Bydelenes bruk av korttidsplasser

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 5/2007 Bydelenes bruk av korttidsplasser 2007 integritet og verdiskaping

2 Rapport 5/2007 Publikasjoner fra i Oslo 1/2006 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk 2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslo kommune 3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning og ledelse ved Groruddalen skole 4/2006 Offentlige anskaffelser konkurranseelementet i kjøpsprosessen 5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport /2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune 8/2006 Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF 9/2006 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 10/2006 IKT-basert overvåkingssystem Oslo Havn KF 11/2006 Sykefravær i PRO-sektoren oppfølgingsundersøkelse 12/2006 Er nøkkeltall i KOSTRA fra de nye bydelene pålitelige? 13/2006 Bydelsbarnevernet i Oslo kommune 14/2006 Generelle IT-kontroller i Utdanningsetaten 15/2006 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen 16/2006 Granskingsrapport. Undervisningsbygg Oslo KF 17/2006 Granskingsrapport. Anskaffelser i forbindelse med sikkerhetsoppgraderingen av Munch-museet 18/2006 Beredskap i Oslo kommune 19/2006 Prioriteringer av lederoppgaver i grunnskolen 20/2006 Offentlige anskaffelser konkurranseeksponering og direktekjøp 21/2006 Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten 22/2006 Kontroll og oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikk 23/2006 Psykisk helsearbeid bruk av individuelle planer i to bydeler 24/2006 Psykisk helsearbeid styringsinformasjon 25/2006 Tilgangskontroller i Gerica 26/2006 IKT i grunnskolen (Oppfølging av rapport 17/2005) 27/2006 Granskingsrapport 2 Undervisningsbygg Oslo KF 28/2006 Virksomhetslederes lønn, reiseregninger og bilgodtgjørelse 1/2007 Oppfølgingsundersøkelse Undervisningsbygg Oslo KF 2/2007 Kontroller i og rundt det elektroniske bestillings- og fakturasystemet i Oslo kommune 3/2007 Intern kontroll i og rundt IT-systemer Samlerapport /2007 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk For mer informasjon om og våre rapporter se,

3 Bydelenes bruk av korttidsplasser Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Bydelenes bruk av korttidsplasser. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4, som har følgende ordlyd: «Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).» Prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget (sak 10). Undersøkelsen faller inn under fokusområdet Store brukergrupper i overordnet plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt av bystyret (sak 96). Undersøkelsen er gjennomført av Trine Wold Larsen og Cecilie Karlsen. Frode Grønvold har bidratt i enkelte faser av prosjektet. Vi takker bydelene, spesielt bydelene Nordre Aker, Ullern og St. Hanshaugen, Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og Byrådsavdeling for finans og utvikling for godt samarbeid og nødvendig bistand underveis i prosjektet

4 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 2

5 Bydelenes bruk av korttidsplasser Innhold Hovedbudskap Sammendrag Innledning Bakgrunn Problemstillinger Revisjonskriterier Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapportens oppbygging Korttidsopphold i tre bydeler Henvendelse om kortidsopphold Type kortidsopphold Lengde på oppholdene Hva skjer med brukerne etter endt korttidsopphold Oppsummering Mål og resultater Revisjonskriterier Bydelenes samlede mål og resultater Mål og resultater per bydel Årsaker til manglende måloppnåelse Bydelenes samlede mål og resultater per 2. tertial Mål og resultater per 2. tertial per bydel Funn knyttet til styringsinformasjon om korttidsopphold Oppsummering og vurdering Konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger Tilmakemeldinger og s vurderinger Tilbakemeldinger fra casebydelene Tilbakemeldinger fra øvrige bydeler Tilbakemelding fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester s vurderinger av høringsuttalelsene Referanser Tabelloversikt Figuroversikt Vedlegg 1: Metode Vedlegg 2: Summen av bydelenes mål og resultater Vedlegg 3: E-post fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester Vedlegg 4: Høringsuttalelser fra bydeler og Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester

6 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 4

7 Bydelenes bruk av korttidsplasser Hovedbudskap Bydelenes samlede bruk av korttidsplasser og korttidsopphold i perioden var betydelig lavere enn bystyrets mål. Det var vesentlige svakheter i styringsinformasjonen om korttidsplasser/korttidsopphold i perioden Sammendrag har undersøkt om bydelenes bruk av korttidsplasser var i tråd med bystyrets føringer i perioden Bystyrets mål har i flere år vært at andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser bør være 20 %. Dette målet ble vedtatt til og med Fra og med 2005 har bystyret vedtatt målet om at andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon bør være 20 %. (For 2005 gjaldt begge målene). Problemstillingene i undersøkelsen har vært: Hva kjennetegner bruken av korttidsopphold i tre bydeler? Var bydelenes mål og resultater for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i 2004 og 2005 i tråd med bystyrets føringer? Hvordan forklares eventuelle avvik mellom bydelenes mål og resultater for andelen korttidsplasser i 2004 og 2005? Var bydelenes mål for 2006 og resultater per 2. tertial 2006 for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon i tråd med bystyrets føringer? Undersøkelsen viser at flertallet av henvendelsene om behov for korttidsopphold i den undersøkte perioden, kom fra sykehus. De fleste av korttidsoppholdene var knyttet til brukerens behov for utredning og behandling eller rehabilitering. Om lag en tredjedel av personene som hadde korttidsopphold i januar 2006, befant seg i eget hjem 1. mai samme år. Nærmere halvparten var på sykehjem, de fleste av disse hadde fått vedtak om fast plass. 18 % av personene som var inne på korttidsopphold i januar, var døde i mai samme år. Bydelenes samlede mål for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser økte fra 15 % i 2004 til 16,8 % i Bydelenes samlede resultater for andel sykehjemsplasser til korttidsopphold i de to årene var tilnærmet likt, men med en svak nedgang fra 14,8 % i 2004 til 14,5 % til Flere bydeler satte 20 % som mål for andelen korttidsplasser i 2005 enn det som var tilfelle i 2004, samtidig som færre bydeler nådde målene de satte seg. Flere av bydelene forklarer årsaken til avvik mellom mål og resultater i 2004 og 2005 med at korttidsplasser ble omgjort til langtidsplasser. Tre bydeler oppgir at prinsippet om fritt sykehjemsvalg forsterket denne praksisen. Ifølge disse bydelene var det vanlig at en lot brukere oppta korttidsplasser eller gjorde korttids- til langtidsplasser når brukere med vedtak om fast plass ønsket å være på et bestemt sykehjem der fast plass inntil videre ikke var ledig. Bydelenes samlede mål for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon i 2006 var 17,5 %, mens bydelenes samlede resultater per 2. tertial 2006 var på 11,6 %. Det er variasjoner bydelene imellom i hvilke definisjoner de la til grunn da de planla og rapporterte på måltallet andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i henholdsvis budsjett og årsmelding i årene 2004 og Enkelte bydeler har i tillegg endret definisjon fra det ene året til det neste. Undersøkelsen har for øvrig påvist svakheter i styringsinformasjonen om korttidsplasser/korttidsopphold. 5

