Vederlag og anløpsavgift under den nye havneloven

Transkript

1 Vederlag og anløpsavgift under den nye havneloven Møte mellom Norsk Havneforening, KS Bedrift Havn og Hurtigruten ASA 6. mars 2014

2 Hurtigruten Hurtigruten Rutegående skip siden 1893 Viktig del av infrastrukturen Nordisk Skibsrederforening (Nordisk Legal Services) Gjensidig forening med advokater som har bistått norske og nordiske rederier med juridiske spørsmål siden skip og rigger innmeldt per 1. mars 2014 Involvert i lovarbeid, BIMCO, Sjørettsforeningen m.m. og utgir Nordiske Domme 2

3 Forvaltningsrettslig rammeverk Kommunene er underlagt regler og prinsipper ut over det som fremkommer av havneloven: Kommunenes hovedoppgave er å tilby rimelig og effektiv infrastruktur Havnene skal i utgangspunktet ikke tjene penger, bare dekke kostnadene til forsvarlig og nøktern drift av havnen God forvaltningsskikk Reglene om myndighetsmisbruk / usaklig forskjellsbehandling 3

4 Tanker om kommunenes opptreden Hurtigrutens opplevelse av hvordan flere havner opptrer: Havnene ser bort fra at de er offentlige myndigheter som forvalter fellesgoder Havnene ser bort fra at de plikter å opptre saklig og ryddig overfor alle, og velger blant annet å sverte et privat selskap i media. Havnene glemmer at de har plikt til å legge til rette for rutegående trafikk Havnene og Havneforeningen hevder Hurtigruten «krever særbehandling» o.l., men ser ikke at det er kommunene (inkludert Stranda kommune) som forskjellsbehandler og diskriminerer Hurtigruten. Harstad ute med nytt anløpsavgiftsregulativ for 2014 nå i mars, der de forsøker å forskriftsfeste en rett til innkreving av anløpsavgift som ikke er i tråd med Havneloven 25. De fjerner også bestemmelsen om rabatter, som fortsatt finnes i gjeldende regulativ for 2014 vedtatt i november

5 Tanker om kommunenes opptreden Hurtigrutens opplevelse av hvordan flere havner opptrer: Ålesund i Sunnmørsposten 5. mars 2014: «Vi har ingen opplysningsplikt ovenfor Hurtigruta, sier havnefogd Birger Flem i Ålesund, som også har fjernet Hurtigrutas ankomster fra Ålesund havn sin hjemmeside. ( ) Vi har nå stengt alle dører for Hurtigruta, og også via brevs form opplyst de om at det kan være aktuelt å nekte de anløp i Ålesund. Mer vil jeg ikke si om den saken. Dersom folk ønsker opplysninger om Hurtigruta, får de ta kontakt med selskapet direkte, ikke oss, sier Flem.» Stranda-dommen (på side 12) om Strandas usaklige forskjellsbehandling av Hurtigruten: «Havnesjef Maraak forklarte at fasiliteter på havnen som er tilgjengelig for Hurtigrutens passasjerer som går i land er selve kaien, et turistkontor og toalett ( ). Hun forklarte videre at de fasilitetene Hurtigrutens passasjerer har tilgang til, er tilgjengelige for alle, også for fastboende i Geiranger og turister som kommer fra utenlandske cruiseskip eller fra landsiden, og at det bare er passasjerer fra Hurtigruten som pålegges passasjervederlag. Passasjerer fra cruiseskipene, andre passasjerer på fartøyet "Geirangerfjord" og andre turister som kommer fra landsiden betaler ikke vederlag for bruk av disse fasilitetene.» 5

6 Forvaltningsrettslig rammeverk «God forvaltningsskikk» «Forvaltningsrett», Eckhoff & Smith (2010): «Et grunnkrav er at saksbehandlingen skal være forsvarlig, hensett til sakens kompleksitet, hvor mye den haster osv. Krav til hensynsfullhet og kontradiksjon står i alle tilfelle sentralt (eller bør i hvert fall gjøre det).» (side 212) Hurtigruten opplever at Stranda og andre kommuner har underkommunisert prisøkninger, og at det ikke er verken hensynsfullhet eller kontradiksjon. I tillegg har flere havnesjefer i brev og i media fremsatt påstander som tilsier at de ikke lenger behandler Hurtigruten objektivt og upartisk, herunder i Tromsø og Ålesund. «For det første kan det være fare for at man faktisk vil opptre partisk f.eks. slik at man behandler dem man misliker, på ufordelaktig vis. ( ) Selv om det ikke er noen reell fare for at det vil bli tatt utenforliggende hensyn i en sak, kan det derfor være grunn til å vike sete hvis det foreligger omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet hos de som ikke kjenner sak eller person.» (side 222 / 223) 6

