JUSTERING AV REGIONAL PLAN FOR SENTERSTRUKTUR OG HANDEL - VEDTAKSBEHANDLING

Transkript

1 1 Saksframlegg Dato: Arkivref: / /2015 / 131/U60 Saksbehandler: Gunnar Ogwyn Lindaas Saksnr. Utvalg Møtedato Fylkesutvalget Fylkestinget JUSTERING AV REGIONAL PLAN FOR SENTERSTRUKTUR OG HANDEL - VEDTAKSBEHANDLING 1. FORSLAG TIL VEDTAK Fylkesrådmannen fremmer slikt forslag til vedtak: Forslag til justert regional plan for senterstruktur og handel med planbestemmelse vedtas, jf. plan- og bygningsloven 8-4 og 8-5.

2 2. SAMMENDRAG Fylkesutvalget vedtok i møte 23. juni 2015 å legge forslag til justert regional plan for senterstruktur og handel med planbestemmelse ut til offentlig ettersyn. Bakgrunnen for revisjonen var et behov for å foreta enkelte mindre justeringer i planbestemmelsene. Dette gjelder i hovedsak planbestemmelse 8 om lokalsentre og drøfting av hvorvidt krav til minste etableringsstørrelse for lokalsentre fungerer etter hensikten, men også enkelte andre forhold knyttet til definisjoner og feilrettinger. Kartavgrensing av handelsområder er uendret i forhold til tidligere plan. En av de viktigste endringene består i at konkrete krav til minste enhetsstørrelse utgår, og erstattes av en ny bestemmelse som overlater avveiningen til kommunene. I tillegg er det blant annet tatt inn definisjon av hvilken handel som skal regnes som plasskrevende. Avgrensning av handelsområder er uendret. Fylkeskommunen har mottatt 6 innspill til planforslaget. Med unntak av retting av en feil, har ikke fylkesrådmannen funnet grunnlag for å foreslå vesentlige endringer på bakgrunn av innspillene. Fylkesrådmannen anbefaler fylkestinget å vedta planen. 3. BAKGRUNN FOR SAKEN Regional plan for senterstruktur og handel med regional planbestemmelse ble vedtatt av fylkestinget 23. oktober Formålet med planen er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering og utvidelse av områder for handel. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre, bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlige transportvalg. En ønsker å unngå en utvikling som fører til unødvendig byspredning, økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet for de som ikke disponerer bil. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling og begrense klimagassutslippene. I etterkant av vedtak av planen har det, blant annet gjennom enkeltsaker, blitt klart at enkelte bestemmelser kan fremstå som noe uklare, og i planprogrammet ble det pekt på at følgende presiseringer og feilrettinger skulle vurderes: Ta inn bestemmelse, eventuelt retningslinje, om samtykkebehandling etter plan- og bygningsloven (pbl) 8-5, 4. ledd. Planbestemmelse 8 om lokalsentre: o Tydeliggjøre hvor tillatt areal handel skal regnes i tillegg til eksisterende. o Vurdere om bestemmelse om krav til minste enhetsstørrelse skal videreføres. Vurdere virkning av byggeforbud langs E-18 for framtidig trasè Tvedestrand-Arendal. Vurdere om det skal opprettholdes et skille mellom ulike typer handel (plass- og/eller arealkrevende) og definere innholdet i handelstypene dersom skillet videreføres. De elementene av fylkestingets vedtak av som er å betrakte som bestemmelser er innarbeidet i planen, og vedtaket i sin helhet fulgte planen ved utsendelse. De elementene i vedtaket som ikke er å betrakte som bestemmelser bør imidlertid også innarbeides i planen på hensiktsmessig måte. Arbeidet med justering av planen ble igangsatt , og planprogrammet ble vedtatt Planforslaget har vært til offentlig ettersyn, og etter mindre justeringer legges det nå frem for endelig behandling.