8 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 Anbefalinger anbefaler at bydelene iverksetter tiltak for å redusere avstanden mellom bystyrets mål og den samlede bruken av korttidsopphold. I den forbindelse mener at bydelene bør vurdere om de setter realistiske mål for antallet faste sykehjemsplasser og korttidsopphold. mener videre at det er behov for en avklaring knyttet til det å la personer med vedtak om fast plass i sykehjem vente i korttidsavdeling inntil det er ledig fast plass på ønsket sykehjem. For at styringsinformasjonen om korttidsplasser/korttidsopphold skal bli bedre, anbefaler at en legger samme definisjon til grunn i alle styringsdokumenter. Vi anbefaler videre at tertial- og årsstatistikken for bydelene bør inneholde resultatrapportering om bydelenes grad av måloppnåelse i forhold til bystyrets mål for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold. Høringsuttalelser har mottatt uttalelser fra bydelene Frogner, Gamle Oslo, Nordre Aker, St. Hanshaugen, Stovner, Ullern, Vestre Aker og Østensjø. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester har også avgitt uttalelser. Samtlige uttalelser følger i sin helhet som vedlegg til rapporten. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og flere bydeler skriver at de slutter seg til rapportens konklusjoner og anbefalinger. Det arbeides med å øke antall korttidsplasser og redusere antall langtidsplasser. Byrådsavdelingen viser til opprettelsen av Sykehjemsetaten , og skriver at denne allerede har iverksatt arbeidet med å sørge for at de definerte korttidsplassene i sykehjemmene faktisk skal benyttes for brukere med vedtak om korttidsopphold. Byrådsavdelingen skriver at de mener at det vil være hensiktsmessig at bydelene rapporterer på måloppnåelse for andel heldøgnsbeboere på tidsbegrenset opphold i institusjon, og at dette gjennomføres fra 2007 Det er ingen av uttalelsene som gir grunnlag for å endre s opprinnelige vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. 6

9 Bydelenes bruk av korttidsplasser 1. Innledning Denne rapporten bygger på en undersøkelse av om bydelene bruker korttidsplasser i tråd med sentrale føringer i Oslo kommune. Bydelenes mål, resultater og praksis blir vurdert i forhold til bystyrets mål for bruk av korttidsplasser i perioden Bakgrunn Kommunens pleie- og omsorgstilbud er differensiert. Omsorgstrappen brukes som betegnelse på dette differensierte tilbudet, der lavere trinn er mindre ressurskrevende enn høyere trinn. En permanent sykehjemsplass er øverste trinn i omsorgstrappen, mens en hjemmeboende som får litt hjelp fra hjemmetjenesten, mottar en tjeneste på et lavt nivå. Et korttidsopphold utgjør bistand på et høyere nivå enn minimumsinnsatsen fra hjemmetjenesten, men er på lavere nivå enn en fast sykehjemsplass. I byrådets forslag til budsjett for 2006 heter det at det største effektiviseringspotensialet i pleieog omsorgstjenestene i dag ligger i LEON-prinsippet. LEON står for Laveste Effektive Omsorgsnivå, og innebærer at en person ikke skal ha bistand på et høyere nivå i omsorgstrappen enn vedkommende har behov for. Dekkes for eksempel behovet ved at hjemmesykepleien kommer en gang i uken, skal de ikke komme daglig. Dekkes behovet gjennom et korttidsopphold, skal brukeren ikke ha fast sykehjemsplass. Korttidsopphold i sykehjem kan defineres som et tidsavgrenset opphold på sykehjem for medisinsk behandling, rehabilitering og sykepleie. Andre typer korttidsopphold er avlastning, dagtilbud og tilbud for døende (hospice). 1 I enkelte tilfeller har en korttidsopphold på andre institusjoner enn sykehjem, blant annet for personer under 67 år, for eksempel unge funksjonshemmede. Noen bydeler har valgt å avsette et antall sengeplasser integrert i ordinære sykehjemsavdelinger til korttidsopphold, mens andre bydeler har egne korttidsavdelinger på sykehjem. Bystyret behandlet i juni 2001 byrådssak 121/01, Rullering av handlingsplan for styrking av eldreomsorgen i Oslo Et av målene som ble satt i planen, var å øke antallet plasser til korttids- og rehabiliteringsopphold til 20 % av det totale antallet plasser i institusjon. Bystyrets mål har i flere år vært at andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser bør være 20 %. Dette målet ble vedtatt til og med Fra og med 2005 har bystyret vedtatt at andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon bør være 20 %. 2 Bystyret har vedtatt brukeres rett til fritt valg av sykehjem. Dette innebærer at alle med vedtak om fast plass i sykehjem, skal kunne velge hvilket sykehjem de vil være på, uavhengig av bydelstilhørighet. Valgfriheten gjelder for sykehjem som Oslo kommune eier eller har driftsavtale med. Valgfriheten gjelder imidlertid ikke for korttidsopphold. I forbindelse med at ansvaret for drift av sykehjem ble overført fra bydelene til Sykehjemsetaten , ble også drift av korttidsplasser og -avdelinger overført til den nye etaten. 1. Definisjonen er hentet fra notatet Utfordringer for sykehjemssektoren i Oslo. Alternative organisasjonsmodeller for tjenesten, utarbeidet av Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester mai Bykassens vedtatte budsjett, (Dok. 3) 2004, 2005 og Forskjellen på måltallet i 2004 og 2005 om andelen korttidsplasser av det totale antallet sykehjemsplasser og måltallet for 2005 og 2006 om andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon, er at institusjonsplasser i tillegg til sykehjemsplasser for eksempel også inneholder aldershjem, boform med heldøgns omsorg og boliger for unge funksjonshemmede. For 2005 gjaldt begge målene. 7

10 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/ Problemstillinger Undersøkelsen kartlegger og vurderer om bydelenes bruk av korttidsplasser er i tråd med bystyrets føringer. Problemstillingene er: 1. Hvordan brukes korttidsplassene i tre bydeler? 2. Var bydelenes mål og resultater for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i 2004 og 2005 i tråd med bystyrets føringer? 3. Hvordan forklares eventuelle avvik mellom bydelenes mål og resultater for andelen korttidsplasser i 2004 og 2005? 4. Var bydelenes mål for 2006 og resultater per 2. tertial 2006 for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon i tråd med bystyrets føringer? 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er en beskrivelse av hvordan det som undersøkes, bør fungere eller være. Det er en betegnelse på de forventninger og krav som brukes i undersøkelsen, og gir revisjonen grunnlag for å synliggjøre avvik og eventuelle forbedringsmuligheter. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen bygger på byrådets budsjettforslag for og bykassens vedtatte budsjett for årene Kriteriene blir nærmere presentert i kapittel 3 i rapporten. 1.4 Metodisk tilnærming og gjennomføring Innsamlingen av data knyttet til den første problemstillingen om bruken av korttidsplasser, ble gjort gjennom innhenting og analyse av Gerica-data for bydelene Nordre Aker, St. Hanshaugen og Ullern. Utvalget består av alle brukere i de tre bydelene som var inne på korttidsopphold i januar har også gjennomført intervjuer med ansatte på bestillerkontorene i disse tre bydelene. Data om bydelenes mål og resultater mht. bruk av korttidsplasser er innhentet via gjennomgang av budsjetter og årsmeldinger, og via henvendelser per brev, e-post og telefon til alle bydelene. Datainnsamling og verifisering skjedde i perioden mai september Vi hadde dessuten samtaler med Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester, Helse- og velferdsetaten og bydelene Frogner og Østensjø i oppstarten av prosjektet. Vedlegg 1 i rapporten gir en nærmere beskrivelse av metoder har brukt i undersøkelsen. Flere personer i har samarbeidet om kategorisering og systematisering av datamaterialet. Vi mener at det innsamlede datamaterialet har fått en pålitelighet og gyldighet som gjør det egnet til å besvare undersøkelsens problemstillinger. 1.5 Rapportens oppbygging Rapportens kapittel 2 omhandler den første problemstillingen. Her gir vi en nærmere beskrivelse av bruken av korttidsplasser med data fra bydelene Nordre Aker, St. Hanshaugen og Ullern. Kapittel 3 omhandler de andre problemstillingene. Her ser vi på bydelenes mål og resultater i 2004 og 2005 for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser og bydelenes mål og status per 2. tertial 2006 for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon, og gir s vurderinger av disse. Kapittel 4 inneholder s konklusjoner og anbefalinger. Til slutt i kapittel 5 følger en kort oppsummering av høringsuttalelsene frabydelene og Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester. Høringsuttalelsene følger i sin helhet i vedlegg til rapporten. 8

