natta o Et større antall riks, fylkes og kommunale veier stengt o Fylkesmannen iverksetter rapportering fra kommunene 23. mai 2013 o Nytt møte i fylkesberedskapsrådet o Flere kommuner iverksetter kriseledelse o Kommunene rapporterer status o Fortsatt håndtering 24. mai 2013 o Nytt møte i fylkesberedskapsrådet o Få nye hendelser, men fortsatt flere evakuerte og mange veier/jernbane stengt o Kommunene rapporterer o Fortsatt håndtering Fra ca den 25. mai var fokus på gjenoppretting 2.2 Erfaring etter flommen i 2011, rapport fra DSB Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) laget en nasjonal rapport etter flommen i Denne var blant annet basert på intervjuer med kommunene og involverte etater, herunder Fylkesmannen. Viktige erfaringer i denne rapporten ble oppsummert til 1 : 1. Håndtering Terskelen for å innkalle fylkesberedskapsrådet senkes. DSB mente at fylkesberedskapsrådet i Oppland burde vært innkalt tidligere. Behov for å tydeliggjøre FMs samordningsrolle, jf. det arbeidet som er startet opp Styrket beredskap for trafikkinformasjon og trafikkdirigering. Statens vegvesens informasjon til trafikantene og håndtering av trafikksituasjonen var ikke god nok 2. Beredskap Styrket regionalt samarbeid om beredskapsplanlegging. Sterkere føringer til regionale myndigheter (også statlige) om å delta i slikt samarbeid Behov for å forankre kommunens beredskapsplanverk i bedre ROS analyser 3. Forebygging Styrket regionalt samarbeid om oppfølging av arealplanleggingen i kommunene NVE bør involvere seg i kommunenes arealplanprosesser på tidligere stadium Trappe opp innsatsen for å sikre flom og skredutsatt bebyggelse og infrastruktur 4. Oversikt og kartlegging Kommunene bør styrke sitt arbeid med ROS analyser 1 «Kort sammenstilling av læringspunkter fra tidligere flommer», Notat fra DSB (Tore Drtina),

7 2.3 Forebygging Tettere og mer systematisk samarbeid mellom regionale myndigheter i utarbeidelsen og oppfølgingen av fylkes ROS Styrking av arbeidet med å kartlegge flom og skredfare ved sidevassdrag Forebygging er alt arbeidet som reduserer risikoen for at flom skjer og reduserer skade om flommen kommer. Det viktigste innen forebygging er godt planarbeid i kommunene Kommuneplanarbeidet Det er en gjennomgående god dialog med kommunene om kommuneplanarbeidet. I tillegg til direkte dialog gjennom særmøter, på telefon eller e post, har Fylkesmannen og fylkeskommunen etablert ulike arenaer hvor det gis veiledning og utveksles synspunkter til kommuneplanens samfunns og arealdel, til øvrige plansaker, samt temaer som berører beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen (BIS). DSBs veileder om innsigelser i kommuneplanarbeidet brukes regelmessig. Gjennom det faglig bredt sammensatte planteamet hos Fylkesmannen, blir det gitt uttalelser og ev. innsigelser til alle kommunale planer som kreves behandlet. Det registreres en økt forståelse for å ta inn BIS og klimatilpasning i det ordinære og forebyggende beredskapsarbeidet, og det arbeides bedre i kommunene med konkrete mål og tiltak i henholdsvis samfunnsdelen og arealdelen ROS analyser Alle kommuner i Oppland har overordnede ROS analyser. Samtlige kommuneplaner som er behandlet i 2013 har inneholdt en ROS analyse. Generelle erfaringer med overordnede ROS analyser er at flere mangler det overordnede perspektivet og ellers har en noe stor detaljeringsgrad. Det er forbedringspotensialer både på hensiktsformuleringer, i hvilken sammenheng analysen skal brukes, og få prioriterte tiltak inn i en handlingsplan og budsjett/økonomiplan. Det er fortsatt et stort forbedringspotensial på å beskrive utfordringer og tiltak på klimatilpasningsområdet. Vår fylkesros er utarbeidet som en regionplan for planperioden , og benyttes av kommunene som grunnlag i sine planer. Regionplanen og fylkesros revideres. Dette arbeidet forventes ferdigstilt i desember Klimatilpasning og kritisk infrastrukturanalyser er noe mangelfulle i dagens fylkesros. Disse er særtema i den nye ROSen Tilsyn Fylkesmannen gjennomførte i 2012 beredskapstilsyn i 6 kommuner. Det samme antallet er planlagt for Tilsynene ivaretar Fylkesmannens ansvar for kontroll, oppfølging og veiledning av kommunene når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap, jf. kapittel V i Sivilbeskyttelsesloven, med tilhørende forskrift. DSBs veiledere benyttes aktivt i tilsynsarbeidet. Hovedinntrykket fra våre tilsyn er at kommunene er blitt mer bevisste på beredskapstiltak i sitt planarbeid. Endret klima, med flere naturskapte hendelser i Oppland og andre steder i Norge, gjør at kommunene ser viktigheten av å ha fokus på samfunnsplanlegging, ROS analyser og beredskapsplaner. Hendelsene i 2011 og 2013 bidrar også til å øke forståelsen av behovet for å ta samfunnssikkerhet på alvor Øvelser Fylkesmannen gjennomfører øvelser for kommunene etter en trio modell. Dvs. to kommuner planlegger og gjennomfører en spilløvelse for den tredje, i en syklus på hvert annet år. I tillegg 7