3 4. INNSPILL TIL PLANFORSLAGET Aust-Agder fylkeskommune har mottatt 6 innspill til planforslaget. Disse er vedlagt saken med fylkesrådmannens kommentarer. I det store og det hele er det få, vesentlige tilbakemeldinger på de varslede justeringene. Evje og Hornnes kommune påpeker en feil i planforslaget, der eksisterende handelsareal ikke var medregnet i totalt, tillatt handelsareal for Verksmoen Evjemoen nord. Dette er endret. Fylkesmannen i Aust-Agder og Vest-Agder fylkeskommune har ikke vesentlige merknader til justert regional plan for senterstruktur og handel. Gjerstad kommune er negativ til å skille mellom ulike typer handel (plasskrevende vs annen handel), og viser blant annet til at bransjeglidning gjør dette skillet vanskelig. I tillegg mener Gjerstad kommune at de to områdene hvor plasskrevende er presisert ikke skiller seg vesentlig fra eksempelvis Tingsaker vs Lillesand sentrum eller Østebø vs Risør sentrum. Videre mener Gjerstad kommune at det ikke er realistisk å definere plasskrevende handel selv om begrepet plasskrevende blir videreført. Til sist mener Gjerstad kommune at både opprinnelig prosess ved etablering av gjeldende regionale plan for senterstruktur og handel, samt justeringsprosessen, ikke har vært tilfredsstillende. Fylkesrådmannen er enig i at bransjeglidning er et krevende fenomen, ved at handelskonsepter over tid på denne måten kan endre karakter. Da ny rikspolitisk bestemmelse (RPB) ble fastsatt i 2008, var bl.a. bransjeglidning en av grunnene til at tidligere definisjon av plasskrevende handel ikke ble tatt direkte inn i forskriften. Virkningen av RPB innebærer imidlertid at det er opp til fylkeskommunene å eventuelt definere plasskrevende varer. Fylkesrådmannens anbefaling om å foreta denne definisjonen er å skape større forutberegnelighet ved praktisering av den regionale planbestemmelsen. Dersom definisjon ikke tas inn, vil sannsynligvis definisjonen fra den første rikspolitiske bestemmelsen (1999) måtte bli lagt til grunn for fremtidig saksbehandling. Denne definisjonen inkluderer forretninger med salg av biler og motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer og salg fra planteskoler/hagesentre. I tillegg foreslår altså fylkesrådmannen å inkludere forretninger med hovedvekt på salg av hvite- og/eller brunevarer. Se ellers kap. 5 diskusjon. Det er viktig her å være oppmerksom på at regional plan er en strategisk og dermed relativt grovmasket plan. Kommunene har mulighet til å nyansere arealbruk og handel gjennom kommunale planer, så lenge det kan godtgjøres at arealbruken ikke vil komme i strid med formålet med regional plan for senterstruktur og handel, jf. planbestemmelsene. Ved Gjerstad kommunes innspill av til utarbeidelse av gjeldende regional plan for senterstruktur og handel, skilles det mellom Brokelandsheia (vest for E-18) og Brokelandsheia øst (for E-18): Gjerstad kommune mener at Brokelandsheia på østsiden av E18 er et svært godt egnet område for plasskrevende varegrupper og tyngre næringsvirksomhet. Området må derfor defineres som Andre områder for handel i den regionale delplanen, på lik linje med Tingsaker, Bergemoen, Bergsmyr vest og Østebø. Dette vil også være i henhold til eksisterende reguleringsplan for Brokelandsheia. Fylkesrådmannen vil påpeke at det ikke foreligger begrensninger i forhold til handelsutvikling på vestsiden av Brokelandsheia, som er definert som kommunesenter (handelssenter).