11 Bydelenes bruk av korttidsplasser 2. Korttidsopphold i tre bydeler Dette kapitlet beskriver bruken av korttidsplasser i en avgrenset periode i bydelene Nordre Aker, St. Hanshaugen og Ullern. Vi har sett på alle brukere som var inne på korttidsopphold i januar 2006 og fulgt disse fram til 1. mai Dette dreier seg om til sammen 176 personer i de tre bydelene. 3 Vi viser hvor eller hvem henvendelsen om korttidsopphold kom fra, typen korttidsopphold brukerne var inne på, lengden på oppholdet og hva som skjedde med brukerne etter endt korttidsopphold. 2.1 Henvendelse om korttidsopphold Informasjon om hvem henvendelsen kom fra, kaster lys over årsaker til behov for korttidsplass. Diagram 1 viser hvor eller hvem henvendelsen om korttidsopphold kom fra. Diagram 1: Hvem kom henvendelsen om behov for korttidsplass fra? Andre 6% Brukeren selv 5% Pårørende 19% Hjemmetjenesten/ sykehjem 2% Annen bydel 5% Sykehus 63% Note: Gerica-registreringer for de tre bydelene for brukerne som var inne på korttidsopphold i januar (N = 176) Som diagram 1 viser, kom flertallet av henvendelsene om korttidsopphold fra sykehus. Dette gjelder nærmere to tredjedeler av tilfellene. Omtrent en femtedel av henvendelsene kom fra pårørende. For øvrig kom henvendelsene fra brukeren selv, fra annen bydel, fra hjemmetjenesten/ sykehjem, lege eller andre Avgrensningen i utvalget medfører at vi ikke kan si noe om bruken av korttidsplasser i alle bydeler eller for andre deler av året enn den undersøkte perioden. 4. Andre-kategorien er en samlekategori som også består av registreringer som ikke gir informasjon om hvem henvendelsen kom fra. 9

12 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/ Type korttidsopphold Diagram 2 viser hvilken type korttidsopphold personene i utvalget hadde i januar Diagram 2: Typer korttidsopphold Venting uten vedtak 3% Andre typer 9% Avlastning 10% Rullerende 8% Rehabilitering 27% Utredning/behandling 43% Note: Gerica-registreringer for de tre bydelene for brukerne som var inne på korttidsopphold i januar (N=176) I de tre casebydelene var «utredning/behandling» og «rehabilitering» de typene korttidsopphold flest brukere var på i den aktuelle tidsperioden. Til sammen 70 % av personene på korttidsopphold fikk innvilget plass med slike begrunnelser. Videre viser diagram 2 at 10 % av oppholdene var knyttet til avlastning. 8 % av brukerne var på rullerende opphold, dvs. at de med en viss regelmessighet var inne på korttidsopphold. Nærmere 10 % av vedtakene var knyttet til andre årsaker enn de beskrevne. 5 Ifølge registreringene i Gerica dreide 3 % av oppholdene seg om «venting uten vedtak», en kategori brukt for personer som ventet på fast sykehjemsplass uten at de hadde fått vedtak om dette. 2.3 Lengde på oppholdene Korttidsopphold kjennetegnes nettopp ved å være av begrenset varighet. Tabell 1 viser typiske trekk ved korttidsoppholdenes varighet for de aktuelle brukerne i de tre casebydelene. Tabell 1: Korttidsoppholdenes varighet Oppholdenes varighet Vanligste intervall Lengste varighet St. Hanshaugen dager 301 dager Nordre Aker dager 115 dager Ullern dager 81 dager Note: Gerica-registreringer for bydelene for personer som var inne på korttidsopphold i januar Kategorien andre årsaker består av en del tilfeller hvor type opphold ikke er registrert i Gerica, dessuten to opphold i påvente av fast sykehjemsplass, to tilfeller av terminal pleie og ett opphold for å gi sosialt samvær i julen. 10

13 Bydelenes bruk av korttidsplasser Det var variasjoner mellom de tre casebydelene når det gjaldt lengde på korttidsoppholdene. I Bydel St. Hanshaugen var det vanligste intervallet dager. I bydelene Nordre Aker og Ullern var det vanligste intervallet dager. Bydel St. Hanshaugen hadde en bruker i utvalget som var registrert å være på korttidsopphold i 301 dager. I Bydel Nordre Aker var det lengste korttidsoppholdet for en bruker på 115 dager, og i Bydel Ullern var det lengste oppholdet på 81 dager. Bydel St. Hanshaugen skilte seg altså ut ved at vanligste intervall var mer enn 21 dager, og lengste varighet var på omtrent 10 måneder. Bydelen har i intervju opplyst at den først ga vedtak om fast plass i sykehjem når en slik plass var ledig. Brukere som hadde vedtak om korttidsopphold, men som hadde behov for fast sykehjemsplass, fikk kontinuerlig forlenget vedtak om korttidsplass i venteperioden, opplyste bydelens bestillerkontor Hva skjer med brukerne etter endt korttidsopphold? Diagram 3 viser hvor personer i de tre casebydelene som var inne på korttidsopphold i januar 2006, befant seg i mai samme år. Diagram 3: Hvor var personene som var på korttidsopphold i januar 2006 per 1. mai samme år? Død 18% Fast sykehjemsplass 32% Korttidsopphold 15% Hjemme 35% Note: Gerica-registreringer for de tre bydelene for brukere som var inne på korttidsopphold i januar (N=176) Opp mot halvparten av personene i utvalget, til sammen 47 %, befant seg på sykehjem per 1. mai, under vedtak om korttidsopphold eller fast plass. Vel en tredjedel av personene befant seg i eget hjem. 18 % av personene som var inne på korttidsopphold i januar var døde i mai samme år. I alle de tre bydelene var det enkeltbrukere som var kontinuerlig inne på korttidsopphold i hele perioden fra januar til mai Bydel St. Hanshaugen hadde to brukere på korttidsopphold i hele perioden. Bydelene Ullern og Nordre Aker hadde en bruker hver på korttidsopphold i hele perioden. 2.5 Oppsummering I det foregående har vi sett at flertallet av henvendelsene om behov for korttidsopphold kom fra sykehus. Flertallet av korttidsoppholdene var knyttet til brukerens behov for utredning og behandling eller rehabilitering. Om lag en tredjedel av personene som hadde korttidsopphold i januar 2006, befant seg i eget hjem 1. mai samme år. Nærmere halvparten var på sykehjem, de fleste av disse hadde fått vedtak om fast plass. 18 % av personene som var inne på korttidsopphold i januar, var døde i mai samme år. 6. Bydelens vedtakspraksis er også omtalt i kapittel 3. 11