8 trekkes berørte kommuner inn i politiets fullskalaøvelser. Utover dette gjennomfører flere kommuner egeninitierte øvelser for hele eller deler av kommunens krisestab. De siste års øvelser har i all hovedsak hatt fokus på rolle og ansvarsavklaringer, samarbeid mellom kommune og politi, samt informasjonshåndtering. Øvingsmomenter og scenarier er primært basert på øvingskommunens egne ønsker og ROS analyse. Fylkesmannens generelle inntrykk er at kommunene gjennomgående har en god evne til å håndtere de forskjellige utfordringene som øvelsene gir. Fokuset på samarbeid mellom kommune og politi, gjennom å trekke berørte polititjenestemenn/lensmenn inn i både planleggingsfasen og selve øvelsen, har vist seg å være meget nyttig. Dette gjelder også deltakelsen fra politidistriktene under selve øvelsen. Videre har lensmennenes mulighet til å koble seg til politiets loggsystem, gjennom en bærbar pc, gitt en betydelig økt samhandlingsmulighet. Fylkesmannen håper politiet har muligheter til å utvide systemet gjennom å tildele hvert lensmannskontor en slik kommunikasjonsmulighet, samt at de kommunikasjonsproblemer som synes å prege systemet, rettes opp. Et betydelig press på informasjonshåndtering har tydeliggjort behovet for å ha avklarte roller og ansvar mellom berørte aktører, samt hvilke informasjonskanaler som skal/bør brukes, og hvordan. De senere øvelsene har også tatt med seg utfordringer og muligheter knyttet til bruk av sosiale medier. En av erfaringene etter flommen i 2011 var å bruke Fylkesberedskapsrådet bedre. Det gjennomføres derfor en skrivebordsøvelse hvert år som en del av den vanlige møteserien. Viktige erfaringer At lensmann/polititjenestemann med politilogg på PC deltar i kommunens kriseledelse er svært nyttig. Ordningen bør opprettholdes og forsterkes. Det bør gjennomføres jevnlige øvelser i Fylkesberedskapsrådet Gjenoppretting som forebygging Manglende gjenoppretting etter en naturhendelse, vil svekke samfunnets evne til å tåle nye og liknende hendelser. Den beste forebygging er derfor å gjenopprette infrastruktur så fort som mulig for å kunne stå i mot nye hendelser. Det er fortsatt flere gjenopprettingstiltak som på grunn av ressursmangel ikke er igangsatt etter flommen i Mye av infrastrukturen, herunder flomvern, viser seg å holde en for lav standard. Den var opprinnelig bygd for å tåle mindre påkjenninger enn klimaendringene tilsier. Det er derfor avgjørende at det gjenopprettes til en nødvendig standard, og ikke til eksisterende standard. De fleste erstatningsordninger dekker i dag gjenoppretting kun til den samme standarden som eksisterte før hendelsen inntraff. I NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring slås det fast at vi har ett klimaetterslep i infrastrukturen, dvs at infrastrukturen ikke er i stand til å tåle den økte vannmengden som klimaendringene bringer med seg. Dette er nok et argument for at infrastruktur og bebyggelse må gjenoppbygges til en standard som er tilpasset framtidens klima og hendelser. Viktig erfaring Hurtig gjenoppretting vil forhindre nye skader ved liknende hendelser 8

9 2.4 Foregripende tiltak Med foregripende tiltak menes tiltak som gjøres mellom at en hendelse varsles og at hendelsen inntreffer. Det kan for eksempel være omfordeling og utplassering av ressurser, økt bemanning, varsling av befolkning mv. Basert på værvarsler og flomvarsler fra NVE, ble det gjort en rekke foregripende tiltak. De fleste kommuner og etater konsulterte planer og varslingslister og satte nødvendig personell i beredskap. Vi vil nevne noen eksempler blant mange som fikk betydning for håndteringen: Gudbrandsdal politidistrikt tok i forkant kontakt med egne lensmenn, Statens vegvesen, Sykehuset innlandet og NVE. Politimester kontaktet fylkesberedskapssjef den 21. mai. Den 21. mai ble også Forsvaret kontaktet angående administrativ bistand. To helikoptre ble rekvirert den 22. mai. Ringebu kommune kontaktet Statens vegvesen og fikk lov til å etablere en flomvoll på E 6 for å hindre at vannet nådde Fåvang sag og bebyggelse på andre siden. Flere tonn med jord ble lagt oppå E 6 rett i forkant av den stigende vannstanden, og ble ryddet bort når vannet sankt. Flomvollen var vellykket, og ubetydelige mengder vann kom gjennom. Sykehuset innlandet forhåndsplasserte ambulanser for ikke å bli hindret av stengte veier. I