7 Forvaltningsrettslig rammeverk «Usaklig forskjellsbehandling» / «Myndighetsmisbruk» LA (Agder) i saken mellom Fjord Line og Kristiansand Havn KF (side 11) «Havnestyrets vedtak er etter dette uhjemlet myndighetsutøvelse i strid med havne og farvannsloven 10 og prinsipper for god forvaltningskikk. Kristiansand kommune ved Kristiansand havn har satt til side sentrale bestemmelser innenfor havnens kjernevirksomhet og myndighetsområde. Havnen har opptrådt erstatningsbetingende, jf. skadeserstatningsloven 2-1 nr 1 og nr 2. Det vises for øvrig til tingrettens begrunnelse vedrørende dette spørsmålet: «Retten finner etter dette at KH er erstatningspliktig som følge av sin rettstridige handlemåte og den uhjemlede og ulovlige myndighetsutøvelsen. Det anses ikke nødvendig å ta stilling til hvorvidt det foreligger et objektivt ansvarsgrunnlag fordi retten under enhver omstendighet finner at KH er erstatningsansvarlig på subjektivt grunnlag, jf. skadeserstatningsloven 2-1. Myndighetsutøvelse som er ugyldig på grunn av manglende hjemmel vil være rettsstridig og uaktsom med mindre det unntaksvis foreligger unnskyldelig rettsvillfarelse. Aktsomhetskravet er strengt, og det skal mye til for at en villfarelse er unnskyldelig. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler er til for å hindre at feil oppstår, og oppfyllelsen av disse vil derfor ofte være et minstekrav til den aktsomhet som kreves av offentlige myndigheter.» 7

8 Forvaltningsrettslig rammeverk (Forts.) «Anførselen om at havnen skal fritas for ansvar på grunn av unnskyldelig rettsvillfarelse, kan åpenbart ikke føre frem. Det vises også her til tingrettens begrunnelse som lagmannsretten slutter seg til: «Retten finner det klart at det ikke foreligger unnskyldelig rettsvillfarelse i dette tilfellet. KH har tatt feil av sin rettslige posisjon på et område som utgjør kjernen av havnens virksomhet og myndighetsutøvelse og er helt sentralt i det regelverket havnen er satt til å forvalte. Som det fremgår av premissene ovenfor, er det over lengre tid gitt samstemte uttalelser om rettstilstanden i en rekke offentlig tilgjengelige kilder. Til tross for dette har KH valgt å omgå saksbehandlingsreglene og tolke regelverket på sin egen måte uten at det er gjort forsøk på å avklare lovtolkingen med overordnet myndighet. KH er da den nærmeste til å bære risikoen for sin handlemåte. ( )» 8

9 Forvaltningsrettslig rammeverk Kystverket i vedtak datert 30. mai 2013 i Fjord Line / Sandefjord havn (ref. 2012/2973-5): «De kommunale havnene er finansiert av offentlige midler og avgifter innkrevet fra brukerne. Havnekapitalen skal holdes atskilt fra kommunens øvrige midler og kan i utgangspunktet ikke benyttes til annet enn havneformål, jf. havne- og farvannsloven 48. De kommunale havnene er ikke primært etablert for å skaffe inntekter til kommunene, men for å ivareta samfunnsmessige behov for en stabil og forutsigbar tilgang på viktig infrastruktur samt å tilby fellestjenester som det ellers er vanskelig å skaffe.» 9

10 Innsynsbegjæringer Grunnloven og offentlighetsloven «Forvaltningsrett», Eckhoff & Smith (2010): «De som arbeider i forvaltningen, kan vel noen ganger ha en tendens til å se på krav om innsyn utenfra, som noe som tar tid fra de oppgavene de «egentlig» er satt til å utføre. Men hensynet til medvirkning og demokratisk kontroll har gradvis ført til mer vidtgående regler om rett til innsyn ( ). Alle i myndighetsposisjon har godt av å bli gjort til gjenstand for kritisk oppmerksomhet og kan lære av kritikken. Debatten som ofte følger med, kan også bringe frem opplysninger og argumenter som ellers kunne ha fått for liten oppmerksomhet.» Fremsatt for å (i) undersøke om havnene har beregnet anløpsavgiften riktig og (ii) å undersøke om kaivederlag og andre vederlag er fastsatt rettferdig og riktig Dårlig kunnskap hos mange kommuner. Noen mener seg forpliktet til bare å legge frem visse dokumenter, og bare der det foreligger «rettslig interesse» eller er «forretningsmessig begrunnet» Hurtigruten vil følge opp innsynsbegjæringene 10