14 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/ Mål og resultater I 2004 hadde Oslo kommune 4780 sykehjemsplasser, herav 706 korttidsplasser. I 2005 var det 4687 sykehjemsplasser, 679 av disse var korttidsplasser. Per 2. tertial 2006 hadde Oslo kommune 5417 heldøgnsbeboere på institusjon. Av disse var 631 personer på korttidsopphold. 7 I dette kapitlet presenteres bydelenes mål og resultater for korttidsplasser i 2004, 2005 og Først presenteres bydelenes måltall og resultater for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i 2004 og Deretter presenteres bydelenes mål og resultater per 2. tertial Vi sammenligner mål og resultater, og gjør rede for hvordan bydelene forklarer eventuelle årsaker til avvik. Til slutt oppsummerer vi funnene og gir s vurderinger av disse. 3.1 Revisjonskriterier Som nevnt i punkt 1.1, har bystyrets mål i flere år vært at andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser bør være 20 %. Dette målet ble vedtatt til og med Fra og med 2005 har bystyret vedtatt at andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon bør være 20 %. (For 2005 gjaldt begge målene). Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester skriver i e-post til av blant annet: «( ) det er gjennomsnittet for Oslo kommune totalt som er målsatt til 20 %, og at det er naturlig med noe variasjon mellom bydelene mht. måltall for korttidsplasser. Måltallet skal imidlertid gi føringer til bydelene om å øke andelen beboere på tidsbegrenset opphold til et tilnærmet like høyt nivå som bystyrets mål eller høyere, og derved begrense andelen beboere på langtidsopphold.» I punktene 3.2 til 3.4 ser vi på bydelenes mål og resultater for andelen korttidsplasser i sykehjem for årene 2004 og Revisjonskriteriet er: Andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i Oslo kommune bør være 20 %. I punktene 3.5 og 3.6 ser vi på bydelenes mål og resultater for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon i Revisjonskriteriet i denne perioden er: Andelen heldøgnsbeboere på kortidssopphold i institusjon i Oslo kommune bør være 20 %. 3.2 Bydelenes samlede mål og resultater Diagram 4 viser bydelenes samlede mål og resultater i 2004 og Med bydelenes samlede mål for korttidsplasser mener vi den andel av den totale sykehjemskapasiteten bydelene satte seg som mål å bruke til korttidsopphold. Med bydelens samlede resultat mener vi hvor mange sykehjemsplasser bydelene faktisk brukte til korttidsopphold i 2004 og Tallene er hentet fra årsstatistikkene for bydelene for 2004 og 2005 tabell 3-1-C1 og tertialstatistikken per 2. tertial 2006 tilleggstabell 3-1-B-A8. 8. E-posten er vedlagt denne rapporten (vedlegg 3). 9. har kommet frem til bydelenes samlede mål ved å regne om bydelenes måltall for andel korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser fra prosent til absolutte tall. Deretter har vi summert de absolutte tallene for korttidsplasser og regnet ut hvor stor prosentandel dette er av det totale antallet sykehjemsplasser i drift, jf. årsstatistikkens tabell 3-1 C-1. Vi understreker at dette er et estimat for hvor mange korttidsplasser bydelene samlet satte seg som mål, og ikke en beskrivelse av hvor mange korttidsplasser bydelene faktisk brukte. Vi redegjør nærmere for utregningen av samlede mål i vedlegg 2. 12

15 Bydelenes bruk av korttidsplasser Diagram 4: Bydelenes samlede mål og resultater i 2004 og 2005 for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser. Tall i prosent ,8 14,8 14, Bydelenes samlede samlede mål mål Bydelenes samlede samlede resultater resultater Bystyrets mål mål Note: Bydelenes budsjetter for 2004 og 2005 og årsstatistikken for 2004 og 2005 (tabell 3-1 C1.) Diagram 4 viser at bydelenes samlede mål økte fra 15 % i 2004 til 16,8 % i Diagrammet viser også at det samlede resultatet for andel sykehjemsplasser brukt til korttidsopphold i de to årene var tilnærmet likt, men med en svak nedgang fra 14,8 % i 2004 til 14,5 % til Mål og resultater per bydel Her ser vi på forholdet mellom bydelenes måltall og resultater slik de rapporteres i bydelenes årsmeldinger. Vi tar utgangspunkt i en sammenlikning mellom mål og resultater for den enkelte bydel. Diagram 5: Bydelenes mål og resultater for bruk av korttidsplasser i årene 2004 og 2005 og bystyrets mål i samme periode. Tall i prosent Gamle Gamle Oslo Oslo Grünerløkka Grüneløkka Sagene Sagene St. St.Hanshaugen Hanshaugen Frogner Frogner Ullern Ullen V Aker Aker N Aker Aker Bjerke Bjerke Grorud Grorud Stovner Stovner Alna Alna Østensjø Østensjø Nordstrand Nordstrand S Nordstrand Nordstrand Måltall 2004 Resultater 2004 Måltall 2005 Resultater 2005 Bystyrets mål Note: Bykassens vedtatte budsjett (Dok. 3) og bydelenes vedtatte budsjetter for 2004 og 2005, og bydelenes årsmeldinger for 2004 og

16 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 Diagram 5 viser at for 2004 satte 4 av 15 bydeler et mål om 20 % korttidsplasser på sykehjem, mens for 2005 var det 8 av 15 bydeler som satte seg dette målet. Tendensen gikk imidlertid i retning av at færre bydeler oppnådde målene de satte seg. For 2004 var det ni bydeler som rapporterte at de nådde målet eller brukte flere plasser enn de hadde satt som mål, mens dette var tilfelle for fire bydeler i Bydelene Gamle Oslo, Frogner, Nordre Aker, Bjerke, Alna og Stovner nådde ikke målene de hadde satt seg for andelen korttidsplasser verken i 2004 eller Bydel Vestre Aker var den eneste bydelen som rapporterer om en større bruk av korttidsplasser enn planlagt både i 2004 og Årsaker til manglende måloppnåelse ba alle bydeler om å forklare eventuelle avvik mellom sine måltall og resultater for bruk av korttidsplasser. Åtte bydeler hadde avvik å forklare. Dette gjaldt bydelene Gamle Oslo, Frogner, Ullern, Nordre Aker, Bjerke, Stovner, Alna og Grorud. 10 Seks bydeler forklarte avvik mellom måltall og resultater med at korttidsplasser ble omgjort til langtidsplasser. Disse bydelene beskrev et press på både korttids- og langtidsplasser som de valgte å løse på denne måten. To bydeler hadde andre forklaringer på avvik mellom mål og resultater: Bydel Frogner hadde aldershjemsplasser, noe den mente demmet opp for behovet for korttidsplasser. Bydel Stovner opplyste at de hadde satt feil måltall for 2005, og det blir derfor lite hensiktsmessig å vurdere måloppnåelse i forhold til det aktuelle målet. Bydel St. Hanshaugen hadde ikke negative avvik mellom mål og resultater, men ved intervju har det kommet fram at denne bydelen lot personer på korttidsopphold og som hadde behov for fast sykehjemsplass, ble liggende under vedtak om korttidsplass inntil fast plass ble ledig. Dette førte til at bydelen fikk en høyere andel korttidsplasser enn de i realiteten skulle hatt, og et tilsynelatende godt samsvar mellom mål og resultater for korttidsplasser. kommer nærmere inn på praksisen i Bydel St. Hanshaugen i forvaltningsrevisjonsprosjektet om bydelenes behandling av søknad til fast sykehjemsplass. spurte dessuten informantene i de tre casebydelene om hva de opplevde som utfordringer mht. å nå sentrale og lokale mål for bruk av korttidsplasser. I alle tre bydeler sa informantene at det var en utfordring at behovet for sykehjemsplasser var større enn antallet ledige plasser i den enkelte bydel. Personer med behov for fast sykehjemsplass ble liggende og oppta plasser avsatt til korttidsopphold, dvs. på venteplass. Ifølge byrådets årsberetninger for 2004 og 2005 var det ledige sykehjemsplasser i Oslo i hele 2004 og Casebydelene har også kommentert bruken av korttidsplasser og fritt sykehjemsvalg. Disse tre bydelene oppga at det var vanlig at en lot brukere oppta korttidsplasser eller at en gjorde korttidstil langtidsplasser når brukere med vedtak om fast plass ønsket å være på et bestemt sykehjem der fast plass inntil videre ikke var ledig. 3.5 Bydelenes samlede mål og resultater per 2. tertial I punktene 3.5 og 3.6 ser vi på bydelenes mål for 2006 og resultater per 2. tertial samme år i forhold til revisjonskriteriet om andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon. Diagram 6 viser bydelenes samlede mål og resultater per 2. tertial Bydelene Nordstrand og Søndre Nordstrand hadde små negative avvik (1 prosentpoeng eller mindre) i 2005, dermed lite å forklare. 14