tillegg ble det etablert desentraliserte akuttmottak i samarbeid med kommunene. Nord Fron kommune evakuerte Kvam sentrum basert på værvarsel og observert nedbør. Dette var kanskje den viktigste enkeltbeslutningen i hele hendelsen og dekkes også senere i rapporten. Dette er også et eksempel på vellykket samordning på kommunenivå, spesielt i mellom kommunen NVE og politiet ved lensmannen. Gjennom øvelser og reelle hendelser har vi erfart at det er svært viktig at politiet er representert i kommunens kriseledelse, og at polititjenestemannen har tilgang til politiets logg. Forberedelsene var hovedsakelig basert på erfaringer etter flommen i Viktige erfaringer Tidlig rekvirering av helikopter fra Forsvaret er svært viktig og øker handlefriheten Flytting av ressurser må gjøres på forhånd. Flytting av ressurser etter at hendelsen har inntruffet svært vanskelig Fylkesberedskapsrådet bør sammenkalles minst en gang før hendelsen inntreffer dersom det er en forhåndsvarslet hendelse. At lensmann/polititjenestemann med politilogg på PC deltar i kommunens kriseledelse er svært nyttig. Ordningen bør opprettholdes og forsterkes. 9

10 3 Samordning 3.1 Bruk av Fylkesberedskapsrådet Fylkesberedskapsrådet ble innkalt tre ganger i løpet av hendelsen. En gang før hendelsene inntraff og to ganger under håndteringen. Fylkesberedskapsrådet hadde også et evalueringsmøte etter at hendelsen var avsluttet, på dette møtet deltok også de 7 hardest rammede kommunene. En av erfaringene etter flommen i 2011 var at fylkesberedskapsrådet burde samles tidligere og oftere. Vi mente etter flommen i 2011 at det ikke hadde noen operativ betydning at rådet ikke ble samlet, kom vi frem til at det ville være en fordel at rådet møttes for felles informasjonsutveksling. DSBs rapport påpekte også at rådet burde samles tidligere. En annen erfaring i 2011 var at fylkesberedskapsrådet burde øve oftere. Det ble derfor bestemt at fylkesberedskapsrådet skal øve en gang pr år, minimum ved en skrivebordsøvelse. Den første skrivebordsøvelsen ble gjennomført høsten På denne øvelsen ble det utprøvd en rutine for gjennomføring av fylkesberedskapsråd. På grunn av at rutinen var kjent og utprøvd, kunne fylkesberedskapsrådsmøtene under flommen i 2013 gjennomføres på en effektiv måte. Det ble kalt inn til møtet via e post og SMS, og det var frivillig om det enkelte medlem deltok via telefonkonferanse eller frammøte. Dette viste seg å være svært effektivt, og denne valgfriheten gjorde at alle deltok. Viktig erfaring Å tillate deltagelse gjennom telefonkonferanse økte oppmøte i en presset situasjon. Telefonkonferanse forutsetter en kjent rutine for gjennomføring. 3.2 Varsling Fare for flom ble varslet av NVE og MET i god tid, og opptakten startet den 17. mai, altså 5 dager i forkant av hendelsene. Varselet ble opptrappet i perioden. Fylkesmannen mener at varslingen fra NVE og Met var tilstrekkelig. Varslene ble innledningsvis kun videresendt til kommunen, men etter den 19. mai ble de også videresendt til fylkesberedskapsrådet og nødetatenes operasjonssentraler (110, 112 og 113 sentralene). Kommunenes beredskapsadresser bør kontrolleres. Det kom flere feilmeldinger på personer som ikke lengre var i kommunen. Vi tror også at enkelte adresser har få eller ingen personer tilkoblet. Denne kontrollen bør gjennomføres som en varslingsøvelse. Fylkesmannen har derfor planlagt regelmessige varslingsøvelser i tiden fremover. Det ble sendt melding kun til personer i fylkesberedskapsrådet, og ikke til organisasjonen. Det bør sendes gjenpart til organisasjonen i fall hovedpersonen ikke svarer eller er tilgjengelig. Viktige erfaringer Kontrollere varslingsadresser gjennom varslingsøvelser Ved varsling til fylkesberedskapsrådets medlemmer, sende gjenpart til medlemmets organisasjon 10

11 3.3 Rapportering På bakgrunn av e post sendt fra Fylkesmannen den 20. mai, rapporterte flere kommuner at de kalte sammen kriseledelsen den 22. mai. Fylkesmannen iverksatte rapportering fra kommunene kl 1630 den 22. mai med første faste rapportering innen kl 1100 den 23. mai. Rapporteringen gikk greit, selv om flere kommuner ikke var rammet i det hele tatt. Vi var klare på at vi ønsket rapporteringen i CIM. Dette mener vi er viktig for å holde all informasjon samlet på ett sted, og for å lære CIM bedre. Det var ingen kommuner som hadde nevneverdige problemer med dette, men vi mottok noen telefoner om brukerstøtte. Det viser seg at rapportmalene i CIM er for generelle og ikke tilpasset behovet. Rapportene må detaljeres ytterligere for å lette sammenstilling og svare på etterspørsel. Overordnet myndighet forventer å få rapport med sektorvis informasjon, og