4 Fylkesrådmannen mener for øvrig det er vesentlige forskjeller mellom Brokelandsheia øst og eksemplene Tingsaker og Østebø. Østebø kom inn som en konsekvens av arealknapphet i Risør sentrum og dertil handelslekkasje, mens Tingsaker over lang tid hadde vært et lokalt kjøpesenter i Lillesand, som gjennom regional plan er gitt rom for utvidelse i samsvar med lokalt behov. Det bør allikevel tilføyes at begge områdene kan stå i et konkurranseforhold til sine respektive kommuners kommunesentre. Fylkesrådmannen tar til etterretning at Gjerstad kommune mener at prosessene knyttet til både gjeldende regionale plan og ved denne justeringen ikke har vært tilfredsstillende. Gjerstad kommune har imidlertid vært varslet i samsvar med plan- og bygningslovens krav på samme måte som alle øvrige kommuner. Grimstad kommune støtter forslag til regional plan for senterstruktur og handel, men legger til at det ikke kan aksepteres at Aust-Agder fylkeskommune gjennom plan definerer hvilke varegrupper det skal drives handel med i et område. Det vises blant annet til eksisterende butikker på Bergemoen som utelukkes gjennom en slik definisjon. Til sist signaliserer Grimstad kommune at det skal tas initiativ til å igangsette reguleringsarbeid for Bergemoen. Fylkesrådmannen viser til at utarbeiding av kommunal plan for Bergemoen vil gi grunnlag for en helhetlig og mer detaljert vurdering av omfanget av handel i området. Dette er i samsvar med regional planbestemmelse. 5. DISKUSJON Virkning av gjeldende plan Fylkesrådmannen vurderer at gjeldende plan i all hovedsak synes å ha fungert som forventet. Regjeringen er i ferd med å evaluere rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre, og i den forbindelse har Asplan Viak gjort regionale handelsanalyser. Disse viser at i perioden har det ikke funnet sted kjøpesenterutvidelser utenfor vedtatt senterstruktur i Agderregionen. Veksten har vært størst i regionale handelsområder, da spesielt Sørlandsparken. Fylkesrådmannen vurderer at omfanget av konflikter rundt gjennomføringen har vært relativt lavt, og dette kan indikere at rammene i regional plan har vært ganske romslige. Dette påpekes for så vidt også i Asplan Viaks gjennomgang, som særlig viser til de vide avgrensningene som er foretatt av sentrumssonene i planen. Ellers antyder denne og SRBank1 varehandelsanalyse for 2013 noen interessante trekk. Blant annet synes andre kommunesentre å ha styrket seg i forhold til Arendal og særlig Stoa. Arendal sentrum har opplevd nedgang i omsetning for de fleste varegrupper samt sysselsetting innenfor handel. Utviklingen på Stoa har vært moderat, mens Harebakken synes å ha hatt solid vekst. En annen interessant observasjon er at en økende andel av befolkningen har regional handelspark (Stoa eller Sørlandsparken) som nærmeste senter, og dette skyldes at en vesentlig del av boligbyggingen har funnet sted mellom/utenfor kommunesentrene (bl.a. langs fv 420). Dette medfører at en større del av dagligvarehandelen, som normalt foretas lokalt, nå finner sted i en regional handelspark. I praksis er det svært få bosatte nær de regionale handelsparkene (<1km), men en økende andel av befolkningen bor altså nærmere en regional handelspark enn et kommunesentrum. Dette er en utvikling som neppe kan sies å fremme formålet med regional plan, men det er også en utvikling som ikke kan styres gjennom regional planbestemmelse. Utviklingen er en konsekvens av kommunal planlegging av boligstruktur, og fylkesrådmannen mener det er naturlig at situasjonen og senterstrukturen i Arendalsregionen betraktes nærmere gjennom ATP-samarbeidet.