17 Bydelenes bruk av korttidsplasser Diagram 6: Bydelenes samlede mål for 2006 og resultater per 2. tertial samme år for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon. Tall i prosent. 17,5 11,6 Mål Resultater 2006: Bydelenes samlede mål og resultater per 2. tertial for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon Bystyrets mål Note: Bykassens vedtatte budsjett 2006 (Dok 3.), bydelenes budsjetter for 2006 og tertialstatistikk per 2. tertial 2006, tabell 3-1 B-A-8. Se fotnote 9 for fremgangsmåten ved utregningen av bydelenes samlede mål også for Det går fram av diagrammet at det samlede målet var på 17,5 % for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon. Diagrammet viser videre at bydelenes samlede resultater for heldøgnsbeboere på korttidsopphold var 11,6 %. 3.6 Mål og resultater per 2. tertial per bydel Diagram 7 viser mål for 2006 og resultater per 2. tertial samme år for hver bydel. Diagram 7: Bydelenes mål for 2006 og resultater per 2. tertial 2006 for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon. Tall i prosent. Måltall 2006 Resultater per 2. tertial 2006 Bystyrets mål Note: Bydelenes vedtatte budsjetter for 2006 og tertialstatikken per 2. tertial 2006, hjelpetabell 3-1-B A1 og 3-1-B- A8. 15

18 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 Diagram 7 viser at 10 av 15 bydeler satte 20 % eller mer som mål for Bydelene Grünerløkka, Frogner, Ullern, Vestre Aker og Stovner satte lavere måltall enn bystyrets mål. Disse bydelenes måltall varierte mellom 10 % og 15 %. Når det gjelder resultater, viser diagrammet at bydelene Grorud, Nordstrand og Østensjø rapporterte de høyeste andelene heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon av bydelene. Bydelene Alna, Frogner, Sagene og Ullern rapporterte lavest andel av bydelene. Bare Bydel St. Hanshaugen rapporterte om samsvar mellom mål og resultater. Alle øvrige bydeler hadde avvik mellom mål og resultater. Det gjelder både i forhold til bydelens eget mål og i forhold til bystyrets overordnede målsetting. 3.7 Funn knyttet til styringsinformasjon om korttidsopphold Bydelene rapporterte i årene planlagt bruk og resultater for korttidsplasser til Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og Byrådsavdeling for finans og utvikling i flere rapporter: Tertial- og årsstatistikk, KOSTRA-rapportering og i budsjett og årsmeldinger. Ved disse rapporteringene skjedde innberetningen av resultater med utgangspunkt i ulike beregningsmåter på korttidsplasser. I tertial- og årsstatistikken for 2004 og 2005 ble bydelene bedt om å rapportere på forvaltede korttidsplasser 11 og korttidsplasser til disposisjon for egen befolkning 12. I KOSTRA rapporterte bydelene på antall plasser avsatt til tidsbegrenset opphold i prosent av antall plasser i institusjon totalt (sykehjem, aldershjem, boform m/ heldøgns omsorg). I budsjett og årsmelding skulle bydelene planlegge og rapportere i forhold til Oslo kommunes vedtatte måltall, slik det var uttrykt i bykassens budsjett (Dok. 3). Byrådet baserte seg på årsstatistikken fra bydelene i sine årsmeldinger til bystyret. 13 Når har sammenliknet mål og resultater i 2004 og 2005 for den enkelte bydel, har vi sett at det er variasjoner i bydelenes rapportering om bruk av korttidsplasser i budsjett og årsmelding. Undersøkelsen viser at flere av bydelene la ulike definisjoner av andel korttidsplasser til grunn da de planla og rapporterte i henholdsvis budsjett og årsmelding. har også erfart at resultatrapportering om bydelenes måloppnåelse i forhold til bystyrets måltall for 2006, ikke finnes i allment tilgjengelig tertialstatistikk, men må etterspørres spesielt. I vår undersøkelse av korttidsplasser i 2005 har vi ikke sett på bystyrets mål om andel heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon, men vi vil nevne at resultatrapportering om dette målet på tilsvarende måte ikke er tilgjengelig i den offisielle årsstatistikken fra Oppsummering og vurdering Oppsummering I dette kapitlet har vi sett at bydelenes samlede mål for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser økte fra 15 % i 2004 til 16,8 % i Bydelenes samlede resultater for andel sykehjemsplasser til korttidsopphold var tilnærmet likt i de to årene, men med en svak nedgang fra 14,8 % i 2004 til 14,5 % til Flere bydeler satte 20 % som mål for andelen korttidsplasser i 2005 enn i 2004, samtidig som færre bydeler nådde målene de satte seg. 11. Tabell C Tabell C I byrådets årsmeldinger for 2004 og 2005 ble tabell 3-1-C1 i årsstatistikkene fra bydelene lagt til grunn i forhold til måltallet andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser. For 2006 skulle byrådet rapportere i forhold til måltallet knyttet til andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon. Grunnlaget for dette finnes i tabell 3-1-B-A8 i tertialstatistikk for bydelene per tilleggstabeller. 16

19 Bydelenes bruk av korttidsplasser Flere bydeler forklarer årsaken til avvik mellom mål og resultater med at korttidsplasser ble omgjort til langtidsplasser. De tre casebydelene oppga at det var vanlig at en lot brukere oppta korttidsplasser eller gjorde korttids- til langtidsplasser når brukere med vedtak om fast plass ønsket å være på et bestemt sykehjem der fast plass inntil videre ikke var ledig. Bydelenes samlede mål for 2006 for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon var 17,5 %, mens bydelenes samlede resultater per 2. tertial 2006 var på 11,6 %. Vi har også sett at det var variasjoner bydelene imellom i hvilke definisjoner de la til grunn da de planla og rapporterte på måltallet andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i henholdsvis budsjett og årsmelding i årene 2004 og Enkelte bydeler endret i tillegg definisjon fra det ene året til det neste. Undersøkelsen har for øvrig vist at resultatrapportering i forhold til bystyrets måltall om andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon for 2006, ikke finnes i tertialstatistikken for bydelene for 2005 og Informasjonen finnes heller ikke i årsstatistikken for Vurdering konstaterer avvik mellom bystyrets mål om at 20 % av sykehjemskapasiteten i Oslo kommune burde brukes til korttidsopphold og bydelenes samlede mål og resultater i 2004 og Samlet sett satte bydelene seg for lave mål i forhold til bystyrets føringer. Avstanden til bystyrets mål forsterkes ytterligere ved at bydelene ikke nådde de målene de hadde satt seg. registrerer at bydelenes samlede mål for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser gikk i positiv retning, mens bydelenes samlede resultater var tilnærmet uendrede i toårsperioden. merker seg at flere bydeler oppgir at årsaken til avvik mellom mål og resultat er at behovet for langtidsplasser var større enn det var budsjettert med, slik at bydelene valgte å gjøre om korttids- til langtidsplasser. ser at det kan være fordeler ved at bydelene bruker sykehjemsplassene fleksibelt ut fra behov, men konsekvensen av den beskrevne praksisen er at det ble brukt for få korttidsplasser i forhold til bystyrets mål 2004 og konstaterer at det var ledige sykehjemsplasser i Oslo i denne perioden, og at bydelene derfor kunne kjøpt plasser hvis de ønsket det. Samtidig som ser at en viss fleksibilitet i bruken av institusjonsplasser er positivt, vil vi advare mot en praksis der et større behov for faste sykehjemsplasser enn en har budsjettert med, automatisk medfører et tilsvarende kutt i tilbudet om korttidsopphold. Et redusert tilbud her vil over tid kunne skape et enda større behov for faste sykehjemsplasser. konstaterer at det også for 2. tertial 2006 var avvik mellom bydelenes samlede mål og resultater og bystyrets mål. Også her er årsaken at enkelte bydeler satte seg for lave mål, og at flertallet av bydelene ikke nådde de målene de satte seg. Undersøkelsen har avdekket flere svakheter i styringsinformasjonen om korttidsplasser/ korttidsopphold. vil for det første peke på at når bydelene legger ulike definisjoner av andel korttidsplasser til grunn når de planlegger og rapporterer på dette i henholdsvis budsjett og årsmelding, innebærer det at bydelenes måltall og resultater ikke gir grunnlag for sammenlikning mellom bydeler, og for noen bydelers del at en ikke kan sammenlikne bruken av korttidsplasser fra ett år til et annet. Videre mener vi at det er uheldig at resultatrapportering om bydelenes måloppnåelse for andel heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon, ikke er tilgjengelig i tertial- og årsstatistikk. 17