rapportmalene i CIM må reflektere denne bestillingen. Viktige erfaringer Varslingsøvelser må gjennomføres i CIM Rapportmaler i CIM tilpasses etterspørsel ved å lage sektorvise undermenyer 3.4 Erfaringer Politiets rolle i kommunal krisehåndtering I Oppland har det vært en forståelse med politimestrene at lensmann eller annen polititjenestemann skal være representert i den kommunale kriseledelsen. Hensikten er å sørge for kommunikasjon i trekanten mellom den kommunale kriseledelsen, politidistriktet og et eventuelt skadested. Dette har vært gjennomført både på øvelser og i reelle hendelser. I de senere år har også polititjenestemannen hatt tilgang til politiets logg på bærbar PC, noe som betydelig har økt oversikten i den kommunale kriseledelsen. I evalueringen etter flommen i 2011 kom det fram at denne ordningen lettet arbeidet både for kommunen og politiet. Etter flommen i 2013 ble denne erfaringen ytterligere forsterket. Kommuner der lensmann/polititjenestemann var representert i kriseledelsen rapporterer at samarbeidet og kommunikasjonen med politiet var bra og gikk uten problemer. I motsatt tilfelle rapporterer kommuner som ikke hadde politirepresentant i kriseledelsen at kommunikasjonen med politiet gikk tregt og var vanskelig å få til. Erfaringene fra reelle hendelser samsvarer med erfaringene fra øvelser. Viktig erfaring At lensmann/polititjenestemann med politilogg på PC deltar i kommunens kriseledelse er svært nyttig. Ordningen bør opprettholdes og forsterkes Indikatorer Iverksetting av beredskapstiltak kan være vanskelig. Å vite når man skal iverksette evakuering av et større antall mennesker er komplisert, og kan lett komme for sent på grunn av beslutningsvegring. En effektiv måte å redusere beslutningspress og spare tid i vanskelige situasjoner, er å bestemme på forhånd hvilke handlinger som skal utføres basert på at forhåndsbestemte vilkår er oppfylt. Slike vilkår kalles indikatorer eller «triggere». 11

12 Nord Fron kommune evakuerte Kvam sentrum basert på en indikator. I NVEs rapport etter flommen i 2011, anbefales det at Kvam sentrum evakueres dersom det regner et bestemt antall mm pr time. Dette ble fulgt til punkt og prikke under flommen i NVE, lensmannen og kommunen fulgte nøye med på nedbørsmengden, og når indikatoren var oppfylt ble det iverksatt evakuering, selv om Storåa på det tidspunktet ikke var faretruende høy. Politiet hadde tidvis problemer med å overbevise befolkningen om at det var klokt å evakuere på grunn av at det ikke var umiddelbart opplagt at elva utgjorde en fare. Kun et par timer etter at sentrum var evakuert, gikk Storåa over sine bredder og gjorde betydelig skade på et større antall bolighus og infrastruktur. Indikatorer benyttes til å bestemme når bestemte handlinger skal utføres. De kan også benyttes på et mer generelt grunnlag, som for eksempel å høyne et beredskapsnivå. Viktig erfaring Indikatorer bør utpekes og innarbeides i beredskapsplaner så sant det er mulig for å lette beslutningsprosessen i pressede situasjoner Beredskapsnivåer Et annet virkemiddel for å lette beslutningsprosesser og sørge for en omforent situasjonsforståelse mellom flere organisasjoner, er å innføre beredskapsnivåer. Flere organisasjoner opererer med beredskapsnivåer i dag, for eksempel Forsvaret, Politiet, DNMI, NVE m.fl. Disse har imidlertid ikke de samme beredskapstrinn, noe som gjør at en felles situasjonsforståelse blir vanskelig. Noen opererer med farger, mens andre har andre typer nivåer. Når det gjelder flom opererer NVE i dag bl.a. med 5 års flom, 20 års flom og 50 års flom. Det sendes da ut melding om flom, deretter varsel om flom og varsel om stor flom. 2 Et omforent og ensartet system for beredskapsnivåer er etter vårt syn avgjørende for å oppnå en felles situasjonsforståelse. Dette har vært foreslått tidligere overfor DSB og fylkesberedskapssjefene 3, men tiden var nok ikke moden. Etter hendelsene i 2011 (Flom, 22. juli og Dagmar) og 2013 (flom), mener vi at det er behov for et vesentlig mer enhetlig system for felles situasjonsforståelse enn vi har i dag. Vi foreslår følgende felles nasjonale system: Nivå Beskrivelse Utløsende indikator Tiltak Merk. Grønn Normal Bemanning Varsling Forberedelser Gul Aktsomhet Iht situasjon Bemanning Varsling Forberedelser Oransje Delvis beredskap Iht situasjon Bemanning Varsling Forberedelser Rød Full beredskap Iht situasjon Bemanning Varsling Forberedelser Systemet kan brukes både internt og eksternt. Internt for å bestemme bemanning mv, og eksternt for å anbefale tiltak overfor befolkningen og andre beredskapsetater. For eksempel vil ett 2 Fylkesmannen er kjent med at NVE tenker å innføre nivåene grønn, gul, oransje og rød ifm innføringen av varsom.no, ref. e post fra flomvarsling den Høsten 2009, DSB fagsamling for fylkesberedskapssjefer i Heggedal. Foreslått av FBSj i Troms, Per Elvestad 12