11 Avtaler om kjøp av tjenester i havn Generelt: Vederlagskravene mot Hurtigruten er alt for høye Havnene forsøker å hevde en rett til å fastsette vederlagene etter eget forgodtbefinnende, og glemmer at de er underlagt forvaltningsrettslige regler Det kan se ut til at flere havner gir gode betingelser til cruiseskip og andre som ligger inne hele dagen, og lar Hurtigruten plukke opp regningen Havnene tar ikke hensyn til at Hurtigruten mange steder bare er inne 15 minutter av gangen Havnene krever dobbel-betalt Privatautonomien setter klare rammer for hva en kommune kan ta betalt for. 11

12 Avtaler om kjøp av tjenester i havn Brudd på god forvaltningsskikk / forskjellsbehandling: Hvorfor avkreves Hurtigruten dobbel betaling for å leie samme kai samme dag? (minimum 24 timers kaileie, som avkreves fra begge skip som anløper samme kai samme dag) Hvorfor reflekterer ikke prisen at skipene kun er innom f.eks. 15 minutter? Hvorfor hensyntar ikke havnene at skipene er rutegående og bør få års- eller månedspris? Brudd på god forvaltningsskikk / myndighetsmisbruk Havnene «finner opp» nye «tjenester» de mener seg berettiget til å ta seg betalt for? Bussaken i Honningsvåg (Nordkapp kommune) Trusler i Ålesund om å nekte kaiplass, samt fjerning av info fra havnens nettside De offentlige havnene har høyere priser enn de private Rettssikkerhet: Prisene legges ikke ut på høring, men fastsettes ensidig 12

13 Anløpsavgift Havneloven 25 - «Anløpsavgiften skal bare dekke kommunens kostnader ved utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i denne loven med forskrifter, samt kostnader til å legge til rette for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde, så langt slike kostnader ikke kan dekkes inn ved betaling for tjenester som ytes i havnen.» - Begrenset gruppe kostnader, bare i kommunal farled og bare der kommunens havnevirksomhet ellers ville gå med underskudd 13

14 Anløpsavgift Hurtigrutens mener de kommunale havnene som utgangspunkt ikke kan kreve anløpsavgift fordi: 1. Havnene går med overskudd 2. Havnene har som hovedregel ikke slike kostnader som kan innkreves etter havneloven 25 anløpsavgiften er ment som en sikkerhetsventil 3. Hurtigruten seiler i statlig farled, og kostnadene er dekket av Staten 14

15 Anløpsavgift Hurtigrutens opplevelse av hvordan flere havner opptrer: Havnene ser bort fra at anløpsavgiften er en sikkerhetsventil, som når den brukes også legger kostnader på de som anløper privat havn/kai Foreløpig gjennomgang av regnskaper fra flere havner tilsier at havnene ikke forstår havneloven 25 Havnene ilegger anløpsavgift selv om de har (store) overskudd på vederlagene Havnene legger kostnader i selvkostregnskapet som uansett ikke kan dekkes etter 25 15

16 Anløpsavgift Brudd på god forvaltningsskikk / myndighetsmisbruk Brudd på god forvaltningsskikk / forskjellsbehandling Brudd på forsvarlighetsprinsippet uforsvarlig saksbehandling: Anløpsavgiften fastsettes uten at det besluttende organet har satt seg inn i lovens regler Ikke forsvarlig vurdering av om det er grunnlag for å innkreve anløpsavgift, og i så fall med hvilket beløp «Grunnkravet om forsvarlighet gjelder all offentlig saksbehandling, men skjerpes dersom forvaltningens avgjørelser er inngripende for borgerne» («Forvaltningsloven med kommentarer», G. Woxholth (Oso2006). 16

17 Anløpsavgift Stranda: Bevisst overfakturering Forsøk på å skjule det, noe som er uttrykkelig bekreftet i tingrettens dom Stranda nekter fortsatt å fire, og har anket en riktig dom basert på uholdbare anførsler Fra tingrettens dom: «Havnesjef Rita Berstad Maraak forklarte i retten at det ikke er riktig at utgiftene i forbindelse med driftsavtale med Geiranger Fjordservice i sin helhet skal føres som kostnad til tilrettelegging av sikkerhet og fremkommelighet, og at havnevesenet således har gjort feil ved føring. Hun forklarte videre at havnevesenet i lengre tid har hatt kjennskap til at revisor har hatt merknader til regnskapet. ( )» «Stranda Hamnevesen helt frem til partsforklaringen under hovedforhandling har fastholdt at anløpsavgiften bare har gått til dekning av kostnader kan dekkes under anløpsavgiften og holdt tilbake informasjon om at kommunerevisor hadde merknader til regnskapet». 17