20 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/ Konklusjoner og anbefalinger 4.1 Konklusjoner I denne undersøkelsen har vi sett på om bydelenes bruk av korttidsplasser var i tråd med bystyrets føringer. s hovedkonklusjon er at bydelenes samlede bruk av korttidsplasser og korttidsopphold i perioden var betydelig lavere enn bystyrets mål. Bydelene satte seg samlet for lave mål i forhold til bystyrets føringer, og nådde ikke de målene de satte seg. konkluderer også med at det var vesentlige svakheter i styringsinformasjonen om korttidsplasser/korttidsopphold. 4.2 Anbefalinger Bystyret har siden 2001 vedtatt at andelen korttidsplasser/korttidsopphold bør være 20 % av den totale sykehjemskapasiteten. Bydelene er fremdeles langt unna å nå dette målet. anbefaler at bydelene iverksetter tiltak for å redusere avstanden mellom bystyrets mål og den samlede bruken av korttidsopphold. I den forbindelse mener at bydelene bør vurdere om de setter realistiske mål for antallet faste sykehjemsplasser og korttidsopphold. mener videre at det er behov for en avklaring knyttet til det å la personer med vedtak om fast plass i sykehjem vente i korttidsavdeling inntil det er ledig fast plass på ønsket sykehjem. For at styringsinformasjonen om korttidsplasser/korttidsopphold skal bli bedre, anbefaler at en legger samme definisjon til grunn i alle styringsdokumenter. Vi anbefaler videre at tertial- og årsstatistikken for bydelene bør inneholde resultatrapportering om bydelenes grad av måloppnåelse i forhold til bystyrets mål for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon. 18

21 Bydelenes bruk av korttidsplasser 5. Tilbakemeldinger og s vurderinger Den foreløpige rapporten ble sendt til bydelene Nordre Aker, St. Hanshaugen og Ullern og til byråden for velferd og sosiale tjenester for uttalelser. Dessuten fikk alle øvrige bydeler oversendt rapporten til orientering, med mulighet for å avgi uttalelse. I dette kapitlet refererer vi noen hovedpunkter i tilbakemeldingene og s vurderinger av uttalelsene. har mottatt uttalelser fra bydelene Frogner, Bydel Gamle Oslo, Nordre Aker, St. Hanshaugen, Stovner, Ullern, Vestre Aker og Østensjø. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester har også avgitt uttalelser. Samtlige uttalelser følger i sin helhet som vedlegg til rapporten. 5.1 Tilbakemeldinger fra casebydelene Bydel Nordre Aker tar i sin uttalelse s konklusjon og anbefaling til etterretning. Bydelen skriver at de opplever det er enklere å få frigjort korttidsplasser når bruker er godkjent til langtidsplass i sykehjem etter overføring til sentral sykehjemsetat. Bydelen skriver videre at de arbeider med å øke antall korttidsplasser og redusere antall langtidsplasser innenfor vedtatt budsjettramme for Bydel St. Hanshaugen skriver at de vil se nærmere på muligheten for å effektivisere bruken av korttidsplasser. Bydelen understreker at når bydelene lar brukerne ligge på korttidsplass for å vente på den ønskede sykehjemsplass (jf. fritt sykehjemsvalg), er dette på grunn av at brukere og pårørende nekter å flytte til et midlertidig sted. Bydelene skriver at dette er noe bydelen stadig vekk opplever som et problem. Bydelen skriver også at etter s gjennomgang har bydelen valgt å endre sin praksis slik at brukere som ligger på korttidsplass, får vedtak om fast plass når de har behov for det. Denne endringen ble iverksatt høsten 2006, skriver man. Ved rapportering av bruk av korttidsplasser, rapporteres nå den reelle bruk av korttidsplass. Bydel St. Hanshaugen støtter anbefalingen om at samme definisjon legges til grunn i alle styringsdokumenter samt at tertial- og årsstatistikken bør inneholde resultatrapportering. Bydel Ullern skriver at de slutter seg til rapportens beskrivelse av status for bruken av korttidsplasser. Bydelen skriver videre at de har kommentarer til hvordan har regnet seg frem til bydelenes samlede mål for korttidsplasser/korttidsopphold i årene (rapportens vedlegg 2) og hvor Bydel Ullern er av den oppfatning at dette ikke gir et helt korrekt bilde av måltall, spesielt når man ser på den enkelte bydel. Bydel Ullern bemerker også at bystyrets mål for 2006 tar utgangspunkt i det totale antall heldøgnsplasser i institusjon. T.o.m 2005 ble målet for korttidsplasser beregnet ut fra antall sykehjemsplasser. I det tallet som nå benyttes, inngår bydelens totale bruk av institusjonsplasser, dvs. både sykehjemsplasser og andre heldøgnplasser innenfor psykiatri, utviklingshemmede, funksjonshemmede, plasser i heldøgnsbolig og aldershjem/servicehjem. Bydelen skriver at den, for å komme frem til det antall korttidsplasser Bydel Ullern reelt trenger, nå må benytte en lavere prosentandel enn tidligere. Hvis dette gjelder mange bydeler, kan det bli svært vanskelig for Oslo kommune å nå bystyrets mål om at 20 % av heldøgnsplassene skal være avsatt til korttidsopphold, skriver bydelen. 19