13 beredskapsnivå fra NVE si noe om hvordan befolkningen bør forholde seg og hvordan beredskapsetater skal møte trusselen. Anbefaling Det bør innføres ett system for beredskapsnivåer i Norge på tvers av alle organisasjoner. DSB bør forsere dette via JD. Nivåene bør være grønn, gul, oransje og rød Teletilbydere i fylkesberedskapsrådet Telenor har en representant i fylkesberedskapsrådet. Telenor råder over egne mobilmaster, fasttelefoner og telefonsentraler, samt store deler av det underliggende felles stamnettet. Det er ingen andre i fylkesberedskapsrådet som representerer telesektoren, for eksempel internettleverandører. Telenor representerer altså kun seg selv og har ikke oversikt over situasjonen hos andre tele og internettleverandører. Alle teletilbydere og internettleverandører rapporterer til Post og teletilsynet (PT). PT sammenstilte disse rapportene, og sendte den sammenstilte rapporten til flere av aktørene underveis under hendelsen. Imidlertid kom denne rapporten sent, og etter at fylkesberedskapsrådet hadde trådt sammen. Vi mener derfor at enten må PT stille en representant i fylkesberedskapsrådet, eller så må Telenor få koordineringsmyndighet etter modell fra kraftsektoren. Kraftsektoren har en ordning der en leverandør koordinerer på vegne av alle andre. Dette er kraftforsyningens distriktssjef (KDS). Teletilbydere bør derfor organiseres på lik linje med kraftbransjen, og utpeke en teletilbydernes distriktssjef (TDS) som koordinerer på vegne av alle tele og internettleverandører i fylket 4. Viktig erfaringe Alle tele og internettleverandører må være representert i fylkesberedskapsrådet, enten ved o at de representeres av Post og teletilsynet, eller o at en leverandør, Telenor, gis fullmakt til å koordinere på vegne av alle tilbydere etter modell fra kraftbransjen, dvs en teletilbydernes distriktssjef (TDS) Transmisjonsfeil i telenettet bruk av satellitt telefon Det ble meldt om transmisjonsfeil i deler av telenettet ganske tidlig i hendelsen. Grunnen var fiberbrudd og om lag 1100 abonnenter var berørt. Senere under håndteringen kom nok et fiberbrudd, denne gangen på grunn av arbeid langs jernbanen. Brudd i telenettet under denne flommen ble ikke kritisk. Under flommen i 2011, derimot, var telenettet nede innledningsvis i hendelsen, noe som i betydelig grad påvirket håndteringen, spesielt varsling innen nødetatene. Under vårløsingen den 10. april 2013, førte et fiberbrudd på grunn av isgang til at flere kommuner var uten mobildekning i 6 timer. Erfaringen det siste året er at naturhendelser utløser transmisjonsfeil i telenettet i større eller mindre grad. Dette bør tas med i risikovurderinger og forberedes i beredskapsplaner. Disse erfaringene tilsier at naturhendelser mest sannsynlig vil medføre brudd i fibernettet, som igjen vil føre til at teletjenester blir rammet. For å redusere konsekvensen som et bortfall av teletjenester vil få for krisehåndtering, bør alle etater og kommuner med beredskapsansvar anskaffe satellitttelefon. Det bør utvikles rutiner for hvordan og når disse skal benyttes. Det bør også gis råd for hvordan befolkningen skal forholde seg dersom teletjenester faller bort, spesielt hvor man skal henvende seg ved akutte situasjoner for å få tilgang på satellitt telefon 4 Fylkesmannen er kjent med at Post og teletilsynet allerede vurderer en slik ordning. 13

14 Viktige erfaringer Naturhendelser av denne størrelsesorden vil alltid medføre transmisjonsfeil i deler av telenettet, og bør tas hensyn til i risikoanalyser og beredskapsplaner. Alle kommuner og etater med beredskapsansvar bør anskaffe satellitt telefon Befolkningen bør bli informert om hvordan de skal forholde seg i akutte situasjoner om teletjenestene har falt bort, og hvor man skal henvende seg for å få tilgang til satellitttelefon Felles situasjonsbilde I en hver hendelse er det viktig at alle aktører har ett felles situasjonsbilde å basere beslutninger på. I dag finnes det ikke noe system for å håndtere det. Den eneste måten å få felles situasjonsforståelse er å snakke sammen, for eksempel i fylkesberedskapsrådet. For bedre å kunne skape en felles situasjonsforståelse, bør det utvikles et verktøy som gir et felles situasjonsbilde. Det bør være kartbasert, og alle beredskapsetater bør ha tilgang til å legge inn og lese informasjon. Systemet bør være lagdelt, og det må kunne filtreres informasjon. Forsvaret bør konsulteres, siden Forsvaret har jobbet