18 Anløpsavgift Noen foreløpige observasjoner: Tromsø, Ålesund, Hammerfest, Molde, Kristiansund, Harstad, Honningsvåg (Nordkapp) og Vardø: Store spørsmål til anløpsavgiftsregnskapet Tilsynelatende betydelig overfakturering Revisor arbeider videre med tilsendt dokumentasjon og følger opp med ytterligere innsynsbegjæringer Ålesund: Store spørsmål til anløpsavgiftregnskapet, som blant annet ser ut til å ha dekket mye av havnevesenets lønnskostnader og drift av kystterminal. Innsynsbegjæring er under utarbeidelse. Trenering av dokumentfremleggelse Forsøk på å rette manglende / ugyldige vedtak (Honningsvåg) Trussel om å nekte anløp, selv om det er sikker rett at mottaksplikten består 18

19 Mottaksplikten Ikke et relevant tema, fordi mottaksplikten her består uansett Hurtigruten har betalt for mye til havnene, så det er Hurtigruten som er kreditor og ikke havnene Havneloven 39 er uttømmende ikke hjemmel for en kommune å nekte anløp eller legge andre hindringer i veien Ikke tilbakeholdsrett i skip for manglende betaling Anløpsavgiften: Sjøpant + vanlige regler om inndrivelse Vederlag: Vanlige regler for inndrivelse + arrest hvis det foreligger «sikringsgrunn» Et vedtak om å nekte mottak med den begrunnelse Havneforeningen og enkelte havner har vist til, vil være ugyldig og utløse erstatningsansvar 19

20 Mottaksplikten Privatautonomien gir ikke en kommune hjemmel for å stille forskuddsbetaling av ensidig fastsatte vederlag som vilkår for å respektere mottaksplikten Kystverket uttaler i vedtak datert 30. mai 2013 i saken knyttet til Fjord Lines adgang til Sandefjord havn (ref. 2012/2973-5) blant annet følgende på side 12 og 15: «Hva som konkret ligger i mottaksplikten fremgår ikke helt klart av bestemmelsen eller forarbeidene. En naturlig tolkning av bestemmelsen og herunder formålet med den, tilsier at det med mottaksplikt er ment ikke bare anløpet til havnen, men også tilgang til de tjenester og infrastruktur havnen har å tilby. ( ) Som nevnt omfatter mottaksplikten plikt til å gi tilgang til tilgjengelig infrastruktur, i tillegg til det rent faktiske anløpet i havnen.» 20

21 Veien videre 21

22 Veien videre Anløpsavgift: Hurtigruten følger opp innsynsbegjæringene. Havnene forventes å gi nødvendig innsyn. For årene frem til og med 2013: Havnene må betale tilbake det de har krevd for mye, og redusere eller fjerne avgiften for fremtiden. Krav om tilbakebetaling er allerede fremsatt, og vil bli spesifisert i nær fremtid For 2014 og fremtiden: Havnene må foreta en ny vurdering, forsvarlig saksbehandling og nøktern tilnærming til havneloven 25 Det er positivt at Nordkapp etter protest fra Hurtigruten har redusert anløpsavgiften for 2014 med 50 % 22

23 Veien videre Vederlag: Hurtigruten følger opp innsynsbegjæringene. Havnene forventes å gi nødvendig innsyn. For årene frem til og med 2013: For høye priser sett i forhold til likebehandlingsprinsippet? Havnene forventes å tilbakebetale det som eventuelt er betalt for mye, herunder det som er dobbelt-betaling for samme kai i samme døgn For 2014 og fremtiden: Hurtigruten er opptatt av at prisen står i forhold til tjenesten som ytes, etter vanlig forretningsmessig skikk Hurtigruten aksepterer ikke havnenes ensidige fastsatte priser for 2014 Hurtigruten har rett til å forhandle frem egen pris og egne vilkår, som rutegående fartøy Hurtigruten imøteser forslag fra de enkelte havnene til avtaler om tjenesteleveranse (inkludert hvilke tjenester som faktisk kan tilbys og foreslåtte priser) 23