5 Planens virkning for miljø og samfunn Det følger av plan- og bygningsloven (pbl) 8-3 at regionale planer med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging skal inneholde en særskilt vurdering og beskrivelse av planens virkninger for miljø og samfunn, jf. 4-2 andre ledd og forskrift om konsekvensutredninger 2, bokstav a. Fylkesrådmannen vurderer at de justeringene som foreslås er av så beskjeden karakter at ytterligere utredninger er unødvendig. Eksisterende plan vil i svært liten grad endres, siden de ytre rammene for utbyggingspotensialer ikke berøres. 6. BESKRIVELSE AV ENDRINGENE Justert plan inneholder en del bagatellmessige justeringer uten juridisk virkning, herunder språklige endringer og tilføyelse av dekningsgradsoversikt per Videre er blant annet også fagdepartementet endret fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kartavgrensing av handelsområder er uendret i forhold til tidligere plan, og kan leses her: g_liten.pdf. I det følgende beskrives de justeringene som er av mer vesentlig karakter: Retningslinje om samtykkebehandling etter plan- og bygningsloven (pbl) 8-5, 4. ledd. Retningslinje om behandlingsmåten er tatt inn i nytt punkt E under retningslinjer. Punktet redegjør for plan- og bygningslovens krav til saksbehandling og er dermed av informativ karakter. Planbestemmelse 8 om lokalsentre: Tydeliggjøre hvor tillatt areal handel skal regnes i tillegg til eksisterende. Bestemmelsene er gjennomgått, og tydeliggjort ved at det for alle lokalsentre er angitt entydig hva som er maksimalt, tillatt handelsareal. Informasjon er innhentet fra de berørte kommunene i forhold til hvor stort handelsareal som fantes i det enkelte lokalsenter per , da gjeldende regionale plan ble vedtatt, og bestemmelsene er justert deretter. Det vil si at justert planforslag ikke endrer potensialet i noen av sentrene, men at rammebetingelsene er entydig angitt. Tabellen under redegjør for dette: Lokalsenter Tidligere bestemmelse om maks. areal Bebygd per Ny bestemmelse om maks. areal 8.1 Tingsaker Bruksareal inntil m 2 Ikke relevant Uendret (maksimalkrav allerede angitt) 8.2 Krøgenes Nytt bruksareal inntil m m 2 Bruksareal inntil m 2 Intet nytt før trafikkavvikling 8.3 Harebakken er løst. Ikke relevant Uendret 8.4 Østebø Nytt bruksareal inntil m m 2 Bruksareal inntil m Verksmoen Nytt bruksareal inntil m m 2 Bruksareal inntil m Campus Grimstad Bruksareal inntil 7500 m 2 0 m 2 Uendret (maksimalkrav allerede angitt) Dimensjoneres gjennom 8.7 Bergemoen Uendret kommunal plan 8.8 Brokelandsheia Dimensjoneres gjennom Uendret øst kommunal plan Avklares i kommuneplan skal 8.9 Øvrige lokalsentre Uendret dekke lokalmiljøets behov

6 Bestemmelse om krav til minste enhetsstørrelse i lokalsentre er erstattet med krav om at dette skal fastsettes av kommunene gjennom kommunale planer. Konkrete krav til minste enhetsstørrelse i lokalsentre foreslås tatt ut av bestemmelsene. Dette er den største endringen i planforslaget. Til erstatning for disse bestemmelsene er det gitt følgende tilføyelse til planbestemmelse 8: Gjennom kommunale planer som omfatter handel i lokalsentre nevnt under punktene 8.1 til 8.8 skal det fastsettes krav om minste enhetsstørrelse.. Dette innebærer at kommunene selv må foreta de nødvendige avveiningene om hvilken minste enhetsstørrelse som er nødvendig for å styre handelsutviklingen i det enkelte lokalsenter. Kommunen må da ta stilling til hvilken begrensning som vil være nødvendig for at planløsningen skal ivareta formålet med regional plan. Formålet med å fastsette minste enhetsstørrelse er å motvirke etableringer som normalt bør lokaliseres til kommunesentrene og historiske sentre. Hvordan dette bør løses i det enkelte lokalsenter vil variere, ikke