med slike systemer i en årrekke. Erfaringer omkring produksjon av COP (Common Operational Picture) bør kunne benyttes. DSB har igangsatt dette arbeidet, og det bør prioriteres. Viktige erfaringer DSB bør prioritere det påbegynte arbeidet med å anskaffe og utvikle ett kartbasert verktøy for produksjon av et felles situasjonsbilde Endring av samordningsinstruksen, kgl.res. av Forskrift av Retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser i fred, regulerer fylkesmannens samordning. I pkt. 2.2 beskrives samordningsbehovet: «Behovet for samordning av krisehåndteringen kan oppstå når et organ på fylkesnivå eller kommune(ne) anmoder om det eller ikke makter å håndtere situasjonen alene». Forskriftens pkt 2.2 har en streng definisjon på når et samordningsbehov oppstår. Det kreves altså enten at noen anmoder om det, eller at det er åpenbart for Fylkesmannen at et organ ikke makter å håndtere situasjonen alene. Det er altså en tydelig grense når et samordningsbehov oppstår. Dette skillet forsterkes ytterligere i pkt. 4.2: «Fylkesmannen etablerer kontakt med berørte kommuner, fylkes kommunen og aktuelle regionale organer innen statsforvaltningen. På bakgrunn av kontakten vurderer fylkesmannen situasjonen og beslutter om nødvendig å etablere samordningsfunksjon». Dette utgjør et klart skille for når Fylkesmannen samordner og når fylkesmannen ikke samordner. Samordningsfunksjonen må etableres, og dette krever en beslutning. I hvilken grad dette må formaliseres, sier forskriften ingenting om. I lys av flommene i 2011 og 2013 mener vi at dette er unødvendig formalistisk og forvirrende. Det gjelder spesielt ordet etablere. Ordlyden kan i verste fall medføre at fylkesberedskapsrådet kalles inn for sent, og at samordningstiltak ikke iverksettes tidsnok på grunn av at det er tvil om samordning er etablert, om den bør etableres, eller om det i det hele tatt er påkrevd. Det står også i en viss grad i motstrid til Fylkesmannens øvrige instrukser. Fylkesmannsinstruksens kapittel B (Samordning) beskriver at fylkesmannen har et generelt samordningsoppdrag overfor statlige etater, fylkeskommunen og kommunene i fylket. Dette 14

15 samordningsoppdraget er konstant, og krever ingen etablering. I kgl. res. av Instruks for samfunnssikkerhets og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard er bestemmelsen i pkt. VI (1) ganske enkelt: «Samordne krisehåndteringen regionalt i henhold til gitte instrukser, retningslinjer og lover». Dette punktet kan også forstås som en kontinuerlig oppgave som heller ikke krever etablering. Det er derfor naturlig at samordning er en kontinuerlig prosess. Hvor inngripende samordningen skal være vil derfor være situasjonsbestemt, blant annet bestemt av i hvilken grad øvrige aktører gjør det som kreves. Tiltakene som velges vil befinne seg på skalaen under 5, avhengig av behovet. Det understrekes at samordning bør beskrives i instruks som en kontinuerlig prosess som ikke krever en beslutning om etablering, men der det velges tiltak etter behovet. Anbefaling Regjeringen bør revidere samordningsinstruksen, kgl.res av og muligens beredskapsinstruksen, kgl.res av , slik at samordning beskrives som en kontinuerlig prosess der tiltak velges etter behov 6. 5 Styring av Fylkesmannen, DiFI, Rapport 2012:9, s 49 6 Fylkesmannen er kjent med at DSB har igangsatt arbeidet med å revidere instruksen. 15

16 4 Gjenoppretting og etterarbeid 4.1 Erfaringer fra gjenopprettings og etterarbeidet i 2011 og 2013 Fylkesmannen har i dag ikke samordningsansvar for gjenopprettingsfasen utover fylkesmannens generelle samordningsansvar etter fylkesmannsinstruksen. Erfaringer fra flommene i 2011 og 2013, samt tidligere hendelser, tilsier at det ville vært svært hensiktsmessig at Fylkesmannens samordningsansvar også gjelder for gjenopprettelsesfasen. Det er mange aktører inne i denne fasen, slik som kommunene, NVE, Vegvesenet, Jernbaneverket, lensmenn, Naturskadefondet, strøm og datatilbydere. En bedre samordning av aktørene i en oppryddingsfase og gi en raskere tilbakeføring til normalsituasjonen, og en bedre samfunnsøkonomisk utnyttelse. Ordførerne i de mest berørte kommunene i Oppland var enige i dette i Enigheten er bekreftet av ordførere i Dagens erstatningsordninger gir i hovedsak dekning for tilbakeføring til eksisterende standard. Når eksisterende standard beviselig har vært for dårlig, og det ikke er etablert erstatningsordninger for kostnadene ved å øke kvaliteten på eksisterende tiltak (dette anses da som nytt tiltak), synes dette å harmonere dårlig med de sentrale myndigheters økte krav om klimatilpasninger. NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring slår fast at eksisterende infrastruktur er for dårlig rustet til å håndtere fremtidens vannmengder. Vi mener at erstatningsordninger etter en vurdering bør dekke gjenoppretting til nødvendig standard, og det er behov for en avklaring på dette. I flere møter har rutiner og bestemmelser for skadevurdering, taksering og erstatning vært drøftet. Fylkesmannen peker også denne gangen, som ved tidligere anledninger, på et omfattende og byråkratisk regime, som i mange tilfeller vil være både fordyrende og forsinkende for igangsetting av opprydnings og istandsettingsarbeid. Fylkesmannen har gjennomgått egne rutiner for godkjenning av utbedring som krever godkjenning etter vannressursloven, og har initiert ett samarbeid med NVE for å komme enda tidligere inn i prosessen for å redusere saksbehandlingstiden. NVE opplyser i tillegg om at det mest tidkrevende regelverket er lov om offentlige anskaffelser med forskrift. Utbedringsarbeid blir fort taksert til mer enn kr, og da må arbeidet settes ut på anbud, noe som kan ta svært lang tid. Unntak fra regelverket kan i dag benyttes til krisetiltak. Det bør også vurderes om unntaksparagrafene bør benyttes også for hastetiltak. Distriktsandelen på bistand fra NVE er opprettholdt på 20 prosent, men kan reduseres til 5 prosent i spesielle tilfeller slik som flommene i 2011 og Krav om distriktsandel ved etablering av skadeforebyggende tiltak bør vurderes på nytt. Den bør hovedsakelig gjelde ved etablering av ny infrastruktur, ikke istandsetting og/eller forbedring av skadeforebyggende tiltak knyttet til allerede etablert infrastruktur. Vi merker oss at staten opprettholder egenandeler på flere erstatningsordninger. Vi har forståelse for en slik praksis, men egenandeler kan bli en uforholdsmessig stor økonomisk belastning dersom slike naturhendelser skjer ofte. Det er vårt syn at egenandeler bør kunne frafalles i sin helhet etter en vurdering i gitte situasjoner. Flere kommuner peker på en unødig lang saksbehandlingstid knyttet til erstatningssaker. Dette både forsinker og fordyrer påkrevde skadeopprettende tiltak. I den forbindelse er bla. erstatning etter naturskadeloven ofte nevnt. Fylkesmannen er gjort oppmerksom på at det i denne ordningen er etablert rutiner, bestemmelser og beløpsgrenser for hva som kan godkjennes administrativt og hva som må godkjennes gjennom styrebehandling. Det er ønskelig at man ser på denne ordningen og vurdere beløpsgrensene for hva som kan godkjennes administrativt og/eller øke styrebehandlingskapasiteten og frekvensen. 16

17 NVE har fortsatt begrensede ressurser og begrenset kapasitet og bemanning. Mye av gjenopprettingen er avhengig av NVE for prosjektering. Det bør vurderes om NVE skal tilføres ressurser for å avbøte situasjonen. Som tidligere nevnt i rapporten, anser vi gjenoppretting er den beste form for forebygging. Det vil derfor være samfunnsøkonomisk fornuftig å sette NVE i stand til så raskt som mulig å gjenopprette til nødvendig standard. Fylkesmannen ønsker å reise spørsmålet om det ville være mulig å etablere en forskuddsordning hvor Staten, på et tidlig tidspunkt, kunne garantere for en gitt minimumssum til kommunene. Dette som ett bidrag for å kunne komme raskere i gang med oppryddings og gjenopprettingsarbeid, noe som også vil lette påkjenningen for de berørte. Prosessen i 2013 har så langt gått vesentlig fortere enn i 2011 siden vi har erfaring med hva som kreves av informasjon og koordinering. Det ble tidlig avholdt møte i Midt Gudbrandsdal om erstatningsordninger ovenfor den rammede befolkningen, og Fylkesmannen arrangerte ett tilsvarende møte for kommunene i juni. Noen områder er hardere rammet enn andre, og det har også i år vært avhold møte mellom departementene og ordførere hvor også fylkesmannen var til stede. I løpet av ukene etter flommen i 2013, ble det klart at flere aktører ønsket flere tiltak i og ved Lågen. Forslagene omfattet alt fra mudring av hovedvassdrag, graving av avsetninger, senkning av vannstand i Losna, mv. Selv om flere av disse tiltakene isolert kan være opplagte, vil det være slik at et utbedrende tiltak oppstrøms, kan medføre en forverring nedstrøms. Det må også tas hensyn til naturmangfold og vern. For å øke kunnskapen om hvordan Lågen som vannsystem virker, og for å finne ut hvilke tiltak som vil være mest effektive og minst inngripende for å hindre skadeflom, blir det nå laget en forvaltningsplan for Lågen. Dette arbeidet er allerede startet, og er et samarbeid mellom Fylkesmannen, NVE, Vegvesenet og Fylkeskommunen. Planen får status som en regional plan under plan og bygningsloven, og Fylkeskommunen blir formell eier av planen. Kommunene