22 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/ Tilbakemeldinger fra øvrige bydeler Bydel Frogner tar i sin uttalelse rapporten til orientering. Bydelen nevner at den ser på sin bruk av korttidsplasser og nå prøver å unngå at brukere med vedtak om langtidsplass blir liggende på korttidsplass. Bydel Stovner skriver at de er enig i rapportens beskrivelse av situasjonen i bydelene mht. bruk av korttidsplasser. Bydelene skriver videre at når det ikke er samsvar mellom sentrale anbefalinger samt bystyrets mål på den ene siden, og praksis i bydelene på den andre, må dette først og fremst forstås slik at bydelene innenfor sine rammebetingelser søker å løse de oppgaver og utfordringer de har, og at de er temmelig gode til å finne løsninger som innebærer en kombinasjon av tiltak. Selv om en korttidsplass i en gitt situasjon vil være det optimale for bruker, vil det likevel være mulig å finne gode løsninger i en kombinasjon av hjemmetjenester og andre ytelser. Bydelen skriver også at bruken av korttidsplasser i realiteten kan ha vært lavere enn antall plasser sier fordi bydelene når de hadde ansvaret for egne sykehjem lot beboere bli liggende på korttidsplass med langtidsvedtak inntil det ble ledig langtidsplass på et egnet sted. Bydelen skriver at tverrfaglige innsatsteam, som er opprettet i flere bydeler, på sikt vil redusere behovet for både kort- og langtidsplasser. Bydelen mener at opprettelsen av Sykehjemsetaten vil bidra til et tydeligere skille mellom bestiller og utfører og en profesjonalisering av bestillinger, som i sin tur vil kunne gi større samsvar mellom behov og måltall/bestilling enn tidligere. Bydelen skriver at en vil ta rapportens anbefalinger med seg i arbeidet med planer og måltall for neste budsjettår. Bydel Vestre Aker støtter s anbefaling om behov for avklaring mht. å la personer med vedtak om fast plass få oppholde seg i korttidsavdeling inntil det er ledig plass på ønsket sykehjem. Bydelen støtter også anbefalingen om at en bør legge samme definisjon av korttidsplasser/korttidsopphold til grunn i alle styringsdokumenter. Bydel Østensjø mener at andel korttidsplasser bør ses på for kommunen samlet, men trekker fram at det er problematisk å ha et måltall som ikke beskrives nærmere. Bydelen trekker fram at det er viktig og nødvendig å se hva som ligger bak måltallene. Undersøkelsen viser store variasjoner mellom casebydelene mht. gjennomsnittlig oppholdstid på korttidsavdelingene. Bydel Østensjø peker på at en kan stille spørsmål ved om måltallet er oppfylt hvis en bydel oppfyller målet om å bruke 20 % korttidsplasser med en gjennomsnittlig oppholdstid på 6 8 uker, mens en annen bydel bruker 10 % av sykehjemsplassene til korttidsopphold, men hvor gjennomsnittlig oppholdstid er 3 4 uker. Begge bydeler vil da ha gitt korttidsopphold til den samme prosentandel brukere. Bydelen bemerker at det ikke er grunn til å tro at en bydel/sykehjem med lang gjennomsnittlig oppholdstid gir et bedre tilbud enn der gjennomsnittstiden er kortere. Bydelen viser også til at det må være en faglig vurdering i bydelene om hvordan ulike tilbud best kan gis. Bydelene planlegger ikke spesielle tiltak på bakgrunn av rapportens konklusjoner og anbefalinger. 5.3 Tilbakemelding fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester ba spesielt om byrådsavdelingens kommentarer til undersøkelsens funn og vurderinger knyttet til svakheter i styringsinformasjonen om korttidsplasser/ korttidsopphold. Byrådsavdelingen har avgitt uttalelser i to omganger. Nedenfor gir vi en samlet oppsummering av de to uttalelsene. Byrådsavdelingen skriver at de sier seg enig i at det bør være enhetlig og felles styringsinformasjon ved at samme definisjon legges til grunn i alle dokumenter. Byrådsavdelingen anbefaler at det rapporteres ut fra faktisk bruk av antall plasser brukt til beboere som har vedtak om korttidsopphold, og at typer opphold splittes i noen få, tydelige hovedkategorier. Byrådsavdelingen mener at det vil være hensiktsmessig at bydelene rapporterer på måloppnåelse for andel heldøgnsbeboere på tidsbegrenset opphold i institusjon, og at dette gjennomføres fra

23 Bydelenes bruk av korttidsplasser Byrådsavdelingen viser i sin uttalelse til opprettelsen av Sykehjemsetaten 1. januar 2007, og skriver at denne allerede har iverksatt arbeidet med å sørge for at de definerte korttidsplassene i sykehjemmene faktisk skal benyttes for brukere med vedtak om korttidsopphold. Byrådsavdelingen sier at den også vil vurdere ytterligere tiltak på bakgrunn av rapportens anbefalinger og nevner i den forbindelse Omsorgsmeldingen og Sykehjemsbehovsplanen for Oslo som byrådsavdelingen vil avgi våren Byrådsavdelingen skriver at metoden, anvendte kilder og data i undersøkelsen syntes relevante, men at et utvalg på 3 bydeler muligens er noe snevert, da det er store ulikheter mellom bydelene og deres praksis. 5.4 s vurderinger av høringsuttalelsene har noen vurderinger knyttet til enkelte høringsuttalelser, og dessuten noen vurderinger som angår poeng som er nevnt av flere høringsinstanser. Om korttidsplasser benyttes til korttidsopphold Vi merker oss at Sykehjemsetaten skal ha igangsatt arbeidet med å sørge for at de definerte korttidsplassene i sykehjemmene faktisk benyttes for brukere med vedtak om korttidsopphold. Vi merker oss videre at Bydel St. Hanshaugen har endret sin praksis for bruk av korttidsplasser ved at brukere som ligger på korttidsplass, nå får vedtak om fast plass når de har behov for det. Styringsinformasjon merker seg at flere bydeler slutter seg til rapportens anbefalinger om styringsinformasjon om korttidsplasser/korttidsopphold og at en legger samme definisjon til grunn i alle styringsdokumenter. merker seg videre at Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester er enig i at det bør være enhetlig og felles styringsinformasjon ved at samme definisjon legges til grunn i alle dokumenter. Vi merker oss i tilegg at byrådsavdelingen skriver at det vil være hensiktsmessig at bydelene rapporterer på måloppnåelse i andel heldøgnsbeboere på tidsbegrenset opphold i institusjon, og at dette gjennomføres fra Måltallene for andelen korttidsplasser/-opphold. Bystyrets mål har over flere år vært 20 % på dette området. ser at flere bydeler kommer med innspill som kan vurderes i en fremtidig måltallsdiskusjon på eldreomsorgsområdet. Metodeinnvendinger Når det gjelder Bydel Ullerns kommentar til hvordan har regnet seg frem til bydelenes samlede mål for korttidsplasser/korttidsopphold i årene , vil vi understreke at dette er et estimat (jf vedlegg 2 og fotnote 9 i rapporten). Vi er imidlertid innforstått med at vedlegg to kan gi et uriktig bilde av måltall for enkeltbydeler. Bydeler som solgte sykehjemsplasser i den aktuelle perioden vil kunne få et for høyt antall korttidsplasser, mens situasjonen gjerne vil være motsatt for kjøperbydeler. For bydelene samlet mener vi imidlertid at beregningsmåten er tilfredsstillende. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester skriver i sin uttalelse at tre bydeler muligens er et noe snevert utvalg da det er store ulikheter mellom bydelene og deres praksis. viser til at rapportens kapittel 2 besvarer undersøkelsens første problemstilling hvordan brukes korttidsplassene i tre bydeler og beskriver funnene fra en caseundersøkelse i bydelene Nordre Aker, 21

24 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 St. Hanshaugen og Ullern i perioden januar til mai Denne avgrensningen i utvalget medfører at vi for denne problemstillingen ikke kan si noe om bruken av korttidsplasser i alle bydeler eller for andre deler av året enn den undersøkte perioden (jf kapittel 2 og fotnote 3 i rapporten). s avsluttende kommentarer Vi merker oss for øvrig innspillene fra bydelene og Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester. Det er ingen av uttalelsene som gir grunnlag for å endre s opprinnelige vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. 22