minst siden enkelte av disse lokalsentrene allerede inneholder klassiske kjøpesentre (Harebakken og Tingsaker). Fylkesrådmannen mener at det er bestemmelse om maksimalt handelsareal som må antas å være den klart viktigste bestemmelsen i forhold til å begrense fremveksten av bilbaserte handelsområder som vil stå i konkurranse med kommunesentrene. Det er det samlede handelsarealet som avgjør handelsområdets tiltrekningskraft og dermed virkning i forhold til øvrige sentre. Krav om minste etableringsstørrelse har imidlertid en viktig, supplerende funksjon ved å være et virkemiddel som styrer karakteren på handelsområdet. Dette er viktig for å motvirke rene kjøpesenterdannelser utenfor de historiske sentra. For de historiske sentra, som omfatter kommunesentrene (planbestemmelse punkt 7) og de historiske sentrene nevnt under bestemmelse punkt 8.9 (Søndeled, Fevik, Eydehavn og Saltrød), står fremdeles kommunene fritt til å avklare handel i sin planlegging. Til grunn for endringen ligger også at gjeldende krav til minste etableringsstørrelse varierer fra lokalsenter til lokalsenter, og synes i hovedsak å være en konsekvens av de etableringene som allerede fantes per I planprogrammet og høringen problematiserte fylkesrådmannen at regional planbestemmelse kun har effekt innenfor planens virkeområde (de definerte senterområdene og et 500 meter bredt belte langs E-18 (med tilpasninger)). Etableringer mindre enn 3000 m 2 utenfor disse områdene er ikke omfattet av regional planbestemmelse, og må styres gjennom kommunenes planlegging. Spørsmålet var dermed om bestemmelsen virker etter hensikten, og om kommunen ivaretar tilsvarende styring utenfor virkeområdet til den regionale planen. I høringen har det ikke kommet innspill i forhold til kommunens håndtering av tematikken utenfor virkeområdet til regional plan. Skille mellom ulike typer handel Bransjeglidning og utvikling av nye handelskonsepter gjør det vanskelig å styre at det kun omsettes plasskrevende varer i områder som kun tillater plasskrevende varer. Omsetningen i disse områdene vil dermed over tid kunne romme detaljhandel og få betydelig innvirkning på detaljhandelen for øvrig. De eneste lokalsentrene der regional plan for senterstruktur og handel fastsetter bestemmelser om ulike typer handel (plasskrevende), er Brokelandsheia øst i Gjerstad og Bergemoen i Grimstad. Brokelandsheia øst er definert som et avlastningsområde for mer samferdselsrettet næring med vegserviceanlegg og plasskrevende varer som det ikke er plass til eller som ikke hører naturlig inn i et fortettet handelsområde på vestsiden. Bergemoen kan utvikles som et lokalsenter for mer plass- og arealkrevende handel som ikke vil høre naturlig inn i et fortettet sentrum eller Campus-område. Justert plan inneholder en ny definisjon punkt 2 under planbestemmelse nr. 12. Definisjonen tilsvarer i utgangspunktet den som ble benyttet i første versjon av rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre, men med tilføyelse av hvite- og brunevarer. Foreslått definisjon har følgende ordlyd: Som

7 plasskrevende varer regnes biler og motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer samt utsalg fra planteskoler/hagesentre. I tillegg regnes forretninger med hovedvekt på salg av hvite- og/eller brunevarer. Både når det gjelder Bergemoen og Brokelandsheia øst vil fylkesrådmannen minne om at det - i forbindelse med godkjenningen av planen i 2012 og dialog med fylkesmannen og departementet - ble tatt inn en presisering av vilkårene for at disse områdene kunne tas inn i planen. Fylkesrådmannen mener det ikke er grunnlag for å endre disse forutsetningene, og regional planbestemmelse punkt 8.7 og 8.8 er derfor ikke foreslått endret når det gjelder