vil delta i dette arbeidet. Etter hendelsen rettet flere kommuner spørsmål til Fylkesmannen det ikke var mulig for Fylkesmannen gi svar på. Representanter fra de mest berørte kommunene og fylkesmannen hadde derfor et eget møte med aktuelle departement den Dessuten fikk de to kommunene Nord Aurdal og Nord Fron ekstra tilgang til departementene etter det felles møte den for direkte avklaringer. Det var en forventning at FM skulle koordinere oppfølgingen etterpå slik at andre kan lære av det, noe som ble gjort i møte Dette er også basert på erfaringer fra 2011 og Viktige erfaringer Fylkesmannen gis formell samordningsmyndighet også for gjenopprettingsfasen Erstatningsordninger endres til også å omfatte tilbakeføring til nødvendig standard der det er opplagt at eksisterende standard ikke er tilstrekkelig for å avverge nye skader. Naturskadefondet bør gjennomføre styremøter så ofte som påkrevd og det bør vurderes om sekretariatet skal få fullmakt til å godkjenne større summer Det bør vurderes å tilføre NVE regionalt økte ressurser for å sikre hurtigere gjenoppretting Det bør vurderes om unntak i forskrift om offentlige anskaffelser også kan benyttes for hasteprosjekter i regi av NVE Det lages en Forvaltningsplan for Lågen som en regionplan etter PBL eiet av OFK Det bør etableres en forskuddsordning for kommunene på statsbudsjettet 17

18 5 Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens vurdering er at håndteringen av flommen i 2013 gikk meget bra. De berørte kommunene gjorde foregripende tiltak, satte stab når hendelsene ble mange og gjorde de tiltak som var påkrevd for å redusere omfanget av hendelsene. Flere av etatene med beredskapsansvar var godt forberedt og hadde gjennomført flere foregripende tiltak. Blant annet hadde Gudbrandsdal politidistrikt forhåndsvarslet mannskapene, samarbeidende aktører og bestilt helikopter fra Forsvaret. Sivilforsvaret hadde forflyttet mannskaper etter en vurdering. Sykehuset innlandet hadde forflyttet ambulanser. De fleste etater hadde som et minimum varslet mannskaper om at de kunne bli utkalt. Det var ikke ressursknapphet, og ingen kommuner eller etater ba om bistand, men alle sørget for å holde hverandre og Fylkesmannen orientert. Over 340 personer var evakuert. Alt i alt gikk håndteringen vesentlig bedre enn i Etter Fylkesmannens vurdering skyldes det i hovedsak to forhold: 1. Flommen i 2011 var grundig evaluert, og hver kommune og etat hadde lært av denne hendelsen. Det var innført flere tiltak for å være mer forberedt, for eksempel øvelse i fylkesberedskapsrådet. 2. Det var stort sett de samme folkene som satt i kommuneledelsene og i fylkesberedskapsrådet. Personlig kjennskap må ikke undervurderes. Den familiariteten som har utviklet seg i fylkesberedskapsrådet og mellom kommuner og statlige etater er etter vår mening avgjørende for å sikre en effektiv krisehåndtering. Dette er også i stor grad hva man ønsker å oppnå med øvelser. På grunn av den korte tiden mellom hendelsene i 2011 og 2013, hadde flere av lederne erfaringene friskt i minne og lederansvaret ble tydeliggjort. Dette er også i stor grad svar på hva som har vært utfordringer i beredskapsnorge etter 22. juli Gjørv rapporten pekte på flere utfordringer, mest fremtredende blant disse var risikoerkjennelse, ressursene som ikke fant hverandre og tydelig lederansvar. Vi mener å kunne hevde at risikoerkjennelsen i Oppland har økt betydelig etter Alle kommunene har ROS analyser og alle kommunene har beredskapsplaner. Gjørv rapporten, med disse funnene, har vært tema på samlinger både med beredskapsansvarlige, ordførere og rådmenn. På grunn av at to av tre alvorlige hendelser i 2011 rammet Oppland (Flommen og Dagmar), har de fleste følt på kroppen at uønskede hendelser må tas på alvor. Risikoerkjennelse er en kombinasjon av kultur og kunnskap. Kunnskap har vi fått gjennom å evaluere hendelsene i 2011, og endringene i kultur og holdninger har kommet som et resultat av dette. På dette området kan vi aldri bli fornøyd, men vi mener å se en markant endring etter Den eneste måten å sørge for at ressursene finner hverandre, er gjennom kjennskap: Personlig kjennskap til de man skal samarbeide med, og kjennskap til måten disse arbeider på og hvilke rutiner og prosedyrer de har. Slik kjennskap får man kun gjennom å jobbe sammen under reelle hendelser eller gjennom øvelser. I Oppland har det vært flere reelle hendelser siden 2011, og det har vært gjennomført en rekke kommunale øvelser. Det har vært gjennomført i snitt 2 fullskala øvelser hvert år, ett pr. politidistrikt. Viktig erfaring Det bør tildeles ressurser til, og legges til rette for, flere øvelser. 18