25 Bydelenes bruk av korttidsplasser Referanser Budsjett 2004, 2005 og 2006 for alle bydeler Bykassens budsjett (Dokument 3) for 2004, 2005 og 2006 Byrådets forslag til budsjett for 2004, 2005 og 2006 (sak 1) Byrådets budsjettforslag for 2004, 2005 og 2006 dokumentasjon av budsjettgrunnlaget for bydelene (Grønt hefte) Byrådssak 121/01, Rullering av handlingsplan for styrking av eldreomsorgen i Oslo , vedtatt av bystyret sak 293 Fellesskriv 11/2004 og 4/2004 Mal for årsmelding til bydelene Tertialstatistikk for bydelene per 2. tertial 2006 Utfordringer for sykehjemssektoren i Oslo. Alternative organisasjonsmodeller for tjenesten, Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester 2005 Årsmeldinger 2004 og 2005 for alle bydeler Årsstatistikken for bydelene for 2004 og

26 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 Tabelloversikt Tabell 1: Korttidsoppholdenes varighet s. 10 Figuroversikt Diagram 1: Hvem kom henvendelsen om behov for korttidsplass fra? s. 9 Diagram 2: Typer korttidsopphold s. 10 Diagram 3: Hvor var personene som var på korttidsopphold i januar 2006 per 1. mai samme år? s. 11 Diagram 4: Bydelenes samlede mål og resultater for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i 2004 og s. 13 Diagram 5: Bydelenes mål og resultater for bruk av korttidsplasser iårene 2004 og 2005 og bystyrets mål i samme periode s. 13 Diagram 6: Bydelenes samlede mål i 2006 og resultater per 2. tertial samme år for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon s. 15 Diagram 7: Bydelenes mål for 2006 og resultater per 2. tertial samme år for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon s

27 Bydelenes bruk av korttidsplasser Vedlegg 1: Metode har innhentet måltall fra bydelenes vedtatte budsjetter for 2004, 2005 og Resultater har vi hentet fra bydelenes årsmeldinger for 2004 og 2005, og fra årsstatistikken for 2004 og 2005, i tillegg til tertialstatistikken per 2. tertial Både måltall og resultater fra årsmeldingene ble verifisert av bydelene i løpet av juni Alle 15 bydeler har i juni 2006 besvart spørsmål per brev mht. årsaker til eventuelle avvik mellom mål og resultater, og hvilke definisjoner bydelene la til grunn når de planla og rapporterte på måltallet. Bruken av korttidsplasser ble undersøkt nærmere i bydelene Nordre Aker, St. Hanshaugen og Ullern. Bydelene ble valgt ut fordi de hadde relativt høy bruk av korttidsplasser, og fordi de ikke allerede var under revisjon i andre forvaltningsrevisjonsprosjekter. Informasjon om disse bydelenes bruk av korttidsplasser er hentet fra fagsystemet Gerica. hadde lesertilgang til fagsystemet i en tidsavgrenset periode. Datainnsamlingen fra Gerica og systematiseringen av data ble gjennomført i perioden mai juli Informasjonen fra Gerica ble verifisert i møter med bestillerkontorene i de utvalgte bydelene i august og september I de samme møtene ble det også stilt oppfølgingsspørsmål. Svarene på oppfølgingsspørsmålene er også verifisert i etterkant. 25

28 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 Vedlegg 2: Summen av bydelenes mål og resultater Dette vedlegget viser hvordan har kommet fram til estimat av bydelenes samlede mål for andelen korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i perioden og for andelen heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon i har kommet frem til dette målet ved omregning av bydelens vedtatte måltall for korttidsplasser fra prosenttall til absolutte tall. Deretter har vi regnet ut hvor stor prosentandel dette ville ha utgjort av det totale antallet sykehjemsplasser for 2004 og 2005, og tilsvarende for det totale antallet institusjonsplasser i Summen av bydelenes mål for korttidsplasser 2004 BYDEL Sykehjemsplasser Mål for kort- Bydelenes mål totalt tidsplasser i % Absolutte tall Gamle Oslo ,9 Grünerløkka ,6 44,5 Sagene ,9 St. Hanshaugen ,8 Frogner Ullern ,7 Vestre Aker Nordre Aker ,8 Bjerke ,4 Grorud ,1 Stovner ,2 Alna ,2 Østensjø ,8 Nordstrand ,1 Søndre Nordstrand ,4 Oslo totalt ,1 Kilde: Årsstatistikken 2004, tabell 3-1-C1 og bydelens vedtatte budsjetter for

29 Bydelenes bruk av korttidsplasser Summen av bydelenes mål for korttidsplasser 2005 BYDEL Sykehjemsplasser Mål for kort- Bydelenes mål totalt tidsplasser i % Absolutte tall Gamle Oslo ,4 Grünerløkka ,6 32,4 Sagene ,4 St. Hans- haugen ,4 Frogner ,8 Ullern ,6 50,8 Vestre Aker ,4 Nordre Aker ,8 Bjerke ,6 Grorud ,2 Stovner ,4 Alna ,2 Østensjø ,25 83,4 Nordstrand ,7 Søndre Nordstrand ,2 Oslo totalt ,1 Kilde: Årsstatistikken 2005, tabell 3-1-C1 og bydelens vedtatte budsjetter for Summen av bydelenes mål for korttidsplasser 2006 BYDEL Institusjonsplasser Mål for kort- Bydelenes mål totalt tidsplasser i % Absolutte tall Gamle Oslo ,7 Grünerløkka ,5 Sagene ,4 St. Hans- haugen Frogner ,2 Ullern Vestre Aker ,6 45,6 Nordre Aker ,2 Bjerke ,4 Grorud ,2 Stovner ,4 Alna ,2 Østensjø ,4 Nordstrand ,6 Søndre Nordstrand ,6 Oslo totalt ,4 Kilde: Bydelenes budsjetter for 2006 og tertialstatistikk per 2. tertial 2006 tabell 3-1-B-A-8. 27

30 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2007 Vedlegg 3: E-post fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester S.nr Arkiv k ans. Trine W. L. Fra: Elisabeth Bøe Sendt: 18. august :10 Til: Johnny Pedersen Kopi: Emne: Re: Spørsmål om måltall for korttidsopphold Jeg viser til ditt spørsmål under om måltall på 20 % for andel heldøgndbeboere på korttidsopphold skal gjelde for Oslo som helhet eller for hver enkelt bydel. Svaret når det gjeldet dette måltallet er at det er gjennomsnittet for Oslo totalt som er målsatt til 20 %. Ulike behov og forutsetninger samt fleksible løsninger mellom institusjonstilbud og alternativt tilbud om hjemmetjenester innebærer at det er naturlig med noe variasjon mellom bydelene, og bydelene har anledning til å sette egne måltall i sine budsjetter. Måltallet skal imidlertid gi føringer til bydelene om å øke andelen beboere på tidsbegerenset opphold til et tilnærmet like høyt nivå som bystyrets mål eller høyere og derved begrense andelen beboere i langtidsopphold. Når det gjelder andelen beboere i tidsbegrenset opphold er det slik at 14 av 15 bydelen pr 1 tertial rapporterte et resultat lavere enn bystyrets mål. Tilsvarende vil gjelde for bystyrets mål i budsjett for 2006 om at andelen enerom i pleie- og omsorsginstitusjoner skal være 90 %. Hver enkelt bydel vil også her ha anledning til å sette egne måltall utfra sine forutsetninger. Mange bydeler har institusjonsbygninger som er rehabilitert og ombygget til ensegsrom eller nybygget med enerom. Flere av disse bydelene rapporterer en høyere andel enn 90 % og en bydel rapporterer 100% enerom. Det vil da ikke være bystyrets mål at disse bydelene skal redusere antallet ensengsrom. Jeg håper at du med dette har fått svar på ditt spørsmål. Med vennlig hilsen Elisabeth Bøe 28

31 Bydelenes bruk av korttidsplasser Vedlegg 4: Høringsuttalelser fra bydeler og Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester 29

32 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/

33 Bydelenes bruk av korttidsplasser 31

34 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/