hvordan områdene kan utvikles. Fylkesrådmannen viser ellers til at regional plan for senterstruktur er fleksibel ved at kommunene gjennom sin planlegging kan komme frem til løsninger for handel, og at tilpasninger utover rammene i regional plan er mulig der det kan sannsynliggjøres at løsningene ikke kommer i konflikt med formålet med regional plan. Justering i forhold til fylkestingets vedtak av De elementene av fylkestingets vedtak av som var å betrakte som bestemmelser ble innarbeidet i planen, og vedtaket i sin helhet fulgte planen ved utsendelse. Vedtakets ordlyd angående Bergemoen inneholdt imidlertid følgende setning: En er positiv til en omregulering av områder avsatt til industri-/næring i gjeldende reguleringsplaner. Fylkesrådmannen vurderer at denne setningen primært er å oppfatte som en uttalelse, men følgende tilføyelse er gitt til planbestemmelse nr. 8.7 om Bergemoen (tilføyelsen i kursiv): Jordvern skal håndheves strengt i området, og utvikling av områder for plasskrevende handel kan med fordel skje ved omregulering av områder avsatt til industri-/næring i gjeldende reguleringsplaner. Handlingsprogram Veiledningsmateriell I gjeldende plan er det beskrevet at fylkeskommunen skal formidle veiledningsmateriell etter hvert som aktørene høster erfaringer med bruk av den regionale bestemmelsen og retningslinjene. I justert plan er dette punktet tatt ut, ettersom det er et statlig ansvar å føre oversikt over virkningen av forskrift om rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre. For øvrig gjennomføres og tilgjengeliggjøres handelsanalyser årlig av blant annet SRBank 1. Resultatene av de regionale handelsanalysene som er foretatt av Asplan Viak AS på vegne av Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil også være tilgjengelig for kommunene. Analysemodell I gjeldende plan er det i handlingsprogrammet beskrevet: i samarbeid med regionale statlige myndigheter og kommunene vil fylkeskommunen utvikle analysemodellen som er brukt ved utarbeidelsen av den regionale planen, slik at dette kan være et tilgjengelig verktøy for planleggingsformål i Aust-Agder. Blant annet Arendal kommune har etterspurt dette arbeidet. Ambisjonen har vært å modellere analysemodellen, som beskriver konkurransen mellom handelsstedene, virkninger på transportarbeidet og betydningen av miljøvennlig transport. I denne modellen vil valg av handelssted beskrives som en funksjon av handelsstedets attraktivitet og reiseavstand. Da vil man ha et verktøy som kan indikere virkningen av en gitt handelsetablering i forhold til andre, eksisterende (handels-)sentre. Fylkesrådmannen vil kartlegge behovet og grunnlaget for å gå videre med en slik analysemodell, og mener det kan være naturlig at dette vurderes i ATP-samarbeidet mellom Arendal, Grimstad, Froland, Tvedestrand og fylkeskommunen.

8 7. KONKLUSJON Fylkesrådmannen har utarbeidet forslag til revidert regional plan for senterstruktur og handel med planbestemmelse. En av de viktigste endringene består i at konkrete krav til minste enhetsstørrelse i lokalsentre utgår, og erstattes av en ny bestemmelse som overlater avveiningen til kommunene. I tillegg er det tatt inn definisjon av hvilken handel som skal regnes som plasskrevende. Utover dette er det foretatt flere mindre justeringer uten juridisk bindende virkning. Kartavgrensing av handelsområder er uendret i forhold til tidligere plan. Fylkesrådmannen vurderer at mottatte innspill til planforslaget ikke medfører grunnlag for å foreslå endringer i planforslaget utover en feilretting. Fylkesrådmannen anbefaler at fylkestinget vedtar justert regional plan for senterstruktur og handel med planbestemmelse. Vedlegg: Regional plan for senterstruktur og handel Innspill til høring